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社會主義新農村是一個經濟、政治、文化和社會建設四位一體的綜合概念。“十一五”規劃用“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”描繪出了一幅新農村的美好藍圖。新農村建設要解決的關鍵問題之一是如何籌措和有效使用資金,即新農村建設的資金來源、合理投放與有效管理問題。

一、建立多元化的新農村建設資金來源體系

為確保推進社會主義新農村建設的順利進行,迫切需要在發揮政府財政支農投入主導作用的基礎上,盡快建立起多元化的新農村建設資金來源體系。

(一)實現由農業哺育工業到工業反哺農業的政策轉變,擴大公共財政覆蓋農村的范圍,需要加大中央與省市地方財政支農資金的投入力度中央已承諾今后中央財政支農資金增量要高于上年,國債和預算內建設資金用于農村建設的比重要高于上年,其中直接用于改善農村生產生活條件的資金總量要高于上年,而且新增教育、衛生、文化資金繼續主要用于農村,這些都是增加支農投入的重要舉措。省市財政尤其是發達地區省市財政也應當大幅度增加用于社會主義新農村建設的資金投入。必須形成一種有效機制并加強事后追蹤審計,使新增財力向農業傾斜,使財政對農業的投入總量有較大幅度的提高。

(二)加快改革和創新農村金融體制,鼓勵商業銀行、農村信用社、郵政儲蓄向農村、農業、農戶提供貸款在現階段,農戶和農業企業普遍存在著金融資金的需求,但金融部門對農村信貸總規模呈逐年減少的趨勢,農民儲蓄在商業銀行、信用社和郵政儲蓄的資金被銀行轉移投入到農村農業之外,未能有效轉化為新農村建設的資本。當然,其原因是多方面的,既有農業生產自然災害、市場波動風險大,農戶可供抵押的財產少,農村貸款分散、金融機構經營成本增加等客觀原因,也有長期以來執行城市和工業優先發展戰略,金融業犧牲農村金融保城市金融、抽調農村資金支持城市工業發展的政策的慣性影響。

推進社會主義新農村建設,必須按照有利于增加農戶和鄉村企業貸款、有利于改善農村金融服務的要求,以培育競爭性的農村金融市場、形成合理的農村金融機構體系為目標,加快改革和創新農村金融體制,引導和鼓勵商業銀行、農村信用社、郵政儲蓄向農戶農業提供貸款。

(三)農戶作為農村和農業生產的最基本單位,是社會主義新農村建設的直接受益者

如何在政府的引導下,發揮農村社區集體組織和農民家庭在投入中的積極性和主動性有待探討。

(四)鼓勵和扶持各類工商業向農業、農村投資

國家諸如在稅收、補貼、貼息等方面對農業投資給予優惠和獎勵,以吸引社會資金投向農業和農村建設;同時,可以考慮資本市場直接融資機制,促使社會資金配置到生產效率高的農業企業,滿足農業企業的高成長性的大量投資需求,促進優秀的農業企業超常規、跨越式發展。

(五)繼續積極爭取外國政府援助性貸款、國際金融組織優惠貸款和外國商業銀行貸款用于支持各地區大型農業開發項目和大型農產品加工企業。

二、科學規劃、合理安排新農村建設資金的投向

建設社會主義新農村是我國現代化建設的重要歷史任務,財政、金融、社會資本應當支持新農村建設,但是就某一年度或某一時期來說,其可籌集的資金總是有限的。因此,應當堅持系統分析、因地制宜、科學規劃,研究各類支農資金投放的優先次序,區分近、中、遠期資金安排重點投向、投資結構,分階段解決新農村建設的資金問題。

(一)農村義務教育和農民科技培訓的投資

農村稅費改革后,原來作為農村義務教育重要收入來源的農村教育附加費及農業稅被取消,加劇了農村義務教育經費不足的矛盾,極大地制約著農村教育事業的發展。外出務工收入是近年來許多農民家庭增收的重要因素,但由于農民文化素質低,缺乏一技之長,不能適應工作崗位的要求。因此,要優先支持義務教育和農民科技培訓,提高農民的科技文化素質和崗位適應能力,加快人力資源向人力資本轉變。

(二)農村居民醫療保障與農村社會救助體系投資

看病難、醫療費用高、醫療保障程度低是當前農村最迫切需要解決的問題之一。新型農村合作醫療在一定程度上能夠緩解大病戶的醫療負擔,但其自付費比例仍然很高,依然會為病人家庭帶來沉重的負擔,還不能從根本上解決農村居民因病致貧、因病返貧的問題。同時,應完善農村“五保戶”和重病重殘人群的供養、救助制度,逐步提高供養、救助標準,完善救助方式。在具備條件的地區,逐步建立農村最低生活保障制度、特別是因城市建設和工礦業征地而失地農民的最低生活保障制度。

(三)保持并加大財政對糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼投資“三補貼、兩減免”政策實施后,廣大農民惜地種糧的積極性有所提高,應當保持財政資金“三補貼、兩減免”政策的持續性、并進一步加大補貼額度。

(四)加強農村基礎設施建設,改善農民的生產和生活條件投資農業是弱質產業,每年因旱澇災害造成的直接經濟損失很大,嚴重影響農業的可持續發展。實踐證明,加強農田水利基本建設是提高農業綜合生產能力非常有效的措施。近年來,農電改造、農村通訊、農村道路建設已取得實效,但與城市的差距還很大。因此,財政支農資金要繼續加大對農村道路、供電、供水、通訊、小流域治理、中小型水利等基礎設施建設的投入力度,提高農民生活質量,加快新農村建設步伐。

(五)加強農村生態環境保護、生態恢復和水土保持等投資

這些年來,我國農村生態環境質量呈現逐年下降趨勢,城市工業化所產生的污染物肆意排放,污染后果逐漸影響到了農村生態的平衡健康發展。同時,農藥、化肥等農用化學品的過度施用、畜禽糞便、隨意屠宰、畜牧業的廢物排放、秸稈焚燒、生活污水、露天廁所、垃圾污染等,使農村的生態破壞日趨嚴重,農村生態系統呈現由結構性破壞到功能性紊亂演變的發展態勢。村容村貌與農村污染處理設施的建設密不可分,需要國家財政資金的支持。

三、推動管理制度創新,提高新農村建設資金使用效果

從歷史經驗和現實狀況來看,新農村建設要開好頭、起好步,必須解決諸如資金截留、挪用或者浪費、改善農村信用環境、確保農民收入穩定提高、有限的建設資金發揮最大的效益的問題。

(一)實行直接集中支付方式,保證財政支持“三農”資金足額、安全、及時到位

目前,中央財政轉移支付的路徑、資源配置方式、資金使用管理低效。財政涉農補助資金由各部門發放,普遍存在著相互掣肘、推諉扯皮、擠占、挪用、截留的現象。由于資金管理程序不到位、補助對象審查不嚴密,虛報冒領、“權力尋租”等問題常有發生。財政涉農資金管理方式改革的思路可以考慮:凡是財政安排、直接發給農民的補助資金,都采取直接集中支付的方式,以減少資金的中間運行環節。通過金融機構作為支付的橋梁,形成財政—金融—農民的“一條線”資金運行軌跡。目前擠占、挪用全國財政支農資金的,90%以上發生在縣鄉兩級,而直接集中支付則能克服賬戶多、資金分散、運行環節復雜的弊端。

(二)建立財政支農專項資金績效評價體系

促進財政由政府包辦型向市場型和效益型財政轉變,財政支出的管理職能由原來的財政資金分配拓展到對資金監督約束上來,促進專項資金使用管理的科學化和效益化。通過進行績效評價,對支農專項資金的使用實行約束與激勵,根據掌握的資金使用信息,對其投入成本和產生的效益進行科學衡量和比較,從而判斷專項資金管理水平和效益,強化財政支出的監督手段,引導和規范財政支出管理行為。

(三)探索改善農村信用環境的有效措施,吸引金融機構資金回流

商業銀行不愿涉足農村投融資業務,從縣以下層面退出乃至農村信用社網點撤并,大量信貸資金從農村流出,其主要考慮是自然風險、市場風險和農民信用風險太高。為此,應當加強社會征信系統建設,開展“信用戶”、“信用村”、“信用鄉鎮”的評定工作,增強全社會信用意識,倡導誠實守信,堅決依法懲治逃廢債行為,營造良好的金融環境;通過提供財政貼息或支持貸款擔保等措施,鼓勵保險公司積極開辦農業貸款保險險種,同時,嘗試建立政策性農業保險制度,引導金融機構對農村種植業、養殖業、農產品初級加工業、運輸業等風險較大行業貸款。

(四)承認民間金融機構的合法地位,放寬民間金融的利率管制農村企業和農戶由于經濟活動內容和規模不同,其資金需求也呈現多層次的特征,但我國目前以農信社為主力的農村金融機構提供的金融產品仍然停留在存、貸款等傳統業務上,而且資金規模有限、結算手段落后,難以適應農村經濟和農民的需要。民間金融(如私人銀行、民間基金會)具有設立方便、資金使用靈活、貼近鄉土等特點,應當成為國家金融體系的有益補充。因此,應該從法律上明確民間金融機構的合法地位,使親友之間、農戶之間、村辦企業之間的借貸從地下轉到地上;同時放寬民間金融的利率管制,吸引民間資金對農村的投入,可以解決一部分新農村建設資金問題。

(五)改革征地制度,縮小征地范圍,尊重農民土地權利,允許集體土地使用權流轉

當前,農村最尖銳的矛盾大多與土地問題有關。有關統計表明,60%的農民上訪是因為土地問題。土地問題集中體現在大量強征農民土地上,幾乎所有地區特別是經濟發達地區、大中城市郊區都存在著由于強行征地造成農民“種田無地、上班無崗、低保無份”的問題,農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為目前農民維權抗爭的焦點。僅僅提高對失地農民的補償標準是遠遠不夠的,如果承認農民土地收益的合法權利,把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發,讓農戶以土地作為資本直接參與工業化和城鎮化,分享土地增值收益,就可以為社會主義新農村建設直接提供巨額、持續的資金,提高農戶自身投資能力。