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[摘要]近幾年來，隨著我國城市化進程的步伐不斷加快，農民的土地被大規模地征用，因此產生了大量的失地農民，而失地農民問題緊密關系到我國農村的穩定和社會的可持續發展。為此，筆者以南通通州市平潮鎮的政府及農民為調研對象，試圖從平潮鎮對農村土地征用的現狀出發，對他們目前所面臨和關心的土地征用補償與安置、就業等問題進行了問卷調查，并對相應的問題略作了淺顯的建議。

[關鍵詞]土地征用失地農民補償政策

一、調查背景

平潮鎮全鎮面積61.93平方公里，總人口7.98萬，目前平均人均耕地0.7畝。近幾年，平潮鎮大量征用土地，興辦工業園區，針對這一情況，南京審計學院暑期赴南通社會實踐小分隊于2008年7月來到該鎮，深入平潮鎮鎮政府、云臺山村村委會以及農民家中，了解土地征用政策的施行和農村經濟的發展情況。

在走訪農戶時，我們采取了隨機抽樣調查的實地調研方式，以問卷和訪談為主。共發放問卷500份，回收問卷492份，其中有效問卷480份，問卷有效率為96%。問卷主要涉及農民對土地被征用的意愿、政府對失地農民的補償政策實行情況、失地農戶被征地前后家庭收入情況等。

二、各方面基本情況

平潮鎮2003年開始征用土地，所征土地93.75%是用于建設工業園區，6.25%用于建設公共事業。2003年－2007年約征地共5000畝。

（一）失地農民年齡

在調查的失地農民的年齡段為：在20-30歲的居民占總人數的6.25%，30-40歲的居民占總人數的21.875%，40-50歲的居民占總人數的29.167%，50-60歲14.58%，60歲以上的站總人數的6.25%。

（二）征地補償及安置情況

平潮鎮自2003年開始工業園區建設以來，依法征用工業園區所需土地，對農民的補償包括三大部分，即土地補償費、勞力安置費及一次性青苗補償費。

1．在2005年9月1日前，一次性青苗補償費是直接一次性支付給被征田地農戶，而其他兩項補償款則通過借款合同的形式，以村經濟合作社的名義借給征地單位，按年支付資金使用費，標準是按1000斤/畝大米折價計算，大米價格隨行就市，取每年11月中旬新米上市時當地貿易市場的平均價，實行下保底、上不封頂，即：當市場大米價格低于1.00－1.50元/斤時，按此價格計算；當大米價格高于此價格時，按市場實際價格計算。

2．2005年7月21日，《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》（以下簡稱《辦法》）經省政府常務會議審議通過，并于2005年9月1日起施行。此《辦法》出臺后，平潮鎮各村多次召開村民會議，廣泛征求村民意見，但大部分村民認為現行的大米折價的補償方式更能代表他們的利益，故目前該鎮仍然采用大米折價的補償方式。

（三）土地征用后的經濟發展狀況

平潮是一個經濟強鎮、工業重鎮，從下表中我們可以看出，在平潮鎮，農民收入的主要來源以及經濟發展的主要渠道是從事第二、三產業。工業園區的建設，使平潮民營經濟發展勢頭強勁，一批批工業項目落戶平潮，同時也帶動了第三產業的飛速發展，就業崗位數量逐年飚升，吸引了不少外來打工者。

平潮鎮2003－2007年主要社會經濟一覽表單位:萬元

注:外來人口不易統計，此數字為保守估計

來源：平潮鎮鎮政府

（四）失地農民的社保狀況

平潮鎮政府對全鎮農民按自愿原則辦理了農村社會養老保險，個人按上年度全市農民人均純收入的10-30%繳納，市鎮兩級補助3%。以2008年為例：市鎮補助每位參保人員225.6元，個人繳752-2256元。

（五）失地農民就業情況

從下列平潮鎮農民被征用土地前后所從事的工作對比圖中可以了解到，被征地后，當地大部分農民從土地上解放出來，務農人數由22.9%減少到3.13%。從事第二產業的人數由原先的66.67%上升到76.04%，但同時，出現了閑置勞動力，比重高達6.25%。

（六）農民對征地的態度

征地是城市發展過程中城市化和工業化的必然結果，也是讓更多農民離開土地，使農民能夠分享經濟發展和城市化獲益的過程。我們調查發現，有82.29%的人表示愿意自家土地被征用，6.25%表示不愿意，而11.46%的則表示要視補償狀況做決定。

三、調查結果反映的問題及分析

（一）在此次走訪調查過程中，我們從實際出發，將多方面調查所得的資料進行了仔細的總結和歸類，從中我們獲取了較為詳細的發展資料，為我們的課題論證提供了堅實的理論基礎。與此同時，我們在對多方面資料的查證對比過程中發現了一些問題和不足：

1．補償標準的上升幅度趕不上物價上漲幅度，農民生活水平下降

受多種因素的影響，2008年1月以來我國物價漲速明顯加快。2008年1－6月份CPI同比上漲7.9％。在此大背景下，生活基本物資價格上漲過快，失地農民失去賴以生存的土地后，生活成本大幅度提高，生活壓力加大。從我們回收的調查問卷分析結果可以看出，有65.63%的農民收入上升，雖然表面上看并無收入下降現象，但同時在我們回收的有效調查問卷中有468份（占投放問卷的97.5%）反映現階段物價上漲過快，對基本生活產生了影響。盡管政府采取了增發低保人群社會保險金和失地農民救撫金的措施，但由于實際物價上漲的幅度超過了增發的幅度，百姓并不認可此措施。

2．政府在失地農民和新創企業兩則關系上偏輕偏重，失地農民享受經濟發展成果不明顯。

近五年來通州市平潮鎮累計投資5861萬元，建成農村公路72.6公里，新建、維修農橋46座，新建防滲渠52公里，疏浚整治河道145公里，改造泵站33座，新增大型農業機械34臺套。完成沿江公路46戶近1萬m2的拆遷和安置工作，保證重點工程實施。全力做好沿江公路、204國道改線等省級重點工程拆遷、安置、備土等工作，該鎮區位優勢更加明顯，投資環境進一步優化。

這五年來，該鎮取得的建設成就是不可磨滅的，但可以看出，平潮鎮的經濟發展過程中存在著工程偏向企業的問題，而對于農村農民的一些基礎性設施建設的問題上存在著較大的疏忽。對于涉及農民的基礎服務設施的建設上，未能投入較多的資金和精力。我們在對平潮鎮被征用土地的農民的走訪調查后發現，一部分農民覺得政府下一步應該做的是：從為企業提供良好的投資環境轉變到切實加強落實好涉及民生的問題上來，加強對農村基礎設施建設的進程。從而讓老百姓，尤其是失地農民切實享受到社會經濟發展、實行土地征用發展第二產業所取得的豐碩成果，使全鎮走向鎮富民也富。

3．閑置人口比重上升，勞動力資源浪費嚴重。

失地農民自身存在文化程度低、勞動技能低、觀念落后等問題，造成就業率偏低的現狀。一方面，失地農民失地后生活成本提高，生活難以為繼；另一方面，由于農民缺乏創業能力和理財能力，到手的補償款很容易在短期內用光，失地后生活就變得更加艱難。因此，解決失地農民的就業工作是當前各級政府需要解決的重大問題。

2003-2007年，平潮鎮雖然大部分具有勞動能力或技能的農民能夠找到就業崗位，但部分勞動技能不強、技術水平不高的農民，尤其是相當數量的農村婦女在失地后，并未或很少得到相關職業技能的培訓，再加上自身就業觀念的偏差，造成了“失地即失業”的后果。政府對失地農民就業的橋梁紐帶作用不強，存有“一補了之”的現象，缺乏對失地農民長遠利益的傾注。

（二）建議：格給予經濟補償的政策，轉而考慮CPI指數對農民基本生活的影響，參考多方面要素的價格漲幅來衡量對農民實行經濟補償的標準。目前CPI指數發展并不平穩，失地農民的生活成本在失去耕地之后隨著物價上漲尤其是基本生活所需要的產品的物價上漲正在發生著大幅度上升。而大米市場價格只是眾多因素中的一個，因而在考慮補償問題的過程中，應該更加全面地考慮到其他產品價格上漲對失地農民的影響。同時，加大對低收入失地農民家庭的補助力度。對于失去耕地后，家庭外出打工勞力較少的家庭，尤其是體弱多病的孤獨老人，政府應當加強對這一部分人的補助，對他們實行特別照顧，諸如實行較高標準的補償，換言之，就是對這部分人補償的金額應高于失地所造成的損失。而對于一般的失地農民而言，政府則需要對他們的補償盡可能的等于失地說造成的損失，實現針對不同人群的差別補償。資金來源可從征地受益企業、稅前列支捐助費，適當補償失地農民因物價上漲的損益。

2．加大環境整治力度，發展各項社會事業，完善基礎設施建設，豐富農民文體生活。大力加強宣傳和教育，增強廣大群眾的衛生意識和環保意識，大力實施清潔家園、清潔田園、清潔水源的“三清”工程，加快河道河塘疏浚、整治，努力實現“一村一清”。全面實施農業科技進村入戶工程，推動農業科技進步。著力農業基地建設。加強專業村建設，培育“一村一品”，鞏固提升10個專業村的科研創新能力。政府可以督促征地受益企業，履行社會責任，為當地失地的村、居委多辦一些公益事業，以暗補的形式讓失地農民提高生活質量，同時也可緩解失地農民與政府和征用受益企業之間的矛盾，構筑一方和諧。

3．通過對失地農民職業技能的培訓，保證失地農民的再就業，從而真正保障農民的權益。通過調查問卷和走訪，我們了解到，有84%的失地農民迫切需要外出打工技能的培訓，另外有16%的農民認為自己需要文化知識的學習。從總體上看，目前平潮農村勞動力就業技能缺乏，基本沒有經過正規培訓，只有很少的農民具有勞動部門頒發的就業資格證書，外出務工大多數都是靠出賣體力。因此，平潮鎮政府應當高度重視農民的專業技能培訓工作，為外出打工人員提供更好的條件和平臺，同時做好科學文化知識的普及工作，改進當地農民的就業觀念，并盡早推出鼓勵失地農民自主創業的政策。將就業培訓、就業咨詢與職業介紹有機結合起來，采取多種形式鼓勵被征地農民參加培訓。加大開發公益性崗位的力度，安置就業困難的被征地農民，督促指導用地單位優先安置被征地農民就業。

綜上所述，必須將土地征用工作列入建設和諧生活關系的監督工作體系，提升行政人員的素質，真正做到規范和引導政府作為。在具體實施時，針對農民文化水平低等特征，應該采取較為通俗的宣傳方法，如召開講座，發放傳單，張貼橫幅等，此外還要注意到和農民的溝通，讓農民切實理解土地征用政策和相關補償標準。無論從社會發展的角度，還是從關注民生的角度，農民土地征用問題都應得到充分重視。農民是弱勢群體，農村是弱化區域，妥善解決土地征用問題，黨政重視、行政推動是極為關鍵，而且這種重視不能浮于表面，應真正入村入戶，關心失地農民。

四、調查體會

土地問題關系著國計民生，因而土地征用政策自從實施以來就一直受到社會各界的廣泛關注。此次調研，筆者既走訪了當地政府，獲得第一手的宏觀資料，又走進農戶，深入農村，真正認識到了當地農村的現狀。雖然土地征用政策在平潮鎮實施得較為順利，但仍然存在很多問題值得我們思考和解決。

通過這次調研，筆者不但提升了自身的專業知識水平，而且深刻認識到作為大學生，把自己的知識和力量奉獻給社會的重要性，體會到自己肩頭擔子之重，腳下征途之遠。相信在社會各界的群策群力之下，土地征用政策在改革和實施的過程中會更加規范和完善。

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