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2003年10月，我們《農(nóng)村政治文明與法治建設(shè)研究》課題組對安徽省的五河、泗縣、繁昌、銅陵四個縣的村民自治情況進(jìn)行了調(diào)研，另外還對肥東、肥西、長豐、太湖、界首、天長等縣（市）的數(shù)十個自然村的100個農(nóng)戶進(jìn)行了隨機抽樣的入戶調(diào)查。現(xiàn)根據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行一些分析，看看村民自治經(jīng)過十多年的發(fā)展，其在安徽省農(nóng)村的實際成效究竟如何；普通農(nóng)民是如何看待村民自治的；村民自治還有哪些需要發(fā)展完善的地方。

一、村民自治的成效

（一）、農(nóng)民對村民自治及其成效趨于肯定

目前我國農(nóng)村的政治文明建設(shè)是以"三個自我"、"四個民主"為主要內(nèi)容的村民自治，村民自治既是政治文明建設(shè)，又是法治建設(shè)。"三個自我"是在農(nóng)村建立起自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織--村民委員會。"四個民主"是村民對自治組織實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治作為中國農(nóng)村改革的新生事物，是當(dāng)代中國農(nóng)村民主政治建設(shè)和法制建設(shè)的全新概念，自治權(quán)既是權(quán)力，又是職權(quán)，更是權(quán)利。村民自治，既是自治理念，又是基層制度；既是治理模式，又是活動方式。村民自治的基本原則是民主、自治、法制和黨的領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)民對村民自治的態(tài)度是趨于肯定的。之所以說"趨于肯定"而不是"絕對肯定"，是因為這種"肯定"體現(xiàn)了一種方向和趨勢，是大部分人的肯定。肯定者對"肯定"本身也是包含著某種期待和希望。

自1987年《村民委員會組織法》實施以來，村民自治在安徽省得到了較好的落實，全省絕大多數(shù)的行政村按照法律的要求選舉出了村民委員會。實行自治的初衷，是把解散以后處于分散狀態(tài)下的農(nóng)民重新納入國家力量的范疇，通過村民自治重建農(nóng)村基層政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。村民自治的首要條件是民主選舉。民主選舉使權(quán)力的來源由上授轉(zhuǎn)為下授。修改后的《村民委員會組織法》把這種民主選舉規(guī)定為直接選舉。主要包括如下內(nèi)容：一是由村民會議或各村民小組推選產(chǎn)生選舉委員會，主持選舉；二是由有選舉權(quán)的村民直接提名村會成員候選人，也可選民自薦、村民小組提名、黨組織提名、村民代表會議提名；三是村委員會主任、副主任、委員由選民直接選舉產(chǎn)生，而不是先選出村民委員會組成人員，再從中選出主任，更不是由村委員會成員選出主任、副主任。直接選舉意味著任何組織或者個人不得指定、委派或撤換村委員會組成人員。四是雙過半當(dāng)選，即必須有過半數(shù)有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，獲得參加投票的村民的過半數(shù)選票始得當(dāng)選。四是選舉方式法律也做了規(guī)定，即差額選舉、秘密寫票、無計名投票、公開計票、當(dāng)場公布選舉結(jié)果。以這種方式選舉出來的村干部基本上是得到群眾的擁護(hù)的。我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，有79%的農(nóng)民認(rèn)為"當(dāng)選村干部的首要條件"是"群眾擁護(hù)"。有82%的農(nóng)民對"村干部選舉"表示了"非常關(guān)心"、"關(guān)心"和"比較關(guān)心"的態(tài)度。一件事情能否受到人們的關(guān)心和關(guān)注，取決于這件事情對人們的切身利益的影響。占82%的農(nóng)民關(guān)心"村干選舉"，這件事本身說明了民主選舉村干部對農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)程度，說服"三個自我"、"四個民主"是符合農(nóng)民利益的事情。

（二）、農(nóng)民的民主、權(quán)利、程序意識趨于確定

民主是村民自治的精髓。民主原則要求村民在權(quán)利上具有平等性。只有權(quán)利主體平等，權(quán)利實現(xiàn)方式平等，才有真正的民主。農(nóng)民也才認(rèn)可這種"民主"。因此，民主、權(quán)利的實現(xiàn)需要一定的程序保障。調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)過數(shù)年的民主實踐，其民主、權(quán)利、程序的意識趨于確定。公平、公正、公開、平等，是農(nóng)村社會最基本的民主思想，少數(shù)服從多數(shù)是農(nóng)村社會最基本的民主原則，投票選舉、投票表決是農(nóng)民自治的最基本、最常用的方法。因此，村民自治是符合當(dāng)前農(nóng)民對民主的認(rèn)識水平以及農(nóng)村政治文明的發(fā)育狀況的。"自治"是建立在"民主"的基礎(chǔ)之上的。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督構(gòu)成了"自治"的主要內(nèi)容。并通過"四個民主"達(dá)到"三個自我"（自我教育、自我管理、自我服務(wù)）的自治目標(biāo)。這四個民主中，民主選舉是最重要的，它對后面的三個民主乃至對整個村民自治都起到一種基礎(chǔ)性和根源性的影響。在回答"你對村干部選舉工作的整體看法"的問題時，有44%的人認(rèn)為是"真正的民主選舉"，另有44%的人則分別認(rèn)為"選舉沒有體現(xiàn)民主"和"選舉根本不民主"。還有12%的人回答"說不清"。為什么有82%的人關(guān)心村干部選舉，但卻只有44%的人認(rèn)為選舉是"真正的民主選舉"呢？我們分析很可能是在選舉的程序上出了問題。因為也有44%的人分別認(rèn)為在村干選舉中"有些程序執(zhí)行得不嚴(yán)格"或"選舉不公正，根本不按程序辦"。對這種結(jié)果，我們認(rèn)為：首先，無論對選舉的"民主"、"公正"是否認(rèn)可，都說明了農(nóng)民的民主、權(quán)利、程序意識已開始確立，農(nóng)民對選舉"民主"和"公正"與否的評價是依據(jù)自己對民主、權(quán)利、程序的理解而做出的，而這種"理解"正體現(xiàn)了歷史的進(jìn)步。其次，程序公正與否，在某種程度上甚至比實體公正更重要。程序公正具有吸收不滿的功能，在充分保障了農(nóng)民的各種權(quán)利的情況下，對于從公正的程序中引申出來的實體結(jié)果，農(nóng)民往往容易接受。哪怕這種結(jié)果不合自己的意愿。反之，程序不公正具有制造不滿的功能，如果在選舉過程中違反公正程序，搞暗箱操作或潛規(guī)則運行，不能保障農(nóng)民選舉權(quán)的平等實現(xiàn)，那么，即使你的實體結(jié)果是公正的，給人的感覺也是不公正的。農(nóng)民也會不滿甚至不接受這個結(jié)果。有44%的農(nóng)民否認(rèn)選舉的民主性，加之還有12%的人對選舉民主與否的看法"說不清"，即是說有56%的農(nóng)民對選舉的民主性質(zhì)持否定或懷疑的態(tài)度，這說明我們在村干部選舉的程序上存在著較為突出的問題。這是應(yīng)當(dāng)引起我們十分重視并認(rèn)真加以解決的問題。

（三）、"四個民主"的實現(xiàn)程度存在差距

村民自治的"四個民主"是一個有機整體，其關(guān)系是相互促進(jìn)、互為因果的關(guān)系。任何一個"民主"都不能脫離其他"民主"的內(nèi)容而獨立存在和單獨發(fā)展，其本身也是其它"民主"存在與發(fā)展的前提。理論上"四個民主"的發(fā)展應(yīng)是并駕齊驅(qū)的。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對"民主監(jiān)督"的滿意度最低。它揭示了這"四個民主"在當(dāng)今農(nóng)村基層發(fā)育和發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，也指出了村民自治急待發(fā)展完善的環(huán)節(jié)。

農(nóng)民對民主決策的評價是：有40%的人認(rèn)為目前"村民能決定本村的重大事情"。其余的則持中性的觀點，持反對意見的只占18%。對民主管理的評價是：絕大部分村民認(rèn)可或初步認(rèn)可民主管理，只有19%的人認(rèn)為"根本沒有民主管理"。也即是說，對民主決策和民主管理，只有不到五分之一的農(nóng)民對此持否定態(tài)度，其余絕大多數(shù)則持肯定或中性的態(tài)度。而對民主監(jiān)督，則滿意度較低，有一半以上（52%）的農(nóng)民"不知道"有對村干部進(jìn)行民主評議的制度，有49%的人"從未參加過""對村干部的民主評議"。對"村務(wù)公開監(jiān)督小組作用發(fā)揮得如何"的問題，只有39%的人認(rèn)為"很好"或"較好"，其余則持否定或基本否定的態(tài)度。由此看來，目前"民主監(jiān)督"的一些具體措施并未得到普通而有效的落實，它是村民自治的弱項，也是需要加強和改進(jìn)的重點。

二、村民自治發(fā)展完善的幾個問題

村民自治經(jīng)過多年的發(fā)展，其總體。趨勢是健康的、正常的，成效也是可喜的。但村民自治作為一項政治制度，十多年的發(fā)展歷程還不足以使其完善，它還只具備雛形。需要在實踐中不斷地發(fā)展完善。安徽省一些地方對發(fā)展完善村民自治做了一些探索，很有借鑒意義。但還有些問題需要在理論上進(jìn)一步弄清并在制度予以體現(xiàn)，以指導(dǎo)實踐。

（一）、關(guān)于民主選舉：

對村干部選舉，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)都是十分關(guān)心的。但關(guān)心的內(nèi)容并不完全相同，農(nóng)民主要關(guān)心的是選舉的民主不民主和公平不公平的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)主要關(guān)心通過選舉后的村干部聽話不聽話的問題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)在選舉中就在法律認(rèn)可的范圍內(nèi)想盡辦法不讓那些與政府對著干的人當(dāng)選，以保證黨和政府的意圖實現(xiàn)。但這樣的事情做多了，農(nóng)民就會覺得這種選舉不公正、不民主，又從另一方面損害了村民自治。在目前鄉(xiāng)政村治的政治體制下，村民自治是依法進(jìn)行的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，其管理權(quán)也是法律賦予的。如何使這種管理權(quán)與自治權(quán)統(tǒng)一起來，目前仍在探索中。安徽省五河縣在村干選舉中用"兩推一選"的方式推薦候選人，即先群眾推薦，再黨員推薦，然后再選舉。選舉仍然是"海選"。但經(jīng)過"兩選一推"而產(chǎn)生的候選人的競爭能力明顯超過其他候選人。這種方式既充分發(fā)揚了民主，使民主選舉不走過場，又使候選人當(dāng)選后容易和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)保持一致。還有一些地方采用"組合競選"方式選舉村干，也有推廣借鑒意義。所謂組合競選，就是各個主任候選人在委員候選人中組合競選班子。先由村民投票差額選舉村委會主任，再對當(dāng)選主任所組合的班子成員進(jìn)行差額選舉，產(chǎn)生副主任和委員。"組合選舉"可以有效化解地域、家族的力量，均衡各方利益，產(chǎn)生一個優(yōu)化的班子。在實踐中效果較好。

（二）、關(guān)于民主決策、民主管理和民主監(jiān)督

地方黨委政府在對待民主選舉與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的重視程度是不一樣的。民主選舉涉及的是村級權(quán)力組織有無的問題，而其他三個民主則只涉及這個組織產(chǎn)生后的運行和運作問題。而且由于村民自治，上級黨委政府對村委會的實際運作大多限于一般性地要求村務(wù)公開、成立村民代表會議和村務(wù)監(jiān)督小組等等。但對其實際效果如何，是否真正能夠做到民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，則遠(yuǎn)不如對民主選舉那樣重視，其理由仍是"村民自治"。這也是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督在各地落實情況大不相同的原因之一。在落實后三個民主的問題上，安徽省五河縣大新鎮(zhèn)大新村首創(chuàng)的"民主聽證質(zhì)詢制度"是一種制度創(chuàng)新。

大新村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，商貿(mào)活躍，人的思想也活躍。目前推行的村務(wù)公開是一種事后的公開，但村民已不滿足于這種事后的公開，希望事前介入村務(wù)。這種對村務(wù)的事前介入實質(zhì)上就是一種民主決策，同時也包含了民主管理和民主監(jiān)督的內(nèi)容。他們在自治的實踐中探索采取了村務(wù)聽證質(zhì)詢制度：每半年公開舉行一次村務(wù)聽證會，在聽證會上村兩委把半年工作、收支情況逐件逐項通報。村民可以在會上提問質(zhì)詢，由村干回答。重大事項要專題報告。目前正探索建立"重大村務(wù)公決制度"，以完善民主決策。與之相配套，大新村還對村務(wù)公開進(jìn)行了"點題公開"的改革。村務(wù)公開欄增設(shè)一"點題欄"，由群眾點題，群眾點的題大多是敏感問題，但點什么題干部必須公開回答，這是制度。這種探索性的做法對后三個民主的落實起到了積極的作用，也大大地激發(fā)了村民參政、議政和監(jiān)督的積極性。

（三）、關(guān)于村黨支部和村委會的關(guān)系問題：

村委會和支委會關(guān)系緊張，是一種較為多見的現(xiàn)象。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有13%的人認(rèn)為其所在村的兩委會是"爭權(quán)奪利"和"極不團(tuán)結(jié)，矛盾公開化"。估計實際存在的矛盾更多。這種矛盾大體表現(xiàn)為三種情況：一是村委會過度自治，使支委會的領(lǐng)導(dǎo)核心作用難以發(fā)揮；二是支部包辦村務(wù)，使村民自治失去實質(zhì)內(nèi)容；三是兩委互不相讓，造成工作受損，甚至組織癱瘓。而上述三種情況中，又以第二種情況最普遍。"兩委矛盾"在某些地方已成為影響村民自治健康發(fā)展的制度性原因。

為解決兩委矛盾，有些地方搞"兩委合一"，"兩塊牌子、一套人馬"。這種"一肩挑"的模式在表面上解決了兩委矛盾，但實際上強化了舊體制黨政不分的弊端，與推行村民自治的初衷和建設(shè)法治國家的理念相去甚遠(yuǎn)。"一肩挑"使組織間的沖突內(nèi)化為個人所扮演的不同角色間的沖突。他既是上級黨委政府的人，又是村民當(dāng)家人，然而兩種權(quán)力來源不同，對其期盼和要求也不同。兩委矛盾，本質(zhì)上是權(quán)力間的矛盾。"一肩挑"可以有效地解決個人之間的矛盾，但對解決權(quán)力間的矛盾都是無效的。而且，在技術(shù)上，我們也無法保證村民選出的村主任全是黨員且能被黨員選入支部；黨員選出的支部書記能被村民選舉為村主任。因此，"一肩挑"具有過渡性而不具有可持續(xù)性和普遍性。

《村民委員組織法》第三條規(guī)定："中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織依照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利。"這是處理兩委關(guān)系的基本原則，這一原則明確指出，在村民自治進(jìn)程中，村黨支部要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但這種"領(lǐng)導(dǎo)核心"作用不是包辦代替村民自治，而是"支持"和"保障"村民自治和"直接行使民主權(quán)利"。為村民自治"創(chuàng)造條件"和"排除障礙"就是"支持"和"保障"最主要的兩點。在解決兩委關(guān)系的具體做法上，兩委都要由"為民做主"向"讓民做主"轉(zhuǎn)變，決策機制應(yīng)由少數(shù)人說了算向村民會議或村民代表會議集體決策轉(zhuǎn)變，同時，要明確劃分村委和支委的職責(zé)權(quán)限，減少兩委爭權(quán)從而產(chǎn)生矛盾的"沖突點"，建立合理的工作協(xié)調(diào)機制，而要做到這些，一個重要的制度載體就是村民代表會議制度，要充分發(fā)揮其在村民自治中的作用。

（四）、關(guān)于村民自治組織內(nèi)部的關(guān)系

鑒于現(xiàn)在農(nóng)民的流動性大，農(nóng)民難召集，安徽省各地試行村民代表會議制度，有效地發(fā)揮了自治作用。于是在一個村民自治組織內(nèi)有了三個自治組織：村民會議，村民代表會議和村委會。它們之間的法律關(guān)系究竟如何？如何認(rèn)識和處理它們之間的關(guān)系？也是涉及村民自治能否健康正常發(fā)展的問題。

《村民委員會組織法》明確規(guī)定村民會議和村委會之間的法律關(guān)系，但卻沒有關(guān)于村民代表會議的任何規(guī)定。因此，對于村民代表會議有何種社會功能，也有如下說法：一是村委會的參謀、助手和咨詢機構(gòu)，是村委會的智囊；二是村民會議的代議機構(gòu)，其功能為"代議"；三是村中的權(quán)力機關(guān)。我認(rèn)為第一種說法是錯誤的，因為它顛倒了村民會議與村民代表會議、村民委員會的主從關(guān)系。第三種觀點也不對。首先，權(quán)力盡管來源于村民，但也必須得到法律的認(rèn)可。現(xiàn)行村民委員會組織法并沒有認(rèn)可這種權(quán)力，因此于法無據(jù)。其次，如果村民代表會議是權(quán)力機關(guān)，那就在實際上等于取消了村民的直接民主和自治權(quán)力，于理也無據(jù)。而第二種觀點是有道理的，村民會議可以看成是一種代議機構(gòu)。村民會議是決策性權(quán)力性組織，而村民代表會議在村民會議授權(quán)的范圍內(nèi)才能討論和決定有關(guān)事項。村委會則是管理性、執(zhí)行性機構(gòu)，是處理村民自治一般事務(wù)的工作機構(gòu)。村民會議和村民代表會議的關(guān)系是委托人和受托人的關(guān)系，村民會議與村委會的關(guān)系是決策與執(zhí)行，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

（五）、自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的關(guān)系

《村民委員會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系和各自權(quán)限作了一般性的規(guī)定：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會工作，但不得干涉屬于村治范圍內(nèi)的事務(wù)。由于這種規(guī)定相當(dāng)原則，缺乏明確具體的可操作性。因此，在實踐中往往產(chǎn)生兩種極端：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過自己的強勢地位，變"指導(dǎo)"為"領(lǐng)導(dǎo)"，村級自治組織成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上的下屬單位。還有一種情況，盡管目前農(nóng)村基層政權(quán)結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)政村治，但黨的關(guān)系并沒有重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可以通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)來間接地領(lǐng)導(dǎo)村委會。"指導(dǎo)"仍變?yōu)?領(lǐng)導(dǎo)"，"服務(wù)"也變味為"命令"。另一種是村級自治組織強調(diào)自治，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、指示表現(xiàn)為不聽話，甚至"抗上"。如此一來，使我們的政權(quán)在某些地方失去了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)政村治的矛盾，實際上反映了官治和自治的矛盾。而如何解決這個，我們的相關(guān)法律還比較模糊。

自以后，國家權(quán)力從村級組織退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便成為國家政權(quán)的基礎(chǔ)和末梢，黨和國家的各項任務(wù)、目標(biāo)、計劃。最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實。"上面千條線，下面一根針"，還有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核實行計劃生育、社會治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個一票否決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上面的任務(wù)，就不得不對村級組織進(jìn)行權(quán)力滲透和干預(yù)。要有自己的人和自己的"腿"。說到底，是村級自治了，可是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以上的權(quán)力結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本變化，權(quán)力的慣性作用并未改變。而村民自治，說到底又是對國家權(quán)力的重大制衡。自治是還權(quán)利于公民，合理劃分公民權(quán)利與政府權(quán)力，自治就意味著某一事物按照自主、自律、自由的規(guī)則管理自身。鄉(xiāng)政村治的矛盾是體制縱然，是農(nóng)村政治體制改革不協(xié)調(diào)、不配套使然。

解決這個矛盾，從根源上說要深化農(nóng)村政治體制改革，要調(diào)整利益，精簡機構(gòu)。但這不是一日之功。目前可以做的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要改變工作內(nèi)容和工作方式：政府只管客觀性，方向性的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，把一些不該管、不必管和管不了的事讓社會去管。強化村級自治組織自主、自律和自我保護(hù)的功能，變直接干預(yù)為間接指導(dǎo)，變命令為協(xié)調(diào)、協(xié)商和服務(wù)。應(yīng)明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級選舉過程中的監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)。要求村級組織協(xié)助開展工作的權(quán)力等等。以制約"抗上"。還要確定村委會在其合法權(quán)益受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉時的行政和法律救濟(jì)權(quán)。以制約"鄉(xiāng)政"對"村治"的違法行為。同時，改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核內(nèi)容和辦法，緩解其工作壓力。若指標(biāo)任務(wù)最終要落實到村民，要充分考慮到自治的現(xiàn)實并應(yīng)廣泛征求村民意見，得到其認(rèn)可。

（六）、關(guān)于罷免權(quán)公務(wù)員之家版權(quán)所有

現(xiàn)行的《村民委員會組織法》對村民的罷免權(quán)作了規(guī)定。其第16條規(guī)定："本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民提名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會應(yīng)當(dāng)及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過"。該條款的立法本意是規(guī)范村民行使罷免權(quán)，讓村民能慎重而穩(wěn)妥地行使罷免權(quán)。但該條款太注重"慎重"和"穩(wěn)妥"。以致讓村民幾乎無法行使罷免權(quán)這一最重要的監(jiān)督權(quán)。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管有不少地方的村民不滿村干部，也有些村干部確實有應(yīng)該被罷免的事實與情節(jié)。但根據(jù)法律規(guī)定，卻根本無法罷免他。現(xiàn)實生活中，罷免權(quán)的行使也十分少見。對罷免權(quán)的行使需慎重穩(wěn)妥。但慎重穩(wěn)妥的目的仍是"行使"而非不行使，現(xiàn)行的法律規(guī)定似乎已背離了立法的本意。

首先，對罷免的提起，法律規(guī)定必須有"本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民提民"。這個規(guī)定在當(dāng)前農(nóng)民大量流動的大環(huán)境下，使得罷免的提起相當(dāng)困難。很難達(dá)到法律規(guī)定的條件。更不用說罷免的提起和醞釀過程中會受到罷免對象千方百計的干擾破壞，讓罷免案達(dá)不到"五分之一"的法定提起條件。其次，罷免案即使提起，也很難獲得通過。與村干選舉的"雙過半"不同，罷免的通過則是"一過半"，即罷免"必須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過"。在當(dāng)前的情況下，能夠召集"有選舉權(quán)的村民過半"開會已十分不易。而要這過半數(shù)的村民幾乎一致地通過一個罷免案則更困難。第三，主持罷免的主體是誰？法律規(guī)定是村民委員會。這里其實是個悖論。若有五分之一的村民自發(fā)聯(lián)名提起對村主任的罷免，該村主任就必須自己組織并召開罷免自己的會議。他不組織召開會議怎么辦？何謂"及時召開"？法律規(guī)定得都不十分明確。我認(rèn)為，罷免權(quán)是自治權(quán)的重要組成部分，要在慎重穩(wěn)妥的前提下保證村民罷免權(quán)的行使。該法律條款應(yīng)作如下修改：一、"五分之一以上有選舉權(quán)的村民提名"改為"十分之一以上有選舉權(quán)的村民提名"。二、罷免的通過由"一過半"改為"雙過半"，與選舉村干相同，即有選舉權(quán)的村民一半以上參加會議，參加會議的村民一半以上同意。即罷免成功。三、改變主持罷免的主體，由村民委員會主持罷免改為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或人大主持罷免，以解決罷免悖論。