公共產品理論和公共選擇理論是西方財政學中的兩大主流理論，正確地理解這兩大理論體系各自的內涵以及它們之間的相互關系，是把握當代西方財政學的關鍵所在。但是，長期以來，國內外財政學界在關于這兩大理論體系關系的問題上，存在著許多眾說紛紜的說法。通常的見解往往強調兩者之間的分歧，甚至連兩大學派的代表人物馬斯格雷夫和布坎南都提出了類似的觀點。而另一種見解則強調，盡管這兩類理論之間存在著某些表面的差異，但就整個財政理論體系而言，它們之間的關系是統一的?？杀徽系?。本文的寫作目的正是在于具體闡述后一種見解的具體觀點，并期待這一研究有助于進一步加深對于西方公共財政學體系的理解，從而更好地為我所用。一、規范的財政理論：公共產品理論公共產品理論認定義公共產品、私人產品以及混合產品出發，論述了政府和市場各自的職責范圍所在及其分界線。首先，公共產品所具有的非競爭性特征表明了社會對于該類物品或服務是普遍需要的；而公共產品的非排斥性特征則表明了收費是困難的，僅靠市場機制遠遠無法提供最優配置標準所要求的規模。在這樣的兩難處境下，政府機制的介入是解決問題的唯一途徑。其次，在私人產品的提供問題上，市場機制和政府機制均是可利用之工具，但廣泛的經驗事實表明，在大多數的情況下，市場機制提供私人產品往往比政府機制提供私人產品更有效率，主要的原因在于，在現有的技術條件下，市場機制能夠通過分散化的處理方式，更為有效地解決經濟過程中的激勵和信息問題。所以，總的來看，公共產品理論的結論是，政府機制更適宜于從事公共產品的配置，而市場機制則更適宜從事私人產品的配置，這實際上也就劃定政府與市場的理論分野。當然，對于界于公共產品和私人產品之間的混合產品應如何處置的問題，根據上述推理，公共產品理論也同樣給出了原則性的回答，這就是根據混合產品中公共產品性質或私人產品性質強弱的不同，或近似于公共產品處置，或近似于私人產品處置，或由政府和市場共同來提供。通過上述對于公共產品理論的簡明闡析，我們可以清楚地看到，公共產品理論所力圖解釋的是，政府機制應該承擔何種職責，以及與此相關的市場機制又應該承擔何種職責，而并無涉及政府和市場在實際中正在承擔何種職責。因此公共產品理論顯然應歸入規范研究的范疇，也就是關于“應該是怎樣”的研究。所以，我們可以把這一理論明確定義為財政學理論體系中的規范研究部分，或稱之為“規范的財政理論”。二、實證的財政理論：公共選擇理論公共選擇理論的要旨在于，它認為公共政策的生成是社會中不同利益集團之間利益矛盾折衷、平衡的結果。這一理論秉承了古典政治經濟學的優良傳統，始終堅持以利益分析的方法來分析政府機制運作的全部實際過程，使西方財政理論界展開了一次“向新政治經濟學回歸”的歷程。我國財政理論界的部分研究者在對公共選擇理論的理解上把注意力過分拘泥于諸如“直接民主制”、“代議制民主制”、“單峰型”、“雙峰型”等理論模型之上，并進而得出公共選擇理論不適用于我國財政實踐的結論。其實，既然在社會主義初級階段條件之下，社會的不同利益矛盾是客觀存在的，而政府的有關政策也必定是這些矛盾平衡的產物，因此，當抽象掉一些具體形式內容的不同，著重從其理論精髓的角度來理解時，公共選擇理論對于分析我國的公共政策和財政政策生成及執行的實際過程，仍然是有著很強的理論借鑒意義的。比如，最近幾年國有股減持幾上幾下的實踐，就可以充分反映出利益矛盾對公共政策生成和執行的制約。由上述分析我們可以發現，公共選擇理論的作用在于分析政府或財政過程的實際狀況是怎樣的，是對于客觀狀況的一種解釋，并不涉及“好惡”等主觀判斷。因此，同樣非常清楚的是，公共選擇理論應歸于實證研究的范疇，也就是經濟分析中關于“客觀事實是怎樣”的分析。值得注意的是，公共選擇理論所實證的并不僅僅是政府或財政過程的表象，它力圖說明的是之所以產生這些表象的內在根源，即利益矛盾。為此，公共選擇理論在實際上構成了財政學理論體系中的實證研究部分，或可將之稱為“實證的財政理論”。三、公共產品理論與公共選擇理論的關系通過本文以上的分析，我們已經可以清晰地看到，在一個完整的公共財政理論體系中，公共產品理論和公共選擇理論是不可或缺的兩大支柱。公共產品理論旨在說明一個理想的政府機制應該是怎樣的。這一規范研究完全是有必要的。盡管在現實中，任何實際的政府機制總是和理想化的政府機制會有著或大或小的差距，但這并不能表明我們確立一個理想化的政府模型是不必要的，相反，只有確立了理論上的最優化模型，我們才能夠辨別清楚經濟活動所應努力的方向，并對現實經濟狀況作出適當的合意性評價。這就如同在實際的考試中，很少甚至沒有學生能夠達到100分的標準，但確立100分這個最優標準仍然是必需的。因為，只有確立了這樣一個標準，才能夠很好地解決兩個必須解決的問題：其一是，究竟向哪一個方向變化才是好的，100分抑或0分？其二是，如果有一個學生成績為70分，而另一個為80分，哪一個更為優秀一些？要回答這兩個問題，都必須確立一個參照的標準，而100分就提供了這樣的一個標準。以此觀之，公共產品理論的意義正是在于提出了一個政府機制應該怎樣做的規范化標準并為實際中的財政機制變化指明了方向和提供了評判依據。但是作為一個完整的財政理論體系而言，僅有規范理論是不夠的，因為僅僅停留在“應該怎樣才是做得最好”的分析上，而缺乏改變現狀的實際方略，財政學研究仍然不能很好地服務于經濟實踐。要想針對現實的經濟狀況提出切實的、具有可操作性的政策來，就必須很好地分析實際的經驗過程究竟是怎樣的，以及主導這種狀況的深層次因素，因為進一步政策的制定將同樣很可能受到這些客觀存在的深層次因素的制約，也就是說，要使得理論研究能夠很好地指導實踐，不僅需要規范理論指明前進的大方向，而且必須通過實證研究牢牢地把握經濟環境中的客觀制約因素，這樣才有可能制定出既符合正確的方向、又切實可行的改進方案來。財政理論體系的建設同樣如此。而公共選擇理論正是當代西方財政理論體系中解釋客觀財政現實究竟如何，以及為何是這樣的理論。因此，綜上

所述，本文認為，作為規范理論的公共產品理論和作為實證理論的公共選擇理論之間的關系，應是統一的和相輔相成的，它們共同構成了西方財政理論的完整體系。四、幾點說明之所以在以往的研究中往往會強調公共產品理論與公共選擇理論的差異，而相對忽視其統一性，其原因可能有下述兩點：1.混淆了規范研究與實證研究的界限。在以薩綴爾遜為代表的新古典綜合學派的研究中，這是一個常見的問題。比如，在宏觀經濟問題的研究中，當某國處于通貨膨脹狀態時，財政政策應該是緊縮的，這一觀點是沒有任何問題的，而且顯然屬于規范分析的范疇，但是，當上述結論被不恰當地轉換為“一國出現通貨膨脹時，其財政政策就會是緊縮的”，就極有可能產生錯誤。因為，在利益剛性的制約下，即使在通脹期間，財政支出也有可能不僅難于下降，反而還發生實際的上升趨勢。之所以在分析中發生這樣的誤解，就是因為后者關于事實是怎樣的判斷屬于實證分析的范疇，不能簡單地用規范分析來予以解釋，否則研判的邏輯就變成了“應該是怎樣，就會是怎樣”，而這一邏輯顯然不會是合理的。又比如，在證券市場的研究中，“有效市場”概念屬于一規范分析之范疇，用于說明證券市場之最佳狀態，毫無疑問是有著極大的理論價值的。但如果在實證研究中把有效市場假設和真實市場相混淆，則必然又會產生一些不正確的結論。同樣的道理，由于公共產品理論的始作涌著正是薩綴爾遜嚴而馬斯格雷夫等也都深受新古典綜合范式的熏陶，因此，在如何認識公共產品理論在整個財政理論體系的地位的問題上，同樣產生了混淆規范分析方法和實證分析方法的錯誤。也就是說，公共產品理論本來的任務是提供一個理論上所確立的最優化政府模型，從而在財政研究中確立價值評判的標準和指明實踐改進的方向。但是，新古典綜合學派卻不恰當地把它用于解釋資本主義國家政府和財政活動的實際過程，并且得出資本主義國家政府和財政活動就是公共財政的結論。而事實上，資本主義國家政府和財政活動在實際中究竟如何的問題，是由利益較量所決定的。因此，分析這一問題必須使用實證的財政理論，而非規范的財政理論。2.正是由于新古典綜合學派混淆了規范分析和實證分析的范疇，并在這一泥潭中難于自拔，他們的邏輯進而發展為：既然資本主義國家的財政是公共財政，是符合最優經濟假設的，因而政府干預經濟必定成功，所以，政府應大力干預經濟。這就進一步導致了與布坎南等為首的公共選擇學派在政策層面上的分歧。因為公共選擇學派既然重視實證過程，就必定重視這些實證過程背后的利益矛盾制約，也就是政府政策所受的制約，并因此得出政府干預經常是無效的結論，所以不主張政府積極干預經濟。這也就是所謂的“兩種截然不同的國家觀”。當然，在這一分歧發展的過程中，以布坎南為代表的公共選擇學派過度地強調政府干預的無效性，也是導致分歧擴大的另一方面原因。通過以上對于分歧產生原因的探討，我們依然可以看到：公共產品理論與公共選擇理論是統一的、可被整合和應被整合的。因為分歧產生的原因并不在于理論本身，相反，恰恰是導源于對相關理論的誤用，沒有把握好相關理論在財政理論體系中的相對位置。五、借鑒意義：整合的財政學通過對公共產品理論與公共選擇理論關系的研究，我們可以發現許多對于構建我國財政理論體系十分有益的可借鑒之處。這些可借鑒之處主要包括：1.完善的財政學理論體系必須有兩大組成部分，即規范的財政理論和實證的財政理論。缺乏了前者，我們就有可能迷失努力的方向或很難對財政現實作出適當的全意性評價。而缺乏了后者，我們又很難把握財政現實之所以形成的客觀原因，而解釋不了這些原因，也即政策制訂和實施中的客觀制約條件，就不可能真正地使理論為實踐服務。總之，規范理論體系是必須的，但僅有規范理論體系又是不夠的，唯有依靠實證理論體系的支撐，才有可能使得規范理論體系所描述的最優化目標得以在實現中被逐漸趨近。2.在構建我國財政理論體系的規范理論體系部分時，西方財政學中的公共產品理論是可以被借鑒的。盡管，西方國家的財政現實不可能達到公共產品理論所要求的規范標準，新古典綜合派將這樣一個理想化的目標與現實混為一談是錯誤的，但這并不妨礙這一最優化目標是值得借鑒的。而且，社會主義國家在市場經濟不斷發展、政府職能逐漸轉化的條件下，也確實越來越趨近于為社會所有公眾的公共利益作出最大限度服務的最優化目標，所以，公共產品理論只要定位恰當，完全是可以作為我國規范財政理論體系的基礎理論的。3.在實證理論體系部分的構建上，我們可以在通過借鑒公共選擇理論的合理內核，也就是利益分析的現代方法，進一步發展國家分配論，使其適應新的形勢，與時俱進，更好地解釋和把握我國的財政現實。之所以有可能做到這一點，首先，從理論淵源上而論，馬克思主義經濟學的精髓之一正在于秉承了古典政治經濟學利益分析的方法，無論是對資本主義企業的分析，還是對資本主義國家的分析，用利益分析的方法看待問題都是一以貫之的；而公共選擇理論的思想淵源同樣是基于古典政治經濟學利益分析的良好傳統。其次，在社會主義初級階段，盡管階級矛盾已經消失，但社會不同階層、不同個人之間的利益矛盾仍然客觀存在，因此公共政策是利益折衷和平衡的產物這一客觀現實仍然存在，在政策制訂過程中我們必須充分考慮和調和各方的利益這一事實同樣沒有改變。所以，堅持利益分析的方法，做好實證研究，是財政理論體系所要解決的又一重大問題。4.將各種有差異的財政理論，在充分發掘其合理內容的基礎上，求同存異，最大限度地整合起來的研究方法，同樣有助于我們完善財政理論體系的建設，更好地服務于我國的發展和改革實踐。

一、公交車是一種公共產品

公共產品是公共經濟學理論的核心概念，其中以保羅•薩繆爾森的定義最為代表性，即“公共產品是具有消費的非排他性和非競爭性等特征的產品”。消費的非排他性，按照薩繆爾森的闡述具有三個方面的含義:(1)公共產品在技術上不易排除眾多的受益人;(2)公共產品還具有不可拒絕性;(3)雖然在技術上可以實現排他性原則，但是排他的成本極高。消費的非競爭性，指一個人的消費不會減少其他人的消費數量，或許多人可以同時消費同一種物品。1965年，公共選擇學派的創始人布坎南在其著名的《俱樂部的經濟理論》一文中提出，同時具備非排他性和非競爭性這兩個因素的公共產品是純公共產品;完全由市場來決定的產品是純私人產品;而現實社會大量存在的是介于純公共產品與純私人產品之間的一種產品，稱為混合公共產品或準公共產品。

根據上述對公共產品的定義，可以判定城市公共交通作為一種公共資源屬于準公共產品:一方面，每一個社會成員都可以共同平等地乘坐公交系統，其消費行為具有大眾性、共同消費的特點，任何人對公共交通的使用不會影響其他人對公交產品的消費，即其具有非排他性;另一方面，城市公交有運營成本，每一位想要獲得城市公交使用價值的人必須付費，而當公交車出現滿載，就會存在邊際擁擠成本，影響其他消費者的消費。

二、公交車不可忽視的安全問題

公共產品的安全是現代社會生活的基石。但近年來，全國頻發公交車安全事故。公共交通本身及由其帶來的危害，一方面是由人的麻痹大意和對其危害程度認識不夠所造成的，另一方面則是人對此項技術的認識不足、掌握不全面和此技術的不成熟所造成的。人對現代技術的過分依賴和崇拜，不計后果地完全享受現代技術給人帶來的舒適、便捷，而忽視了這種由人的知識堆積出來的技術成果也因為人類知識的不完善存在著某種缺陷。恩格斯曾經指出，“我們只能在我們時代的條件下進行認識，而且這些條件達到什么程度，我們便認識到什么程度?！被谶@種局限性，人們便會不恰當地使用這些技術成果。公交車況的不安全缺陷主要包括剎車失靈，輪胎爆裂，方向盤轉動不靈等。剎車盤鑄件屬薄壁小件，技術要求高，而國內生產出口剎車盤的企業，大多采用手工造型，沖天爐熔煉鐵液，成分變化較大，給生產技術管理和鑄件質量控制帶來一定難度，此外，剎車盤鑄件在生產過程中也存在氣孔、縮松、金相組織不達標等缺陷。汽車輪胎安全與否，直接關系到車輛的行駛安全和運營效率，但輪胎的保養和翻修仍存在技術上的難題。

三、消除公交車安全隱患的措施

公共產品是在消費過程中具有非競爭性、非排他性特征的各類經濟物品或公共服務。在市場經濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據主導位置，以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供，為消除市場失靈，社會公共產品的供給只能主要依靠政府提供。然而長期以來，由于我國經濟社會發展的地帶性差異，“城鄉分治”的資源配置方式以及各級政府間財權事權的不對稱等諸多因素的影響，致使我國城鄉公共產品的供給嚴重失衡。城市公共產品供給由政府一手“包辦”，而農村公共產品則由農民自己“埋單”，結果使農村社會事業發展滯后，公共品供給嚴重不足，城鄉差距不斷擴大，農村居民的相對貧困化程度加深，新農村建設和現代化目標的實現，不僅受到農業和農村經濟發展滯后的影響，而且也受到農村社會事業和公共產品供給不足的制約。如果現行的城鄉公共品供給模式和資源配置方式不調整，農民處于弱勢地位的狀況不能從制度層面得到遏制，破解“三農”問題，實現城鄉統籌、區域均衡就只能是一句空話。因此，以構建和諧社會，推動新農村建設為契機，建立城鄉一體的公共產品供給制度和與農村經濟發展水平、人口數量相匹配的公共資源配置政策，是消除城鄉差距，促進區域均衡，將傳統農業社會改造成繁榮文明新社區的戰略舉措。

一、城鄉公共產品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉、重工輕農”的非均衡發展戰略，導致城鄉公共產品供給失衡。新中國成立后的很長時期，我國實行“重城抑鄉、重工輕農”的城鄉非均衡發展戰略，通過提取農業剩余，使得我國在較短的時期內建立了門類齊全的工業體系，我國國民經濟迅速恢復并獲得了快速發展，為我國進行現代化建設打下了良好基礎。但與此同時，長期實行的以農補工政策，通過直接稅和工農產品價格“剪刀差”形式，將大量的農業剩余無償轉移到城市和工業，在城市居民生存環境顯著改善、收入水平不斷提高、工業規模急劇擴大的同時，農業、農村、農民則因“失血”過多而削弱了自身的發展能力，農村水、電、路、通訊、醫療、衛生、教育文化等公共產品生產供給，也因資金短缺，而與城市逐漸拉大了距離。同時在“城鄉分治”的二元經濟管理體制下，我國在公共品供給上長期實行“一品兩制”的城鄉分離體制，城市地區的公共品供給主要由政府財政提供，而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外，大多數農村實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度，其數量和質量都遠遠落后于城市。長此以往，城鄉不一的公共品供給制度使得城鄉公共產品供給失衡的問題日趨突出，城鄉差距、“三農”問題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財權與事權的非均衡分配，導致城鄉公共產品財力分配的失衡。實行分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化，一直徘徊在70%左右。地方政府財權過小，導致鄉(鎮)一級政府財力匱乏，無力為農村提供足夠的公共產品。特別是伴隨著農村稅費制度的改革以及取消農業稅政策的實施，鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本被堵死，地方財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得農村公共產品供給不足的問題日益突出。同時，目前的財政轉移支付制度尚不規范，具有明顯的過渡性特征，未能很好地解決財政公共服務的公平與效率問題，致使財政資金的轉移支付在城市與農村，工業與農業間進行權衡時，往往考慮的是效率而非公平，基于效率之上的財政資金分配方式自然對農業、農村、農民不利。

3、“自上而下”的非均衡供給決策機制，導致城鄉公共產品資源配置失衡。公共決策在本質上是關于社會財富和價值的一種權威性分配活動，城鄉公共產品供給的巨大差異反映出公共決策機制的不合理而導致社會資源分配的扭曲。我國公共產品供給實行的是“自上而下”的決策機制。因此，對哪些地區、哪些部門、哪個社會階層和那個社會群體多分配社會公共資源，多提供社會公共產品，很大程度上取決于政府的選擇和“官員”的偏好，并由政府官員決定供給公共產品的品種和數量，而上級政府官員卻不是公共選擇的結果，而是由更上級的機構任命，所以作為弱勢群體的農民被完全排除在公共品決策體系之外，只能被動地接受決策機構作出的農村公共品供給的偏好選擇。由于地方政府部門的決策者主要是根據政績和利益的需要，利用掌握公共資源的權力做出公共品供給決策的，因此，在現實中，他們往往熱衷于一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產品的生產與供給，而對農村教育、社會保障、公共衛生、科技推廣、信息提供以及相應的制度安排等“軟性”公共產品，卻沒有太高的積極性，致使農村公共品供給在總量嚴重不足的同時，又存在供給結構失衡的問題，農民迫切需要解決的教育負擔問題、看病就醫問題、最低生活保障問題，至今仍沒有一個機制性的保障。

二、消除城鄉公共產品供給失衡的政策選擇

一、農村公共產品及其供給機制

1，農村公共產品。公共產品，即在消費上具有非排他性和非競爭性的產品，“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少”。農村公共產品是相對于農民或其家庭消費的私人產品而言，由農村社區集體共享其效用的產品，和一般公共產品一樣也具有非競爭性和非排他性的基本特征，因此也就不可避免地出現農村由于市場失靈導致的公共產品供給的私人動力不足問題。農村公共產品按照消費非競爭性、收益非排他性以及外部性的大小可分為純公共產品和準公共產品。隨著農村市場經濟改革的不斷深入，農村經濟的發展對農村公共產品的依賴程度不斷增強，農民對農村公共產品的需求亦日益增加，加快提高農村公共產品的供給水平與效率成為推進“建設社會主義和諧社會”和“新農村建設”的正確選擇。由于我國不同區域農村的經濟社會發展水平和文化傳統差別很大，農村公共產品的供需要求比較復雜。因此，以某一個制度或某一種方式解決農村公共產品供給問題是不切合實際的，必須根據不同情況，因地制宜，探索符合我國國情的農村公共產品供給制度安排。

2，農村公共產品供給。我國的農村公共產品供給，特別是非純粹公共產品供給有很多不同于一般的公共產品，具有兩個重要的特點：一是受益的直接性，即“給誰辦事由誰出錢”。城市的公共產品供給一般由政府通過財政支出解決，而農村公共產品很多仍由農民自掏腰包以各種費的形式解決，這使得農村公共產品的消費具有很大程度的直接受益性。二是受益的范圍性，即“誰不出錢就不給誰辦事”。村作為一級自治組織是沒有穩定財力支撐的管理機構，農村公共產品的供給表現出“村民自治”與“一事一議”等特點，誰能拿出錢就給誰辦事，拿不出錢就不給辦事，公共產品的受益范圍被限定在具體的空間之內。

二、農村公共產品供給問題分析

1，農村公共產品供給主體失衡。

(1)供給主體單一。受政府政策、產權界定和自身素質等因素的影響，私人組織、第三部門等參與主體難以大規模進入農村公共產品供給領域，政府仍是單一的供給主體。

一、農村公共產品供給對農民收入的影響

1．增加農村公共產品的供給可為農民發展農村經濟、增加收入奠定物質基礎。由于農村經濟發展對農村基礎設施具有很強的依賴性，所以農村公共產品是農業生產的前提和基礎。如發達的水利設施可以提高農業抗自然災害的能力，農村信息化建設提供的信息化產品和服務使農民學到知識技能，掌握技術信息，降低農產品的市場風險，從而提高自身在經濟活動中的競爭能力，減輕受純粹市場力量而引起的波動性，增強自身獲得收入的能力。

2．增加農村公共產品供給，可以降低農業生產成本，提高農民收入水平。公共產品作為一種中間投入品，對公共產品的消費，可以減少生產成本(包括生產成本、運輸成本、銷售成本、風險成本和決策成本在內的農村私人活動的總成本)，提高農村私人生產活動的效率，從而提高收入水平。

3．增加農村公共產品供給，有利于提高農民的受教育程度，提高農民增收的能力。農村公共產品包括多項內容，其中重要的一項是農村教育。根據教育投資理論，教育水平與收入水平的關系是正向相關關系，即受教育水平越高，收入越高。據美國經濟學家的分析，中國農民在校學習時間每增加一年，其收入就可增長3．6％-5．5％，如第一產業從業人員受教育水平達到城市人口受教育水平，城鄉居民收入差距可縮小15個百分點～2葉、百分點，農民的收入就會大幅度提高。

4．增加農村公共產品供給有利于促進農業產業化經營，提高農業市場競爭力。農業產業化是增加農民收入的重要途徑，農業產業化經營又必須以現代科技為基礎，要堅持用現代物質條件裝備農業、用現代科學技術改造農業、用現代經營形式發展農業，提高農產品的科技含量，增加農產品的附加值，增強農產品的競爭力，從而提高生產者的收入水平。

二、當前農村公共產品供給中存在的問題

內容摘要：實現城鄉統籌，構建和諧社會，現下最關鍵的是解決“三農”問題。文章立足新農村建設的時代主題，深入剖析了城鄉公共品供給失衡的原因，提出了按照城鄉一體化要求建立公共產品供給制度、優化財政支農結構、科學界定各級政府財權事權范圍、改革“自上而下”公共品決策機制，實現農村公共品供給由“政府選擇向農民選擇”、“官員偏好向農民偏好”轉變的政策建議。

關鍵詞：城鄉一體，公共產品，供給失衡，政策調整

公共產品是在消費過程中具有非競爭性、非排他性特征的各類經濟物品或公共服務。在市場經濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據主導位置，以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供，為消除市場失靈，社會公共產品的供給只能主要依靠政府提供。然而長期以來，由于我國經濟社會發展的地帶性差異，“城鄉分治”的資源配置方式以及各級政府間財權事權的不對稱等諸多因素的影響，致使我國城鄉公共產品的供給嚴重失衡。城市公共產品供給由政府一手“包辦”，而農村公共產品則由農民自己“埋單”，結果使農村社會事業發展滯后，公共品供給嚴重不足，城鄉差距不斷擴大，農村居民的相對貧困化程度加深，新農村建設和現代化目標的實現，不僅受到農業和農村經濟發展滯后的影響，而且也受到農村社會事業和公共產品供給不足的制約。如果現行的城鄉公共品供給模式和資源配置方式不調整，農民處于弱勢地位的狀況不能從制度層面得到遏制，破解“三農”問題，實現城鄉統籌、區域均衡就只能是一句空話。因此，以構建和諧社會，推動新農村建設為契機，建立城鄉一體的公共產品供給制度和與農村經濟發展水平、人口數量相匹配的公共資源配置政策，是消除城鄉差距，促進區域均衡，將傳統農業社會改造成繁榮文明新社區的戰略舉措。

一、城鄉公共產品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉、重工輕農”的非均衡發展戰略，導致城鄉公共產品供給失衡。新中國成立后的很長時期，我國實行“重城抑鄉、重工輕農”的城鄉非均衡發展戰略，通過提取農業剩余，使得我國在較短的時期內建立了門類齊全的工業體系，我國國民經濟迅速恢復并獲得了快速發展，為我國進行現代化建設打下了良好基礎。但與此同時，長期實行的以農補工政策，通過直接稅和工農產品價格“剪刀差”形式，將大量的農業剩余無償轉移到城市和工業，在城市居民生存環境顯著改善、收入水平不斷提高、工業規模急劇擴大的同時，農業、農村、農民則因“失血”過多而削弱了自身的發展能力，農村水、電、路、通訊、醫療、衛生、教育文化等公共產品生產供給，也因資金短缺，而與城市逐漸拉大了距離。同時在“城鄉分治”的二元經濟管理體制下，我國在公共品供給上長期實行“一品兩制”的城鄉分離體制，城市地區的公共品供給主要由政府財政提供，而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外，大多數農村實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度，其數量和質量都遠遠落后于城市。長此以往，城鄉不一的公共品供給制度使得城鄉公共產品供給失衡的問題日趨突出，城鄉差距、“三農”問題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財權與事權的非均衡分配，導致城鄉公共產品財力分配的失衡。實行分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化，一直徘徊在70%左右。地方政府財權過小，導致鄉(鎮)一級政府財力匱乏，無力為農村提供足夠的公共產品。特別是伴隨著農村稅費制度的改革以及取消農業稅政策的實施，鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本被堵死，地方財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得農村公共產品供給不足的問題日益突出。同時，目前的財政轉移支付制度尚不規范，具有明顯的過渡性特征，未能很好地解決財政公共服務的公平與效率問題，致使財政資金的轉移支付在城市與農村，工業與農業間進行權衡時，往往考慮的是效率而非公平，基于效率之上的財政資金分配方式自然對農業、農村、農民不利。

摘要：農村公共產品對于當前三農問題有著重要意義。本文從農村公共產品的一般理論入手，從經濟學角度討論分析了“搭便車”問題，并就如何解決農村公共產品的供給問題提出了相關建議。

關鍵詞：三農問題公共產品搭便車

伴隨著中國改革逐漸進入攻堅階段，三農問題逐漸成為困擾中國發展的重大問題。有鑒于此，黨中央為了讓農民休養生息，做出了取消農業稅的重大決策，應該說這一決策極大地減輕了廣大農民的經濟負擔。但由于各地情況差別很大，加之一系列政策不配套，取消農業稅也帶來了一系列問題，這些問題集中體現在農村公共產品供給方面。農村公共產品供給的優劣不僅關系到農村社會經濟的發展，也會直接影響到農民收入的可持續增加。因而對農村公共產品供求問題進行研究，對于三農問題有著重要的現實意義。

一、農村公共產品的一般理論

現實生活中，人們的各種需要大體上可以分為私人個體需要和社會公共需要。與此項對應，也就存在著私人產品與公共產品。薩繆爾森認為，公共產品是與私人產品相對應的一個概念。從最寬泛的意義上說，私人產品是能夠實現單個人獨自消費的產品，而公共產品則是可以被一個以上的消費者共同消費或共同享用的產品。斯蒂格利茨等人認為，薩繆爾森嚴格定義的公共產品是一種極端的情況，可以稱為“純公共產品”。如果將純私人產品作為一極而純公共產品作為另一極的話，現實中的商品大多屬于非純公共產品。與此類似，布坎南則認為現實中存在著俱樂部產品。這種商品可以適應從純公共產品到純私人產品之間的連續體上的任意一點。沿著這一思路，人們又將公共產品區分為中央集中供給的全國性公共產品和由各級地方政府提供的地方公共產品。全國性公共產品是覆蓋全國的，是對國家范圍內的所有人都不實行排他的公共產品；而地方性公共產品則是在一個地方范圍內對生活于其中的居民不實行排他的公共產品。

過去一般認為，公民存在的對于安全、文化教育、衛生保健等公共產品的需要，應由政府通過財政的方式來提供。因此，人們為公共產品進行付費的主要方式就是納稅。因此稅收也就成了解決公共產品融資的基本手段。從這種意義上講，我國所征收的農業稅費等農民負擔也是農村公共產品的主要融資方式。但由于決策程序、選擇規則、征收方法以及資金使用狀況等方面的問題，農民負擔問題一度成為農村中的焦點問題，并導致了農村稅費改革以及農業稅的被取消。然而，取消農業稅后農村公共產品問題不僅沒有解決，反而變得更加嚴重。當前由于鄉村增收困難，籌措資金的渠道有限，提供公共產品的能力也必然因此受到了很大限制。在這種情況下，鄉村道路破損，水利設施年久失修也就成了必然。

中圖分類號：F812.8文獻標識碼：A文章編號：1002-8102(2007)01-0063-07

一、引言

農村公共產品的供給對于中國農村的生產投資、農民生活水平乃至整個國家經濟的持續發展有著至關重要的戰略意義，但對此我國的中央政府和各級地方政府都未給予相應的重視。在某些地區，長期以來農村基層政府對于公共產品的供給一直處于停滯狀態，農民急需且涉及到可持續發展的公共產品供給存在著嚴重的投資不足（張靜瀟，2004）。有些學者甚至認為，農村公共產品的供給不足是限制農民增收的根本原因（王國華、，2003）。農村公共產品的政府供給不足是否與地方政府或者農村基層政府的行為有關呢？這一問題引起了我們對轉型國家農村公共產品供給模式的強烈關注。張鳴(2003)和我們的一些小樣本調查實證研究都發現了居民的自發組織提供模式能持續而有效地改進農村公共產品供給現狀。僅在我們的案例中，居民自組織供給公共產品的范圍就很廣泛，包括道路、水利設施、祠堂、社會保障等。由此，一個相當自然的問題就是，我們必須思考在轉型中國的農村基層，是否還可能存在公共產品供給的替代性組織？如果存在，那么這些替代性組織之間的邊界又在哪里呢？

本文試圖運用交易成本政治學的分析框架，為政府有目標性的退出和自發組織的進入提供一種可能性的邏輯和現實解釋。我們認為，交易成本政治學的分析框架將為科學地界定公共與私人部門在公共品領域的職責范圍提供一種很好的研究思路。

二、政府的失靈：一個多任務的委托模型

關于當前中國地方政府與經濟社會發展的一個經驗事實(stylizedfacts)：一方面，改革以來的經濟增長與地方政府的作用是分不開的，政府通過環境建設、招商引資等諸多努力推動經濟的增長；另一方面，在一些市場失靈、本當由政府出現的領域，諸如教育、文化、衛生等涉及社會整體發展的方面，某些地方政府則在某種程度上出現了嚴重的“缺席”。2003年，全中國范圍內爆發了非典危機，這一公共衛生危機徹底地暴露了我國基層衛生防疫建設的薄弱以及農村衛生素質教育的長期滯后等問題。也就是說，在促進經濟增長與社會發展兩類公共產品的供給之間，地方政府官員普遍把注意力更多地投向了前者。我們構建的這一多任務委托模型恰恰證明了基層政府官員在某些公共產品的供給上會出現努力不足的行為動機。

一、農村公共產品的內涵及特征

公共產品是用來滿足社會公眾的共同需要，在消費上具有非排他性和非競爭性的產品和服務的總稱。

農村公共產品是用來滿足農業、農村和農民生產、生活共同需要，具有非排他性和非競爭性的產品或服務的總稱。比如農村的基礎設施、醫療衛生、義務教育、環境保護都屬于農村公共產品。相對于城市公共產品，農村公共產品除了具有非排他性和非競爭性之外，還具有需求量大和供給困難的特征：

1.從農村公共產品的需求量看。我國是一個農業大國，農民人口眾多且科學文化素質較低，農村地域廣闊、農業生產規模小、生產方式落后，再加上有些公共產品是城市所沒有的，如動物疫病防治、水利灌溉等等。這就決定了農村經濟的發展對農村公共產品，特別是農村的基礎設施和基礎建設，具有很大的需求量。

2.從農村公共產品供給困難看。某些在城市中可以由私人提供的產品，如新產品、新技術的推廣等等，在農村則需要政府以公共產品的形式來提供。而政府作為主要的農村公共產品供給主體，在有限財力約束的條件下，很難有效地滿足農村公共產品的供給。

二、我國農村公共產品供給存在的問題

一、目前我國農村公共產品的供給主體

目前，我國農村公共產品的供給主體主要包括鄉鎮俯、村委會組織和農村居民。

1.我國農村鄉（鎮）政府承擔起本轄區公共產品供給的職責。按照1982年《憲法》規定，鄉級政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作?！逼渎氊煼秶鷰缀鹾w了農村社會生活的各個方面。但是，鄉鎮政府制度內財政收入不可能籌集到足夠的公共資源。l994年分稅制改革后，不但沒有增加鄉鎮政府的制度內財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數鄉鎮財政收入陷入困境。再加上近年來農業經濟比較優勢的逐漸喪失，在農村實行稅費改革，取消農業稅后，以農業為主要稅收來源的縣、鄉政府制度內財政力量已大為衰減，縣鄉財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉政府提供農村公共產品的能力。很多鄉政府赤字財政。在這種情況下，根本無力進行農村交通、農田水利等公共建設。由于沒有相應的稅收支持提供公共產品，于是，通過財政體制度外籌集供給公共產品的資源便成為必然的選擇。同時也導致了農村公共產品的匱乏，以及公共服務的缺位而且。在農村稅費改革后，針對農村公益事業采取的“一事一議”制并未能解決農村公共產品的供給問題。

2.村委會組織。村委會組織不是一級政權，現行政策規定村級組織可以對農民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農田水利基本建設，購置生產性固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養，特困戶補助以及其他集體福利事業支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產品的成本分攤。

3.農村居民。我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民既要繳稅又要收費。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。除此以外，鄉、村兩級組織還以活勞動的形式向農民分攤公共產品的部分人力成本，即義務勞動積累工。按現行政策規定，每個農村勞動力每年應承擔5～10個義務工，10～20個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學校等，后者主要用于農田水利基本建設。農民既要承擔制度內公共產品供給成本,也要承擔制度外公共產品供給成本。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成?？梢?，無論是稅費改革前的“三提五統”,還是稅費改革后的“一事一議”,都是農民對公共產品的成本負擔。

可見農村公共產品供給體制不合理，本應由中央和地方政府承擔的公共產品，但在目前仍由農民稅外負擔，通過向農民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔著比城市居民多的多的公共產品的供給成本。