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建立健全食品安全長效監管機制研究是研究中心20**年的重要研究課題之一。為學習和借鑒發達國家在這方面的有效做法，國家工商總局研究中心組團赴英國、西班牙對兩國的食品安全及質量監管有關情況進行了專項考察，國務院研究室工交貿易司有關領導參加了考察。考察重點是兩國流通領域食品安全監管的法律體系;政府部門在食品安全和質量監管方面的主要職能、機構設置及運行情況。兩國的做法對工商機關有效開展食品市場監管有一定的借鑒意義。

一、英國、西班牙食品安全監管的基本情況

（一）食品安全監管的體制和機構設置

英國食品安全監管由中央（聯邦）政府、地方主管當局以及多個組織共同承擔。在中央一級，由環境、食品及農村事務部負責，地方各郡、區設立相應機構，實行垂直管理。為強化監管，年英國政府成立了食品標準局，該局于2**0年正式開始運作。食品標準局是不隸屬于任何政府部門的獨立監督機構，負責食品安全總體事務及制定各種標準，實行衛生大臣負責制，每年向國會提交年度報告。西班牙的食品安全監管事務由農業和衛生部門共同負責。農業部門主要負責活體動物的衛生檢疫；衛生部門主要對肉類生產加工及進入流通領域的食品進行監管。食品安全監管實行分級管理制，具體工作主要由地區政府主管部門負責。

（二）完善的法律體系和嚴格的法律責任

英國和西班牙的食品安全法律體系由國際條約和國內法兩部分構成。國際條約包括全球性條約（如WTO有關協定）和區域性條約（如《羅馬條約》等歐盟條約），分別從不同層面、不同角度調整該國與其他國家或與國際組織間的食品安全法律關系，是一國對外進行食品貿易，開展合作交流的依據。國內法由基本法律和專門規定組成，基本法律的法律地位、效力高，是整個法律體系的基礎，如1984年《食品法》，1990年《食品安全法》和1999年《食品標準法》等；專門規定數量眾多，調整對象廣泛，是基本法律的必要補充，如1995年《甜品規定》、1996年的《食品標簽規定》等。這些法律法規形成了內部和諧一致、有機聯系的整體。調整對象涵蓋所有食品類別，調整范圍囊括從農田到餐桌整條食物鏈的各個環節。完善的法律體系為兩國制定監管政策、檢測標準以及質量認證等提供了有力依據，同時也為食品安全監管提供了嚴密的法律支撐。

在完善的法律制度下，英國、西班牙等歐盟國家都對違法主體規定了嚴厲的法律制裁。責任主體違法，不僅要承擔對受害者的民事賠償責任，還要根據違法程度和具體情況受到相應的行政處罰乃至刑事制裁。英國對違反《食品安全法》的制裁大致分為三個層次：1、一般違法行為根據具體情節處以5千英鎊的罰款或3個月以內的監禁。2、銷售不符合質量標準要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監禁。3、違法情節和造成后果十分嚴重的，對違法者最高處以無上限罰款或兩年監禁。由于法律責任規定明確、銜接緊密、處罰嚴厲，對違法者產生強大的震懾作用。

（三）以食品質量檢測為手段,注重監督檢查

英國、西班牙法律授權其監管機關可對食品的生產、加工和銷售場所進行檢查，并規定檢查人員有權檢查、復制和扣押有關記錄，取樣分析。兩國完善的食品安全檢測體系為監督檢查提供了強大技術支持。遍布全國的權威檢測機構和實驗室擁有先進的檢測設備和專業的檢測人員，可以對種類繁多的食品進行各種專業檢測化驗。這些檢測機構和實驗室主要為政府服務，經費由地方政府提供，不接受私人委托。除了權威的官方檢測機構，西班牙還有一些私人檢測實驗室，這些實驗室得到授權，其檢測結果也具有同等法律效力。

（四）加強制度建設，構建食品安全長效監管機制

通過建立機制和完善制度提高對市場的控制力是英國、西班牙食品安全監管的一個重要特征，其中比較突出的是食品追溯和召回制度。

食品追溯制度是為了實現對食品從農田到餐桌整個過程的有效控制，保證食品質量安全而實施的對食品質量的全程監控制度。如發現食品存在問題，監管人員可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。對于農產品，不僅可以查出源于哪家農場，甚至連使用的農藥劑量都有據可查。在此基礎上，英國還開發應用了“食品危害報警系統”、“食物中毒通知系統”、“化驗所匯報系統”和“流行病學通信及咨詢網絡系統”等，通過信息的匯總、綜合和分析，使食品追溯機制反應迅速、功能強大、跟蹤管理到位。瘋牛病出現后，西班牙政府進一步加強了對動物源食品的跟蹤監管力度，圍繞牲畜的養殖、屠宰、加工等建立了一套嚴格的識別和追蹤機制。農場的每頭牲畜自出生起便釘上識別牌，將信息錄入電腦，建立檔案。牲畜在屠宰時，要調查原檔案，并進行嚴格檢疫。食品公司、超級市場所售的各種肉類均有產地證明。一旦發現質量問題，均能迅速追溯其來源。

食品召回制度適用于那些違反國家或行業食品安全標準、被證實存在或可能存在相當風險的問題食品。根據該制度的規定，當發生重大食品安全事故時，食品危害警報系統便開始運作。由地方主管部門調查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品，同時將有關資料送交國家衛生部，以便考慮在全國層面上采取適當的統籌工作，以盡早控制事態，最大程度地保護消費者權益。在20**年2月的“蘇丹紅”事件中，英國食品標準局緊急責令全國各大超市和商店下架召回359種被懷疑含有“蘇丹紅一號”的食品，該事件是目前英國歷史上規模最大的食品召回行動。

二、啟示與借鑒

近幾年來，我國食品安全監管越來越受到社會的關注和政府各部門的重視。相比發達國家，我國食品安全監管職能部門保護消費者生命健康，營造良好的食品安全消費環境的任務十分艱巨，英國、西班牙食品安全監管的經驗在很多方面值得借鑒。

（一）探索建立健全符合中國國情的食品安全監管長效機制

要從根本上提高我國的食品安全水平，建立規范合理的食品市場秩序，必須注重從體制、機制等方面建立和完善食品安全長效監管機制，形成統一開放、公平競爭、規范有序的食品市場環境。一是加強事前防范和源頭治理力度，嚴把食品市場主體準入關，嚴格規范食品經營主體資格。二是加強食品市場質量監管，將食品質量監管作為食品安全的重中之重，對食品質量從準入、交易和退市進行全程監管，對食品有計劃地組織質量監測，嚴把食品質量關。三是嚴格規范食品經營行為。進一步完善食品入市檢查驗收和驗證驗票、質量查驗、食品分類管理制度、不合格食品退市等制度，確保市場監管到位。四是通過建立食品安全信用監管體系等方式不斷創新監管方式，積極開發食品安全信用監管系統軟件，搭建信息平臺，并與企業信用分類監管、行政執法管理等工作相銜接。五是積極引導開展企業、行業自律，提倡誠信經營。

（二）盡快建立健全完善的法律體系，為食品市場監管提供系統的法律支撐

要在進一步健全、完善食品監管方面法律法規的基礎上，平衡相關法律之間的關系，嚴格食品安全法律責任，加大食品經營違法行為付出的成本。一是建議盡早出臺《食品安全法》，以其為核心，形成統一協調、相互銜接的法律、法規、規章體系。二是對現有法律法規進行系統、科學的清理，杜絕政出多門現象，力爭在較短的時間內，將食品從農田到餐桌的全過程都納入到法制管理的軌道中來。三是加大食品違法行為的成本，嚴格法律責任。四是建議盡快完善食品安全技術和標準化的立法，以解決當前標準欠缺、交叉混亂等問題，為食品市場監管提供有力的技術支撐。

（三）進一步落實各部門職能，推動部門間各司其職、各負其責、環環相扣監管格局的完善

根據國務院“三定”方案，目前我國對食品市場實行“環節監管為主，品種監管為輔”的監管模式，農業、質檢、工商、衛生和食品藥品監管部門等根據各自的職能分工對食品市場的各個環節進行監管。這種模式理清了過去各部門職能不清、權限不明的狀態，在一定程度上形成了多個部門的執法合力。但與英國、西班牙監管部門相對集中的體制相比，這種體制容易引起監管資源分散、職能權限銜接環節過多等弊端，建議在現有監管體制基礎上，進一步落實各部門職責，嚴格職能法定化原則，建立食品安全監管責任制和責任追究制，確保各個環節食品安全。

（四）強化檢測機構的獨立性、公正性，進一步加強產品質量監管

英國、西班牙兩國行政與檢測一體化的模式有效保證了執法的權威性和嚴肅性，檢測機構在食品質量監管中發揮了積極作用。鑒于目前我國工商部門在監管中遇到的問題，如檢測費用過高、程序繁瑣、期限過長、檢測機構的獨立性有待加強等，建議：一是完善流通領域食品質量檢測的行政法規，建立統一的食品安全標準和檢驗檢測體系，明確工商部門組織食品質量檢測的程序、檢測機構的義務等內容，完善委托檢測的經費保障制度。二是推進檢測機構的獨立性和公正性，使檢測機構真正成為獨立于行政部門之外的社會中介機構。加強檢測機構的行業自律和社會監督，保障檢測結果的客觀、公正。三是明確檢測結果信息定期制度，以警示相關責任人，提醒消費者，保障食品消費安全。四是盡快明確工商機關對食品快速檢測的法律效力。

（五）建立健全食品安全突發事件應急機制，確保食品安全

英國、西班牙兩國針對食品安全方面的突發事件都規定了具體、明確的應急機制。針對目前我國境內局部地區出現的禽流感疫情，工商部門應立足于市場監管職能，積極協助政府建立健全突發疫情監測、信息報告與管理的預警機制和應急機制，切實提高保障食品安全和處置突發食品事件的能力。及時對重要食品組織檢測，督促食品經營者主動履行進貨檢查驗收、索證索票和質量承諾制，確保消費安全，最大范圍降低食品消費風險。