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2008年，我國電信監管環境發生了巨大的變化。工業和信息化部的成立和電信重組的啟動給電信監管帶來諸多新課題。在新形勢下，電信監管部門如何履行新職責、迎接新挑戰、新的“怎么管”以及“管什么”又成了全行業不得不認真思考的問題。本刊將推出省通信管理局局長系列訪談，力求全面而深刻地分析新形勢下電信監管所面臨的問題，與業界共同探討解決之道。

清楚認識發展方位

推動信息化基于兩個判斷

首先，我國總體處于工業化發展的中期?！斑@是一個基本判斷。我們不能走工業化國家的老路，要走一條中國特色的跨越式發展的道路。因此，中央提出了工業化和信息化融合的命題。”蘇少林說，現在以信息化促進工業化，實現跨越式發展，是一條非常好的道路，應該從這個方面理解和貫徹中央的戰略決策。

其次，經濟全球化的趨勢已經改變了傳統的營銷、管理和服務模式。信息化和工業化融合以及信息化與工業化、國際化、城鎮化、市場化的互動發展，是我們國家所處歷史方位的一個嶄新命題，而這個命題需要行業和國家共同來做好。蘇少林表示，工業和信息化部的成立只是國家從組織體系上來保證了命題的落實，更重要的還要有后面的一系列的措施來推動，將信息化上升到國家戰略。

對于如何更好地推進信息化建設，蘇少林說：“現在的行業信息化是整個信息化發展的一個階段，我們對信息化的認識也是一個逐步深化的過程。在信息化建設的過程中，我們從不認識到認識，從‘單一應用’到信息合成時代。這是一個過程?！?/p>

國家行政體制和行政機構的設立與現在信息化的進程有很大關系，必須逐步改變“各自為戰”的狀態。蘇少林坦言，我國的信息化才解決了從不認識到認識的問題。從發展趨勢來看，信息網絡“化”本身是一個過程。在這個過程中，現有的行政體制和管理模式會被打破。雖然對信息化轉變的過程認識還沒有那么深，但是信息化發展趨勢肯定要走到這一步，遵循從“點”到“線”，然后向“面”的突破，這就是一個“化”的過程。蘇少林說：“要真正融合好，我們還要抓，其一信息化與工業化的融合，其二信息化與工業化、城鎮化、市場化和國際化的互動發展。即：電子商務、電子政務、農村信息化、社區信息化、中小企業信息化等?！?/p>

通信行業擔當信息化的主力軍

在實現信息化過程中，通信行業要擔當主力軍的作用。蘇少林認為，首先，通信行業已經處于推進信息化的關鍵地位，基礎電信運營商擁有基礎網絡，而基礎網絡是信息化的應用平臺；其次，通信行業本身的信息化建設走在了其它行業的前列，可以在信息化過程中體現示范引領作用；第三，通信行業具備人才優勢，有責任在業務創新和服務創新體系上下功夫，把行業的轉型緊密地與信息化的發展結合起來，實現互動。

為此，蘇少林強調，通信監管部門在信息化發展過程中要起好牽頭、引領、帶領的作用，而且，通信管理局是工業和信息化部的派出機構，既然機構設在地方，就要有所作為，要為當地的經濟和社會發展服好務；作為行業的政府部門代表，要為行業的發展創造一個良好的環境，同時引領整個行業為信息社會的發展創造良好的信息通信環境。

功在“監管為民”

過去：通信監管促進行業大發展

回顧通信管理局走過的道路，蘇少林這樣評價：“應該說，監管部門所獲成績有目共睹，應該給予充分肯定。監管部門從無到有，從小到大；電信監管也從陌生到熟悉，從不規范到規范。假如沒有通信監管，也不可能有八年通信業大發展的局面?！?/p>

當1998年中國電信業開始嘗試適應WTO規則，打破壟斷引入競爭的時候，通信監管面臨政企分開、郵電分營、移動剝離等課題。剛建立的通信管理局花很大力氣解決了當時的“聯而不通、通而不暢、暢而不久”的互聯互通難題。

還由于通信監管部門矢志不渝地高舉“監管為民”的旗幟，不斷監督、督促整個行業，才有了現在的優質的通信服務；同時，通信管理局在實現電信行業企業利益、公共利益和社會職能方面，起到了積極的牽頭、領導甚至主導的作用。特別是在過去的洪災、今年的雪災和地震發生時，如果離開了政府部門的主導，應急通信保障很難發揮作用。

實踐證明，政府部門在維護電信業健康發展過程中發揮了不可替代的作用?！爱斎?，由于人員比較少，地市沒有機構，有些問題發生在地、市、縣層面，監管部門不能快速反應，存在一些監管缺位的現象，但我認為功勞是主要的，是值得大書特書的”，蘇局長這樣總結過去的通信監管工作。

現在：管理模式創新是必然趨勢

針對電信重組以后如何保持均衡的市場格局，蘇少林強調：“我對均衡發展的理解是：讓強者更強，讓弱者變強。均衡發展不是把強者變弱?！?/p>

政府部門需要發揮的作用就是，充分發揮市場優化配置資源的作用，積極鼓勵有效競爭，只有當市場這只“無形的手”失靈時，政府這只“有形的手”才能出手。蘇少林表示，政府是環境的創造者，政府工作的重心是完善市場的機制和體系，為行業的發展創造良好的政策環境和公平公正的市場競爭環境。

在具體實現監管職能時，蘇少林強調，監管部門要監督和管理整個行業，就要樹立權威，如果監管部門沒有權威，被監管者就會無視你的存在。“監管的手段和監管的法規就要像一把懸在被監管頭上的劍，要讓他們知道監管制度的存在，這樣才能依法經營。”蘇少林形象地做比喻。

通信監管將從強化走向放松，從“政監合一”走向“政監分離”，從行業單一管理向綜合化管理轉變，這是必然趨勢。首先，通過強化監管形成市場規范以后，應該逐步走向放松管制，“無為而治”是管理的最高境界；其次，隨著多種經濟成分進入電信市場，既有國有資本，也有民營、外資等資本形式，如果“政監合一”就有偏袒國企的嫌疑，所以要體現監管的公平和公正，監管體系必然會走向“政監分離”；第三，技術進步造就“三網融合”，實現了信息化發展的巨大成就，也帶來政府管理模式的轉變，綜合化管理和綜合性監管也將是一個必然的趨勢。

未來：建立動態的市場平衡格局

電信重組以后，電信監管者要發現新問題，找出新對策。蘇少林分析，電信運營商進入“三國時代”后，規模相當，實力差距也會逐步縮小，電信管制者要防止新的合謀，比如價格同盟等，就要采用新的管制手段。而且，在現有基礎運營商、增值電信運營商的基礎上，監管者可以探討鼓勵虛擬運營，推動號碼可攜帶試驗等，促進構建多級市場，確保行業的繁榮和發展。

蘇少林強調：“所謂電信業的均衡格局是一個動態的、相對的均衡，不是絕對的、靜態的。建立和諧的市場格局，就是要實現動態的平衡。江蘇管局提出了‘建設電信強省構建和諧行業’的目標，和諧就是均衡的必要和重要的表征，和諧也是一個動態的過程。”

當然，電信重組和運營商整合完成以后，國家將頒發全業務的運營牌照，為保證行業的均衡發展，實施非對稱管制是必要的、必需的。蘇少林表示，要以業務為依據實施管制政策，即以業務的比重為單位判斷誰是主導運營商，誰是非主導運營商。

總結過去的非對稱管制經驗，蘇少林說：“我們以前主要在資費方面實施了非對稱管制，我認為效果不是很好。”當時，非對稱政策規定，非主導運營商可以比主導運營商低10%的資費進入市場。事實上，電信資費變化很快，加之套餐資費的不明朗性，不便于監管。而且，監管資費老百姓不理解，地方政府也不理解?！俺跗谶M行的資費非對稱管制，使通信監管部門十分尷尬?！碧K少林說。

非對稱管制應該在市場份額、結算單價以及業務準入等方面實施，當然中國的電信市場在重組后具體采用哪種方式，還要看融合以后的具體發展狀態。蘇少林建議，推行非對稱管制，還要考慮普遍服務的責任承擔，好的企業可以多承擔一些普遍服務義務，這也是非對稱管制的具體體現，要取得好的效果就要綜合采用這些方法，“多管齊下”。

對于“強”的電信運營商，蘇少林認為，我國電信企業國際化拓展存在差距。要使“強”的企業“更強”，就要引導企業成功地進行國際化拓展，引領創新型的行業建設，比如TD-SCDMA，避免把眼光放在國內市場、資費、互聯互通等問題上，通過支持企業“走出去”，避免國內沖撞，不乏是一種有效的方式。

轉型中的監管舉措

體現三個原則

江蘇管局提出，“監管為民服務發展”、“構建和諧行業建設電信強省”、“在服務中體現監管在監管中深化服務”三大工作原則。“監管為民服務發展”是工作理念，“構建和諧行業建設電信強省”是追求的目標，“在服務中體現監管在監管中深化服務”是實現路徑。蘇少林強調：“我們的定位是服務型監管機構，我們要服務企業、服務用戶、服務地方黨委政府，所建立的機制要保證通信通暢，雖然監管者與被監管者之間存在博弈關系，但更重要的是要體現監管機構的服務職能。為此，江蘇管局利用三種機制來保障服務職能。”

第一，江蘇管局建立了每季度召開的高層例會。定于次季度的第一個月由管局召集，通報并總結全省季度發展情況，并對下一步的工作做出安排。蘇少林介紹，最近安排在七月份的例會將要通報上半年的發展情況，包括總結上半年抗雪災、保奧運、支援抗震救災等內容，還將部署三季度和整個下半年的工作。

第二，每一個地市組織專門協調互聯互通和服務例會。該例會每一個季度召開一次，由當地的行業協會牽頭組織，江蘇通信管理局根據“分片包干”原則派員參加。這種機制實現了“小事不出市，大事不出省”的目標。

第三，充分發揮“第三種力量”（社會中介組織）的作用，彌補監管力量的不足，江蘇省在所有的地市都建立了行業協會。行業協會每個季度組織一個例會來解決本地的服務問題，還牽頭組織當地企業參加全省開展的誠信服務、民主評議行風等工作。

今年下半年，江蘇通信管理局要在各地市建立互聯網協會，現在已經建立了5家，在互聯網管理上發揮中介組織的橋梁紐帶作用。此外，江蘇省監管的立足點是誠心實意的幫助企業構筑一個良好的市場環境，解決企業關心而獨家又解決不了的實際問題。

在履行社會責任方面，江蘇省通信管理局時刻體現“靠前指揮、靠前協調、靠前組織”的原則，積極發揮牽頭、組織和協調作用，包括在應急通信、抗震救災、互聯網信息安全管理、垃圾短信治理等方面，體現了電信行業作為社會支柱產業所應承擔的社會責任。

現在，通信技術日新月異，新業務層出不窮，對監管部門和行業企業都是一個巨大挑戰?！懊鎸π录夹g和新業務的變化首先要加強學習，特別是監管部門的人員必須要把握發展和技術進步的趨勢，做到未雨綢繆”，蘇少林說。

為應對形勢發展要求，江蘇管局提出了三個原則，即大力推動前景清晰的業務，大膽試驗有一定需求潛力但前景尚未明朗的業務，積極鼓勵嘗試未來可能存在潛在需求的業務。

積極推動電信立法

由于新技術日新月異和新業務層出不窮，《電信條例》已經遠遠滿足不了今天的監管需要。蘇少林表示，監管部門無“法”不管、不能不管，要認真研究新情況，解決新問題，這是監管隊伍一直要保持的狀態，特別是要不斷的解放思想，不斷把好的成果固化下來。當然，監管部門要積極推動《電信法》出臺，而今天的問題不僅僅是《電信法》的問題，還應該有《信息安全保護法》等等，都要去研究和推進。

蘇少林認為，監管轉型總體上應該從市場監管和宏觀管理為主，向社會管理公共服務轉變，具體的重點要從原來的互聯互通等方面，向互聯網管理和信息化推進，不斷完善應急通信體系等方面轉變。

蘇少林強調，不能就監管而監管，監管不是目的，監管的目的是促進發展，是為老百姓服好務。這幾年建設的“村村通”工程、“自然村通電話”和“行政村通寬帶”，推動了地方經濟發展，就是很好的體現。通信管理局只有根植于地方經濟社會的發展中，發揮好牽頭、協調、組織的作用，才有作為，才有生命力。

監管的五個轉變

最近，江蘇管局提出了監管工作的5個轉變。

第一，監管范圍要從傳統的以通信網為主，向通信網與互聯網并重轉變?；ヂ摼W與通信網的融合成為必然，前者的應用技術能力和后者的通信能力經由開放接口相結合，大大促進了業務的創新，使得網絡從通信功能延伸出了媒體功能、文化功能。但互聯網的發展是把“雙刃劍”，在促進經濟發展、社會進步，方便人們工作和學習的同時，網絡和信息安全問題已成為影響國家穩定的非傳統安全因素。政府監管部門必須深入研究互聯網發展的規律，發揮主導作用，按照積極利用、大力發展、科學管理的要求，綜合運用法律、行政、經濟、技術、行業自律等手段，切實維護網絡信息安全，營造陽光、綠色的互聯網絡環境。

第二，監管的對象以基礎電信運營商為主向基礎電信運營商和增值電信企業并重轉變。近年來，我國增值電信市場規模不斷擴大，業務種類不斷增多，投資主體日趨多元化，應用領域逐漸拓寬，信息內容日益豐富。在全行業加緊實施從電信服務業到信息服務大行業的轉型戰略的形勢下，通信監管一方面要積極支持基礎運營企業轉型，另一方面更要保護產業鏈下游的增值電信企業，要站在行業轉型的高度認識增值業務發展問題，采取切實措施扶持增值電信企業的業務創新。同時，必須認真研究增值市場中出現的服務質量問題，提出監管對策，特別是要完善電信市場退出機制，加強對信息服務市場的整頓和規范。

第三，監管的措施要以協調為主向協調與處罰并重轉變。在政企分開、引入競爭的電信改革初期，在觀念尚未完全轉變、法律體系尚未健全完善的情況下，監管部門較多地運用行政協調的手段進行監管。新一輪的電信重組，要求通信監管部門要在理念、政策、措施各方面進行相應調整，把維護公平公正作為基本價值取向，進一步加大依法行政力度，建立健全監督機制，對變相阻礙、破壞互聯互通、網間漫游的，要對責任企業和責任人給予從嚴從重處罰，堅決維護電信市場的穩定有序，真正為行業發展創造良好的生態環境。

第四，監管的方式要從監管行業封閉型向社會開放型轉變。隨著技術業務的發展、市場化進程的加快以及消費者依法維權意識的增強，通信行業的發展，要求通信監管部門與社會各界的聯系進一步密切，由以往的專項合作轉向全方位、多層次的溝通。江蘇管局要體現服務地方發展的思想，要與地方政府互動；在互聯網管理上，要與地方的公安部門和文化宣傳部門一起加強網絡文化的管理；在應急通信上，要與當地的省應急辦、救災辦，氣象、地震、海洋搜救等部門緊密的配合，建立開放性的廣泛關系；比如打擊非法經濟國際電信業務，治理、網上詐騙、侵權盜版等。

第五，監管運行機制要從臨時性、突擊性向科學性、持續性轉變。一方面要把過去八年積累的成功經驗和做法固化下來、規范起來、堅持下去，把經驗上升為理論，把經驗固化為制度，把經驗轉化為經常之舉；另一方面，要掀起新一輪思想大解放，樹立科學監管、常態監管的思想，實現由突擊性、間斷式的監管向時序性、連貫式的監管轉變，真正做到用科學發展觀把握監管規律、用科學發展觀評判監管成效，推動思路創新、機制創新、環境創新。要善于謀事成事，根據監管對象情況，深入調查研究，合理確定監管周期，科學擬訂工作計劃，著眼于長效監管機制建設，增強工作的科學性、持續性和協調性，提高監管的服務力、執行力和公信力。要正確處理好適應大氣候與營造小氣候的關系，加強干部隊伍建設，著力提升“七種能力”，即：學習能力，觀察、分析、解決問題的能力，調查研究的能力，協調能力，應對突發事件的能力，依法管理的能力和駕馭全局的能力。

普遍服務要有“普遍意義”

現在的普遍服務是具備“普遍意義”上的普遍服務。蘇少林強調，隨著信息通信技術的發展，普遍服務的目標更多地要消除城鄉數字鴻溝、弱勢群體的數字鴻溝。今年“5·17”活動的主題“讓信息通信技術惠及殘疾人”，就是一種普遍服務的體現。

蘇少林強調，大力推進農村信息化應用，促進社會主義新農村建設，對于我們來說主要解決三個問題，即讓廣大農民用得上、用得起、用得好。早在1997年，江蘇省就在全國率先實現了行政村村村通電話；2006年底，又率先在全國實現了20戶以上的自然村村村通電話；去年，江蘇全省又實現了所有的行政村村村通寬帶。至此，江蘇已基本解決“用得上”問題。

為致力解決“用得起”，2005年11月，江蘇固定電話區間費由0.5元/分鐘調整為0.40元/分鐘，2008年區間資費又調整到0.30元/分鐘。此外，江蘇電信結合寬帶工程，推出“首付198，寬帶電腦抱回家”的活動，平均每臺電腦優惠1000多元錢，2007全年發展了10萬用戶。

為了體現“用得好”，江蘇電信與致公黨聯合推出了“致福工程”，其目的專門培訓農村群眾使用電腦，截至目前，培訓人數超過5萬人。江蘇移動實施三網惠三農工程，大力推動“農信通”業務在江蘇農村落地取得了較好的成效，一批發展較好的農村信息化示范村正在江蘇大地上涌現。如蘇州樹山村利用互聯網銷售茶葉和楊梅，實現了農產品的產銷、旅游資源開發、村務管理三位一體的信息化。

災情處置要有大局觀

應急通信體系需完善

在今年的抗雪災和支持四川抗震救災中，應急通信發揮了不可估量的作用，但是需要反思的地方也很多。蘇少林表示，第一，在突發事件中，需要明確政府和企業的責任，建立責任保障機制；第二，在SARS發生以后，我國非常重視社會公共管理體系中社會應急處置預案的建立，但是預案設計與平時演練，還不能跟“戰”時形成一體化；第三，現有的手段不能適應和滿足特殊條件下的應急通信要求，比如地震后通信完全阻斷，外界對汶川和北川情況一無所知。

有些設備雖然技術傳統，但是很有效，比如說單邊帶的通信。雖然衛星通信發揮了很好的作用。但是電話號碼長，很多人不會用，電池維持的時間也不長；再有，雪災和地震中損壞了通信設施本身只是一個方面，重要的是市電供電系統中斷，僅靠蓄電池和小柴油發電機根本不能完成任務。

江蘇管局已經開始籌劃，將在今年下半年召集全省的應急通信隊伍培訓，并打算聘請貴州同行講解雪災情況下的通信應急經驗和啟示，請四川的同行交流地震發生后的應急通信經驗。

最近江蘇管局根據工業和信息化部的指示，聯系江蘇省政府應急辦，將建立一個覆蓋全省的應急通信指揮體系，既具備指揮、搜集信息的功能，同時又能夠靠前指揮。既要考慮聯得通，也要考慮關得掉。

全力支援災區保通信

蘇少林說：“地震后，江蘇管局迅速組織在六個方面開展抗震救災工作”。

第一，從13日開始派遣應急突擊隊，一共派遣9批249人，13輛應急通信車，價值1200萬元的通信設備。應急通信突擊隊到達綿竹、茂縣、阿壩、青川、彭州5個重災地區的抗震救災第一線。目前，還有12名應急通信突擊隊員，220名搶修隊員，仍然奮戰在一線。

第二，向災區捐助救災物資。總共捐贈小靈通基站、便攜式發電機、帳篷等物資，總價值4374萬元。值得一提的是，中國電信江蘇公司捐贈了903套小靈通基站設備，甚至把正在使用的基站都拆下來，運往災區。

第三，采取有力措施，確保通信暢通。地震發生以后到13日，通信網話務量高達平時的12倍。江蘇運營商采取網間路由迂回等辦法來疏通話務；協助省政府應急中心、省地震局，向廣大群眾發送了4334萬條提示性公益短信；還招聘了3524名能聽懂四川話的志愿服務者，充當編外話務員。

第四，為救災提供便捷服務。為協助南京衛生系統做好收治四川災區病重傷員工作，江蘇衛通緊急開通20部數字集群電話，進行指揮調度。特別是江蘇鐵通為保證救災專列和軍列通信暢通，發揮了重要作用。

第五，江蘇管局組織全行業的干部職工開展愛心救助活動。蘇少林介紹說，江蘇的干部員工捐款踴躍，包括特殊黨費在內，整個行業共捐款900多萬元。此外，江蘇電信還開通了小靈通捐款平臺，募集捐款47萬元；中國移動江蘇公司開通短信捐款平臺，募集捐款117萬元，在中國移動集團開通的捐助平臺上，江蘇用戶共捐款1154萬元，中國聯通江蘇公司開通的捐助平臺募捐總額超過了90萬元。江蘇通信企業捐助平臺共募集善款達1400多萬元。

第六，親情服務，減免話費。中國電信面向災區的服務平臺，接收求助電話7.8萬次，為200多個家庭找到了親人；移動通信公司為13989名漫游到地震災區的客戶提供不停機服務；截至5月底，全省通信行業共減免話費近600萬元。中國移動江蘇公司免收5月12日后赴四川成都、綿陽、德陽、廣元和阿壩藏族羌族自治州等五個市(州)漫游客戶5月12日至31日在上述區域的所有手機通信費用共493萬元；中國聯通江蘇公司減免四川災區通話費71.5萬元；中國電信江蘇公司減免四川災區通話費25萬元。