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摘要：社區作為社會的基本組成單位，在和諧社會構建過程中的作用不容忽視。本文通過分析社區的功能和我國社區建設中存在的問題，總結和比較了國內外社區建設的經驗，認為我國應該借鑒社區建設混合模式的經驗，在政府的指導和資助下，充分發揮居民參與管理社會事務的積極性，提高民主意識，實現社區民主自治，達到和諧社區促進社會和諧發展的效果。

關鍵詞：和諧社區社區功能社區建設實踐與改進

隨著市場經濟改革的不斷深入，我國克服了計劃經濟的很多弊端，社會經濟取得了長足的發展，人均GDP已突破1000美元，但是我國仍處社會經濟的轉型階段，這個階段既是改革和發展的關鍵時期，也是社會矛盾凸顯的時期。黨的十六屆四中全會把構建和諧社會作為我國的奮斗目標，意在解決好社會矛盾的同時推動經濟的穩步發展，成為黨和政府今后各項工作的行動指南。

和諧社區建設，是構建和諧社會的重要內容。隨著社會經濟的發展，社區作為一個社會的基本組織單位，其功能和地位日益突出。可以說，社區興則社會興，社區和諧則社會和諧。在社區建設方面，國際上有許多成功的經驗，我國也開展10多年的實踐。充分認識社區的功能和社區建設的地位，認真總結和借鑒國內外經驗教訓，促進社區建設，對于構建社會主義和諧社會意義重大。

一、和諧社區的基本功能

社區作為社會生活的基本單位，是指一定數量居民組成的、具有內在互動關系與文化維系力的地域性的生活共同體，地域、人口、組織結構和文化是社區構成的基本要素。①和諧的社區，是居民快樂生活的社會共同體，不僅提供給人們賴以生存的理想環境，而且也是我們進行社會服務與管理的友好載體，它在經濟社會中發揮著重要的功能。

1．社區具有提供居住環境和休閑娛樂功能。這是社區最基本的功能。社區的對于居民的首要意義就是提供居住的條件和環境。居民除了工作的“八小時”外，其日常生活、業余生活以及休閑娛樂的大部分時間都是在社區度過的。隨著市場經濟改革的推進，人們的生活壓力越來越大，工作上的競爭也日益激烈，也隨著居民收入水平的提高，人們對社區居住的適宜性，包括房型結構、小區環境、居民層次、文化氛圍等都提出了更高的要求。社區良好的居住環境和休閑娛樂設施不僅能豐富人們的閑暇生活，也能避免居民之間由于生活工作的壓力而產生的矛盾，有利于家庭的和睦，社會的和諧。

2．社區具有社會服務功能。在社區的各項功能中，社區服務功能是最重要的功能。社區的社會服務功能是指社區內的各種法人社團和機構以及志愿者，根據居民的不同需求，為居民提供的具有公益性質的社會服務。狹義的社會服務，主要是指面向殘障人士、老年人群、遭家庭暴力困擾的婦女、受侵害的少年兒童、處于困境中的外來人口等弱勢群體提供的幫助和服務，以及面向那些回歸社會的刑釋人員、具有不良行為的青少年等社會邊緣群體提供的有關幫助和服務。廣義的社會服務是指除了上述以外，還包括面向社區全體居民所提供的公益性服務，如：計劃生育和公共衛生、職業培訓與就業指導、體育鍛煉與文化休閑等。社區提供的這種公益性的服務，對于居民來說是最直接最感性的。只有積極開發社區服務的功能，為居民提供優質的、完善的社會服務，最大限度的滿足社區居民的需求，才能切實提高居民的生活質量、改善生活方式，才能有效化解居民生活中的矛盾和沖突，維護社區穩定，調動居民參與社區建設和社區發展的自主性和積極性。

3．社區具有“人的社會化”功能。②人的社會化是指自然人逐步成長為社會人的過程。社區是人的社會化最重要的載體和場所，這是因為：（1）自然人一出生，最先接觸到的社會經驗、知識和規范是其父母和家庭成員的語言和行為，其次就是社區的社會與文化環境以及社區居民提供的社會信息，然后就是在社區學校的學習。所以，社區的組織、社群和環境與自然人早期的社會化是密切相關的。（2）在自然人的繼續社會化的過程中，社區反映出來的社會的進步、改革，新的價值觀和生活方式，新的社會生活知識和技能，新的人際關系模式等都對居民產生一定程度的影響，促使居民主動學習和接受與社會進步相適應的生活方式和新的價值觀。（3）社區是提供再社會化的重要場所。自然人在社會化的過程當中可能由于犯罪或危害公共利益被中斷，那么，這些人在服刑或接受強制性教育后，再社會化的過程是必需的。在這個過程中，社區通過提供社區幫教、社區矯治等方法，幫助那些犯罪分子被社會重新接受。所以社區在一個合格公民的成長過程中扮演著重要的角色。

4．社區具有社會參與和社會民主功能。現代社區的建設和發展，離不開居民對社區公共事務的參與。人們認識社會、參加社會生活的第一場所就是社區，無疑人們參與社區公共事務也是從社區開始的。社區為居民參與社會事務提供了區域社會的場所以及民主建設與民主管理的機會。另外，積極推動居民的社會參與和社會民主建設，對于提高社區生活質量、搞好精神文明建設和維護社會穩定，都是很重要的。

5．社會控制與社會穩定功能。社區能維護社會秩序、解決社會問題、化解社會矛盾和社會沖突和控制各種非穩定因素。社區具備這種功能，首先是因為社區擁有一套政府行政管理與社區組織相結合的社會控制體系及運作機制。例如，由城鎮社區中心的行政執法機關、物業公司聘用的社區保安隊伍等。其次是因為社區擁有一套社會幫困、社會救助與社會保障體系和運作機制。實際上，社區的這種社會控制和社會穩定功能也蘊含在社區的其他功能之中。只有社區的各項事業做好了，居民的生活環境、生活質量提高了，居民的歸屬感、認同感增強了，加之政府行政的高效，社區的社會控制和社會穩定才有了堅實的基礎，有了可靠的保證。

20世紀90年代初，國家民政部提出進行“社區建設”，其基本內涵就是在政府倡導和指導下，依靠社區力量，利用社區資源、解決社會問題，強化社區功能，發展社區事業，促進社區經濟和社會的協調發展。③通過以上對社區功能的分析可以得知，只有充分發揮社區的功能，建設和諧社區，才能實現人們安居樂業、誠信友愛，社會安定有序、充滿活力，我們國家才能實現民主法治、公平正義。而這些都是我們現階段建設和諧社區所要達到的目標，所以建設和諧社區是當前我們構建和諧社會的重要內容，也是構建和諧社會的基礎。

二、我國社區建設實踐及存在問題

1．我國社區建設的實踐

自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區建設的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個“全國社區建設實驗區”。在這十幾年的努力中，我國社區建設取得了很大的進步，其中也形成了有特色的幾種社區建設模式。

（1）上海模式。④上海在實行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區定位于街道范圍，構筑了領導系統、執行系統和支持系統相結合的街道社區管理體制。

社區管理領導系統，由街道辦事處和城區管理委員會構成，明確了街道辦事處成為一級管理的地位，街道辦事處具有部分城區規劃的參與權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權，街道辦事處具有成為街道行政權力的中心；與此同時，為了有效地克服條塊分割，建立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環衛所、工商所、街道醫院、房管辦、市容監察分隊等單位參加的城區管理委員會，城區管委會定期召開例會，商量、協調、督查城區管理和社區建設的各種事項，制定社區發展規劃。

社區管理執行系統，由街道內的四個工作委員會構成：市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經濟委員會。市政管理委員會負責市容衛生、市政建設、環境保護、除害滅病、衛生防疫、城市綠化；社區發展委員會負責社會保障、社區福利、社區服務、社區教育、社區文化、計劃生育、勞動就業、戶籍管理等與社區發展有關的工作；社會治安綜合管理委員會負責社會治安與司法行政；財政經濟委員會對街道財政負責預決算，對街道內經濟進行工商、物價、稅收方面的行政管理、扶持和引導街道經濟。

社區管理支持系統，由轄區內企事業單位、社會團體、居民群眾及其自治性組織構成。如社區委員會、社區事務咨詢會、協調委員會、居民委員會等，主要負責議事、協調、監督和咨詢，從而對社區管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這一群眾性自治組織作為“四級網絡”，抓好居民委員會干部的隊伍建設，充分發揮居民委員會的作用，推動居民參與社區管理，維護社區治安穩定，保障居民安居樂業。

（2）沈陽模式。沈陽模式將社區定位于小于街道而大于居委會轄區的范圍內，在社區內創造性地設立了社區成員代表大會、社區協商議事委員會和社區（管理）委員會三個社區自治的主體組織。社區成員代表大會，即“決策層”，是社區最高地民主管理權力機構。社區成員代表由社區居民，駐社區單位、團體按一定比例推薦產生。

社區議事協商委員會，即“議事層”，是社區成員代表大會推薦產生的議事協商機構。成員由社區內有聲望的知名人士、居民代表以及單位代表人組成，主任一般由社區黨組織負責人兼任、議事協商委員會作為社區成員代表大會閉會期間的常設的義務的工作機構，定期召開會議，行使社區民主議事、民主監督的職能。

社區（管理）委員會，即“執行層”，是經社區成員代表大會選舉產生的執行機構。社區委員會設主任、副主任及委員若干名，一般3～6名。委員會是社區各項工作的實際組織者，實施者。

（3）青島模式。⑤青島市的社區建設緊緊抓住以社區服務為中心，層層重視，層層負責，以此來推動社區民主建設和社區服務活動的開展。具體做法是：社區建設成為各級領導者的重要職能之一。以市、區、街三個層次的一把手承擔社區建設的責任，尤其是市委書記親自抓社區建設，力度很大。成立市、區社區建設工作委員會。市社區建設工作委員會的職責，是研究貫徹上級有關社區建設決定、決議，審核社區建設的中長期規劃，研究制定年度工作重點，對各區和單位社區建設年度工作進行檢查。區社區建設指導委員會，主要是指導、協調、督促。檢查全區范圍內的社區建設工作。街道層次的社區管理委員會，由街道辦事處黨政主要領導擔任主任，吸收轄區內與居民生活有關的部門及企業事業單位負責人參加，負責研究部署、綜合協調街區范圍內的社區建設。居委會層次的社區管理委員會，由一般居委會干部以及轄區內單位、居民代表共同組成，以居委會主任為主任，負責組織開展社區建設工作。

通過選聘社區助理的方式，改變社區工作人員知識老化、年齡偏大等狀況，走專業化社區工作者的路子。

健全社區民主機制。通過社區直選，增強居民社區參與意識，同時也是社區民主實踐的重要探索，另外還廣泛開展“民評管、民評政、民評民”活動，提高居民群眾民主監督政府部門及其工作人員的作用。

通過比較分析這幾種模式，可以發現它們各具特色。在管理級別上，上海立足于街道層級，沈陽市社區的建設和管理是依賴低于居委會而高于街道辦事處的獨立機構，而青島市則主張市、區、街各級共同管理社區事務，由市委書記親自自上而下管理社區。在管理的重心上，上海市和沈陽市都是從社區管理的組織機構的科學組建出發，來全面管理社區事務，而青島市在原有市、區、街的組織結構基礎上，突出以社區服務為主要建設內容，來推動社區其他方面的發展。

2．我國社區建設過程中存在的問題

雖然在近十幾年，我國社區建設有了比較大的進步，但是我國的社區建設起步比較晚，再加上我國正處于體制改革的轉型時期，社會體制、利益關系格局及人們的思想觀念等發生了深刻的變化；社會體制的不健全、不完善，使得社會沖突加劇，各種矛盾日益復雜。在這個過程中，我國社區的建設也存在著很多問題。

（1）改革中出現的社會問題加大了社區管理的難度。隨著改革深入，政府直接包攬社會事務、企業辦社會的狀況正在逐步改變，政府、企業事業單位承擔的部分社會職能逐步回歸社會。這些轉移、分離出來的職能，需要社區來承接。改革在使我國居民收入得到提高的同時，其帶來的社會問題也給社區管理帶來壓力。改革的深化使“單位人”逐步向“社會人”轉變，農村剩余勞動力正向城市轉移。社會流動日益頻繁，就業形式、工作崗位和收入來源的多樣化，休閑時間的增多，使城市居民在就業、救助、慈善以及社交、文化、娛樂、健身等方面的需求越來越廣。這就使社區管理和社區服務的任務比過去更重，難度比過去更大。

（2）社區管理體制不完善，行政色彩濃厚。我國傳統的社區管理是垂直式的，即政府直接管理社區事務。社區管理體制的不完善首先是社區要承擔著基層政府管理社會的職能任務，日常工作主要忙于完成政府部門下達的各項任務指標，居委會一直被當作行政體制的附屬物和街道辦事處的再派出機構，其群眾性、自治性趨于淡化，對社區事業發展力不從心。其次是管理機構重疊、各自為政、分散管理的情況比較嚴重，這樣，社區資源難以實現整合與共享，無法滿足居民多樣化、專業化的公共服務需求。再次是權責利不統一。城區政府和街道往往責大權小，難以起到協調作用，更難實現持續、長效的管理，同時，各職能部門的工作要社區協助完成，但沒有經費。形成了當前“責任進社區，而權力未進社區；事務進社區，而經費未進社區”的現象。⑥

（3）居民社區意識淡薄，參與積極性不高。在大多數社區管理中，政府的縱向強勢管理力量依然強大，基層居委會很難成為真正的居民自治組織，無法代表社區居民的利益或帶領居民處理自己社區內部的公共事務，缺乏足夠的自治程度。尤其大多數城市社區對居委會、業主委員會、物業管理公司三者缺乏明確的職能定位，仍存在許多侵害社區居民利益的現象。這些因素極大地挫傷了社區居民的政治參與熱情，缺乏社區意識和參與意識，社區參與始終處于低迷狀態。另外，越來越多的居民面向市場，公民意識增強，但對社區的依附性參與減弱。

（4）社區建設資金缺乏，忽視經濟發展。由于城市化綜合功能的需要，無論在“硬件”上還是在“軟件”上，社區建設都需要大量的資金。但目前社區建設資金主要靠“上面爭一點、財政撥一點、單位贊助一點、社會捐助一點、自己籌措一點”等多方投入的方法來進行社區基礎設施的建設，社區建設資金的缺乏，使得“巧婦難為無米之炊”，制約了社區建設的發展。⑦

（5）社區服務體制滯后。社區服務已發展到以公共服務為主的新階段，而政府的政策包括投入政策、組織政策、服務措施卻停留在便民利民服務的舊階段，未形成新的協調服務體制，并對公共事業、社區自我、經營性等服務分類仍不十分明確，以致有的服務項目多家在搞，有些服務項目無人來搞，“交叉”和空白同時存在。

三、可供借鑒的國外經驗

我國的社區建設起步很晚，對社區管理的模式和管理方式都在探索之中。而國外的社區建設可以追溯到歐洲工業革命時期，西方國家在社區建設方面經歷了數百年的時間，其中有很多經驗是值得我們學習和借鑒的。現階段，國外的社區建設模式主要有三種：社區自治模式、政府主導模式和混合模式。⑧

1．社區自治模式。自治型社區管理模式的基本特點是政府行為與社區行為分離，社區發展靠自下而上的推動。政府在社區管理中起間接作用，對社區建設主要采用法律手段來調整和倡導，從法律和制度上規范運行機制，或在業務上給予支持。社區則是社區建設和發展的主角，具有自主性和法定地位，擁有相應的權力，如社區發展資金主要依靠社區的法定地位從社會募捐而來。社區機構在自主和自治的前提下，擔當社區建設的組織者和管理者，具有主動性和創造性。歐美等國大多數都是實行的社區自治模式，美國是比較典型的例子。

2．政府主導模式。政府主導模式是政府主導、居民響應參與、自上而下推行的社區發展模式。政府在社區發展中處于中心地位，政府對社區發展的法律、政策、組織規范體系提供計劃及方案，并給予大力的資金支持，而社區層面的組織及居民按照政府的計劃與方案實施或參與活動。在發展過程中表現為政府行為與社區行為的緊密結合，政府對社區的干預較為直接與具體，并在社區中設有各種形式的派出機構，社區管理表現濃厚的行政色彩。

3．混合模式。社區建設的混合模式是政府－居民處于雙重主導地位、自上而下及自下而上兩種實施方式并行的社區發展模式。雖然政府對社區發展的主要職能是規范、指導并提供經費支持，但仍通過強大的間接方式，使社區發展體現官方色彩與社區自治交織在一起的特點。澳大利亞是其主要代表。混合模式的特點就是國家對社區建設提供強有力的財政支持；社區組織由于有政府和社會兩種力量的共同作用而顯得完備，在滿足居民需求和向政府反映問題方面能做到高效率的運作；社區服務內容豐富，形式多樣，但政府并不直接執行項目，而是通過購買，依靠市場化運作；政府部門及公務員提供便利條件，培育社區自治能力；鼓勵社區居民參與社區決策、自主解決社區問題。

四、改進社區建設的政策建議

我國傳統的社區建設是政府主導型的，社區事務都由行政來處理。但上文通過分析我國社區建設的實踐和借鑒國外經驗，本人認為，我國社區建設已經傾向混合模式了。實現社區自治需要發達而完善的非營利組織，需要居民高度的民主意識和對參與社區事務的積極性，還需要發達的市場經濟環境。由于我國經濟發展水平不高，而且我國也正處于社會轉型過程中，所以我國目前的社會經濟狀況不具備走社區自治模式道路的條件。另外政府主導型社區建設模式只適應于行政轄區較小的國家，例如新加坡，而我國城市和社區的規模和數量都比較龐大，政府進行直線式管理難度較大。并且政府主導的社區建設不利于居民民主意識的提高，起不到培養居民社會參與意識的作用，所以不能達到建設和諧社會的目標。所以我國應該而且必須走社區建設的混合模式。

按照混合模式的特點，我國社區的建設就是要在政府指導的前提下，充分發揮社區自治的優點，借助政府的財力支持，優化社區服務，滿足居民需求。那么，在我國目前的社區建設中，我認為需要做到以下幾點：

1．淡化社區管理的行政色彩，實現居民自治。所謂實現居民自治，就要正確看待政府在社區建設中的角色，理順街道辦事處、政府職能部門與社區居委會的關系。街道辦事處、各政府職能部門要調整機構，轉變職能，作好指導與服務工作，為社區居委會解決相關問題。政府應該適當從社區管理中抽身，把工作責任落實到居委會，放權給社區居委會，突出街道的指導服務功能和社區居委會的自主管理功能，及時扼制社區管理行政化的趨勢。社區管理的自治關鍵是權力和責任的歸屬清晰。要堅持責、權、利統一，按“責隨權走，費隨事轉”的原則，改進政府工作進社區的方式。

2．建立科學完善的體制，完善民主選舉和民主監督的制度。要進一步完善居民民主選舉制度，不斷擴大社區居委會直接選舉的覆蓋面；完善公開制度，把居民群眾關注和涉及居民利益的辦事制度、辦事程序公之于眾，接受居民群眾監督，保障居民群眾的知情權。完善居民會議制度，居民自治范圍內的事項應依程序按大多數居民的意見辦理，涉及居民利益的重大決策應及時聽取居民群眾的意見，保障居民群眾的參與權；完善民主監督制度，組織居民有序開展與其日常生活緊密相關的公共服務工作的監督評價活動，圍繞經濟權益行使民主權利，保障居民群眾的監督權。

3．提高居民參與社區工作的積極性。加強和諧社區建設，關鍵是要依靠廣大社區居民，立足點應該是擴大居民的參與，動員廣大社區居民積極參加社區的各種公共事務和公共活動，在新的社會基礎上本著居民自治的原則把廣大居民群眾凝聚于城市基層社區組織內。提高居民參與社區事務的積極性首先要從意識上培養居民的社區意識，要利用居民關注的熱點、難點問題吸引居民的注意力，有針對性的開展思想教育工作。開展豐富的社區文體活動，通過開展社區文化、體育等活動，讓社區居民參與到社區集體活動中去。也通過評比、競賽等活動，引導居民形成熱愛社區、團結互助和積極向上的社區道德風尚。第二，要保證居民參與渠道的暢通。應以居民代表會議、居民議事會等法定性平臺為主，以社區志愿者團體、服務隊等非法定性平臺為輔，加強與社區居民的交流與溝通，贏得居民群眾的理解和支持。逐步健全和落實民主選舉、決策、管理和監督制度，積極拓寬居民參與社區管理的渠道和途徑，加強社區建設與居民自身利益的關聯度和參與渠道的通暢。

4．以需求為方向，實現社區服務的多樣化。圍繞社區居民的需要做好各種社區服務，是社區工作的出發點，也是建設和諧社區的重中之重。我們要引導社區組織牢固樹立群眾觀點和服務宗旨意識，以滿足居民需求、提高居民生活質量為根本目標，拓展服務領域，創新服務形式，以為社區居民服務的成果和群眾的滿意度來檢查工作的效果。另外要高度重視和積極抓好下崗失業人員的就業和再就業工作，大力組織開展鄰里互助，積極支持開展社區志愿者服務活動，為社區居民提供文化、教育、衛生、科技、體育等方面的服務。完善社會保障機制來維護低收入群體與弱勢困難群體的利益。

5．建立財力保障機制，拓寬社區建設資金來源。在社區建設資金方面，實行政府投入與社會籌集相結合。首先要積極爭取和合理使用政府的撥款，使得資金使用透明化。同時，可以采取多種來源和形式，發展多種所有制經濟來加大投入扶持建設，不斷改善社區辦公設施、服務設施和居住環境。社區建設資金可遵循多元化的原則，采取合資、合股、合伙、股份制等形式，創辦一些示范性強、社會效益好的福利機構，吸引更多資金投入，推動社會福利化進程；還可以通過發行彩票或通過稅收杠桿政策調節投資方向，動員、鼓勵企事業單位、社會團體和個人投資、捐資等方式，多種渠道籌措社區建設資金，保證社區建設工作的正常開展。街道應積極創造優良社區經濟發展環境，大力豐富社區稅源。

注釋：

①徐永祥.社區發展論[M].華東理工大學出版社，2001.3，34頁

②徐永祥.社區發展論[M].華東理工大學出版社，2001.3，93頁

③張玉枝.轉型中的社區發展[M].上海社會科學院出版社，2003.5，69頁

④李軍鵬.公共管理學[M].首都經濟貿易大學出版社，2005.3，373頁

⑤魏娜.社區組織與社區發展[M].紅旗出版社，2003.5，71頁

⑥黃馨儀.構建和諧社會必須加強和諧社區建設[J].中共珠海市委黨校行政學院學報，2006.5

⑦馬寶娟.和諧社區建設發展的制約因素及其對策[J].理論界，2006.11

⑧黎熙元等.社區建設－理念、實踐與模式比較[M].商務印書館，2006.1，45頁