導(dǎo)語(yǔ)：公共管理思想研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：從表面上看，公共管理思想的演變似乎沒有規(guī)律可言，但從哲學(xué)的視角審視卻不難發(fā)現(xiàn)，表面上復(fù)雜和混亂的演變過程實(shí)際上隱藏了微妙而清晰可見的軌跡：或者是古老理論的復(fù)興，或者在涉及某對(duì)矛盾中左右搖擺，或者是關(guān)于某些對(duì)立面的融合。今天的公共管理理論和實(shí)踐正是其過去思想互動(dòng)、協(xié)調(diào)、演變的結(jié)果，因此探討公共管理的演變軌跡有助于我們更好地理解這門學(xué)科，并使我們可能進(jìn)一步地預(yù)測(cè)其發(fā)展方向。關(guān)鍵詞：公共管理；管理哲學(xué)；思想演變Abstract:Aphilosophicinvestigationrevealssomedelicatebutcleartraceshiddeninthecomplicatedandconfusingcourseofevolutionofthetheoryofpublicadministration:somebeingtherevivalofanoldtheory,somethewaveringbetweenacertainpairofcontradictions,andothersincorporationofcertainoppositesides.Contemporarytheoryofpublicadministrationhasresultedfrominteraction,coordinationandevolutionofideasinthepast,soanexploratoryexaminationoftheevolutionarytracesofpublicadministrationhelpsbetterunderstandthisscienceandpredictitstendencyoffurtherdevelopment.KeyWords:publicadministration;philosophyofadministration;ideologicalevolution政府管理在發(fā)展早期被稱為“行政管理”，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)作為惟一或者核心的行為主體，主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，關(guān)注如何制定正確的政府目標(biāo)和有效達(dá)成這些目標(biāo)。“公共行政”則是對(duì)政府管理發(fā)展到20世紀(jì)70年代末、80年代初時(shí)的特點(diǎn)總結(jié)。尼格魯夫婦(F.A.Nigro和L.G.Nigro)沒有對(duì)“公共行政”作具體定義但卻描述了公共行政的特征：(1)在公共環(huán)境中共同合作的群體努力；(2)包括執(zhí)行、立法、司法三部門的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治過程的一部分；(4)明顯不同于私營(yíng)機(jī)構(gòu)的行政；(5)在提供社會(huì)服務(wù)方面與許多私人團(tuán)體、個(gè)人關(guān)系密切。簡(jiǎn)言之，“公共行政”關(guān)注公私合營(yíng)、合作，并開始注意社會(huì)其他行動(dòng)團(tuán)體的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”實(shí)際上是對(duì)政府管理學(xué)科演變的不同階段的概括。為反映該學(xué)科最新的演變趨勢(shì)的需要，并鑒于對(duì)學(xué)術(shù)界在各階段的具體劃分界限上還存在較大分歧的考慮，筆者這里只使用“公共管理”一詞。綜觀公共管理發(fā)展，其演變始終是在對(duì)立的矛盾體中螺旋式前進(jìn)的。每當(dāng)公共管理的主題向一方傾斜時(shí)，它必然有向另一方平衡的趨勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，公共管理的演變總能夠在兩個(gè)對(duì)立面之間找到一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡點(diǎn)，并且隨著其理論和實(shí)踐的變化而變化。也許某些時(shí)刻，公共管理演變的結(jié)果似曾相識(shí)，但是這并不是一種簡(jiǎn)單的重復(fù)。作為公共管理發(fā)展最新趨勢(shì)之一的無(wú)縫隙組織就是這一結(jié)論的例證。正如拉塞爾·林登在《無(wú)縫隙政府》中指出的：“無(wú)縫隙組織與那些在200年前由商人、工匠、技師以及農(nóng)場(chǎng)主主導(dǎo)的最初的社會(huì)非常類似。實(shí)際上無(wú)縫隙組織是19世紀(jì)中期以前在美國(guó)經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)主導(dǎo)地位的個(gè)性化的商品生產(chǎn)和服務(wù)方式的再生。不過由于環(huán)境和條件的差異不可能完全如出一轍。”［2］具體說(shuō)來(lái)，公共管理的演變有以下幾條軌跡：一、管理主體與客體的分離與融合在西方國(guó)家從自由資本主義向壟斷資本主義過渡的時(shí)期，工商、金融界出現(xiàn)了大量對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、生活具有舉足輕重的壟斷組織，對(duì)國(guó)家地位形成挑戰(zhàn)。同時(shí)，這一時(shí)期社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的問題也層出不窮。這些都要求通過國(guó)家進(jìn)行干預(yù)來(lái)解決。因此，狹義的國(guó)家即政府必須發(fā)揮更大作用，政府地位的加強(qiáng)、權(quán)力的加大、職能的擴(kuò)展都成為歷史的訴求，于是政府作為管理主體逐漸從政治中分離出來(lái)并成為獨(dú)立的行為主體。公眾則自愿成為管理客體，要求政府承擔(dān)更多的責(zé)任。政府職能的擴(kuò)張反過來(lái)又加強(qiáng)了公眾對(duì)政府的依賴。從此,政府作為管理主體與公眾作為管理客體便涇渭分明。政府理所當(dāng)然地管理公眾，公眾也不會(huì)主動(dòng)、直接地參與國(guó)家、社會(huì)的管理。到20世紀(jì)70年代，國(guó)家對(duì)于社會(huì)事務(wù)的干預(yù)達(dá)到了登峰造極的地步，過度干預(yù)造成的負(fù)面影響越來(lái)越大。在這一背景之下，布坎南（Buchanan）和圖洛克（Tullock）等人提出了公共選擇理論。該理論以當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)（即所有個(gè)人都追求自身利益最大化）為前提，依據(jù)自由市場(chǎng)交換能使雙方都獲利的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，推導(dǎo)出由政治家、官僚組成的政府也不過是追求自身利益最大化的組織而已的結(jié)論，打破了政府作為公共利益代表最大化的神話。在公共選擇理論倡導(dǎo)者看來(lái)，政府并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)不能解決的問題政府也可能同樣無(wú)法解決。由于這一理論的影響，政府作為惟一的管理主體的時(shí)代一去不復(fù)返。同一時(shí)期，以“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）作為興起標(biāo)志，“政府的本質(zhì)是什么”、“政府應(yīng)履行什么樣的職能”等許多行政核心問題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn),對(duì)這些問題的討論最終促成了治道(Govemance)變革。在治道變革的推動(dòng)下，公共管理進(jìn)入了社會(huì)本位，形成了政府、非政府組織與公民三類管理主體平等互動(dòng)的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念,并不能為公共管理的公共性和社會(huì)性提供一個(gè)切實(shí)的保障,也無(wú)法真正促成高效的管理。”管理主體與管理客體的界限越來(lái)越模糊，公民與政府在良好的關(guān)系中合作與協(xié)商。凡是管理客體可以自己解決的問題政府就不必干預(yù)；管理客體可以直接參與到政策的制定中；在一些社區(qū)，作為社區(qū)居民的管理客體甚至成為自身的管理主體。而管理主體與管理客體的關(guān)系也由早期的命令、控制、指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)橐环N對(duì)話協(xié)商關(guān)系，即以“人本、責(zé)任、服務(wù)”精神為核心的“參與、合作、互動(dòng)”方式。［3］雖然通過給予管理客體更大的獨(dú)立性，管理主體能夠在避免擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)管理更多的公共事務(wù)，但是管理主體與管理客體共享權(quán)力、分享責(zé)任機(jī)制帶來(lái)的各自界限模糊、責(zé)任認(rèn)定的困難，為管理主體互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了可能，并引發(fā)出行政倫理等問題。有鑒于此，在可以預(yù)見的未來(lái)，管理主體與管理客體的界限有可能會(huì)重新清晰起來(lái)。二、政治與行政的分離與融合從1887年威爾遜（ThomasWoodrowWilson）發(fā)表《行政學(xué)之研究》開始，行政與政治逐漸分離，公共管理的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“行政”。威爾遜在該文中指出，與制定一部憲法相比，執(zhí)行一部憲法正變得日趨困難，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)行政管理進(jìn)行專門研究。他還認(rèn)為國(guó)家權(quán)力掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行部門的手中，這就從結(jié)構(gòu)上否定了三權(quán)分立，確立了行政與政治兩分法。古德諾（Frank.J.Goodnow）則系統(tǒng)全面地闡述了行政與政治兩分法，認(rèn)為行政將成為現(xiàn)代政府的中心問題。[注:在時(shí)期劃分上,本文參考了張國(guó)慶《行政管理學(xué)概論》第2版緒論部分，見北京大學(xué)出版社2000年版。]現(xiàn)在已經(jīng)有學(xué)者試圖通過這方面研究來(lái)打破這樣一種局限，較有代表性的是新公共服務(wù)理論。“當(dāng)人們抱怨官僚組織的問題時(shí)，人們總是傾向于將其歸咎于官僚組織的管理問題。而事實(shí)上，問題出在官僚組織的治理上。”［4］持類似立場(chǎng)的學(xué)者們進(jìn)一步地將官僚制政府弊端的原因歸結(jié)為傳統(tǒng)議會(huì)——政府治理結(jié)構(gòu)的失效，從而將目光從政府內(nèi)部轉(zhuǎn)移到了與政府相關(guān)的政治制度上。新公共服務(wù)理論的代表人物羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)是指“關(guān)于治理體系中公共行政官員角色的一系列思想，而且這種治理體系將公民置于中心位置”［5］。換言之，新公共服務(wù)的鋒芒直指新公共管理的“掌舵而非劃槳”原則。在對(duì)這一流行語(yǔ)進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)的理論家試圖重新確定公務(wù)員和公民之間的關(guān)系。新公共管理改革雖然改變了政府作為公共服務(wù)直接提供者的角色，但是政府仍舊擁有極大的權(quán)力來(lái)制定執(zhí)行公共政策。新公共服務(wù)理論正是要改變“政府獨(dú)自掌舵”的局面，強(qiáng)調(diào)政府是人民的，政府在為“國(guó)家”這條船掌舵之時(shí)必須聽從人民的意見。因此，政府的首要作用乃是幫助公民實(shí)現(xiàn)他們的公共利益而不是去駕馭社會(huì)。在新公共服務(wù)理論興起的時(shí)代，行政與政治再次融合到一起。當(dāng)然，這種融合與早期公共管理研究并不相同。因?yàn)閷W(xué)者們對(duì)于獨(dú)立出來(lái)的“行政”因素已經(jīng)能夠順利處理，所以再次將“政治”因素嵌入進(jìn)“行政”對(duì)于公共管理而言是可行和必須的。三、“效率”與“價(jià)值倫理”的對(duì)立與轉(zhuǎn)化以美國(guó)人泰勒（FrederickWinslowTaylor）1911年發(fā)表的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，公共管理進(jìn)入到科學(xué)管理主義時(shí)代。以“精密性”、“規(guī)范性”途徑為核心的“效率導(dǎo)向”成為這一時(shí)期最重要的研究對(duì)象。泰勒認(rèn)為加強(qiáng)專業(yè)性計(jì)劃工作可以促成組織的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的工作流程，從而增進(jìn)組織的穩(wěn)定性。正是在這一點(diǎn)上,他擺脫了傳統(tǒng)依靠個(gè)性進(jìn)行組織管理的模式。“組織理論之父”馬克斯·韋伯（MaxWeber）則建立了官僚模型(BureaucracyModel)，認(rèn)為官僚集權(quán)組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式。懷特等人作為公共管理的代表,認(rèn)為必須運(yùn)用科學(xué)的方法得出某些規(guī)律性的東西，進(jìn)而建立相關(guān)的原理、法則和知識(shí)體系。科學(xué)管理主義時(shí)期公共管理的特點(diǎn)是：管理是科學(xué)而不是單憑經(jīng)驗(yàn)行事的方法；認(rèn)定對(duì)于每個(gè)組織而言,必定有一種成本最小、產(chǎn)出最大的最優(yōu)方法。以“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”為基礎(chǔ)的科學(xué)管理主義認(rèn)為人就是以追求私利為惟一行動(dòng)動(dòng)機(jī)的。這一認(rèn)識(shí)的優(yōu)點(diǎn)非常明顯：科學(xué)管理的工時(shí)研究、動(dòng)作研究、計(jì)件工作制、成本核算方法、職能工長(zhǎng)制的理論，滿足了經(jīng)濟(jì)人的物質(zhì)需求，并且通過嚴(yán)格的管理制度和有效的激勵(lì)機(jī)制，極大提高了生產(chǎn)效率。但科學(xué)管理主義由于將除追求私利以外人的其他特性全部剝離，所以也存在理論缺陷。于是公共管理以“行為科學(xué)——一種倡導(dǎo)關(guān)心人的價(jià)值倫理流派”作為方向演變。研究者發(fā)現(xiàn)，人除了理性之外還有感情相互依存的需要，可能放棄經(jīng)濟(jì)利益而屈從于人際關(guān)系、道德和感情，并且有通過公共生活實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的愿望。特別是梅奧（Mayo）、羅特斯利博格（EritzJ.Roethlisberger）和懷特赫德（T.N.Whitehead）1927—1932在西方電氣公司完成的霍桑實(shí)驗(yàn)（HawthorneExperiments）發(fā)現(xiàn)：社會(huì)、心理因素是鼓勵(lì)工人提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的基本途徑；非正式組織有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范；在職工需要中，金錢僅僅是一部分，更多的需要?jiǎng)t來(lái)自于感情、安全感、歸屬感等等。這樣，他們就徹底顛覆了科學(xué)管理的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”而建立了全新的“社會(huì)人假設(shè)”。以“社會(huì)人假設(shè)”為基礎(chǔ)的行為科學(xué)逐漸被接納為研究公共管理的新方法。其中有代表性的是西蒙的決策理論。西蒙批評(píng)傳統(tǒng)的組織理論把組織中的人看成是一個(gè)毫無(wú)人性的既定因素而不是可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。他認(rèn)為，成員的心理、行為與決策關(guān)系密切，只有對(duì)成員的決策和行為因素進(jìn)行分析才能理解一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)與功能。[1][2][][]到20世紀(jì)60年代，西方國(guó)家普遍被種族歧視、政府腐敗等社會(huì)問題所困擾；70年代開始的滯脹進(jìn)一步加劇了社會(huì)危機(jī)，反映在公共管理上就是人們對(duì)于政府深深的不信任。所有這些，促進(jìn)了公共管理的變革——“新公共行政”運(yùn)動(dòng)興起。其代表人物弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson）主張以政府及其公共管理過程中的價(jià)值觀和倫理觀作為新公共行政學(xué)的核心概念。新公共行政運(yùn)動(dòng)的主要觀點(diǎn)是：主張社會(huì)正義與公平；認(rèn)為傳統(tǒng)的公共管理過于專注于高層管理與職能部門的管理，以至于效率、經(jīng)濟(jì)目的總以公平與正義為代價(jià)，而后者正是公共管理的根本目的；要通過范式革命對(duì)傳統(tǒng)公共管理的框架進(jìn)行徹底的革新；強(qiáng)調(diào)公共管理的“公共性質(zhì)”，指出公共目的、公共利益、公共權(quán)力、公共行為等正是其與以產(chǎn)權(quán)私有制為基礎(chǔ)的企業(yè)管理的根本區(qū)別；主張“民主行政”，要求尊重人民主權(quán)與意愿。這樣，公共管理的“公共”特點(diǎn)第一次比較清晰地表現(xiàn)出來(lái)，這使得公共管理不再僅僅是私營(yíng)管理的借鑒者了。但是，新公共行政理論的實(shí)用性不強(qiáng)，正如理查德·J·斯蒂兒曼所質(zhì)疑的，問題是“在既定的憲政體制內(nèi)如何才能把公共行政推送到這樣一個(gè)崇高的地位？”［6］因此，到20世紀(jì)80年代，以追求“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness）為中心的新公共管理運(yùn)動(dòng)，因其較好的實(shí)用性取代了新公共行政學(xué)的主流地位。新公共管理的主張主要有：政府的宏觀調(diào)控替代直接提供公共服務(wù)；決策程序簡(jiǎn)化；節(jié)約公共開支；實(shí)行私有化政策；開展以競(jìng)爭(zhēng)和顧客為導(dǎo)向的公共政策選擇。從實(shí)踐上看，以新公共管理理論為導(dǎo)向的各國(guó)政府改革，確實(shí)有效地遏止了政府的過度擴(kuò)張，減少了行政成本與開支。四、官僚制的發(fā)達(dá)與衰微1890—1920年韋伯建立了官僚制模型理論。按照他的描述,官僚制的特點(diǎn)有:(1)公職的等級(jí)排列。每一個(gè)公職都有其自己的權(quán)威或法定的權(quán)力。(2)系統(tǒng)分工。每一個(gè)公職或職位都有其自己的表示為職位和權(quán)力的能力范圍。(3)非人格化。各種官員服從于非人格化的命令和正式建立的行為規(guī)范,在與組織內(nèi)外的人員接觸時(shí),他們僅僅按照這些規(guī)定行動(dòng)。(4)取得一致運(yùn)用的行為和程序方面的正式的書面規(guī)定。韋伯認(rèn)為,官僚制在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性和可靠性方面優(yōu)于其他任何形式。它最終在集約效率和業(yè)務(wù)范圍方面占有優(yōu)勢(shì)，并且可以正式運(yùn)用于所有各種行政任務(wù)。［1］102-104官僚制適合于常規(guī)任務(wù)和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，但卻不適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。歐文·E.修斯（OwenE.Hughes）認(rèn)為官僚制的理論遇到兩個(gè)特殊問題：其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問題；其二則在于人們不再視正規(guī)的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。由于官僚制過分強(qiáng)調(diào)“規(guī)則本身取代了組織效率變成了力圖達(dá)到的目標(biāo)而不再是達(dá)到目標(biāo)的手段”［7］50。凱登（Caiden）則指出，為了達(dá)到官僚制的“效率”所付出的代價(jià)是沉重的——“狹隘的求同現(xiàn)象；對(duì)個(gè)人進(jìn)取心和創(chuàng)造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現(xiàn)以及同樣的自鳴得意……當(dāng)官僚制走到極端時(shí)它的缺陷將會(huì)取代其優(yōu)點(diǎn)”［7］51。在眾多學(xué)者的批判下,公共管理的演變便開始了摒棄官僚制的進(jìn)程。不過在如何“摒棄”的問題上，學(xué)者之間產(chǎn)生出一些分歧：有的主張從組織文化上建立學(xué)習(xí)型組織，認(rèn)為政府運(yùn)作的首要目標(biāo)不是單一的效率，而是識(shí)別和解決新的問題；有的主張從組織結(jié)構(gòu)上整合各機(jī)構(gòu)行動(dòng)。比如林登的無(wú)縫隙政府理論指出，自亞當(dāng)·斯密詳細(xì)論證了專業(yè)分工的優(yōu)點(diǎn)以來(lái)，專業(yè)化分工所受到的推崇已經(jīng)到了無(wú)以復(fù)加的地步，其導(dǎo)致的條塊分割與部門主義已經(jīng)大大降低了政府的工作效率，因此應(yīng)通過一些組織技術(shù)，以社會(huì)問題和公眾需求為中心，將四分五裂的政府職能整合起來(lái)以提高政府工作效能。與傳統(tǒng)的官僚制相比，無(wú)縫隙政府沒有推諉扯皮，沒有嚴(yán)格的內(nèi)部分工，更加貼近顧客的需求，具有較高的時(shí)間敏感度。對(duì)官僚制進(jìn)行顛覆的其他公共管理代表理論有：從倫理道德角度批判它的新公共行政理論；從技術(shù)層面上批判它的新公共管理理論；從政治層面上批判它的新公共服務(wù)理論。雖然對(duì)于“后官僚制時(shí)代”的主張有所不同，但有一點(diǎn)是肯定的，即這些理論的興起使官僚制所代表的傳統(tǒng)公共管理走到了盡頭。五、公共管理各流派的分散與整合以孔茨（HaroldKoontz）發(fā)表于1961年的《管理理論叢林論》為開端,整合公共管理時(shí)期開始興起。在該文中，孔茨用“叢林混亂”一詞來(lái)描述管理理論名詞、術(shù)語(yǔ)、定義等林立的現(xiàn)象，這就產(chǎn)生了整合各個(gè)理論的需求。另外由于行為科學(xué)過分強(qiáng)調(diào)人性激勵(lì)、心理滿足、自我實(shí)現(xiàn)對(duì)組織管理中的有效性，在實(shí)踐中顯露出相當(dāng)?shù)木窒扌裕M(jìn)一步增加了理論整合的需求。一種綜合的、全面的、相互關(guān)聯(lián)的、能夠觀察和分析組織現(xiàn)象的管理思想——系統(tǒng)論登上了歷史舞臺(tái)。它強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部分與部分的影響和組織對(duì)外部環(huán)境及外部環(huán)境對(duì)組織的影響，即把組織看成一個(gè)相互聯(lián)系的、動(dòng)態(tài)的、開放的系統(tǒng)。系統(tǒng)論與公共管理結(jié)合便成為生態(tài)行政學(xué)，以政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)為研究基點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府與其環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。系統(tǒng)論在體現(xiàn)出普適性較好的同時(shí)，實(shí)用性卻較差，因而人們開始研究更為具體、更為特殊的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體組織管理過程中的應(yīng)用方式。在這樣的歷史條件下，權(quán)變觀應(yīng)運(yùn)而生。其在承認(rèn)組織與環(huán)境間、各個(gè)分系統(tǒng)間存在相互聯(lián)系作用的基礎(chǔ)上，尋求特定條件下的最有效管理方式。在權(quán)變觀的影響下，生態(tài)行政學(xué)的集大成者——弗雷德·雷格斯（FredW.Riggs）在1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》一文提供了在比較中確定各行政類型的特質(zhì)研究框架。他將人類的行政模式分為融合式模型（FusedModel）、菱柱式模型（PrismaticModel）、發(fā)散式模型（DiffractedMode）三種類型。這三種模式反映出不同社會(huì)形態(tài)的發(fā)展水平，因而既可解釋現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的行政現(xiàn)象，也能解釋傳統(tǒng)社會(huì)的行政現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代新公共管理思潮大量吸收了工商管理的理念，主張靈活地處理各個(gè)公共部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)與公共部門和私人部門的關(guān)系，同時(shí)新公共管理在西方國(guó)家的實(shí)踐結(jié)果也因各國(guó)國(guó)情不同而有所差異。這些都充分體現(xiàn)了權(quán)變觀對(duì)于公共管理演變的影響和促進(jìn)。這種演變的特殊性在于，系統(tǒng)論和權(quán)變觀并不是某個(gè)特定公共管理時(shí)期的代名詞，它們只是從70年代后成為公共管理發(fā)展的指導(dǎo)思想。而且，雖然系統(tǒng)論和權(quán)變觀興起于對(duì)公共管理的研究，但其影響早已超越了公共管理領(lǐng)域本身，成為幾乎所有自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的基本研究方法。盡管筆者嘗試歸納了公共管理演變的幾條軌跡，但這并不是說(shuō)這些軌跡一定是人們有意形成的結(jié)果。無(wú)論如何應(yīng)當(dāng)注意到的是，每當(dāng)公共管理理論和實(shí)踐發(fā)展遇到困難時(shí)，人們習(xí)慣于沿著某種邏輯回溯歷史，并往往會(huì)從那些過去管理的基本概念、框架或者體系中發(fā)現(xiàn)前進(jìn)的萌芽。此時(shí)，人們常常會(huì)驚訝于古老公共管理理論的復(fù)蘇。公共管理的每次再生，盡管似曾相識(shí)，但都獲得了不同尋常的新的生命力。探求公共管理的演變路徑有助于我們更好地理解這門學(xué)科，并且可能為其未來(lái)的突破奠定基礎(chǔ)。丹尼爾·雷恩（DanielA.Wren）曾寫道：“在管理思想演變的概念分析中涌現(xiàn)出了相當(dāng)明確的各種趨勢(shì)、力量與哲學(xué)。管理既是環(huán)境的產(chǎn)物又是其過程。從內(nèi)部來(lái)說(shuō)管理思想經(jīng)過了一些不同的階段。這些階段在指引目標(biāo)前進(jìn)的系統(tǒng)解決所碰到的問題時(shí)，有的側(cè)重于人的方面，有的側(cè)重于組織和方法方面。從外部來(lái)說(shuō)，管理思想一直受到技術(shù)進(jìn)步、人性假設(shè)的變化以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治價(jià)值動(dòng)力的影響。今日不同于明日而明日又不同于今日，但今天是我們所有的昨天協(xié)力作用的結(jié)果，明天也將如此。對(duì)于管理學(xué)者而言，歷史中存在許多教訓(xùn)，而其中最重要的一條是把過去作為序幕加以研究。”［8］雖然雷恩的評(píng)述只是涉及一種普遍的管理思想，沒有具體到公共管理領(lǐng)域，但是筆者仍然認(rèn)為它是對(duì)公共管理演變軌跡的最好歸納。當(dāng)我們觀察到“公共管理”在諸多桿天平上擺動(dòng)時(shí)，我們實(shí)際上學(xué)習(xí)和掌握了其演變的規(guī)律，而這些規(guī)律足以能揭示其未來(lái)發(fā)展方向的秘密。［參考文獻(xiàn)］［1］菲利克斯·A.尼格羅，勞埃德·G.尼格羅.公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程［M］.郭曉來(lái)，等譯.北京：中共中央黨校出版社，1997.［2］拉塞爾·M.林登.無(wú)縫隙政府［M］.王大海，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：3.［3］陳慶云.公共管理理念的跨越：從政府本位到社會(huì)本位［J］.中國(guó)行政管理,2005(4)：18-22.［4］羅伯特·丹哈特.公共組織理論［M］.項(xiàng)龍，劉俊生，譯.北京：華夏出版社，2002：194.［5］羅伯特·B.丹哈特，珍妮特·V.丹哈特，劉俊生.新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵［J］.中國(guó)行政管理，2002(10):39-45.［6］理查德·J.斯蒂兒曼.美國(guó)公共行政重建運(yùn)動(dòng)：從“狂熱”的反國(guó)家主義到90年代“適度”的反國(guó)家主義［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999(4)：79.［7］歐文·E.休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.彭和平，等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.［8］丹尼爾·A.雷恩.管理思想的演變［M］.趙睿，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004：566-567.