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【摘要】民初的社會保障實踐處在傳統與現代轉型時期。本文首先從民初的保障制度建立的背景著手，探索出民初社會保障的實踐內容其實十分豐富，如頒布與之相關的法律條文；設立救濟、教養、撫恤等保障機構；引進并嘗試建立社會保障制度等等。民初社會保障實踐具有如下特點：以民間力量的社會保障實踐為主導；社會保障體系內部缺乏相互獨立；開始轉向“教養并重”。民初的社會保障對鞏固當時北京政府統治，維護社會秩序起到不可低估的作用。

【關鍵詞】民初；社會保障；實踐；救濟

一、民國初期社會保障體系建立的背景

（一）清末民初政治腐敗、民生凋敝的客觀現實

1840年發生的鴉片戰爭使得中國逐步淪為半殖民半封建社會，國家主權逐漸淪喪。政治上，清王朝封建統治已經到了窮途末路，變得腐朽不堪。“從朝廷到地方，各級官吏大多昏庸無能”[1]。軍事上，軍備廢弛，士兵體弱多病，毫無戰斗力，八旗綠營到了清朝后期已不堪重用。軍事上、政治上的衰落和腐敗，導致經濟上的凋敝。隨著西方資本主義入侵，以自給自足為特征的自然經濟逐漸解體，民眾生活水平比鴉片戰爭以前還有所下降。以江西為例，“雍正年間，江西人均耕地平均22.03畝，到了清末時，人均耕地只有1.9畝左右”[2]。人均耕地的減少，導致人民的收入進一步降低，再加上清末各地頻繁了自然災害，如“光緒二年春，望郡等四州縣旱，日照、海陽、灤州饑”[3]，從道光十年到光緒元年，前后44年，水災旱災較嚴重的就發生38次。特別是19世紀70年代中后期，發生在華北地區一場特大旱災，大概造成一千余萬人餓死，不計其數的人流離失所，“青州等府屬，益都各縣本年被旱敷蟲特甚，春麥秋禾均屬無收，貧民冬開饑寒交迫。”[4]這一事件史稱“丁戊奇荒”。總之，各種人為因素、自然因素、國際因素導致清末民初人民的生活到了極端貧困的境地，急待政府的接濟乃至社會保障的建立和完善。

（二）清末民初西方社會保障思想的涌入現狀

清末民初之際是中國由傳統封建社會邁向現代社會的過渡時期，無論是在政治上、經濟上、文化上以及其他方面，都較之以往有重大的變化，李鴻章甚至稱之為“兩千年未有之大變局”。清末新政的推進更加速了中國現代化的進程。在堅船利炮的打擊下。清政府開始重視西方的科技和思想文化，近代西方社會保障思想開始被清政府接受，如約翰·穆勒的社會保障思想，“人的本性都是追求幸福，功利主義的行為標準并不是行為者本人的最大幸福，而是全體相關人員的最大幸福，要求增加對全民的救濟”[5]，施穆勒的社會福利思想：“國家除了維護社會秩序和國家安全外，還有一個文化和福利的目的，國家的公共職能應不斷擴大和增加。”這些西方社會保障思想的傳入，勢必對中國的傳統保障思想造成影響，加速中國社會保障制度的現代化轉型，如受西方政治和人權思想（含有社會保障思想）影響的《欽定憲法大綱》提道：“臣民于法律范圍以內，所有言論、著作、出版及集會、結社等事，均準其自由，臣民之財產及居住，無故不加侵擾”[6]，一定意義上賦予了人民一定的民主權利和生存保障權益。民國政府建立后，南京臨時政府頒布的《臨時約法》，該約法規定國民一律平等，進一步賦予了人民的民主和生存權益權利，廣大民眾開始爭取和維護自己的基本生存權利。西方的社會保障思潮的傳入迫使清政府以及后來的北京政府開始重視對困難民眾的救濟與保障，以此來籠絡人心，安定社會秩序，維護其統治。

（三）清末民初國家財政日益好轉的現實可能

如果國家經濟發展水平很低，沒有一定的財富積累，那么社會保障體系的建立就成了無源之水，無本之木，無從談起。剛進入近代社會的清王朝就是這種狀況，清朝國力消耗巨大，財政行將崩潰。因此，在內憂外患的困境之下清政府內的有識之士開始反思，主張向西方學習，開展洋務運動，一大批新興軍事工業、民用工業大誕生，加速了中國的近代化，也使得社會財富開始逐年增長。“1894年農產品的商品量大體是1840年的三倍左右，商品經濟的發展，為清政府的商品稅收入的持續增長打下了比較穩定的基礎”[7]。一定程度上扭轉的清中期以來社會經濟發展遲緩，國家財政縮水的趨勢。同時中國在列強的脅迫下被迫開放沿海地區進行貿易往來，外貿呈現幾何式增長，“海關稅收入增長，則是由于對外貿易發展的結果”[8]。盡管中外的商業貿易是建立在不平等的基礎之上，但比之清前期的閉關鎖國，外貿幾乎停滯，國家幾乎沒有關稅收入的局面來說，清末的海關收入可以說非常可觀。清末新政時期，清政府開放礦山、山林，鼓勵民間投資設廠，民族資本主義經濟得到初步發展，這為民國建立和社會保障制度創造了一定的條件，奠定了一定的基礎。民國成立后，南京臨時政府大力鼓勵資本主義經濟的發展，北京政府同樣也鼓勵資本主義經濟的發展，重視經濟的恢復和發展，“據《農商法規》統計，1912年—1916年間所公布的有關發展實業的條例、章程、細則、法規等共有八十六項之多”[9]。如1912年12月，南京臨時政府工商部頒布《暫行工藝品獎勵章程》，規定工藝品的發明者有權申請專利，促進了民族工業的發展。1914年公布的《公司條例》，這些相關法律的出臺有力地促進了社會經濟的發展，民族資本主義的發展迎來了“短暫的春天”。總之，清末民初，隨著財政的好轉（清民之際，盡管處在動亂分裂時代，但畢竟有新的制度和經濟因素，較之傳統社會財政收入肯定有較大的增長），推動了社會保障制度的建立和完善。

二、民初社會保障的實踐內容

（一）頒布與社會保障相關的法律、規章、條例等

進入民國后，中國社會的性質發生重大變化，由封建國家轉變為資產階級共和國，國家開始重視運用法律管理社會事務，在民生領域也不例外。針對當時軍閥戰爭和自然災害等原因導致百姓流離失所急需救濟的現狀。在普通民眾領域，南京臨時政府和北京政府頒布了一些法律和條例，如1913年、1914年分別頒布了《災賑獎章條例》《義賑獎勸章程》，《勘報災歉條例》，《義賑獎勸章程》《災賑獎章條例》等，其中《勘報災歉條例》，“規定按災情輕重酌情蠲免賦稅，并對緩征做了相應規定”[10]。1915年12月北京政府公布《游民習藝所章程》，作為失業者學習工藝以謀職的規定。為鼓勵社會捐贈等。1920年公布了《政務處暫行章程》，為應對近代日益多發的自然災害，蠲緩受災地區稅收負擔，1924年又制定了《督辦賑務公署組織條例》，1928年頒布《各地救濟院規則》。以上法律、規章、條例等主要涉及對普通老百姓生活上的因災救濟、“這些賑災相關條例、章程的推行，對后續政府賑災規范的發展奠定了制度基礎”[11]，但也存在其性質上屬于臨時救濟，保障的力度小，保障時效短等缺點。為維護工人權益提供了法律保障。1923年，北京政府農商部頒布了《暫行工廠通則》，1927年將此通則修改為《工廠條例》。“還于1927年11月2日公布了《監察工廠規則》，但因政局不定，《工廠條例》和《監察工廠規則》均未得到切實執行”[12]。在公職人員領域，民初有較大的建樹。特別是對軍人的撫恤領域，南京臨時政府制定了“《陸軍恤賞章程》，而北京政府借鑒西方法文，形成一套以西方保障制度為藍本的軍人撫恤體系，頒布了《陸軍平時恤賞暫行章程》《陸軍戰時恤賞章程》等軍隊撫恤法律條文”[13]。民初北京政府對社會保障事業在制度化方面進行了有益探索，推動了賑災和福利制度的近代轉型。

（二）設立救濟、教養、撫恤和福利等機構

1912年，孫中山宣布成立南京臨時政府，遂在臨時大總統之下設置直轄機構，其中總統府秘書處一職“內分總務、文牘、軍事、財政、民政、英文、電報等七科，民政科掌管全國救濟、撫恤、慈善等事務，但南京臨時政府存在時間很短，社會保障事業基本無從開展下去。北京政府時期中央也設內務部，參議院通過內務部官制，其中規定“內務總長管理地方行政、選舉、賑恤、救濟、感化、人戶、土地、警察、著作出版、土木工程、禮俗宗教及衛生事務”，內設民治司等附屬機構，民治司負責“關于貧民賑恤事項，關于罹災救濟事項……關于育恤趨及其他慈善事項”，管理地方公益事業、慈善團體、撫恤等事務，地方相應地也設置了民政部門，形成以北京為中心，延伸到省級行政機構再到地方政府的三線一體的賑濟體系。在救濟機構方面，各省、縣地方均設有民政機構管理災民賑濟及其慈善事業。“1913年設立官賑、義賑合一的安徽賑撫局，1915年在蚌埠設安徽工賑總局”。在教養機構方面，如北京龍泉孤兒院，其功能為：“培養他們以工藝技能作為謀生的手段，建立了一年四季的生活作息制度、完善的衛生清潔措施、獎懲制度以及參觀制度”，可見該孤兒院細致入微的教養方式。1913年成立的京師警察廳教養局，不僅踐行著救濟老幼病殘等基本功能，還具備了對失足婦女、吸毒人員、殺人犯等進行人格塑造與再教育的功能。安徽省1912年增設貧民工藝廠中教養班收容85人、營業班10人、貧民工廠兩次收容60人并教以染織技藝。湖南省設立的湖南救濟平民工藝廠。1918年成立的奉天省教養工廠，“以培養勞動技能、養成勞動習性、矯正不良思想、造就合格社會民眾為目標”。當然民初的救濟與教養機構并沒有嚴格的區分界限，往往交織在一起，功能重疊，有的只有救濟功能或教養功能，有的二者兼之。

（三）嘗試建立社會保險制度

按照保險學原理分析，民國時期談不上有現代意義上的社會保險制度，更不用說民國前期。因此民國時期是否真正建立社會保險制度學界存在巨大爭議。本節也將建立社會保險制度冠以嘗試二字，以避免產生歧義。同時與救濟、優撫、福利等社會保障組成部分進行對比可以看出這些是由政府或社會機構直接發放財物給困難民眾，而社會保險則需要個人首先繳納一定的保險費，然后再才能獲取收益和保障。因此，筆者將社會保險部分單列出來進行闡述。民國前期的社會保險與勞工保險和勞動保險基本等同，這是社會保險在近代中國剛引進，尚不完善，加上“近代勞動保護思潮、“勞工神圣”等因素導致的。這一時期工人群體是社會保險的主要對象，其他群體（如急需救濟補助的災民、難民）的社會保險極少。北京政府于1914年頒布的《礦業條例》，其中就含有工傷補償的社會保險因素。在勞動立法運動的推動下，勞工提出：“一切保險事業，需由工人參加規定之，以保障所有在政府，公共的、私人的企業和機構內的工人之損失或危險，勞工希望以此推動北京政府建立雇主和國家分擔保險費的社會保險制度”。迫使北京政府在1925年頒布了《工會條例草案》，使該草案設有勞動保險條款，主要內容共25條。“凡從事于同一職業的勞工，得依該條例組織工會，在同一地方行政區域內，以設立一會為限，工會定為法人；工會的職務有關于會員的職業介紹、勞工待遇的改善、勞動狀況的調查報告、勞工衛生的講求以及智識技能的增進等事項；工會必須由該區域內有一定資格者50人以上的勞工為發起人，呈經當地行政長官，轉呈地方最高行政長官，咨請農商部核準，才得設立。同時還規定發起人必須具備“現有職業并從事該業三年以上，從事官、公、私有事業之各該廠出具證明”等條件，違反上述規定成立之工會以違法論處”。1927年頒布的《工廠條例》涉及工傷、醫療及生育等勞動保險內容。民國初期，由政府管理能力有限，財政捉襟見肘，本應由政府主導并強制推行的社會保險，這時主要由企業主導，一定程度上發揮了政府的社會保障作用。如20世紀初期，一些企業為解決勞資糾紛或控制勞工行為，陸續建立一起員工強制儲蓄保險，如中國銀行1917年制定《儲蓄金條例》，中華郵政于1920年建立了強制儲蓄制度。

三、民初社會保障實踐的總結與評價

民國初期是現代社會保障制度奠基和首個發展高峰，在社會保障行政、社會保障立法、社會福利機構等領域均做出開創性貢獻，是現代社會保障制度模式的濫觴。民初的社會救濟、教養、撫恤、福利等保障領域有明顯的發展和完善，而在社會保險領域，一方面，社會保險是外來事物，中國缺乏從內部自然演進的制度基礎和條件，因此社會保險在民初對民眾覆蓋面窄，起到的保障作用微乎其微；另一方面，由于清末民初，國門大開，帶來了嶄新的近代社會保障思想，加上中國傳統自然經濟受到破壞，近代工業起步，急需大量工人作為勞動力，在推力和拉力的雙重作用下，社會保險這一新興事物在企業的勞工群體中卻獲得了初盛，因此，這一專題值得學界深入探討。從社會保障的實踐上看，民初創設了多種多樣的救濟機構，這些救濟機構，均有較為完備的章程作為制度保障，吸納了不同種類的流浪人口。但由于民國戰爭頻發，政府財力有限，總體上政府無暇顧及社會保障機構的建設，因此民國時期的社會保障機構尤其是地方的社會保障機構主要由私人和民間機構創辦。從社會保障的形式上看，社會保障有的以直接賑濟災民、平民為主，有的以教授職業技能為主，形成了教養并重的近代新興救濟保障體制。從社會保障的特點上看，民初的社會保障特點有以下幾個方面：第一，政府的公立救濟保障與民間力量的社會保障并存，且以后者為主。第二，救濟、教養、撫恤，福利等社會保障組成部分交織在一起，沒有形成相互獨立的社會保障體系。第三，由重養輕教變為教養兼施，社會保障體系由傳統轉向近代。

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作者：王愛兵 單位：贛南師范大學歷史文化與旅游學院