導語：如何才能寫好一篇投融資，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

本文嘗試從財政部門的角度和建立公共財政框架的要求出發，認真分析了當前政府投融資管理體制方面存在的一些問題，并在了解市場經濟發達國家和地區的一些規范做法的基礎上，以明確投資主體、強化投資風險約束機制、全面推行政府采購制度、營造良好的投資環境、加強政府融資負債管理、建立科學的財政資金撥付制度等為突破口，提出了一些適應當前我國發展狀況的具體對策。

一、現狀分析

根據我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現在以下方面：

1．從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權責不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財政的要求甚遠。

2．從投資管理來看，風險約束機制尚未建立，新的符合社會主義市場經濟體制的宏觀調控體系尚未形成。建設單位同時也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設單位為自己爭取利益而潛意識地為擴大投資而在建設過程中“不懈努力”的局面。臨時性建設單位大量存在，由于專業人員的嚴重匱乏，使得機構效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。

3．從投資環境來看，缺乏必要的社會法制環境和面向市場經濟的建設市場。政府投資建設市場工程造價的確定還是沿用“量價合一，固定費率”的計劃經濟模式，這種舊的模式存在較多的弊端：(1)工程投資方不能通過市場競爭選取理想的報價；(2)施工企業也不能根據項目特點按具體施工條件、施工設備和技術專長來確定報價，企業個體優勢無法在競爭中體現；(3)特別是在招標時，按“量價合一，固定費率”算出一個預算標底，再按招標文件規定的浮動范圍來圈定中標價和中標單位，這是一種模糊定價，企業投標報價是“非實質性”的，往往遠遠超出實際造價，能否中標只是看預算編制人員的編制水平，不能很好地體現招投標的“誠實信用”原則和“競爭定價”原則，不利于建設市場公平競爭環境的形成，更不能體現先進生產力的發展要求，已不適應市場經濟發展的需要。

4．政府融資方面也存在較多問題：(1)融資渠道較為單一，基本依靠財政資金和銀行貸款；(2)地方政府擔保、承諾形成了大量隱性債務，將成為以后形成財政風險的不利因素；(3)部分采用市場化方式運作的項目實際操作上還有待進一步完善；(4)法律規定地方政府不得融資負債，沒有債券發行權，某種程度上制約了其基礎設施建設積極性的發揮。

此外，沒有根本改變行政性項目審批制度、配套資金到位率不高和市場資源配置的基礎性作用還未充分發揮的問題也是存在的。

二、政府投融資管理體制方面

(一)明確投資主體，改革投資管理方式。

1．強化競爭性項目投資的市場調節。競爭性項目投資主要指投資收益比較高、市場調節比較靈敏、競爭性比較強的一般性項目投資。對于此類項目，應確立企業為投資主體，將其全面推向市場，逐步用項目登記備案制代替現行的行政審批制，由企業自主決策、自擔風險，通過市場進行籌資、投資、建設和經營。對現有政府已經參與投資的競爭性項目，應創造條件逐步向企業轉讓產權，產權轉讓收入用于基礎性投資項目建設；已批準尚未開工的投資項目，原定由政府承擔的建設資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對這類項目投資主要是加強政策指導。

2．拓寬基礎性項目的投融資渠道。基礎性項目投資主要包括具有自然壟斷性、建設周期長、投資額大而收益低的基礎設施和需要政府重點扶植的一部分基礎和支柱產業項目的投資。這類項目多數屬于政策性投融資范圍，具有超前性、社會性和公益性等特點，政府在這一領域中仍應起主導作用。政府應集中必要的財力、物力，成立一個代表政府投融資的經濟實體��政府投資公司或發展公司作為投資主體。實行政府主導、市場運作應成為今后一個時期基礎性項目投融資體制改革的方向。政府主導的內容：一是制定和執行基礎設施和社會發展中長期發展規劃；二是確定這一領域的重大項目；三是統籌預算內、外政府專項資金，在引導社會各類資金中起基礎性、決定性作用；四是制定市場運作所需要的各項配套政策；五是根據發展的要求，管好價格水平與服務質量；六是協調解決下一級行政區域之間基礎設施建設的共享性問題；七是一些沒有回報的項目仍由政府投資。市場運作的基本要點是：(1)凡是有一定回報的基礎設施和社會項目均應納入市場化運作范圍；(2)政府投入均應委托政府投資公司或發展公司運作，項目的實施與管理均按現代化企業制度要求運作；(3)打破所有制界限和行政隸屬關系，采取各種措施，吸引社會各類投資主體進入這些領域；(4)加大銀行貸款、股票、債券等市場化融資比重。這樣就形成了總體政府主導，分層(政府層、企業或項目層)市場運作的格局。

3．完善公益性項目投資管理制度。公益性項目投資包括科技、文教、衛生、體育和環保等事業的投資，公、檢、法等政權機關的建設投資，以及政府機關、社會團體辦公設施、國防建設等投資。公益性項目主要由政府用財政資金安排，并根據政府財政狀況量力而行，應建立標準化、規范化的投資管理制度。我們的設想如下：(1)形成大業主的概念，成立政府投資辦公室(常設機構)，該辦公室的職能定位是：作為政府投資主體，全權甲方，負責專業化運作政府投資建設的公益性項目，統一管理，提高資金使用效益，并做好項目的后評價工作。(2)分離建設單位和受益單位，政府投資辦公室對政府投資工程實行“交鑰匙工程”，即在受益單位提出使用功能要求后，其他所有建設工作由該辦公室按照規范運作程序完成。(3)撤銷各部門的基建辦公室和各工程業主委員會，非專業人員原則上回歸原崗位，部分人員可以充實到政府投資管理辦公室。(4)配合新《會計法》的實施，財政國庫集中支付制度和會計委派制的實行，對建設資金實行財政全過程監督。

(二)強化投資風險約束機制。

只有增強投資主體的風險意識，嚴格投資決策責任制，才能真正提高投資項目的效益，保證資源的合理利用。(1)積極推行項目法人責任制。實行項目法人責任制就是由項目法人對建設項目的籌劃、籌資、建設、經營、還貸、保值增值全過程負責。(2)實行建設項目資本金制度，規范項目投融資行為。(3)建立嚴格的投資決策責任制。投資體制必須在明晰企業產權和明確政府經濟職能方面有突破性進展。

(三)全面推行政府采購制度，擴大政府投資建設領域市場調節的范圍。

從根本上解決目前政府投資建設市場存在問題的方法是積極推行政府投資工程政府采購制度，在政府投資工程實行政府采購制度改革方面，我們提出以下思路：(1)工程設計面向社會公開招標，以便能選擇施工設計最合理、投資最節省、最能確保工程質量的設計單位中標，從而從源頭上堵塞工程投資上的漏洞。(2)采取“控制量、放開價，由施工企業根據市場價格和企業經營成本自主報價，通過市場競爭形成價格，合理低價中標”的方式確定中標價；作為過渡，可以按現行北京市統一建筑工程基礎定額下浮15％編制參考值，作為控制投標報價的上限，凡高于這個上限的報價作為廢標處理。(3)建筑市場要全面開放，不得以種種理由實行地方保護主義。(4)請有關職能部門(必須包括建設主管部門和財政部門)盡快拿出工程設計深度要求和工程實物量計算規則等相應的配套管理辦法。(5)為了確保工程質量，工程監理要面向全國公開招標，并實行監理區域回避制度。(6)先在部分項目試點，在取得成功經驗的基礎上全面推開，最終所有政府投資的工程項目都要納入政府采購預算。

(四)營造良好的投資環境，吸引社會資金參與政府投資基礎性和開發性項目建設。

事實已經證明，僅僅依靠資本積累并不能保證物質生活水平和福利水平的提高，改善投資環境更重要。這不僅是針對那些跨國公司和國外直接投資者，更重要的是針對本土那些小企業家、小商人或農民。政府的一項根本職責就是要保證那些播種者的日常工作不會被任意干擾，或被掠走收獲。這甚至比保護現有財產更加重要，因為只有通過保護投資與回報的聯系，才能創造新的財富。(1)解除對非國有經濟的融資歧視，為非國有經濟創造平等的融資環境。(2)進一步推進金融改革和金融深化，為廣大中小企業提供一個適應其需求的多樣化的融資服務體系。應考慮開放二板資本市場，為符合條件的中小企業開辟直接融資渠道。(3)加快政府機構改革，清理各種稅費，減輕企業負擔。

(五)加強政府融資負債管理，防范財政風險。

就債務的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務管理水平顯然并不為過，因為到目前為止，還沒有任何一個部門能夠說清楚地方政府到底有多少負債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對債務的有效管理了。

(1)當務之急是對以前形成的債務，要嚴格劃分責任，該由政府負責的，應制定一個切實可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預算安排；對于純商業性的，由企業負責。從長遠來看，要按照社會主義市場經濟體制的要求，建立公共財政下的政府融資體系。(2)由地方政府指定的部門牽頭，負責政府各類債務的管理協調工作，逐步建立規范的地方政府公債制度，形成地方債務風險預警體系。(3)對于地方政府的擔保、承諾行為，必須樹立風險防范意識，首先應委托具備相應資質的中介機構進行嚴格的項目風險評估，然后由財政部門出具財政評估報告，根據地方政府實際財政承受能力合理安排。

(六)建立科學、嚴密的財政資金撥付制度。

一是建立政府性投資項目財務支付與質量進度相一致的制約機制，加大財政支出預算、工程概預決算審查、效益分析報告制度等基本建設“三項制度”的落實力度，從而避免財政建設資金被浪費、擠占，挪用、甚至貪污。二是研究配套資金按比例到位的約束機制，避免套取政府財政資金的情況發生，杜絕財政資金隨意撥付的行為。三是加快推行政府投資項目國庫直接撥付制度，改變以往建設項目資金層層撥付、層層“把關”的做法，資金直接撥付到項目單位，增加政府財政的透明度、提高資金使用效益。

三、融資手段方面

(一)盤活存量資產。

1．土地是城市的最大資產，盤活存量資產應以建立土地儲備制度為突破口。針對有償轉讓和無償劃撥“雙軌制”下，部分存量土地自發人市，土地供應的口子較多，土地經營效益不佳的問題，必須建立土地儲備制度，成立國土儲備中心，統一收購，統一儲備，統一供應土地，調節城市土地的供給，確保政府高度壟斷土地一級市場。在具體運作中，要把握好土地供應總量，注重營造賣方市場；注重“賣”“養”并舉，優化土地開發環境；注重合理配置土地資源，搞好土地的綜合開發；大力推行競價拍賣，以提高土地融資效益。

2．靈活運用拍賣、有償使用、股權轉讓、租賃、抵押、授權經營、企業分立等方式從國有企業改制中籌集建設資金。

(二)搞活增量資產。

要深化政府投融資體制改革，放眼國際國內資本市場，大膽嘗試各種現代融資方式，拓寬融資領域。

1．債券融資。債券融資相比股票融資具有投資風險小的優點。國內實踐證明，只要將債券利率貼補到比同期貸款利率低1～2個百分點，便可極大地增強企業債券融資的吸引力。

2．可轉換債券。可轉換債券是一種混合性的金融工具，具有90％以上的股票屬性和100％的債券屬性。正是由于它的這種雙重屬性，不僅匯集了股票和債券的全部優點，而且還回避了股票和債券的某些缺陷，是一種非常有發展前途的融資工具。國家計委已于近期選擇一部分重點國有企業中未上市的公司進行試點，待試點成功，必將出現一個大力發展的局面。

3．上市融資。目前我們要把股份制改造的重點放在對地區國民經濟的發展有重大影響和推動作用的大中型企業上來，特別是現已初具規模并已占有一定位置、享有一定聲譽的主導產業、龍頭企業，要不惜花大本錢、下大力氣進行重點培植、組建成大企業集團，最終采用捆綁、借殼的方式上市，帶動和促進地區經濟的發展。

4．風險投資。風險投資是指投資者將募集到的風險股份向具有專門技術但缺乏自有資金的創業企業進行投資。其特色在于甘冒高風險來追求較大的投資效益。

風險投資在起始階段不可能有大量的風險投資者。因此，在這一階段，應發揮政府的推動和示范作用，建立政策性風險投資基金。政府的資金投入應依技術本身的性質不同而采取不同的方式。對于風險性最高、具有超前性和明顯的外部經濟效果的高新技術，應由政府承擔，也可以委托有研究能力的民間組織參與開發；對于風險性次高的種子技術，應由民間和政府聯合承擔，政府和民間共同分擔一半的研究與開發經費。對于風險性較低且企業有一定研究與開發能力的項目，政府資金應以參投股權方式參與投資，并分享相應的收益。

5.項目融資。調整政府與企業的產業準入政策，適當擴大企業的投融資權限。不能把社會基礎設施具有公益性的產出特征，就簡單地歸到財政投融資范圍，而應當發揮社會基礎設施投資主體的多元化和融資方式的多樣化的優勢，確保對基礎設施投融資的穩定增長，以騰出資金，發展調整經濟。

6．民間融資。鼓勵個體私營單位參與基礎設施建設，放開個體私營單位對城市基礎設施投資的限制；鼓勵個體私營單位參與投資高新技術產業，特別是高技術產業化的項目。建議從個體私營企業每年上繳的地方稅收中提取5％，建立個體私營投資發展基金，用于對個體私營單位投資發展的擔保或貸款貼息。組建個體私營單位投資、信用擔保基金，為個體私營單位投資提供貸款擔保。可以考慮在經濟開發區劃出一部分土地開辟為個體私營單位投資的工業園區，也可以專門劃出一小塊土地，由個體私營企業建設多層次或標準廠房，然后出租經營。對土地使用，還可以采取招標、投標、拍賣等方式，允許不同所有制單位在競爭中取得使用土地權。

7．利用外資。一是利用外資在數量上要有所突破，今后一段時期經濟建設能否更快地發展，在很大程度上要看其利用外資是否有更大的作為。要舍得推出一批好項目、大項目、好企業、好資源來吸引外資，使外商確實有利可圖，保持利用外資的數量持續增長。二是利用外資要與經濟結構的調整相結合，與經濟發展戰略相結合，加強產業導向，突出重點，提高質量。爭取多用、用好世界銀行、亞洲開發銀行和外國政府的優惠貸款，突出加強與外國大公司、大廠商的合作，真正做到引進一批資金、壯大一批企業、形成��批產業、帶動一方經濟。三是引進外資的形式、方式要有所突破。不應局限于一些大型經貿洽談會，應充分加強政府有關對外開放職能部門的力量，選調一些近年來在招商引資中渠道較廣、客戶較多、經驗豐富的基層人員，給他們一個施展才能的大空間、大舞臺，采用小隊伍、多出擊的辦法，把招商引資工作搞上去。

8．采用廣告補償方式。以人行天橋建設為例，即由企業出資興建廣告天橋，企業擁有若干年限的廣告經營權，產權則歸政府所有。這一投資方式還可拓展到公共汽車候車亭等地的建設。這種方式比較適用于投資小、回收快、公眾利用程度高的中小型市政基礎設施，是通過社會力量多方面籌集建設資金的有益補充。

9．使用社會保障基金。可借鑒一些發展中國家對社會保障基金的扶持政策，通過政府行政手段讓社會保障基金優先進入重大基礎設施項目投資，既降低了基礎設施項目的融資成本，又保證了社會保障基金的本金安全。

篇2

企業投融資現狀

一、我國企業的投融資現狀、存在問題以及原因

融資基本受投資引導。從企業融資動機看，多數企業認為投資預算是企業決定是否融資的最重要因素。在對籌集資金使用的回答中，多數企業籌集資金后用途沒有改變。我國企業投資引導融資的決策程序。然而，具有不同特征的企業表現出了顯著的差異。

融資成本是影響企業負債融資的最重要因素。在對融資時考慮的主要限制因素問題的回答中，融資成本是最重要的限定因素。在影響負債數量所考慮的因素及其重要程度中，債務的成本與費用為第二重要因素。以上均表明融資成本對負債數量決策的重要影響作用。

我國企業融資方式較為單一。在各種融資方式的使用中，銀行貸款為最經常使用的融資方式。在各種負債方式中，短期銀行貸款也占據了絕對重要地位。形成這種現象的主要原因為短期銀行貸款更容易獲得。

我國企業的融資、進而資本結構，受政府的宏觀調控政策及其他具體政策影響較大。在融資時所考慮的各種因素中，政策因素是排列于融資成本之下的第二重要因素。其他如融資成本、融資渠道的可獲得性對于企業融資決策有非常重要的影響。

市場對企業投資有引導作用。在各種投資動機中，提高公司的總利潤、實施既定發展戰略等重要的市場化目標在各種目標中居于最重要的位置，而完成政府推薦項目這樣的非市場化目標最不重要。

二、對熱點問題的理論突破

我國企業投融資領域曾一度出現固定資產投資熱、并購、多元化、惡性增資等現象，課題組通過對這些熱點問題的研究，在理論上有所解釋和突破。

（一）上市公司固定資產投資影響因素課題組從內外兩個層次四個方面展開

1、內部因素主要是從公司財務特征和公司治理兩方面進行。其中內源融資是指公司經營活動結果產生的資金，即公司內部融通的資金。內源融資對企業的資本形成具有原始性、自主性、低成本和抗風險的特點，是企業生存與發展不可或缺的重要組成部分。事實上，在發達的市場經濟國家，內源融資是企業首選的融資方式，是企業資金的重要來源。

2、外部因素是制度變遷和市場競爭對投資規模的影響：其中外源融資是指企業通過一定方式向企I之外的其它經濟主體籌集資金。外源融資分方式包括：銀行貸款、發行股票、企業債券等。外源融資是吸收其他經濟主體的儲蓄，以轉化為自己投資的過程。隨著技術的進步和生產規模的擴大，單純依靠內源融資已很難滿足企業的資金需求，外源融資已逐漸成為企業獲得資金的重要方式。

（二）固定資產投資與企業價值的關系的研究，從兩個方面展開

1、企業投資公告的市場反映；

2、建立實證模型，直接研究固定資產投資與企業價值的關系。在此基礎上，探討能否依據企業現有投資對價值的影響關系，對企業投資過度或投資不足進行初步判別。

三、解決企業投融資策略

述說明企業融資難的普遍問題，以及提出了普遍的理論研究方法，但在中國投融資困難的企業大多數是中小企業，因此針對中小企業提出了如下的解決方案及策略。

（一）投融資電子商務化

由于中小企業自身特征，償債能力弱、融資規模較小、財務規范性差、缺乏完善的公司治理機制等問題，中小企業抵御風險的能力一般較弱。因此，大型金融機構一般缺乏相關的金融服務方案，主要因為銀行為了控制風險，設置了復雜的風控手續，最終實現收益一般較低。

我國提倡綜合利用政府資助、科技貸款、資本市場、創業投資、發放債券等方式加強對于中小企業的融資支持。目前，國內正逐漸興起通過網絡集合多種營銷渠道，解決中小企業融資難問題，即網上融資貸款信息服務平臺，比如：融眾網。未來，無論是中小企業還是個人，融資貸款的電子商務化愈來愈成為一種趨勢。

（二）投融資服務平臺

政府背景的中小企業投融資服務平臺有如下：成都高新技術產業開發區的中小企業投融資服務平臺：中小企業投融資增值服務平臺――ICON盈創動力，采用政府、市場和企業之間的三方創新運作模式，通過建立“企業發展咨詢中心”和“金融理財中心”，實現為園區中小企業提供銀行、證券、基金、專利、戰略、財務、產權等交易及咨詢全方面服務。同時，通過構建創業投資同業公會、創業研究所、財富俱樂部、信息化平臺，為中小企業提供增值服務。為實現和支撐服務功能，成都高新投資集團與涌金集團、申銀萬國、畢馬威等百余家國內外知名投融資機構和專業服務機構達成戰略合作關系并實現部分入駐或通過信息平臺進行遠程服務聯系。

1、投融界是國內最大的第三方投融資信息服務平臺：投融界以建立海量投融資信息數據庫為基礎，發揮多維度投融資信息展示，通過線上線下、標準化個性化的服務體系，為客戶提供針對性的投融資信息對接和項目搓配服務，大大提高企業投融資活動及政府招商引資的成功率，破解信息不對稱的難題。此外，投融界也實時關注市場變化，深入了解中小企業融資的現實問題，積極地開創各種新的融資方式，將助力中小企業融資做到實處。

2、旭鼎資本的中小企業投融資服務平臺：該投融資平臺為中小企業提供投融資及專業增值服務的投融資專業平臺。該投融資平臺與國內外知名的投資機構、政府及服務行業組織有密切聯系和深入接觸，以此來共同完成創業者創業理想，為中小企業發展鋪平道路。該投融資平臺有很多天使、風投的投資公司正委托該投融資平臺尋找投資企業，包括紅杉資本、北極光、賽富基金、IDG、軟銀、蘭馨亞洲、KPCB、東方富海、GGV等國內知名投資機構，而且平臺來自全國優秀的股權融資項目有300多個，是中國投融資服務平臺的佼佼者！

參考文獻：

[1]劉成立.政府審計“殺毒”功能與國家經濟安全[J].財會月刊，2010（27）.

篇3

2011年，重慶市固定資產投資規模總量約為7600億元，政府主導投資占據半壁江山。

2014年，這一總量已高達13000億元，社會資本投資占比56.5%，拔得頭籌。

短短幾年間，社會資本逐漸涌進重慶市固定資產投資各大重點領域，迅速成為經濟發展的重要力量。

而其背后，正是重慶市委、市政府深化投融資體制改革的深謀遠慮。

“如果把重慶經濟發展比作一池春水，那我們的改革就是要引入社會資本這條‘鯰魚’，激活這池春水。”重慶市社科院研究員王秀模說。

借力破題

2013年初，國內首片大面積石墨烯薄膜在中國科學院重慶綠色智能技術研究院誕生。

高興之際，中科院重慶研究院院長袁家虎心里也有隱憂。

“石墨烯后續開發運用，需要大量資金投入，僅靠研究院自身很難支撐。如果簡單把技術成果賣掉，后續開發就成了‘無源之水’。”袁家虎說。

作為新興產業，石墨烯產業從實驗室到市場需要大量資金――由于缺乏足夠的資金投入，產業化運作遲遲無法開展。

而另一方面，眾多社會資本十分看好石墨烯的發展前景，卻苦于缺乏對稱信息和準入渠道，只好坐等觀望。

投資需求和供給脫節，正是傳統投融資體系“瓶頸”之一。

在當前的投資體系中，政府投資比重過高，社會投資比重偏低的情況比較突出。

“盡管不少項目非政府投資不行，但是由于政府的資金、技術和渠道十分有限，許多由政府主導投資的項目效率相對偏低。”王秀模說。

如何破解這一困境？

“推動投融資體制改革，向社會資本借力。”王秀模說。

在這樣的突圍路徑上，袁家虎的隱憂消失了。

在市委、市政府推動下，上海南江集團和中科院重慶研究院各自以資金和技術入股，共同成立了企業平臺，推動石墨烯實現產業化。

而對整個重慶而言，如何將這個經驗復制到其他產業？

“要想讓社會資本參與進來，我們就得創造條件，改革體制，讓社會資本‘看得見’‘進得來’‘留得住’。”王秀模說。

劃定范圍

2016年2月16日，67歲的李崇云做完髓內針手術不久，就申請從重慶醫科大學附屬第二醫院轉入寬仁康復醫院。

從三甲大醫院轉到一家民營醫院接受后續治療和康復訓練，李崇云為何心甘情愿？

“寬仁醫院的骨科是附二院的病區，而且收費便宜很多。”李崇云說。

一家民營醫院怎么會有三甲醫院的病區？

這跟重醫附二院的醫療體制改革密不可分。而其背后的推手正是投融資體制改革。

2015年5月，重慶市政府出臺《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，明確了公共服務領域內新增醫療衛生資源優先考慮符合準入標準的社會資本。

“重醫附二院作為醫療實力強勁的三甲醫院，隨著就診患者的逐漸增加，醫療資源特別是康復區設施建設面臨著巨大壓力。”重醫附二院院長任紅說。

這時，《實施意見》為重醫附二院提供了新思路。

“何不向民營醫院開放招標，利用它們的現有設施擴大服務能力？”任紅說。

在這一思路的指導下，重醫附二院以技術和品牌入股，先后與寬仁康復醫院和植恩藥業合作，在渝中區和兩江新區以三甲標準打造康復區。

“以前，我們很難有機會與三甲醫院開展合作，現在我們終于看見了機會。”寬仁康復醫院院長文一蔚說。

不僅是公共服務領域，《實施意見》的劃定范圍，包括交通領域、能源設施在內的六大基礎設施領域。這些領域都將向社會資本全面開放，讓社會資本“看得見”。

暢通渠道

2015年4月8日，重慶京東方8.5代新型半導體顯示器件及系統項目在兩江新區投產。

作為國內單項投資及產能最大的液晶面板項目，京東方在渝項目投資額高達330億元。

此前不久，京東方剛完成合肥8.5代線的布局，在短短時間內竟又匯聚起數百億元資金。

這對任何上市公司來說，都不是件容易的事情，京東方的巨額投資究竟從何而來？

“多虧了社會資本對生產線的大力投資。”重慶市經信委主任郭堅說。

原來，早在2014年，重慶市就和京東方達成建設8.5代生產線的意向。

但是，330億元的投資從何而來？

“不能單靠政府扶持，應該暢通渠道讓社會資本參與進來。”重慶把目光放到了社會資本上。

按照重慶的解決方案，京東方增發了100億股股票，由多家渝企出資210億元全部認購。

京東方拿到210億元后，再向銀行貸款120億元，解決了330億元的投融資難題。

而重慶企業也因為京東方投產利好刺激股價上漲，獲得了可觀的收益。

通過為社會資本暢通投資渠道，重慶和京東方實現了“雙贏”。

不僅僅是京東方重慶項目。近年來，重慶通過改革重點領域投融資方式，廣泛采用政府購買、盤活存量等政府手段，股權債權融資、產業投資基金等金融工具，暢通投資渠道，從而讓社會資本“進得來”。

轉變職能

2015年7月27日，重慶市2015年PPP合作項目簽約儀式在霧都賓館舉行。

其間，PPP軌道交通9號線建設項目吸引了各方目光。

“輕軌9號線將穿過城市南、北、中三個區域，將沙坪壩城區、觀音橋、江北城等多個建成區域連接起來，客流量將十分巨大。”重慶市交通委員會副主任陳孝來說。

面對如此具有吸引力的項目，綠地集團、中國建筑集團等企業紛紛簽約投資，通過PPP模式共同參與9號線建設經營。

然而，輕軌建設是一個長期的過程，如何讓社會資本“留得住”成了重慶面臨的又一難題。

“PPP項目不是一錘子買賣，其中的契約精神至關重要。”陳孝來說。

重慶市政府提出“利益共享、風險共擔、公共利益最大化、兼顧社會效益和經濟效益、保障投資者有合理收益”的五大原則，并承諾為期數年的特許經營權，讓投資方參與到運營中來。

“9號線本身潛力巨大，如今政府和投資方成了伙伴關系，解決了我們的后顧之憂。”綠地集團副總裁陳磊說。

而采用PPP模式之后，政府逐漸由投資者轉變為監管者和服務者。

篇4

集團公司體制下的投融資管理其實是集團公司本部與成員企業、即母子公司之間關系在投融資管理方面的反映。從Z集團公司本部與成員企業的關系看，其多級法人均享有高度自的體制，并形成了多個投資中心，分權過度，母公司對子公司的重大經營活動，該管的管不住，集團核心企業與成員企業之間、成員企業相互之間，爭奪資源的現象嚴重，整個集團沒有形成合力，無法實施統一的發展戰略。由于Z集團規模較大，成員企業較多，總部功能薄弱，總部與成員企業的集分權關系沒有處理好，集團缺乏一個有強大吸引力的核心，無法協調成員企業的經濟活動，包括投融資活動，不能產生強大合力，形成實際上的“集而不團”，缺乏凝聚力，沒有產生1+1＞2的規模效應，在投融資方面，應有的集約和速度效應難以發揮出來。一般情況下，一個集團公司的集團本部首先是一個投資中心、戰略決策中心，對整個集團的當前經濟活動統一協調，并為長期的發展統一配置增量資源。在集團公司體制下，特別是在多級法人都享有較高自的集團公司中，投融資管理的核心是要處理好集分權、集約與速度的關系，通過充分發揮集團本部和各成員單位的資源優勢，取得投融資方面的最佳效果。一般說來，高度集約的投融資管理體制的優點表現在可以集合集團整體資源進行較大項目的投資；其缺點表現在投資速度可能難以適應項目本身的要求，在某些情況下可能會錯失最佳的投資機會，同時由于決策流程過長也會導致投資活動進退不便，從而影響風險防范措施的運用。而在分散的投融資管理體系中，其優點表現在決策速度快，進退靈在融資方面，在Z集團內部的各成員單位間資金余缺狀況存在較大差異，有些富余，而有些存在較大的缺口，資金富余的成員單位將資金存在銀行，投資收益率很低，而資金短缺的單位則需從銀行貸款維持日常經營活動。盡管目前Z集團已采用了內部銀行的方式管理調劑集團內部的富余現金，資金的運用主要還是限于流動資金方面。另一方面，就整個集團公司而言，利用直接融資的比例不高。

2.提升投融資效果的對策建議

建立完善的投融資活動的溝通協調機制。在集團公司內部建立一種溝通協調機制，可以及時地就投資項目及資源和生產要素方面的種種信息進行交流和分析。充分的信息是決策成功的基礎，投資主體的確定，成員單位在投融資活動中的利益關系協調，投資決策的進行和資源要素的系統內調配，以及避免重復投資和重疊研發，集團及成員單位的產業發展規劃都離不開在集團本部統一協調下的集團內部信息的充分交流。構建完善的投資決策體系。借助外部中介機構的專業素質和經驗對擬投資項目進行分析比較，是提高產業投資項目成功率的必不可少環節。構建完善的產業投資決策體系，通過規范、科學、嚴謹而系統的決策體系對產業投資項目進行分析決策，是降低投資風險，提高產業投資項目經濟效益的關鍵環節。同時，通過加強分析研究宏觀經濟政策特別是國家產業政策，通過加強對產業投資項目資源的搜集整理，通過分析研究集團內部的相關資源，進而提煉出既符合國家產業政策要求又能體現Z集團資源優勢的集團公司產業發展戰略、核心發展方向和重點投資的產業領域，以推動實現集團公司資源的集約利用和各生產要素作用的充分發揮。建立完善的推動產業發展的資金支持系統。產業發展作為集團層面的一項常態性工作，構建產業發展的資金支持系統非常必要，該系統可以包含研發支持基金、科研成果產業化基金、產業發展基金等。通過拓展、構建穩定的融資渠道，通過產業發展循環，通過相關發展基金的逐漸壯大為集團產業發展提供有力支撐。明確產權架構及管理團隊股權激勵的安排原則。在未來的產業投資項目中，對管理層的股權激勵做出安排是必要的，而且，股權激勵應該包括兩個層面：一是在投資項目建設初期對管理層持股做出安排，二是在企業的持續經營過程中對管理層的良好經營業績做出激勵股權安排。由集團公司組織對股權激勵模式進行調研并制定出相應的安排原則可作為一項基礎工程來推進。建立完善的人才培養及使用體系。投資項目從遴選到成功運營到可持續發展，其核心因素是人的因素，因此建立完善的專業人才培養機制是保持集團產業可持續發展的不竭源泉。

3.集團體制下高效投融資的基本要求

在集團公司體制下，形成一套高效的投融資管理機制，一是有高效的能夠遴選到具備良好前景項目的決策系統；二是將具備良好前景的項目建設運營好的完善機制；三是便捷、低成本的融資通道。在遴選項目方面，首先，要建立一套有效的項目資源收集整理渠道，才能獲取足夠多的項目資源供分析比較，優中選優。其次，要有一批具備專業素質的投資管理人才。項目資源的分析比較離不開專業人才的參與研究，專業人員的分析研究可為投資項目的最終決策提供可靠依據。最后，也是最重要的是，從事投資決策要有一套科學的、完整的決策體系。對投資項目只有進行全面的分析，科學的決策才能有效地降低風險，保證投資項目的成功率。為實現和達到預期的投資效果，將具備良好前景的項目建設好、運營好，必須建立一套完整、科學、關業務發展有限，因此對整個主營業務的發展貢獻也非常有限。可見，Z集團作為投資中心、戰略決策中心其功能發揮還有更大空間。集團在整個產業中的發展及投資活動給人的直觀印象是：在投融資活動中主要還是依托各成員單位，投資的小項目多，大項目少；重疊研發、重復投資；指導投資活動的產業規劃有進一步加強和提升的必要，避免將大量的財力和精力投入到不熟悉的產業或與主業不相關的產業；投資活動缺乏系統的論證。在融資方面，在Z集團內部的各成員單位間資金余缺狀況存在較大差異，有些富余，而有些存在較大的缺口，資金富余的成員單位將資金存在銀行，投資收益率很低，而資金短缺的單位則需從銀行貸款維持日常經營活動。盡管目前Z集團已采用了內部銀行的方式管理調劑集團內部的富余現金，資金的運用主要還是限于流動資金方面。另一方面，就整個集團公司而言，利用直接融資的比例不高。

篇5

[關鍵詞]城建投融資體制問題及對策

當前,隨著對城市基礎設施需求的日益擴大,建立在高度集權的計劃經濟體制基礎上的,以政府財力直接投入為主導,行政配置資源為主體的城市建設投融資體制,已無法適應城市化進程的需要,迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革,打破公用行業市場壟斷,開放城市基礎設施市場,進一步發揮市場配置資源的基礎性作用,推行以市場化為取向的體制改革和機制創新,最終建立政府融資平臺化、公用事業民營化、投資主體多元化、企業投資主體化、運營主體企業化、融資渠道市場化的新型投融資體制。

一、目前城建投融資平臺的現狀及問題

1.現有投融資平臺脆弱,缺少實體支撐

按照“政府投資、國企運作”的模式,各地通常以無收益的公益性資產為資本組建國資總公司作為投融資平臺,然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐,幾乎沒有經營現金流入,其財務指標通常達不到基本的信用標準,必須依靠政府資源的支持,才能勉強維持平臺資金周轉。

2.債務問題突出,債務風險凸現

一是籌資渠道單一,城市建設債務主要表現為對銀行尤其是商業銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務結構不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續能力不強;三是凈資產負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目,投資回報少,必然造成融資規模不斷擴大,而資本金卻未能與負債總額同步增長,造成了凈資產負債率畸高。

3.項目管理機制混亂,損失浪費問題嚴重

目前,城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業主管部門成立國有獨資子公司作為建設業主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業,違規問題較多。主要表現在:一是招投標不規范,存在規避公開招投標,評標把關不嚴,業主擅自變更招投標結果等問題;二是項目超概算嚴重,很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規范,普遍存在變更設計施工、違規簽證、提前支付或多付工程款等問題。

二、現行投融資體制運行中已暴露出的弊端

1.投資主體單一

目前,城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司,呈現分散融資、單一建設、壟斷經營、統一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質區別。

2.成本約束彈性化

現行模式其實就是“借貸主體是國資總公司,投資主體是各子公司,最終負債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔償債風險,又缺少必要的約束機制,造成各種違規問題時有發生,普遍存在損失浪費資金的現象。

3.融資渠道狹隘化

現行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上,許多私營企業、外資企業有意向出資參與城市基礎設施的建設,但缺少準入規則,城市基礎設施投資管理呈封閉式運行,使外界參與投資出現瓶頸效應,抑制了企業和個人參與經營性項目公平競爭的積極性,阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。

三、對下一步城建投融資體制改革的建議

1.及時轉變思想觀念。長期以來,城市建設的傳統體制使得人們對城市建設中公用行業的理解發生偏差,往往只注重它的社會公益性、福利性的一面,認為公用行業向社會提供服務應該是無償的,即使收費,也只能是象征性的。實踐證明,無視公用行業經濟屬性的觀點,只能導致這一行業的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經營城市”的理念,以符合現代企業制度要求的企業組織形式來運作城市建設,構建城建資金的良性循環機制,最終實現可持續發展。

2.拓寬城建投融資渠道,節約政府投資,解決制約城建發展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資,加快利用資本市場進行融資的步伐,建立科學的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究,挖掘城市基礎設施建設投資的營利點,吸引民間資本和外資進入,實現市場化的投融資格局。

3.盤活存量,搞活增量,推動城市建設的可持續發展。盤活存量資產、搞活增量資產和激活無形資產是經營城市的重要內容和組成部分,相輔相成,互為條件。通過經營城市,最終要使城市資本實現“投入——經營——增值——再投入”的良性循環,真正實現“以城養城,以城建城”。

4.實行“政企分開,投、建、管分離”,提高運行效率。實行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現象,政府可以把主要精力轉向為投資者服務,為各類投資者創造公平的投資環境。同時,政府應防止從統辦統攬的職能定位極端走向全盤推向市場,由市場主宰的職能虛位極端,在整個城市投融資體制改革中,必須切實加強政府的監管、導向、調控作用。新晨

5.加強對城建資金的管理與監督。

(1)加強制度建設。建立健全相關規范性文件,從制度上為強化建設資金管理提供保障,做到“二控制一加強”。

(2)加強審計監督。把內部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴格審核項目用款,減少項目資金沉淀。

(3)配套進行項目管理體制改革,進一步發揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式,對項目管理體制進行改革,降低建設成本,提高投資效益。

6.建立城建發展專項資金,完善償債機制。建立穩定的城建發展專項資金和可靠的貸款償還機制,是保持城市建設可持續發展的重要保證。

參考文獻:

[1]姜笑琴.轉變政府職能完善投資環境[J].中國科技產業,2005,(5).

[2]樊保軍.小城鎮建設與政府職能轉變[J].村鎮建設,2004,(3):15-18.

篇6

地方債券自發自還

此前因受限于不能獨立舉債，采用城投平臺籌資是地方政府投融資的主要方式，其后果之一就是政府債務急劇增加。又因舉債主體多、舉債方式多、舉債成本高、支出用途未經過人大審議、不透明等問題，政府不僅難以準確了解債務總量，也難以控制其規模。如何管理債務，影響著政府投融資下一步的走向。

在財政部預算司副司長陳新華看來，地方債務問題可通過《預算法》進行管理，“《預算法》對規范地方政府債務做了明確的規定，提供了一個既能發揮地方政府債務在經濟增長中的作用，又能防范和控制財政金融風險的機制。國務院2014年43號文件在《預算法》基礎上做了更加具體的規定，明確地方政府債務除了可以一般公共預算收入償還一般債務外，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。”

據陳新華透露，目前財政部除了繼續審核地方政府的存量債務，通過公開招標和定向成交兩種方式進行債務置換，還研究制定了地方政府一般債券和專項債券的發行管理辦法，將全面推開地方政府自發自還債券。下一步，會盡快下達今年剩下的2000億元新增貸款，并研究債券項目貸款問題。

對于債券的分類以及額度限制，濟南市財政局副局長、市政府投融資管理辦公室主任表達了他的疑惑，“現在有新增債務、置換債務，這兩者又分別有一般債務和專項債務，此外還有定向發行的債務，名稱太多。而且一般債券和專項債務的發行確定了比例，互相不能調整。”說，“濟南一般債務少而專項債務多，而專項債務額度偏少，無法滿足需求。”此外，他還希望相關部門能夠正式界定政府項目和政府債務的定義與范疇。

在債券發行方面，中央國債登記結算有限責任公司（簡稱“中央結算公司”）副總經理柳柏樹做了介紹。中央結算公司是財政部唯一授權主持建立、運營全國國債托管系統的機構，也是中國人民銀行指定的全國銀行間債券市場債券登記、托管、結算機構和商業銀行柜臺記賬式國債交易一級托管人，每天的債券交易量超過1萬億元。

柳柏樹認為，得益于貨幣寬松等宏觀政策，從5月18號江蘇省通過公開招標發行地方債以來，整個發行過程比較平穩。下半年債券發行將形成新常態，基本上每周會有6～8場地方政府債（不包括國債、企業債和政策性金融債）發行，密度比較大。

因此，柳柏樹直言有些擔心，“資金面能否繼續這么寬松，利率能否始終保持這么低，市場能否承受這么大的債務體量？這些直接關系到地方政府債券發行是否順利，還有待于密切觀察。”他指出債券發行將成為地方政府的一項重要工作，政府要與市場直接對接，確定發債的時點、規模、利率、評級等，因此在人才儲備、制度、組織機制等方面會給政府提出很多要求。

不是所有項目都可做PPP

PPP是目前政府主推的投融資方式之一，被寄予厚望，但近一年的推行效果不甚理想。原因有多方面，對PPP的理解不同可能是重要原因之一，如地方政府多認為其“形式大于內容”，或者認為是政府沒錢才找社會資本做的公益項目，甚至為了解決政府資金難題而做成名股實債保本收益項目等等。

財政部金融司處長闞曉西非常清楚這些問題。闞曉西負責推廣 PPP，在他看來，PPP是“政府和社會資本在合作提供公共服務的過程中雙方各盡其職、各負其責”。也就是說，過去政府借錢干事，現在是政府以訂立合同的方式，充分利用社會資本方的資金、技術、人才和管理經驗，來提升公共服務供給的質量和效益。所謂“各盡其職、各負其責”，指不可抗力的風險共擔，大多數風險分擔，即投資人承擔經營管理責任，盈虧自負，政府則在投資人按要求提供公共服務后，根據合同約定進行支付，“不再是無限兜底。”

可見，PPP本身是個交易，社會資本在PPP里一定要求合理的成本加回報。闞曉西認為支付成本和回報的來源有四個，一是預算的錢;二是公眾付費;三是存量公共資產的投入;四是項目本身商業開發的權益，如地鐵廣告的收入。“無論以哪種方式付費，政府的責任都是一樣的，即保證以最低的投入來提供最優質的公共服務。”闞曉西說道，“因此，不能用PPP解決政府所有要做的公共項目，一定是社會資本比政府自己做有效益，要么能降低成本，要么能促進創新。”

在PPP模式中，如何保障社會資本的合法權利和收益是關注焦點。據闞曉西介紹，目前財政部把政府和社會資本簽定的PPP合同納入預算或者資產負債表，也就是納入到財政管理的程序，以保證社會資本與政府合作的信心。從長遠看，因為PPP合同支付責任在某種意義上是法定支付責任，如果政府不能按照合同要求兌現支付責任，就意味著政府違約，而違約將導致地方政府債券的發行成本增加。

同時，地方政府也應評估PPP項目對地方財政的影響。“PPP不是政府債務，但是PPP項目下的合同支付責任多了，會增加政府的收支矛盾。可以通過增收節支等方式解決，如果解決不了就只有舉債，這就有可能帶來風險。”

“很多人說PPP不好做，一個重要原因是大家想法不一樣，需要在每一個環節、每一個細節上充分考慮對方的想法后達成一致。”闞曉西說道，“我們出臺的操作流程就是盡可能減少談判協商的過程，把每個細節該做什么事揭示出來，有通行的市場化處理方法和可行的條款。”

風險更在投資

“之前認為地方政府通過多種渠道舉債是風險的源頭，因此規定主要通過發行債券和PPP模式融資，以解決其不透明問題。透明了就沒有風險嗎？美國底特律市為什么破產？不是解決了融資渠道的風險問題，風險就沒有了。風險總會有的，把投融資當成整體來看，地方巨大的風險不是來自于融資，而是投資。”財政部財政科學研究所所長劉尚希在談到投融資風險時如此說道。

他分析指出，融資的風險在能否還得起錢，對應的是地方財政實力是否強大，這又取決于地方的經濟發展如何，而地方經濟要發展，要看投資是否有效。投資有效，則經濟增長后勁強，財源闊達，還款有保障。“如果投資效益不好，少借錢風險也很大，如果投資有效，即使多借錢風險也是收斂的。”

同時，劉尚希也很強調投資與融資一體化。“投資和融資兩張皮，財政部門以政府債券、收稅等形式籌到資金，通過二次分配撥到政府各個部門使用，不關注投資體制的改革，投資效益可能會大大下降，而且風險更大。”他說道，“投資和融資必須成一個整體，這對風險控制更有效。”

甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司副總經理李興文則從建設項目出發，分析了對基礎設施建設投融資方面的風險和問題。甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司是甘肅省政府下屬的大型國有投資企業，投資項目包括清潔能源、水利、農業、科技公司以及基礎設施。

“首先是要處理好政府財政關系與體系建設。對基礎設施領域，特別是高速公路以及民航機場等大型基礎設施方面支付責任的劃分、權益的劃分還需要進一步完善。”李興文說道，基礎設施投資大、收益率低，而且收益人往往不只是地方政府，還包括部隊、外交等部門，僅有地方政府或者PPP項目公司來承擔責任和風險是不太可能的。顯然，這已經觸及到中央和地方事權與支出責任的劃分，是財稅改革下一步著力解決的問題。

篇7

在中國整體固定資產投資規模有所壓縮的情況下，鐵道部門顯然無意放緩中國的鐵路建設計劃。在地方政府的助推下，原本定于2020年完成的鐵路中長期規劃目標，有望提前五年完成。

外界關注的是，持續數年的大規模建設，讓鐵路資產負債累累。據統計，鐵路資產負債1.3萬億元以上。業內人士擔憂，2015年前后，前期投資將陸續進入償債期，僅靠鐵路建設基金和銀行貸款兩大渠道，將難以支撐依舊龐大的鐵路建設計劃，日益擴大的資金缺口可能成為新的隱憂。

鐵路“十二五”規劃起草之際，有研究人員呼吁，國家應在鐵路投融資體制改革上進行更多的探索和試點，明確不同投資主體的資金來源、投資范圍、投資決策權，創新融資方式，尋求鐵路建設可持續發展之路。

資金缺口擴大

春節前夕，石家莊市鐵路辦官員頻繁進京，與鐵道部、國家發改委等部門進行溝通，他們希望市里規劃的鐵路建設項目能獲得認可，盡快上馬，同時爭取更多的政策和資金支持。

河北省會城市石家莊，位置特殊，受益于國家中長期鐵路網規劃，近些年鐵路建設力度較大。目前正在實施的高速鐵路新建項目就有四個，分別是石家莊-太原、北京-石家莊、石家莊-武漢、石家莊-濟南。按照既定工作安排，這些項目均在2011年底前后建成。

“十二五”開局之年，國家的鐵路基礎設施投資計劃依舊龐大，絲毫不見放緩跡象，不甘在本輪基礎設施建設熱潮中落后的地方政府，紛紛表示即使“砸鍋賣鐵”也要上項目。

與這種熱情相對應的是，各地鐵路建設資金缺口不斷擴大，一些項目雖有建設意向，但資金無法落實，項目只能擱置。在國家信貸政策逐步收緊背景下，這一問題更加突出。

2010年，國家信貸政策調整時提出，“合理控制信貸增量，把握好信貸投放節奏，增強貸款增長的均衡性和可持續性”，銀監會明確提出了控制地方政府融資平臺貸款，要求銀行采取“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”等措施篩查和化解風險。這直接影響了一些鐵路項目資金的籌集。

以石家莊為例，銀監會的新要求直接造成高鐵項目貸款不能及時到位，自2010年2月份銀行開始陸續發放貸款，至3月11日共計發放10.3億元，其中：農業銀行1.4億元，北京銀行8.9億元。發放速度遠不及以往。

6月10日，國發〔2010〕19號文件下發后，貸款銀行均提出對高鐵項目貸款追加抵押、擔保等增信方式，北京銀行和農業銀行要求以自有土地抵押，方可發放剩余貸款。據了解，為解決高鐵項目貸款，石家莊市政府已同意發司作為鐵道部移交土地的接收單位，首批無爭議的1790畝土地移交正在辦理，土地移交的時間決定了銀行發放貸款的進度。

地方政府的建設資金來源并不復雜，除了政府財政撥款外，主要是銀行貸款和融資平臺融資。根據融資來源，石家莊市融入的資金主要包括兩個部分：河北省聯社80億元信托資金和高鐵項目10.3億元銀行貸款資金。

截至2010年11月底，80億元資金已撥付70.22億元，其中：高鐵項目資本金25億元；企業搬遷20.71億元；產業類項目8.14億元；廉租房建設6億元、引導基金和擔保資金5億元；園區建設5.37億元。待撥資金9.78億元，將按照市政府資金安排意見和項目建設進度，分期分批撥付到位。

據了解，石家莊市高鐵項目建設資金總需求約52.6億元，市政府安排資金共28.5億元，剩余的24.1億元主要通過包裝高鐵配套工程項目申請銀行貸款。2009年12月，銀行對高鐵配套工程項目授信43億元（其中農業銀行授信30億元，北京銀行授信13億元）。

部分地區發改委官員擔憂，如果2011年國家信貸政策進一步收緊，將會影響項目建設。為此業內人士呼吁，鐵路建設不宜過度超前，同時對地方政府面臨的籌資難題，應通盤考慮。

分類建設契機

一些鐵路行業人士和研究人員則呼吁，國家可以考慮業界呼吁多年的鐵路項目分類建設思路，以緩解政府的籌資壓力。

國家發改委綜合運輸所副主任李認為，鐵路投資投向要改變，根據公益性和經營性建立分類投資體系，實行差別化的政策。“政府投資的是不掙錢項目，掙錢的項目交給社會資本。這也是降低資產負債率的有效手段。” 李認為鐵路行業要可持續發展，必須轉變發展方式，包括進行結構調整。

目前現有鐵路中有大量的公益性線路，例如用于國防、西部大開發的項目，這些鐵路一般經濟效益較差，對于這類項目政府應唱主角，以鐵道部和地方政府出資修建為主。由于這些地區大多偏遠，人民收入水平較低，在運價上適當控制，由此帶來的運營虧損，中央政府和地方政府應給予補貼。

而對于客運專線和煤運通道這類運量大、效益好的鐵路，可以劃分為經營性鐵路，目前高鐵主要在北京、廣東、上海、天津等大城市間修建，客源相對較多。對于這類線路，可以對其進行股份制改造，通過股票市場、債券市場融資，吸引更多的社會資金進入，降低政府投資比重。

分類建設思路，其實早在起草鐵路“十一五”規劃時就已浮現。當時來自國務院發展研究中心、鐵道部經濟規劃研究院、國家發改委宏觀經濟研究院的研究人員提出，在分類建設制度下，對商業性項目和公益性項目區別對待。

在具體操作上，該提議和李的思路相近。即對于商業項目，國家一般不直接投入資金，而是進行市場化融資，國家進行政策扶持，如貼息、減稅、適度擔保等。而對公益性項目，主要由中央政府和受益的地方政府給予財政撥款和財政扶持。兼具公益性和經營性的鐵路建設，在政府支持下要多渠道吸引社會資金。

青藏鐵路屬于典型的公益性線路，在建設和運營時已充分考慮其公益特性，在資金投入上以中央政府為主。

中鐵第一勘察設計院高級工程師范光明告訴《財經》記者，青藏鐵路被定義為公益鐵路，拉（薩）日（喀則）線運營之后很可能與格（爾木）拉（薩）段一樣是賠錢的，由鐵道部補貼。

拉（薩）日（喀則）鐵路的招投標工作則由鐵道部負責。在《建拉薩至日喀則鐵路站前工程施工總承包招標資格預審公告》中顯示，建設資金來自中央財政資金和鐵路建設基金，項目出資比例為中央財政安排75％，鐵路建設基金安排25％，招標人為青藏鐵路公司。

青藏鐵路公司因建格拉線而成立，目前主要負責西寧至拉薩鐵路的維護、運營工作。青藏鐵路公司黨委工作部副部長林志剛告訴《財經》記者，目前通過國家財政補貼和轉移支付維持運作。

青藏鐵路由于地理位置特殊，建設、運營成本遠高于其他地區鐵路，再加上客流量小、運價低等因素，青藏鐵路一直虧損運營。林志剛介紹說，青藏鐵路虧損在建設之初是有預計的。

針對不同類型的線路，應考慮實行不同比例的項目資本金率。從1996年開始，國家對固定資產投資項目實行資本金制度，按照規定，項目資本金不能是債務性資金，而且只有先落實資本金以后，項目才能進行建設。

項目資本金可以用貨幣出資，也可以用實物、工業產權、非專利技術、土地使用權作價出資。長期以來，鐵路項目資本金比例一直保持在50％，這意味著投資總額的一半需要通過財政撥款等途徑解決。在大規模建設沖動下，如何籌集建設資金，令地方政府發愁。

有研究人員建議，對于公益性線路，應該適當提高項目資本金率，如在70％以上，減輕負債壓力；而對于收益好的項目，資本金比例可以下調到30％－35％，甚至更低，提高資本金的杠桿率，增加債務性資金，緩解政府投入壓力。

融資治本之策

鐵路行業負債率抬頭是從2008年開始的，目前負債總額已突破萬億元，在此之前全行業負債率一直維持在40％左右。在償債高峰期到來前夕，如何解決地方政府鐵路建設資金缺口、降低鐵路資產負債率，推進投融資體制改革被寄予厚望。

建國后，國家鐵路一直由中央負責投資、建設和管理，由于資金來源單一，鐵路建設進展緩慢。上世紀90年代初，國家開始改革投融資體制，推出了鐵道部和地方政府合資建鐵路模式，至此，單一投資建鐵路的形式終結。

目前修建的國家鐵路，均以合資鐵路形式存在，具體由鐵道部與地方政府作為出資人成立合資公司，負責線路的資產管理，線路經營則由地方鐵路局負責。截至2009年底，全國合資鐵路公司累計145家，投資規模3萬億元。據知情人士介紹，三分之一合資鐵路盈利，三分之一勉強維持，三分之一處于虧損狀態。

在投融資改革上，鐵道部還采取擴大鐵路建設債券發行規模、擴大利用外資規模、推進鐵路企業股改上市等，目前已有大秦鐵路、廣深鐵路、鐵龍物流三家鐵路運輸上市公司。

“相對來說從市場融資上是短腿。通過購買股票進入鐵路行業，是個很好的途徑。”李表示。

此外，鐵道部還積極引進了保險、社保等擁有大額資金的戰略投資者，例如京津城際引進中海油、京滬高鐵引進平安保險等，這極大緩解了鐵路項目資本金籌集壓力。

“外界老說鐵路融資沒有什么大變化，其實對于我們自己來說，已經發生了翻天覆地的變化。過去鐵路建設全部是國家拿錢，自己出錢自己花。”鐵道部內部人士介紹說。

國家發改委綜合運輸研究所副主任李認為，相對于公路民航來說，鐵路投資渠道單一，融資渠道單一，社會資本進入相對緩慢。他認為鐵路建設運營需要政府主導，完全私有化不可能，但在政府發揮作用同時，市場化還是大有可為的。

2005年7月，為落實非公經濟36條文件，鐵道部出臺了《關于鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，明確提出向非公有資本全面開放鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元化經營四大領域，同時制定了七條具體的扶持措施。

上述鐵道部人士介紹說，按說鐵路的建設、運營民間資本都可以進來，但具體到項目一個一個談的時候會發現還是很困難。

麥肯錫北京分公司全球董事尤茂庭曾指出，過去五年間，中國平均只有7％的鐵路投資來自外資和民資，其中僅有1％或2％屬于外資，這包括來自香港的投資。在英國和澳大利亞等成熟經濟體中，基礎設施投資中，外資和私人投資比例通常占25％至40％。

參與武廣高鐵規劃的一位官員向《財經》記者透露，武廣高鐵建設之初也希望能夠吸引民間資本加入，減少貸款比例，紓解利息壓力，但未獲成功。

中國投資協會會長張漢亞認為，民資投資的最終目的是為了盈利，而相對于電信等壟斷行業，鐵路投資回收周期長，需要10年甚至20年。另外高鐵投資數額大，動輒百億千億元，民資大多缺乏獨立投資的實力。

更為根本的原因是缺少吸引社會資本進入的運營分配模式。目前國家鐵路分配實行的是鐵道部統收統支的清算模式，即各個經營主體的收入必須經過鐵道部再分配，民間資本在票價制定、運能安排上均無話語權，收入預期難以保證，因而不敢輕易投資鐵路。

和投資客運線路不同，社會資本更愿意投向效益更好的貨運線路，朔黃鐵路即是典型代表。這條成立于1998年2月的煤運通道，是中國西煤東運第二大通道，西起山西省神池縣，東至河北黃驊港，由神華集團公司、鐵道部、河北省政府合資修建，公司注冊資本金58.8億元人民幣，三方占比分別為52.7％、41.2％和6.1％。

朔黃鐵路執行高于國鐵貨運標準的特殊運價，承擔了神華集團神東礦區和陜北、晉北地方煤礦的煤炭運輸任務，2010年完成貨物運輸量1.6億噸。

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關鍵詞：投融資平臺 問題 原因 對策措施

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）01-212-02

我國地方政府投融資平臺的存在由來已久。2008年11月，為應對國際金融危機，我國政府實施了積極的財政政策，各地方政府投融資平臺如雨后春筍般涌現出來。同時，各界對日漸龐大的地方投融資平臺債務及由此引發的風險極為關注。鑒于此，本文分析了地方投融資平臺存在的問題以及形成的原因后，提出了打造地方投融資平臺的對策。

一、地方投融資平臺的問題

1.融資需求大。近幾年，各地城市基礎設施建設投資規模日益擴大，進度也越來越快。由于改善城市面貌既可以滿足社會需求，也能體現政績，因此，在政府的中長期規劃中，大都提出了大規模的城建投資計劃，提高了城市投資需求。政府投融資平臺作為融資和項目實施的主要載體，壓力巨大。

2.融資能力低。政府投融資平臺承擔大量的公益性項目，資金投入量大，基本無回報或收益極低。投融資平臺企業短期內承擔多個建設項目，往往需要大量舉債，有的甚至已超過了財務風險預警線。支撐巨額的財務費用，造血功能缺失。融資渠道單一，投融資平臺對外融資多以銀行的長短期商業貸款等負債方式進行，利用資本市場直接融資比例過低，受宏觀調控政策的影響極大。

3.盈利能力差。許多投融資平臺往往依賴于某個或某類政府投資項目而建立，僅僅承擔了投資項目的融資及建設職能，不能對建設的工程項目進行經營與管理，沒有形成真正意義上的符合風險與收益一體化要求的投融資主體資格，市場化投融資“借、用、管、還”的責任不清晰，難以形成投融資運營合力。因此，資金使用效率較低，沒有通盤考慮資源的整合利用和持續經營。

二、投融資平臺風險的原因

（一）內部動因

1.地方政府債務管理制度不規范。長期以來，地方政府建設性債務游離于現行財政體系之外，透明度和公開性極低。政府債務的統計、核算，特別是預警體系尚未建立，令決策層無法準確地掌握政府的所有投融資活動，統籌規范債務管理難度很大。地方財政部門只能對部分直接由財政部門償還的債務進行管理，地方人大也沒有對債務融資履行監管職能，更談不上引入社會公眾參與的體制和機制，為投融資平臺債務的肆意擴張和財政風險的積聚創造了條件。

2.地方投融資平臺風險約束機制不健全。我國投融資平臺從體制上尚未擺脫對政府部門的依附，項目的決策權不在各投融資平臺。地方投融資行為屬于“準財政”行為，出現債務風險也將最終由財政承擔。因而，在“借、用、還”不統一和“責、權、利”不清的情況下，盲目舉債、多頭管理。各平臺公司極易忽略完善自身的規范性考核辦法和建立相關的管理和監督制度，投融資的風險約束機制建設更是無從談起。

3.地方政府政績考核機制有偏差。長期以來，地方GDP增長速度、就業、投資規模等往往是評價地方政府業績的重要內容。各級地方政府官員早已習慣于把本地投資增長快、投資規模大，融資平臺多、融資額度大等作為其任期內工作業績的主要內容，而較少地關注本屆政府對資源的使用是否高效，對財力的配置是否合理等實質問題。在這種存在偏差的政績考核機制下，官員要想在短期內做出引人矚目的政績，借債就成為一種突破已有預算約束的最佳策略。

4.政治周期效應催生地方負債規模。以官員任期制為基本特征的政治周期也對地方投融資債務風險產生重要影響。本屆政府極力融資搞建設，償債責任卻轉嫁給下屆乃至多屆后續政府。這種現象與經濟學中的“蛛網效應”極為類似。如果一屆政府既不償付本金，也不支付全部利息，即償債效率小于借債效率，則地方債務規模越來越大。

（二）外部誘因

1.受地區城市化、工業化發展驅使。我國地方政府投融資平臺引發的政府性債務風險，它的形成和積聚與地區城市化、工業化發展存在緊密相連的因果循環關系。地方政府構建投融資平臺舉借債務有了經濟上的可行性，其舉借債務的規模也會因經濟的繁榮、城市化、工業化的快速發展而不斷積累，引發地方政府財政風險。

2.受國內外經濟及政策環境影響。2008年下半年爆發的國際金融危機催生了地方投融資平臺的快速發展。為應對金融危機，2008年11月我國政府實施積極的財政政策，出臺了4萬億元的刺激計劃，其中，中央僅承擔1.18萬億元，其余部分都要求地方政府給予配套資金支持和稅收優惠。

3.受體制因素影響。一方面，我國《預算法》規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”地方政府無法通過公開、透明與合法渠道實現市場融資。因此，只有借助投融資平臺。另一方面，1994年分稅制體制改革后，地方事權過多與財力不足的矛盾在基層政府表現得越來越突出。基層政府缺乏穩定可靠的收入來源。

三、地方融資平臺的打造

根據統一化的政府融資平臺、市場化的國資管理平臺、政策性的產業投資平臺、先導性的創業引導平臺的總體戰略定位，建議采取以下措施打造投融資平臺。

1.切實增強平臺融資能力。擴充資產規模。充分運用政府可以合理支配的資金和資源，擴大政府獨資或控股投資公司的資產規模和現金流量。優化資源配置，增強融資能力。拓寬融資渠道，進一步發揮現有商業銀行的信貸資金優勢，為重點項目提供融資便利。積極爭取政策性貸款，完善政府投融資公司的融資擔保體系，建立良好的社會信用環境。擴大直接融資，創新直接融資方式。

2.創新投融資體制和模式。一是充分發揮各級投融資平臺公司的融資功能。各級投融資平臺公司要以項目建設為紐帶，加強與各金融機構、社會資本的聯系與合作。二是各投融資平臺公司要加強與金融機構對接，用好用活金融政策，構建良好的銀企合作機制，提升融資能力，爭取金融機構信用評級、銀團貸款、融資授信等支持。三是積極支持配合金融機構創新金融產品，探索“按揭”融資模式。

3.制定先行先試的投融資政策。抓住區域發展政策，制訂重點建設項目融資規劃。制定和落實投融資政策，用“先行先試”的手段，努力構建地方投融資體制改革的政策支撐體系。加快研究制定投資項目管理、特許經營權管理等政策措施，規范和強化政府投資管理，加強投融資宏觀調控，營造投融資要素合理流動的市場環境，為政府融資創造良好的政策環境。

4.加強對政府投融資平臺的監管。加強政府規劃和政策引導，各投融資平臺企業要按照當地國民經濟和社會發展中長期規劃，編制企業發展規劃和項目建設計劃。建立健全企業法人治理結構，形成科學完備的董事會、監事會決策機制和監督制衡機制。建立激勵機制，對經營性業務的管理,以定量考核為主,定性考核為輔,主要考核經營績效指標完成情況。強化投資風險約束機制。建立監管機制，規范投資項目審批，重大項目實施日常財務監管。有效杜絕違規違紀現象，切實防范政府債務風險。

參考文獻：

1.封北麟.地方政府投融資平臺的財政風險研究［J］.金融與經濟，2010（2）

2.陳少強，吳育新，馬忠華.理性看待地方投融資平臺建設［J］.中國發展觀察，2010（6）

3.國家發改委宏觀經濟研究院課題組.地方政府融資研究［J］.宏觀經濟研究，2010（6）

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一、當前投融資平臺發展面臨的主要問題

(一)投資項目大幅減少，面臨“無米可炊”困境。由于受經濟增速放緩等大環境影響，以及為迎接建市十周年剛剛進行一輪大規模城市建設，結合發展實際和現有財力，來賓市城市建設將進一步注重完善提升，有效控制規模，2014年全市財政投資項目將大幅度減少，主要依靠承接公建項目的市屬各公司所承建項目也必將進一步減少，總體投資規模將呈下降態勢。據調研了解，雖然目前全年公建項目任務還沒有全部確定，但從各公司年度投資計劃看，新建項目少，續建項目也不是很多，計劃投資額與2013年相比均大幅度下降。公建項目的減少，相應的建設投資將進一步收縮，基本依靠代建項目收取管理費運行的市屬公司面臨生存困難。一方面導致投融資平臺對全市固定資產投資等經濟指標的提升貢獻降低，另一方面大多數公司面臨可建項目少、無項目可建的“無米可炊”局面。

(二)自身“造血功能”不強，后續發展乏力。來賓市投融資平臺公司主要承擔公建項目的融資及建設職能，基本上都是按照政府安排實施項目，形成融資、投資、償還三分離，公司在資金使用的效益性、資金本息的償還等方面缺乏主動，制約了資金的使用效率和效益，公司自主經營、自負盈虧、自我發展能力不強，缺乏做大做強的自身發展資本基礎和經營潛質。各公司主要通過政府注入土地、資產抵押向金融機構融資進行項目建設。在對既有資本的運作上，經營手段單一，經營模式固化，并沒有形成“以資養資、以項目養項目、以公司養公司”的生存機制。此外，各公司基本沒有建立起成熟的、具有一定規模的自主持續的投資經營業務體系，今后融資必需的現金流量和經營收益也基本沒有，自身“造血功能”薄弱。目前，雖然部分公司也正在積極謀劃轉型發展，加強興辦實業，并取得了一定的發展成效，如城投的來安房地產公司，工投的水務公司，水投的石材工藝公司、桂投的鑫盾押運公司等，但由于資本、市場、經營規模以及發展時間短等因素，大部分子公司的收益目前并未能對市屬公司自身提供更直接的發展支持，市屬公司自身持續發展乏力。而一些轉型困難、沒有投資實業的公司，沒有自主經營收入，生存都存在問題，做大做強更無從談起。

(三)平臺運營缺乏統一協調機制，影響資產保值升值。目前市屬各公司主要是根據業務職能范疇，對應不同的政府職能部門，承擔相關的項目建設任務，由不同的市領導聯系分管。如城司主要對應市住建委、工司主要對應市工管委，教司主要對應市教育局等。在“指揮部”等市級層面的工作協調機構中，涉及對各公司業務工作協調時往往也只是因為其所對應政府職能部門的工作推進情況有所牽涉，并沒有專門對投融資平臺公司運作、管理進行統一協調的機構和相應工作機制。由于缺乏工作推進協調和多方業務運作的有效溝通，各個公司在項目建設、資金籌集等各方面具體運作上出現各種制約發展的問題。比如:在融資和項目策劃包裝上容易產生不良競爭;發展規模差別大，規模最大的城司總資產近百億元，規模最小的旅司資產不足億元，10家公司中城投、工投、水投等3家公司總資產為150多億元，占投融資平臺公司總資產的92%，其余7個公司僅占8%;業務承擔不均衡，以2012年為例，大的公司如城投、工投和水投均能完成投資超5億元以上;而小的公司如交投、文投、農投完成投資均不足億元，旅投全年甚至沒有項目實施。這些問題，影響了有關公司的融資效率，注入資產的流轉受到不同程度阻滯，直接或間接影響其保值和升值。

(四)管理不規范，高端專業人才匱乏。作為市屬公司，政府掌控最終投融資決策權，各公司都未能實現政企分開。在實際工作中，一些公司更多地表現出政府行政事業單位性征，沒有進行獨立的企業化經營管理，缺乏董事會、監事會和經營層的治理架構，未建立起決策、管理、監督三位一體的法人治理架構和經營決策機制，監事會的作用沒有得到充分發揮。此外，高端專業人才匱乏問題也較為突出，目前市屬10大投融資平臺公司中，大多數公司經營決策層中沒有總經濟師、總工程師、總會計師等高管職務人員和具有較強操作能力的金融類人才，公司領導班子成員大多由政府委派領導干部擔任。一些領導干部直接從政工工作崗位轉任企業領導者角色，沒有受過系統的企業經營管理知識培訓，缺乏必要的專業投融資知識、經營管理經驗和風險防范意識，投融資過程中，實際操作能力不強，解決經營技術難題能力低，同時也容易發生決策失誤，直接影響發展效率。

(五)投融資平臺實體多，可運營資本資源分散。目前來賓市的政府投融資平臺公司已達10家，由于來賓市屬后發地區，財力有限，可注入運營的資本總量少，將有限的資本資源分劃到10家之多的投融資公司中，對資本運營的綜合協調能力變弱，運作推動資本升值的合力不強，各路資本沒有發揮出協同效應。隨著來賓市注重對城市建設的完善提升，有效控制建設規模，減少公建項目建設，投融資公司“僧多粥少”的現象越趨突出，對提高融資成功率和效率都產生不利影響。

二、做大做強來賓市投融資平臺的對策建議

(一)增強平臺公司實力，提高投融資能力。1.賦予部分公司一定的土地收儲和開發經營權。將優質的土地資產注入公司，是當前增強公司實力，提高融資能力的最快捷辦法。市政府可以在統籌城市土地資產情況下，適當有選擇重點地給予實力相對雄厚、可持續發展潛力較強的公司賦予特定地塊的土地收儲開發權，并注入公司。如可考慮將桂中水城水系周邊土地收儲權、開發權、收益權賦予水司;將與市本級工業園區相關的企業商業地產收儲和開發經營權賦予市工司等。同時，建立土地出讓減持補充機制，政府投融資公司名下的國有土地出讓后，根據需要及時補足等值的土地資產。2.盤點盤活現有可運營資產，加大對公司的注入。國資監管和有關部門在全市開展一次對現有閑置國有資產、經營性資產，以及政府性資源、設施經營權、股權等資產盤點核查，掌握可運營資產情況，補充注入相應的投融資平臺公司;同時，進一步盤活、整合土地、房產、場館、水廠、路橋、管網等各類有形資產，分類注入公司。通過上述加大對公司的資本注入，將有效提高公司資產實力。3.想方設法提高公司現金流，提高融資的資本信額。對各級各類政府投資項目，屬市級項目或由市級統一實施的項目，按法定程序統一安排市屬公司建設，在確保各級項目資金撥款專款專用的前提下，考慮采取改變撥款方式和調整建設主體的辦法，增加公司現金流。另外，對一些能以合作開發建設的項目如農業綜合開發、菜籃子建設、可經營性物業等，要改無償撥款為有償投入，以市場方式來運作，由相應市屬公司負責實施，切實提高財政資金效益和多元化調動社會資金參與，壯大公司實力，有效擴大現金流。在調研中，一些公司對增加公司現金流建議，將財政撥款、補助資金、項目建設資金、BT回購款、土地及其他資產等，以注入資本金方式或補貼收入注入公司，增加公司注冊資本金及現金流。如將樂灘灌區的項目建設資金可以通過投融資平臺公司的賬戶來轉賬、劃撥等。

(二)整合優化平臺建構，促使投融資效益最大化。1.設立專門協調機構，加強對平臺運行的統一管理。成立由市領導擔任組長的投融資平臺工作領導小組并組建臨時常設辦公室，負責全面統籌全市投融資項目，具體加強對全市各投融資公司工作的協調、溝通和統一管理，以解決目前來賓市各投融資公司發展不均衡、投融資能力合成力低的問題。2.推動公司和資產重組、撤并，提高平臺的投融資效率效益。進一步整合來賓市投融資平臺有效資源，優化資源配置，可考慮對規模小、經營能力弱、對城市開發建設貢獻小的公司進行重組、撤并，提高獨體資產總量，提高平臺的投融資效率效益。比如，目前是否可以考慮將文司和旅司進行重組、合并成文化旅游投融資公司，這既符合產業發展要求，又可盤活兩家公司;另外，對一些發展成效不明顯、對注入國有資產增值及多元化調動社會資金支持城市開發建設貢獻不大的公司，建議進行撤并。3.進一步理順權屬關系，增強相應平臺運行效應。進一步梳理各公司與對應職能部門的相關權屬關系，對與政府職能部門職責有交叉重疊或業務矛盾沖突的，加強理順。比如，進一步研究是否將工司具體業務職能納入工管委總體工作職責要求內，明確工管委作為市委、市政府派出的議事辦事機構，代表市委政府對園區事務進行決策和管理，將工司交由工管委管理，以解決目前園區工業建設和配套基礎設施建設之間存在的管理脫節、推進不一致造成項目建設推進效果不佳等問題。

(三)培育“造血功能”，壯大公司經濟實力。1.特許經營，最大化利用平臺既有資源，盤活資產。在確保各公司完成政府性項目投資的前提下，對各公司現有和潛在的資源進行疏理，按照各公司的基本經營范圍等不同情況通盤考慮后，給予部分公司對一些社會和市場項目進行市場化開發特許經營權，推動公司自身盤活資產，取得市場化收益，壯大經濟實力。比如，特許將工業園區內的污水處理廠全部劃歸工司，形成排他性經營;特許水司對桂中水城項目范圍內的市政公共設施進行經營管理;特許教司經營教育園區內的學生公寓、食堂、超市、廣告設計服務等三產的一系列項目;特許交司與來賓中石化公司組建合資建設加油站及附屬設施等;對與公司經營范圍聯系不是很緊密的特許項目，如戶外廣告等，可根據實際情況，有選擇地特許某一公司經營。同時，妥善處理好由于特許經營權的設立和變更所涉及的財政分配、部門之間、公司之間的利益調整和財產分割，以持續發揮特許經營權的最大效應。2.投資辦實業，增強平臺自主發展能力。投資辦實業是壯大公司實力的根本途徑，目前市屬一些公司在名下創辦了一些子公司、業務工廠等，如城投的來安公司、工投的水務公司等，實業發展已邁出可喜步伐。在市級管理和協調層面，要把創辦實業作為考核各公司經營業績的一項重要指標，大力推動各公司根據自身實力，采取獨資、合作等方式創辦實業，要充分利用承建政府項目的優勢和自身優勢，圍繞主業發展周邊產業，待實力增強后，積極涉足其他行業，盡快走上自主發展，自負盈虧的發展道路。比如，可考慮在工司名下成立全資標準廠房運行公司，尋找與發達地區工業園合作，由其包裝并引進企業。3.實行靈活的財政支持政策，增強公司發展潛力。進一步融通市級存量資金，市財政和各投融資公司之間可相互調劑富余資金(調劑資金比照銀行貸款進行本息核算)，以便加速資金周轉，提高利用效益。在財稅政策上，投融資公司上繳稅費的市級留成部分，安排一定比例并切實落實到位給公司用于增資;因用地性質和用途改變而補繳的土地出讓金，也能安排落實到位給公司用于增資等。同時，對投融資公司的自營業務融資資金，按照“借、用、管、還”一體化模式實施管理，實行封閉運行，專款專用，并由其自行承擔還本付息責任，以便有效降低其投融資債務風險。

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關鍵詞：CDM（清潔發展機制）；地區間CDM投融資模式；碳排污權交易

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：A 文章編號：1005-2674（2013）05-051-06

一、引言

二十世紀以來，全球經濟的迅猛發展對化石燃料的需求日益增加，過度使用化石燃料產生了大量的二氧化碳。2011年，全球二氧化碳排放量為340億噸，創造了自2001年以來的最高水平，而二氧化碳是公認的影響全球變暖的主要溫室氣體。面對迫在眉睫的由溫室氣體引起的環境危機，國際社會先后出臺了《聯合國氣候變化框架公約》、《波恩協定》等一系列應對全球變暖的國際性協議。其中《聯合國氣候變化框架公約》是第一個由150多個國家參與合作，全面控制溫室氣體排放，應對全球變暖的國際公約。該公約在遵循公平以及“共同但有區別的責任”原則的前提下，將簽署該公約的國家分為兩個組成部分：即強制性減排成員國和自愿性減排成員國。其中，強制性減排成員國主要是一些發達國家，而自愿性減排成員國主要是一些發展中國家，公約要求強制性減排國家首先承擔起控制溫室氣體排放減排的責任。1997年12月，149個國家和地區的代表通過了《京都議定書》，它是《聯合國氣候變化框架公約》重要的法律補充文件。《京都議定書》規定強制性減排國家在2008至2012年間，將溫室氣體的排放量削減為1990年水平的95%，并根據任何國家溫室氣體的排放都會對氣候產生無差別影響的理念，提出了清潔發展機制（CDM）、聯合履行（J1）和排放貿易（ET）等三種靈活機制。其中，CDM是基于目前世界各國溫室氣體減排存在成本、資金和技術上的差異如發達國家溫室氣體減排成本高于發展中國家，以及發達國家在資金和技術上占有優勢，通過由發達國家向發展中國家投入資金和轉讓技術使發展中國家的減排效率提高，促進發展中國家經濟的可持續發展，發展中國家以溫室氣體減排量的轉讓幫助發達國家實現減排目標，這樣發展中國家和發達國家在CDM的框架下可以實現溫室氣體減排的“雙贏”。CDM也可以看作是一種變相的項目融資方式，即項目公司依托項目進行融資規劃和建設，在約定時間內將項目產生的減排額作為償還投資的交換條件，以換取資金或技術。CDM具有獨特的、真實的、可測量的和額外的減排效果，嚴格的監管體制，豐厚的收益等特點。在CDM項目運行過程中，項目發起人利用溫室氣體減排量份額（CERS）作為融資的無形資本。CERS是CDM活動中產生的一種資源，出于對長遠利益的考慮，發展中國家不可能將這種資源無節制地向發達國家轉讓和出售。但是在短期內這種資源的轉讓和出售有利于國際二氧化碳排放量走向一個良性發展道路。為此，歐盟、美國和澳大利亞等發達經濟體相繼建立了不同形式的碳排污權交易市場。我國碳交易市場的建立既要借鑒國際經驗，更要體現中國特色，從戰略性制度創新的高度構建中國區域性碳交易市場。

二、發展我國地區間CDM投融資模式的必要性

1 地區間CDM投融資模式的內涵

如果將CDM投融資模式中國家間的關系演變為我國地區間CDM項目投融資中各地區之間的關系，那么地區間CDM投融資模式的基本思想應該是：以中央政府為主導，各地方政府遵循信用原則（發達地區政府與欠發達地區政府之間簽署的預期交易協議）參與，中央政府根據各地區的具體情況確定各地區的減排目標并且無差別的分配給欠發達地區與發達地區等量配額的排污權。確定了各地區的減排責任，也就確定了各地區的排放權，層層分解，可以形成各經濟主體的排放權利。欠發達地區由于經濟發展相對滯后預計在滿足自己轄區內需要的排污權數量后還會產生多余的配額；與此相反，發達地區預計轄區內對排污權的配額是供不應求。基于發達地區與欠發達地區在減排成本、資金和技術水平上的差異，發達地區以信用資金投入和技術轉讓等方式幫助欠發達地區降低減排成本。欠發達地區以多余的排污權配額作為換取發達地區信用資金和技術轉讓的交換條件，幫助發達地區實現中央政府規定的減排義務。這樣發達地區和欠發達地區之間實現了資金和技術的流動，體現出區域合作共同參與溫室氣體減排項目的一種新型的地方財政投融資模式。

2 發展地區間CDM投融資模式的必要性

改革開放以來的經濟發展雖然取得了舉世矚目的成就，但是“高能耗、高污染、低產出”的經濟發展模式使能源的消耗以驚人的速度增長，環境承受的壓力也愈來愈大。2000年我國能源總消費量為13.86億噸煤當量，2010年增加至32.5億噸煤當量，到2015年，可能達到42.5億噸煤當量。與此同時，我國二氧化碳的排放量也在不斷的上升，2000年二氧化碳排放量為30億噸，2010年增加至83.3億噸，在全球居首位。并且我國能源和環境污染程度的分布極不均衡，東部地區經濟發展較快，人口密度較大，工業分布較為集中，二氧化碳排放量較大，其能源儲量較少；西部地區經濟發展較慢，人口密度相對較低，工業分布較為分散，二氧化碳排放量較低，能源儲量相對豐富。針對我國能源儲量和環境污染的區域性，發展地區間CDM投融資模式對于有效促進區域的能源和環境協調發展具有積極作用。

在《京都議定書》中，我國雖然是自愿性減排國家，但是作為一個負責任的大國，我國積極承擔溫室氣體減排義務。此外，碳交易市場在全球眾多的商品交易市場中是最有發展潛力的商品交易市場。而我國實施減排項目的邊際成本較低，現行的產業政策和巨大的市場空間，使得中國成為世界各國CDM買家關注的焦點。截止到2012年10月25日，我國注冊的CDM項目達2462個，估計減排量達615，235，857噸，占世界總預計減排量的59.98%。由表1可以看出，在注冊的項目中已獲得簽發的項目有930個，這些項目分布在我國的30個地區，欠發達地區取得的簽發項目數量明顯多于發達地區取得的項目簽發數量，而就估計的減排量，欠發達區與發達地區大體相當（見表2）。雖然我國的CDM項目發展具有潛在的市場和豐厚的收益，但也面臨著眾多的挑戰。一方面，CDM項目所在的東道國可以獲得大量優質的資金和先進的技術，這必然會在發展資金與先進技術普遍缺乏的發展中國家間產生激烈的競爭。世界市場對于CDM項目的需求，是有限的，相對于有限的市場需求，發展中國家需要大量的資金和技術發展經濟和提高資源利用率，這種形勢只能導致CDM市場的買方壟斷。CDM項目的投資方在排污權份額招標或直接洽談中，往往把價格壓的很低，使得發展中國家不能通過CDM項目獲得更高的收益，滿足不了發展中國家CDM項目的資金需求。目前，我國CDM項目的主要投資方是英國、荷蘭和法國等發達經濟體，這些國家在國際上具有價格話語權，而且這些發達經濟體在合作過程中以資金投入為主，技術轉讓的比較少，以至于我國有些地區CDM項目的開展不是很順利。另一方面，《京都議定書》的第一期承諾有效日期到2012年，但是鑒于全球第二大碳排放國家美國還沒有正式加入，因此，發達國家和發展中國家未來CDM項目合作帶有很大的不確定性。即使《京都議定書》第二期承諾能夠達成，我國是否承擔一定的減排義務還是個未知數。這些不確定因素使得CDM項目發展前景面臨著風險，一旦《京都議定書》二期承諾達不成協議，CDM項目將失去法律依據。因此，建立地區間CDM投融資模式，將有利于我國應對國際CDM項目的政策性風險，也可以降低我國CDM項目對外依存度，緩解排污權份額的需求量不足，促進國內CDM項目的發展。

三、地區間CDM投融資模式的整體規劃

1 地區間CDM投融資模式設計

在地區間CDM投融資模式中排污權的分配分為兩個階段（見圖1），第一個階段是排污權的初次分配。初次分配基于地方政府間的排污權交易，是政策性與市場性相結合的產物。政策性要求CDM投融資模式應建立在強制性控制排污總量的基礎上，同時根據我國各地區經濟發展水平的差異，將各地區劃分為發達地區和欠發達地區，中央相關主管部門根據各地區自然資源稟賦、二氧化碳排放量和人口分布對欠發達地區和發達地區規定減排額。強制性控制的排污權份額是根據全國有減排要求的企業一段時間內總排放量平均值來確定的，中央政府將確定的排污權份額分配給各地區，欠發達地區和發達地區根據其自身的需求量在相關的排污權交易一級市場上，進行預期排污權份額的交易，即欠發達地區將其預期剩余排污權配額賣給發達地區。發達地區和欠發達地區在交易的過程中，由于是對預期凈排污權的交易，因此，發達地區關于資金投入和技術轉讓可在兩個地區協商的未來某個時間實施。如果涉及的合作主體是發達地區和欠發達地區相關的公共研發部門，可通過協商具體合作事宜，從而完成第一階段地區間CDM投融資的初次分配。

第二階段是排污權的再分配。進入第二階段，碳排污權實行有償分配。對于發達地區的企業，可以將購買來的排污權份額以競標的形式向有減排要求的企業進行轉讓，競標成功的企業以較低的價格獲得預期需要的排污權，并且與相關部門事先約定的欠發達地區企業進行CDM項目的合作，競標成功的企業在滿足自身生產需求的碳排污權數量后可以將剩余的排污權份額在排污權二級市場進行出售，對于有減排要求競標失敗的企業和通過在排污權交易投機獲得利潤的企業來說，企業可以通過在排污權交易二級市場根據成本與收益購買自己偏好的排污權份額。對于欠發達地區的企業，政府是以預期需求的固定配額分配給各企業，如果欠發達地區的企業在實際的生產過程中滿足自身需要的排污權數量后，也可以將剩余的排污權在排污權二級市場上進行出售，同時可以選擇將剩余的排污權轉讓給有過合作的發達地區企業，繼續進行CDM項目的合作。總之，地方間CDM投融資模式實質是宏觀上各地方政府控制著凈排污權，微觀上實現了發達地區的企業與欠發達地區的企業為獲得排污權而進行的投融資合作。

2 地區間CDM投融資模式中相關機構的建立

在我國，地區間CDM投融資模式中的機構建設主要應包括：CDM監管部門、投融資合作主體、投融資執行主體和審核機構等。

CDM監管部門主要包括國家和地方政府監管部門，國家監管部門是我國地區CDM投融資模式的最高權力和管理機構，負責相關法律法規及政策的制定與頒布，監管各地區的CDM監管部門，授權評審機構，具有對各地區CDM項目的最終審批權，同時負責組織建立排污權交易一級和二級市場并設立清潔發展基金。清潔發展基金是地區間CDM投融資模式有效運行的保障，其資金來源多元化。包括：財政撥款、參與CDM項目主體繳納的部分排污份額的收入和項目執行主體在排污權交易市場獲得的部分交易收入等。

CDM地方政府監管部門，依照CDM國家監管部門的相關法律法規及政策，結合本地區的實際情況制定其轄區CDM投融資模式的政策規定，CDM項目在符合國家監管部門的相關規定的基礎上，還要符合項目所在地區的政策規定。地方政府監管部門負責對相關企業提交的CDM項目進行初次審批，發達地區的企業在對預期需求的排污權競標成功后，經過合作雙方所在地區相關監管部門對申請項目的批準，才能將CDM項目申請交予國家監管部門進行審批。

地區間CDM投融資合作主體由各地區的CDM投融資的主管部門構成，這些主管部門在CDM國家監管部門的領導下，共同出資建立排污權交易一級市場，并參與該市場排污權的買賣，完成排污權的初次分配。

地區間CDM投融資執行主體包括CDM項目所有者、相對發達地區的企業和排污權交易的中間商。CDM項目所有者即欠發達地區的項目業主，可以是項目所在地區的公共部門或政府指定的公司。CDM項目所有者作為項目的融資方，負責按照國家CDM監管部門頒布的“項目設計文件”標準設計項目規劃方案，并將規劃方案交予所在地區監管部門進行初次審批，在經過授權的評審機構核證和國家監管機構最終批準后注冊。CDM投融資執行主體嚴格按照審核方案籌劃項目的具體活動并根據確定的監測方案監測項目的運作。在規定的時間內，按要求接受除初次審核評審機構外的授權評審機構對項目所產生的溫室氣體減排量進行審核。相對發達地區有減排要求的企業和在排污權交易市場上投機的中間商（這些中間商可以是碳交易基金或金融機構）作為CDM項目的投資方，要按照簽署的CDM投融資合同規定向項目注資或轉讓技術，并獲得減排額。

CDM評審機構經過國家監管部門授權，接受其監督和管理。負責依據CDM國家監部門和地方政府監管部門的相關規定，對提交到地方和國家監管部門的項目申請進行核證，并將審核結果反饋給地方和國家監管部門。同時CDM評審機構還擔任著運營項目的溫室氣體減排的定期達標審核，這樣可以有助于國家和地方政府監管部門的動態監管。

四、政策建議

1 加強參與主體對地區間CDM投融資模式的認知度與開發積極性

目前，雖然我國在國際間CDM投融資模式中可以取得先進的低碳技術，但是，國內一些地方政府和企業對于CDM項目的認識存在各種各樣的缺陷，或者只想一味的照搬照抄國外先進技術，缺乏對低碳技術的創新精神，造成對國外低碳技術的依賴性。或者只追求利潤而對環境保護置之不理，沒有承擔起相應的社會責任，這些不良心態不利于我國經濟社會的可持續性發展。

相對于國際間CDM投融資模式，地區間CDM投融資模式能夠激勵更多的創新精神。欠發達地區與發達地區以排污權交易為契機既是一種合作，但更多的是一種競爭。地區間CDM投融資模式的構建，客觀上要求我國相關部門和企業進行低碳技術的研發與創新，加強研究機構和企業、企業與企業之間的合作與交流，建立起基礎研究與產業發展的銜接機制，最終提高我國低碳技術的研發能力。目前，中央政府可以選擇相關的幾個地區進行試點，取得經驗后，再在全國范圍內推廣，推廣之前，有必要利用政府的培訓機構、科研機構、高校以及相關的網絡資源，提高參與主體對地區間CDM投融資理念的認知度。

針對CDM項目在開發過程中的風險性，政府可以建立起相應的補償機制，即政府為鼓勵對地區間CDM項目的投融資，改善投融資環境而出臺的具有一定的可操作性、可持續性的優惠政策或做出的承諾。以相關的優惠政策或承諾為輔助杠桿吸引更多的地方政府和企業參與地區間CDM項目的開發。政府這些補償方式包括：清潔發展基金、給予一定的稅費減免、放寬土地使用條件、吸引和培養相關人才政策以及必要時給予參與企業上市的機會以拓寬融資渠道等等。總之，最大限度的提高政府和企業對地區間CDM項目的認知度和開發的積極性。

2 鼓勵國內相關機構或企業成為排污權份額的買方

目前，國際間CDM項目的豐厚利潤和嚴格的監管機制使得國際CDM市場交易處于買方壟斷，國內企業議價能力受到約束，缺少話語權。從國際CDM項目的激烈競爭中我們可以看到，CDM項目的定價權是非常重要的。因此，在建立地區間CDM投融資模式過程中，應當允許并鼓勵國內有碳金融知識和能力的機構或企業成為排污權份額的買方，并進一步培養相關機構和企業的參與能力。

排污權交易的不確定性和高風險性，要求具有專業碳金融知識和碳技術研發能力的機構或企業成為排污權的買方，也可以延伸到銀行、保險和風險投資等相關機構。同時，政府要建立相關的引導機制，收集、整理CDM項目發展信息、發掘潛在的CDM項目、提高CDM項目的風險管理能力等。對于CDM項目相關的風險管理能力，在目前我國對CDM項目認知不足的情況下，應積極吸引資歷較深的第三方機構，輔助地區間CDM項目的風險管理。