導(dǎo)語(yǔ)：公共管理下城市規(guī)劃職能研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：21世紀(jì)以來(lái)，城市正處于快速的轉(zhuǎn)型和發(fā)展時(shí)期，當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型期的不斷發(fā)展，也為城市規(guī)劃工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。由于規(guī)劃領(lǐng)域日益擴(kuò)大，規(guī)劃的內(nèi)容也在不斷地增多。因此，城市規(guī)劃所面臨的矛盾和問題日益復(fù)雜，如果城市在開展城市規(guī)劃中不能從可持續(xù)發(fā)展的理念出發(fā)，不斷地加大對(duì)于城市的生態(tài)建設(shè)，建立適合城市的城市職能規(guī)劃方案，便導(dǎo)致城市規(guī)劃失去了應(yīng)有的效力，難以推動(dòng)城市的建設(shè)與發(fā)展。因此從公共管理學(xué)的角度入手，分析當(dāng)前城市規(guī)劃的具體職能，以及公共管理視角下的城市規(guī)劃失效問題，結(jié)合自身參與的工作實(shí)際，探討如何加強(qiáng)城市規(guī)劃，有效克服規(guī)劃失效問題，不斷提升城市規(guī)劃的控制力度。

關(guān)鍵詞：公共管理視角；城市規(guī)劃；職能

1公共管理視角下城市規(guī)劃的特點(diǎn)

1.1具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)

城市發(fā)展過程中城市規(guī)劃的建設(shè)需要由相關(guān)的各級(jí)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，而想要推動(dòng)城市的發(fā)展，需要明確具體的發(fā)展目標(biāo)，不僅需要考慮當(dāng)前的發(fā)展，還需要具有前瞻性的眼光，要對(duì)未來(lái)城市的發(fā)展和建設(shè)進(jìn)行合理的規(guī)劃，才能夠推動(dòng)城市的建設(shè)，滿足市民的物質(zhì)需求和精神需求，促進(jìn)政府治理效果的提升。當(dāng)前城市規(guī)劃整體較為復(fù)雜，需要規(guī)劃者具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性的眼光，建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，針對(duì)當(dāng)前存在包羅萬(wàn)象的城市問題，自覺運(yùn)用豐富的想象力、廣泛的知識(shí)以及創(chuàng)造力，不斷的結(jié)合城市當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，將發(fā)展要求落實(shí)到物質(zhì)和精神建設(shè)中。

1.2嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)制度

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間下，國(guó)家非常重視城市規(guī)劃方案的制定。城市規(guī)劃制度的建設(shè)是對(duì)整個(gè)市場(chǎng)游戲規(guī)則的一種衡量，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下所需要遵守的“公共契約”，也是作為政策工具和信息導(dǎo)向。目前每個(gè)城市在建設(shè)城市規(guī)劃方案過程中能夠結(jié)合自身城市的發(fā)展和建設(shè)的基本信息載體，形成一套目標(biāo)系統(tǒng)和行動(dòng)的綱領(lǐng)。而城市規(guī)劃的負(fù)責(zé)人，需要嚴(yán)格遵守國(guó)家所頒布的相關(guān)制度，結(jié)合城市目前的發(fā)展和建設(shè)問題，做好城市規(guī)劃，并且在具體規(guī)劃中要符合一書兩證的制度，要具有清晰的規(guī)劃結(jié)構(gòu)，明確城市規(guī)劃中各部門的職責(zé)。

1.3公共管理性

作為社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)公民具有監(jiān)督權(quán)，隨著制度的不斷發(fā)展和建設(shè)，在城市規(guī)劃中群眾監(jiān)督和參與起到了重要的作用。城市規(guī)劃的本身就是為人民提供物質(zhì)建設(shè)和滿足人民精神建設(shè)的相關(guān)工作，秉承著適用的經(jīng)濟(jì)原則，合理的用地。結(jié)合具體城市的發(fā)展，進(jìn)行建設(shè)用地和定額指標(biāo)的設(shè)置，并且要十分注重社會(huì)原則，樹立為全體市民服務(wù)的指導(dǎo)思想，貫徹民生的方方面面，滿足市民的需求。城市規(guī)劃總體服務(wù)于人民，所以需要加強(qiáng)人民的監(jiān)督，從公共管理的視角上來(lái)看，隨著城市建設(shè)的日益完善，為了有效提高城市建設(shè)的實(shí)效性，真正為人民服務(wù)，因此需要加大人民對(duì)于城市建設(shè)的參與和監(jiān)督的力度。目前很多地區(qū)在城市規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)都充分考慮了人民的意見，以滿足人民發(fā)生活需求為主進(jìn)行城市規(guī)劃，具備較強(qiáng)的公共管理性。

2公共管理視角下城市規(guī)劃職能分析

目前城市規(guī)劃取得了較大的發(fā)展，當(dāng)前城市規(guī)劃環(huán)節(jié)需要遵循的原則是以“三點(diǎn)規(guī)劃，七點(diǎn)管理”為基礎(chǔ)，目前城市轉(zhuǎn)型期間的城市規(guī)劃較為混亂，為了更好地處理政治經(jīng)濟(jì)和發(fā)展之間的關(guān)系，需要結(jié)合當(dāng)前城市規(guī)劃的現(xiàn)狀，將規(guī)劃的職能不斷向服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方向轉(zhuǎn)變，由于城市規(guī)劃本身需要協(xié)調(diào)解決紛繁糾雜的公共關(guān)系和各種利益，在城市規(guī)劃處理環(huán)節(jié)中難免存在多種狀況，需要相關(guān)政府加大對(duì)于城市規(guī)劃職能的分配。

2.1領(lǐng)導(dǎo)職能

由于城市規(guī)劃本身是較為紛繁多雜的，所以需要加強(qiáng)各部門之間的領(lǐng)導(dǎo)，才能夠有效統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容，提升工作效率，明確責(zé)任分工。當(dāng)前城市規(guī)劃中的領(lǐng)導(dǎo)職能貫穿于管理的始終，包括城市規(guī)劃的計(jì)算、決策、組織控制等多個(gè)環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)的職能主要體現(xiàn)在權(quán)利和協(xié)調(diào)上。第一，規(guī)劃?rùn)?quán)利。首先在規(guī)劃?rùn)?quán)利上需要對(duì)整個(gè)城市管理進(jìn)行指令的頒布、制度的頒布，計(jì)劃的組織和工作的監(jiān)督，具體的工作職能并不是依據(jù)個(gè)人能力而行使的規(guī)劃?rùn)?quán)，是要結(jié)合法律法規(guī)和上級(jí)部門的授權(quán)基礎(chǔ)上運(yùn)作，要統(tǒng)籌各個(gè)部門建設(shè)適用的規(guī)劃方案、規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃計(jì)劃。第二，規(guī)劃協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃和管理過程中，領(lǐng)導(dǎo)職能規(guī)劃協(xié)調(diào)是指需要運(yùn)用科學(xué)的管理知識(shí)加強(qiáng)各部門之間的溝通與合作，每個(gè)部門之間的類別是不同的，在城市規(guī)劃總方針建設(shè)環(huán)節(jié)，需要協(xié)調(diào)各部門的工作內(nèi)容，制定部門之間工作的細(xì)則，并利用政府的法規(guī)和制度，對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行管理，指定相關(guān)單位和人員，按照區(qū)域內(nèi)的憲章制度對(duì)區(qū)域的發(fā)展科學(xué)進(jìn)行指導(dǎo)。

2.2計(jì)劃職能

第一，明確規(guī)劃的責(zé)任和目標(biāo)。當(dāng)前隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，針對(duì)城鎮(zhèn)之間的發(fā)展布局、戰(zhàn)略布局、人口規(guī)模和用地規(guī)模需要建立起規(guī)劃與目標(biāo)。具體的任務(wù)和目標(biāo)是為下一步規(guī)劃方案的建設(shè)，提供衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此需要結(jié)合當(dāng)前每個(gè)城市的發(fā)展情況做好規(guī)劃安排。第二編制規(guī)劃方案。為了有效落實(shí)規(guī)劃方針需要從面到點(diǎn)、從粗到細(xì)，針對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃城市總體規(guī)劃，建立起相應(yīng)的規(guī)劃方案，具體的規(guī)劃綱要是明確城市結(jié)構(gòu)的布局和原則，選擇城市發(fā)展用地、城市能源供水等相應(yīng)的問題，建立起總體的規(guī)劃方案，包括交通能源的布局、園林綠化系統(tǒng)的布局、環(huán)保目標(biāo)的確認(rèn)和近期內(nèi)的城市建設(shè)的相應(yīng)規(guī)劃。相關(guān)部門需要嚴(yán)格對(duì)每個(gè)地區(qū)進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃，確定大型公共設(shè)施規(guī)劃，并嚴(yán)格控制規(guī)劃的細(xì)則，包括建筑的高度、城市的用地、工程的管線、土地的使用和建筑的管理。第三規(guī)劃的決策與審批。決策是計(jì)劃實(shí)行的精髓，城市規(guī)劃最終要體現(xiàn)出相應(yīng)的成果，就必須要走法定的程序進(jìn)行報(bào)批?，F(xiàn)如今城市規(guī)劃的主體是按照國(guó)務(wù)院、省自治區(qū)、直轄市等相應(yīng)的部門進(jìn)行審批，要明確具體審批的依據(jù)、審批的內(nèi)容和審批的程序，編制相應(yīng)的計(jì)劃并完成規(guī)劃方案。

2.3組織職能

組織是特定的群體為了共同規(guī)劃目標(biāo)所做出來(lái)的相應(yīng)組織設(shè)計(jì)，現(xiàn)階段城市規(guī)劃的組織機(jī)構(gòu)可以分為正式組織機(jī)構(gòu)和非正式組織機(jī)構(gòu)，其中城市規(guī)劃組織機(jī)構(gòu)包括城市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、城市人大委常委會(huì)、城市政府等等，而非正式組織機(jī)構(gòu)包括城市建設(shè)投資主體和廣大市民等。

2.4城市規(guī)劃的控制職能

要想城市實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)，需要加強(qiáng)城市規(guī)劃的組織，將人物、財(cái)務(wù)等相應(yīng)的資源按照目標(biāo)和計(jì)劃進(jìn)行優(yōu)先配置，加強(qiáng)對(duì)城市目標(biāo)的規(guī)劃，合理進(jìn)行資料的收集，要明確具體組織的目標(biāo)就是管理的控制職能，控制是確保組織所有活動(dòng)和組織的計(jì)劃目標(biāo)相一致，進(jìn)而才能使管理活動(dòng)更加有效，具體的控制計(jì)劃是要按照制定的業(yè)績(jī)和計(jì)劃來(lái)進(jìn)行衡量。城市規(guī)劃也不能完全按照預(yù)期，僵化地對(duì)城市作出布局，需要具備較大的機(jī)動(dòng)性，才能保證規(guī)劃達(dá)到不同階段的持續(xù)平衡。

3公共管理視角下城市規(guī)劃存在的問題

3.1規(guī)劃制度管理不完善

在實(shí)際管理過程中，城市規(guī)劃職能發(fā)揮的作用不強(qiáng)，具體的規(guī)劃是以人管人，以人管事，只能形成人浮于事的局面，如何制定具體的控制方案，引導(dǎo)城市健康規(guī)劃，這既是城市規(guī)劃的核心，也是保障城市規(guī)劃的根本。當(dāng)前城市規(guī)劃制度上面還存在制度建設(shè)緩慢，目前我國(guó)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制約，很多規(guī)劃方案的設(shè)置無(wú)法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需求，其次，制度的覆蓋面較為狹窄，具體的規(guī)劃方案在設(shè)置過程中仍有不同的領(lǐng)域是決策者的個(gè)人意志。因此針對(duì)當(dāng)前城市規(guī)劃中的各類問題如何做好領(lǐng)導(dǎo)違法、程序違法的防范至關(guān)重要。

3.2組織職能落實(shí)不到位

當(dāng)前在順應(yīng)民主與法治的發(fā)展過程中，城市規(guī)劃方案不斷完善，城市具體規(guī)劃的管理體制主要是由政府控制，我國(guó)目前城市規(guī)劃受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響較深，雖然進(jìn)行了大方向的改革，但是整體的城市規(guī)劃還是“雙軌道”運(yùn)行的，一方面是政府和部門的附屬物，另一方面在市場(chǎng)運(yùn)行下，受到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)同時(shí)調(diào)節(jié)下，很多主管部門在進(jìn)行城市規(guī)劃過程中，對(duì)城市規(guī)劃體制和行政之間的關(guān)系不明，另外部分設(shè)計(jì)單位在城市規(guī)劃過程中設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)單一，缺少科學(xué)性。

3.3城市規(guī)劃編制存在的不足

當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃過程中存在編制不足等問題，主要原因在于編制工作難以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展形勢(shì)。城市規(guī)劃的編制力度不夠，很多時(shí)候通過專家們的干預(yù)來(lái)平衡行政權(quán)力，在一定程度上導(dǎo)致了編制的規(guī)劃方案是從不同價(jià)值階段和不同利益關(guān)系上來(lái)進(jìn)行規(guī)劃的，缺少大眾的參與和意見的聽取。其次，在規(guī)劃方案變革的過程中，規(guī)劃建設(shè)的競(jìng)爭(zhēng)力不足，任何的市場(chǎng)化的分權(quán)很難在城市規(guī)劃中通過。除此之外在城市規(guī)劃體系中，針對(duì)各種分區(qū)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃存在信息不對(duì)等的問題，難以形成規(guī)劃的科學(xué)性和有效性。

3.4行動(dòng)制度有待完善

目前城市規(guī)劃是政府進(jìn)行干預(yù)的行為，城市規(guī)劃以政府干預(yù)為主要，貫穿于城市規(guī)劃的始終，存在多種問題。因此針對(duì)當(dāng)前城市規(guī)劃中存在問題，例如如何在強(qiáng)大的權(quán)力面前，科學(xué)的面對(duì)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。整合城市規(guī)劃方案，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度去建立城市規(guī)劃至關(guān)重要。

4公共管理視角下城市規(guī)劃職能完善的建議

4.1強(qiáng)化城市規(guī)劃計(jì)劃的科學(xué)性和可行性

對(duì)城市規(guī)劃工作來(lái)講，預(yù)見性與應(yīng)對(duì)性至關(guān)重要。在城市規(guī)劃中，科學(xué)的決策是履行好城市規(guī)劃職能的關(guān)鍵所在。第一，需要明確具體的規(guī)劃目標(biāo)。要了解整個(gè)城市的發(fā)展，城市的承載力，進(jìn)行城市規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)計(jì)。第二，要打破規(guī)范區(qū)域的限定，具體的城市規(guī)劃建設(shè)中普遍存在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部。如何針對(duì)存在的違法建筑干擾城市規(guī)劃建設(shè)的問題進(jìn)行修改至關(guān)重要。現(xiàn)如今的城市規(guī)劃需要不斷打破現(xiàn)階段的局限性，解決各自為政重復(fù)建設(shè)的問題。第三，加強(qiáng)城市規(guī)劃的可操作和科學(xué)性。當(dāng)城市規(guī)劃的編制就是擬定城市發(fā)展的建設(shè)規(guī)劃方案，很多方案生搬硬套，結(jié)合傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所制定的相應(yīng)方案，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前轉(zhuǎn)型期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以在城市規(guī)劃建設(shè)過程中，要給規(guī)劃管理者留足較廣闊的空間，提高規(guī)劃方案的創(chuàng)新性。

4.2構(gòu)建科學(xué)的規(guī)劃組織體系

當(dāng)前城市規(guī)劃涉及城市的人、物、財(cái)?shù)榷喾矫娴呐渲茫袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)要求下的城市規(guī)劃講究效益，在城市規(guī)劃中需要不斷加強(qiáng)資源的整合，構(gòu)建出規(guī)范化的組織體制。首先需要健全規(guī)劃工作機(jī)構(gòu)，明確各部門具體的規(guī)劃方案。針對(duì)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)人手，合理配置管理機(jī)構(gòu)，有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域和城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌。其次，需要不斷理順規(guī)劃的管理體制，實(shí)現(xiàn)城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，具體的規(guī)劃應(yīng)該由城市人民政府統(tǒng)一管理，避免造成實(shí)際規(guī)劃建設(shè)中各自為政的局面。最后城市規(guī)劃中要改變現(xiàn)有的規(guī)劃?rùn)?quán)威性，建立規(guī)劃評(píng)議機(jī)構(gòu)，使評(píng)審更加程序化、規(guī)范化。并且要遵循民主集中制的原則，充分發(fā)揮城市規(guī)劃中各個(gè)單位之間的決策作用，不斷地加大城市規(guī)劃的覆蓋面，保證城市規(guī)劃的公開性。

4.3加強(qiáng)城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)水平

城市規(guī)劃建設(shè)過程中要不斷提高城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)水平。首先要增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力，需要加大對(duì)各個(gè)方面的協(xié)調(diào)，在整個(gè)規(guī)劃過程中要借助系統(tǒng)原則、科學(xué)原則和統(tǒng)一原則，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)。具體的轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃處理，包括了政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)市場(chǎng)等多種關(guān)系，而協(xié)調(diào)的方式也需要綜合運(yùn)用管理學(xué)、預(yù)測(cè)學(xué)、規(guī)劃理論等相關(guān)的知識(shí)，在充分考慮到城市的建設(shè)和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展基礎(chǔ)上，運(yùn)用行政和法律等相應(yīng)的手段，調(diào)動(dòng)城市內(nèi)部的資源，建立城市規(guī)劃模式。領(lǐng)導(dǎo)作為一種行為需要不斷去引導(dǎo)人們的具體的行為活動(dòng)和思想。城市規(guī)劃的任務(wù)就是建立各種的引導(dǎo)機(jī)制和控制機(jī)制。城市建設(shè)過程中，每一位參與者在今后的行動(dòng)中需要相互制約，不斷去規(guī)范其言行，對(duì)城市規(guī)劃的監(jiān)管，不是直接參與到城市建設(shè)中。通過多種手段，使規(guī)劃的引導(dǎo)作用得以實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃引導(dǎo)包括政策的引導(dǎo)，出臺(tái)城市規(guī)劃的政策與有關(guān)規(guī)范化的文件，從而制約城市建設(shè)和土地利用的各種活動(dòng)。其次是信息引導(dǎo)，在城市規(guī)劃方案建設(shè)過程中，要充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督職能，向公眾關(guān)于城市規(guī)劃的相關(guān)細(xì)則，并不斷協(xié)調(diào)好實(shí)際規(guī)劃中出現(xiàn)的問題。

4.4加強(qiáng)規(guī)劃的控制能力

為了保證城市規(guī)劃能夠達(dá)到預(yù)計(jì)目標(biāo)，建立強(qiáng)有力的規(guī)劃方案，首先要完善城市規(guī)劃規(guī)則體系的建設(shè)，提高城市規(guī)劃的水平。加大規(guī)劃的執(zhí)法力度，制定專門的城市規(guī)劃違法處理方案，建立高素質(zhì)的規(guī)劃監(jiān)察部，嚴(yán)格落實(shí)城市規(guī)劃管理的職業(yè)資格管理?，F(xiàn)如今的城市規(guī)劃缺乏有效地分工合作和制約，城市規(guī)劃存在意義的實(shí)現(xiàn)需要不斷建立工作的執(zhí)行制度及城市規(guī)劃的審批制度，明確城市社會(huì)公共規(guī)劃公布，健全好城市規(guī)劃的展館，使規(guī)劃能夠讓公眾參與進(jìn)去。現(xiàn)在城市作為政府行政管理的法定職能，需要遵循依法行政的原則，維護(hù)好社會(huì)整體的利益結(jié)構(gòu)，才能決定好每一個(gè)城市各個(gè)單位之間進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。在實(shí)際規(guī)劃過程中不可能只是由規(guī)劃部門一個(gè)部門來(lái)進(jìn)行，需要加大城市社會(huì)中的各個(gè)單元組織部門之間的協(xié)調(diào)，逐步完成城市規(guī)劃。最后，需要加強(qiáng)城市規(guī)劃的監(jiān)督，明確具體的規(guī)劃細(xì)則。需要加強(qiáng)城市規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督，包括城市用地狀況、建設(shè)活動(dòng)的全過程監(jiān)督；城市規(guī)劃的管理監(jiān)督主要是社會(huì)監(jiān)督，包括市民、新聞媒體等相關(guān)群體對(duì)整個(gè)城市的規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督。

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作者：楊佳婕 單位：廣州城市職業(yè)學(xué)院國(guó)際商務(wù)學(xué)院