內容提要：和諧的公共管理制度是建設和諧社會的關鍵。建設和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。

關鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機風險較大的時期，社會轉型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構使社會處于一個較長時期的動態均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰。如何使社會的各種不和諧因素不致演變為社會沖突？最關鍵的是建設一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風險的外在化。如何建設和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內容是法律法規。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現是社會的法律法規是否符合絕大多數人的意志，即法律法規本身的和諧性。怎樣做到法律法規的和諧？最根本的是要突破法律法規是統治階級意志的體現這樣一種傳統思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設計作為公共管理制度的法律法規。然而，我國現行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業、領域、階層或利益集團壟斷的現象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現行的法律法規的制定程序是由政府相關部門起草，然后由立法機構或政府批準，故許多法律法規在設定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現。在這一制度中，農民利益受到了嚴重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農民，而以極低的價格獲得土地使用權的商人或地方政府卻將數倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農民為維護土地權益而采取拼斗自殺等過激的抗爭表達方式。由此可見，制度設計理念的不和諧埋下了社會不同群體產生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業、領域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設計制度。二是公共管理制度的設計原點要具有充分的理性。公共管理制度的設計出發點應當是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當多數）。當然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設計原點的充分理性。三是公共管理制度設計程序的公正性。即制度的制定應當有一套公正科學的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應當有程序法。制度設計的理念和原點正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設計的結果可能與設計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設計出發點用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結果損害了社會相當部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強大后遺癥。譬如，城鄉分割的二元戶籍制度和區域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權，結果造成了社會人力資源的巨大的浪費和區域之間社會經濟文化發展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設計程序不公的一個沉痛教訓。因為如此一個事關人民基本權利的重大制度，竟然是在沒有經過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發點也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護國家政治、經濟秩序的穩定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實施主體是公共管理機構，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統治的工具，而應當是社會公民意志的體現，是國民授權的結果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執行也該當是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實施行為在許多方面卻很難體現這種和諧，官本民末的思想仍然主導著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

內容提要：和諧的公共管理制度是建設和諧社會的關鍵。建設和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。

關鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機風險較大的時期，社會轉型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構使社會處于一個較長時期的動態均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰。如何使社會的各種不和諧因素不致演變為社會沖突？最關鍵的是建設一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風險的外在化。如何建設和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內容是法律法規。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現是社會的法律法規是否符合絕大多數人的意志，即法律法規本身的和諧性。怎樣做到法律法規的和諧？最根本的是要突破法律法規是統治階級意志的體現這樣一種傳統思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設計作為公共管理制度的法律法規。然而，我國現行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業、領域、階層或利益集團壟斷的現象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現行的法律法規的制定程序是由政府相關部門起草，然后由立法機構或政府批準，故許多法律法規在設定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現。在這一制度中，農民利益受到了嚴重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農民，而以極低的價格獲得土地使用權的商人或地方政府卻將數倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農民為維護土地權益而采取拼斗自殺等過激的抗爭表達方式。由此可見，制度設計理念的不和諧埋下了社會不同群體產生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業、領域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設計制度。二是公共管理制度的設計原點要具有充分的理性。公共管理制度的設計出發點應當是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當多數）。當然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設計原點的充分理性。三是公共管理制度設計程序的公正性。即制度的制定應當有一套公正科學的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應當有程序法。制度設計的理念和原點正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設計的結果可能與設計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設計出發點用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結果損害了社會相當部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強大后遺癥。譬如，城鄉分割的二元戶籍制度和區域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權，結果造成了社會人力資源的巨大的浪費和區域之間社會經濟文化發展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設計程序不公的一個沉痛教訓。因為如此一個事關人民基本權利的重大制度，竟然是在沒有經過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發點也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護國家政治、經濟秩序的穩定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實施主體是公共管理機構，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統治的工具，而應當是社會公民意志的體現，是國民授權的結果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執行也該當是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實施行為在許多方面卻很難體現這種和諧，官本民末的思想仍然主導著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

［摘要］公共管理制度是公共管理工作的依據和保障，公共管理制度是否完善在一定程度上影響了公共管理職能的發揮。在社會經濟不斷進步的同時，我國區域性問題也逐漸凸顯出來，對公共管理工作也提出了更高的要求，在這種要求下，區域公共管理制度的創新刻不容緩。文章就區域公共管理的制度創新作了相關分析。

［關鍵詞］區域公共管理；制度創新；法律法規

區域公共管理制度的產生與經濟的快速發展密切相關，從經濟管理學的角度來看，區域公共管理制度的產生是為了更好地服務區域經濟發展。然而就我國當前區域公共管理工作來看，依然存在體制不完善的問題，以至于公共管理職能不能有效地發揮出來。隨著區域經濟的蓬勃發展，區域間的矛盾也不斷產生，迫切需要加快區域公共管理制度的創新，建立與區域發展相匹配且行之有效的公共管理制度。

1區域公共管理制度創新的必要性分析

公共管理是政府一項重要的職能，其目的就是解決社會公共矛盾，維護社會公共事業穩定發展。就我國當前社會經濟發展形勢來看，區域經濟發展不平衡問題十分嚴重，在這種不平衡的區域經濟發展形勢下，區域矛盾也隨之產生。造成我國區域經濟發展不平衡的原因是多方面的，如地理環境的限制、區域科技條件的限制等。由于區域經濟發展不平衡，區域矛盾的存在，嚴重影響到了我國社會經濟的穩定、可持續發展，基于這種情況，強化公共管理工作尤為重要。然而公共管理職能的高效發揮是建立在健全、完善的制度基礎上的，由于現階段我國區域公共管理制度還不夠完善，依舊存在法律不健全、各區域政府合作不緊密等問題，嚴重影響到了區域公共管理工作的開展。因此，區域公共管理制度的創新勢在必行，只有加快區域公共管理制度的創新，才能更好地服務區域公共管理工作，提高區域公共管理效率和質量。［1］

2現階段區域公共管理工作中存在的問題

內容提要：和諧的公共管理制度是建設和諧社會的關鍵。建設和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。

關鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機風險較大的時期，社會轉型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構使社會處于一個較長時期的動態均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰。如何使社會的各種不和諧因素不致演變為社會沖突？最關鍵的是建設一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風險的外在化。如何建設和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內容是法律法規。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現是社會的法律法規是否符合絕大多數人的意志，即法律法規本身的和諧性。怎樣做到法律法規的和諧？最根本的是要突破法律法規是統治階級意志的體現這樣一種傳統思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設計作為公共管理制度的法律法規。然而，我國現行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業、領域、階層或利益集團壟斷的現象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現行的法律法規的制定程序是由政府相關部門起草，然后由立法機構或政府批準，故許多法律法規在設定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現。在這一制度中，農民利益受到了嚴重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農民，而以極低的價格獲得土地使用權的商人或地方政府卻將數倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農民為維護土地權益而采取拼斗自殺等過激的抗爭表達方式。由此可見，制度設計理念的不和諧埋下了社會不同群體產生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業、領域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設計制度。二是公共管理制度的設計原點要具有充分的理性。公共管理制度的設計出發點應當是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當多數）。當然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設計原點的充分理性。三是公共管理制度設計程序的公正性。即制度的制定應當有一套公正科學的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應當有程序法。制度設計的理念和原點正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設計的結果可能與設計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設計出發點用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結果損害了社會相當部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強大后遺癥。譬如，城鄉分割的二元戶籍制度和區域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權，結果造成了社會人力資源的巨大的浪費和區域之間社會經濟文化發展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設計程序不公的一個沉痛教訓。因為如此一個事關人民基本權利的重大制度，竟然是在沒有經過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發點也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護國家政治、經濟秩序的穩定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實施主體是公共管理機構，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統治的工具，而應當是社會公民意志的體現，是國民授權的結果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執行也該當是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實施行為在許多方面卻很難體現這種和諧，官本民末的思想仍然主導著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

［提要］在經濟全球一體化環境下，政府處于主導地位，形成新的治理新形態，也就是區域公共管理。在這項工作中，比較突出的問題就是制度缺失。為適應社會發展，本文針對區域公共管理，對制度缺失進行創新。

關鍵詞：區域公共管理；制度缺失；創新

一、區域公共管理中存在的制度缺失

（一）行政區域行政中公共管理思想比較落后。在21世紀的今天，全球都進入了復雜的社會環境中，由于一系列的復雜的現象，比如，全球化、信息化以及區域化等，使區域公共管理迎來了新的挑戰。但是，在我國以往的區域公共管理中，主要的模式為行政區行政，而且這種治理思想對人們的思想造成了很大的影響。如今，我國的國情、制度都比較特殊，在行政區域中，其經濟性比較強，不管哪個級別的政府，均不愿舍棄對自身管轄區域的管理權，都希望能夠獨立經濟。在利益的驅使下，對管理制度進行制定時，都會傾向于地方保護，在各個區域中，都存在著很大的競爭關系，嚴重制約了區域之間的良好溝通，也不利于共同發展。對于行政區行政而言，主要有以下幾個特點：1、由政府負責對社會的治理，小農經濟是前提，在這樣的環境下，行政區行政的出現是封閉社會以及自發秩序的自然產物，體現出了行政區行政的機械性以及封閉性。2、對于政法治理，根據其價值導向來說，對行政區行政進行實施的過程中，既可以是“內向型行政”，也可以選擇“閉合型行政”，這主要取決于人為切割的方式，在這種治理區域的模式下，不管是行政區域化邊界，還是跨行政區域的公共問題，都沒有得到足夠的重視。3、在社會公共的事務中，對于治理的主體而言，行政區行政體現了壟斷統治的特征，對區域公共事務進行管理的過程中，唯一的主體就是政府組織，可以獨立地制定出相應的公共政策，具有監督管理的權利，也總攬了全部的社會公共問題。4、根據公共權力運行的角度來說，行政區行政體現了閉合性以及單向性。5、對于公共問題治理，在其設計方面來說，遵循的基本法則就是自上而下，對不同的等級制依次設計。在治理構架方面，體現了機構同類，以及職能重疊的特征，由于這些特點的存在，進而忽視了相應的外溢性的區域公共問題。（二）現代區域管理區域政策結構不完整。由于區域公共管理中存在諸多的治理問題，尤其是在國內，建立有組織、設計精細的一整套區域政策框架是十分必要，能夠發揮保障作用。在不同的時期下，我國的政府得到了很多次的區域劃分，同時實行了相應的區域發展戰略，不過，始終未能實現政策設計中的最初目標，且公共績效也不斷呈現下滑的狀態。之所以出現這樣的現象，其主要的原因歸結為缺少健全的區域管理政策，在結構方面不夠合理。具體的表現為以下幾個方面：（1）在我國，還未能針對區域政策設置專門的職能部門，對于區域政策的基礎，還不夠健全；（2）在區域劃分中，缺少科學的計劃，涉及的范圍比較廣，在區域政策方面，不具有較強的針對性，其可操作性也比較低，并且不具有可利用的區域劃分框架；（3）區域政策的工具需要進一步完善，針對問題區域，其政策還有待健全；（4）在區域政策中，未能建立有效的監督機制，也沒有制定有效的管理機制。（三）區域公共管理相關制度安排不全面。對于我國的區域公共管理，在制度安排方面，其不完善的表現主要體現在以下幾點：（1）對于我國的公共問題，在管理方面，其結構與框架依然處于探索的階段。由于“歐盟”宏觀的區域治理取得了成功，因此需要進一步完善我國的公共管理制度；（2）在各個區域政府之間，對于制度的安排比較弱化，地方保護主義比較強，各地的政府出現了惡性競爭的問題，這種普遍存在各個省市中，嚴重制約了國家的總體經濟績效；（3）我國對于一些大江、大河流域進行治理時，在制度方面存在很多的弊端，尤其是管理機制的問題比較嚴重；（4）缺少完善的區域公共協調機制；（5）由于憲法制度、法制原則的不完善，使區域制度受到了很大的約束，對行政區進行調整、規劃的過程中，在政策方面往往比價隨意，不利于發揮公共管理的作用。

二、區域公共管理制度創新的必要性

隨著我國逐漸加快了城市化、工業化的進程，在各個區域政府之間，出現了激烈的競爭現象，逐漸拉開了城鄉的差距，這也就使我國的行政區域劃分出現了頻繁的變動，也導致了城鄉二元結構的問題。之所以出現這些問題，在其實質上來說，就是因為行政區域間的差異性。目前，我國的經濟水平、現代化水平十分不平衡，各個地區之間的發展極不平衡，差距甚大，由于這些差異的存在，很容易導致區域公共管理等諸多問題。不過，在全球化、經濟化的不斷推動下，我國逐漸朝著區域化的模式發展，在國際新區域中，也不斷地加強了聯系。雖然強化了這樣的區域化模式，但是在各種區域之間，也引發了諸多的公共管理問題。目前，傳統的、內向型的區域管理方式已經不能滿足現階段的區域公共管理的需求，也不能有效解決我國在區域公共管理方面的問題，比如：地方保護主義、惡意競爭以及江河流域治理等，所以創新區域公共管理制度是必然趨勢。

內容提要：和諧的公共管理制度是建設和諧社會的關鍵。建設和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。

關鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機風險較大的時期，社會轉型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構使社會處于一個較長時期的動態均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰。如何使社會的各種不和諧因素不致演變為社會沖突？最關鍵的是建設一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風險的外在化。如何建設和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內容是法律法規。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現是社會的法律法規是否符合絕大多數人的意志，即法律法規本身的和諧性。怎樣做到法律法規的和諧？最根本的是要突破法律法規是統治階級意志的體現這樣一種傳統思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設計作為公共管理制度的法律法規。然而，我國現行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業、領域、階層或利益集團壟斷的現象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現行的法律法規的制定程序是由政府相關部門起草，然后由立法機構或政府批準，故許多法律法規在設定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現。在這一制度中，農民利益受到了嚴重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農民，而以極低的價格獲得土地使用權的商人或地方政府卻將數倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農民為維護土地權益而采取拼斗自殺等過激的抗爭表達方式。由此可見，制度設計理念的不和諧埋下了社會不同群體產生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業、領域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設計制度。二是公共管理制度的設計原點要具有充分的理性。公共管理制度的設計出發點應當是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當多數）。當然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設計原點的充分理性。三是公共管理制度設計程序的公正性。即制度的制定應當有一套公正科學的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應當有程序法。制度設計的理念和原點正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設計的結果可能與設計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設計出發點用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結果損害了社會相當部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強大后遺癥。譬如，城鄉分割的二元戶籍制度和區域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權，結果造成了社會人力資源的巨大的浪費和區域之間社會經濟文化發展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設計程序不公的一個沉痛教訓。因為如此一個事關人民基本權利的重大制度，竟然是在沒有經過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發點也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護國家政治、經濟秩序的穩定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實施主體是公共管理機構，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統治的工具，而應當是社會公民意志的體現，是國民授權的結果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執行也該當是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實施行為在許多方面卻很難體現這種和諧，官本民末的思想仍然主導著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

摘要:在全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業化、城市化和現代化進程加速推進的背景下,我國區域性公共問題急劇滋生起來,由此引發新型的治理形態———區域公共管理。區域公共管理要求政府打破行政區劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區行政的種種制度缺失,建構“科學發展觀”與“和諧社會”視野下區域公共管理的制度基礎和政策框架。因此,文章分析了區域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創新區域公共管理制度的政策建議。

關鍵詞:區域公共問題;區域公共管理;制度缺失;制度創新

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學,在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派,甚至出現“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉型和制度創新。20世紀90年代中期以來,為了適應國內外公共管理環境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內公共行政學界率先對“區域行政”和“區域公共管理”進行了探索性研究①。現在看來,伴隨全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業化、城市化和現代化進程的不斷加速,傳統社會公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區域公共管理面對和要解決的是區域性公共問題,因而它區別于傳統的“行政區行政”②,對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。

一、區域公共問題及其成因

(一)全球化和區域化的發展滋生了大量宏觀和中觀的區域公共問題。自二戰結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態發生了亙古未有的嬗變。當前,人類更是全面過渡到一個全球化和區域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復雜的背景交織在一起,誘發甚至引爆了大量“宏觀區域性公共問題”和“中觀區域性公共問題”。一方面,伴隨經濟全球化進程和世界新區域主義運動的興起,民族國家間的區域化已經由傳統的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區域化向更具開放性的區域化模式轉變,加之作為政治目的的區域化進程的加快,使得洲際內跨國間的宏觀區域性公共問題明顯增加。諸如相互貿易與投資、國家安全、環境治理、公共衛生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內部力量已經無法解決,必須尋求洲際區域內大部分國家甚至所有國家的集體決策和協調行動。另一方面,全球化和區域化的發展,使得由若干毗鄰國家或地區結成的“次區域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區域公共問題,如“新柔廖”次區域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區域)的經貿關系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區”(大湄公河流經的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經濟、政治、社會、文化領域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區域的競爭力、經濟合作、環境治理、公共衛生和危機管理、政府協調等問題。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權的中央計劃經濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區劃內部,通過內向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來,國內的分權化改革和市場化進程在不斷推進,迫切要求有一個“全國一盤棋”的統一市場環境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內和國外兩個市場的激烈競爭。從集權與分權的政治邏輯來看,市場經濟下中央政府實行經濟性分權政策是好事,它能夠誘發哈耶克所謂的自發秩序的慢慢形成,有利于調動地方行動主體(包括地方政府)發展經濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區發展的馬太效應等。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區域性公共問題。在這種情況下,傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心,迫切呼喚區域公共管理這種治理新機制的誕生。

一、公共服務“為了什么”：樹立“民本位”公共服務理念

政府具有公共性。公民是公共權力唯一合法的擁有者，而政府不過是公共權力的人。“公民和政府之間的關系可以看成是一種委托—關系，公民同意選舉某人以其名義進行治理，但是被選舉人必須滿足公民的利益并為公民服務。”[3]268如果政府背離了責任原則，也就背離了政府的公共性，就會失去公民的信任而面臨合法性危機。在現代政治生活中，公民的公共需求應該具有至高無上性，政府應以滿足公民的公共需求為己任。政府不應是一個統治和控制機構，如公共政策專家安德森指出的那樣，“政府的任務是服務和增進公共利益”[4]222。人類歷史上第一個無產階級政權巴黎公社開創了執政為民的先例。馬克思和恩格斯在總結巴黎公社經驗時，論述了無產階級政權的性質和特點，指出無產階級政權是人民當家作主的政權，是為人民服務的政權。政府工作人員是人民的勤務員或“公仆”，對人民負責，受人民監督。人民通過普選選舉政府工作人員，也有權撤換不稱職人員[5]12-13。巴黎公社深深影響了國際共產主義運動，以后建立的社會主義國家都遵循了巴黎公社確立的“民本位”理念和為民服務原則。我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”我國人民和政府之間內在的邏輯關系是：（1）人民作為整體，在法律上是一切權力的源泉；（2）全國人民代表大會享有法律上的最高權力地位，它以再授權的方式將具體的執行權力授予行政機關；（3）掌握行政權的行政機關在法律上必須對其授權者及人民代表大會直接負責，并最終向選舉產生人民代表大會的全體人民負責；（4）人民有權參加國家事務的管理。公民才是公共權力的最終擁有者，是國家主人，而政府及其工作人員只是公共權力的者，是為實現公民利益提供各種服務的“公仆”。這樣的關系定位，也是新中國成立以來，我們黨和政府一直堅持的執政和治國理念。“以人為本、執政為民”[6]14，這是黨在新的歷史時期，對處于執政地位的黨與人民關系的再次明確定位。強調“以人為本、執政為民”，就是堅持將人民群眾置于“根”和“本”的地位，要求黨必須忠實代表最廣大人民的根本利益而不能有任何特殊利益追求，要求政府必須為實現公民利益而努力提供各種公共服務，始終把實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益作為各項工作的出發點和落腳點，真正做到施政為了人民、施政依靠人民、施政成果由人民共享。當前，由于種種因素的影響，“民本位”的公共服務理念在現實中還沒有得到充分體現，人民群眾的一些實際困難和部分重大關切還沒有得到切實解決和有效回應。創新發展公共管理，首先要牢固確立“民本位”的公共服務理念，唯其如此，政府才有可能在公共管理中將首要職能轉向以保障和改善民生為重點的公共服務。

二、公共服務“提供什么”：社會轉型期應以保障和改善民生為重點

公共服務“提供什么”，是檢驗政府性質的試金石。提供公共服務是政府的天職。然而在提供公共服務的性質、內容和方式上，資產階級政府和無產階級政權有著根本區別。資產階級政府作為“管理整個資產階級的共同事務的委員會”[7]274，只是在無產階級長期斗爭的強大壓力下，出于維護自己統治和維護自身利益的需要，才被迫有一些讓步，逐步推行了縮短工時、增加工資、建立社會保障、改善社會福利等一些改良措施。而無產階級政權則從一開始就代表著最廣大勞動人民的利益，自覺地把保障和改善民生作為黨執掌政權和政府公共管理的宗旨和目的。巴黎公社一成立，就頒行法令禁止面包工人做夜工，禁止雇主利用各種借口課收工人罰金等，就充分體現了這一宗旨和目的。同樣，十月革命后蘇維埃政府實行的新經濟政策和新中國成立后的社會主義探索與發展，都彰顯了保障和改善民生的政策價值取向。社會公共需求決定著政府公共供給的政策目標和實現路徑，而民生構成社會基本公共需求。在不同的歷史發展階段，民生內涵不盡相同，內容不斷演變。在生存性民生階段，社會的基本公共需求更多地反映在簡單的吃飽穿暖。而在發展性民生階段，滿足更高層次的多元化需要，提高物質生活質量和精神生活品味成為社會的基本公共需求。所以，當經濟社會發展到一定水平時，人們就會開始要求政府在市政建設、生態環境、公共娛樂以及教育資源等方面提供更多的公共服務；當經濟社會發展到更高水平時，人們就會進一步要求政府放松各種經濟性和社會性的管制并提供更多更高質量的公共服務。這種由經濟社會發展與人民生活水平所處階段不同而導致的公共需求的變化，決定了不同時期政府公共供給重點的不同。改革開放以來，我國政府公共服務的主要目標和側重點也隨著社會發展而相應調整：十一屆三中全會至80年代末，實現國內生產總值翻一番，消除貧困，基本解決人民的溫飽問題；90年代至20世紀末，實現國內生產總值再翻一番，人民生活基本達到小康；十六大至十七大，全面建設小康社會，努力構建和諧社會，加快推進以改善民生為重點的社會建設；十八大以來，全面建成小康社會，強調以政府為主導，轉變政府職能，改革社會管理體制。政府作為上層建筑具有的相對獨立性，可能會對社會公共需求產生反作用，使得社會公共需求與政府公共供給之間出現不協調、不同步甚至矛盾和沖突現象。30多年來，我國從解決溫飽問題到總體實現小康，再到為全面建成小康社會而奮斗，民生狀況已經并將繼續發生巨大變化。但是，政府的公共服務能力和水平卻相對滯后，未能很好地適應時代和社會的發展。首先，由于轉型期社會分化的存在，公共需求呈現多個層次：一方面是經濟發展后產生的高層次需求有所增加，如高等教育、文化娛樂、衛生保健、路政設施和生態環境等方面的公共需求；另一方面是大部分公民還停留在基礎教育、基本醫療衛生和基本社會保障等較低層次的公共需求，甚至部分公民還在為溫飽問題抗爭。而目前政府的社會資源整合能力和公共服務供給能力尚難以適應這種多層次化的公共需求。其次，在經濟市場化進程中，我國社會利益分化加快，“城鄉、區域發展差距和居民收入分配差距較大”[8]，社會矛盾明顯上升，公平正義受到挑戰，政府公共服務均等化問題提上議事日程。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”[9]正是基于人民群眾對改善民生的熱切期盼和我黨對現實國情社情的深刻認識，中央先后提出了貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會等重大戰略思想，要求加快推進以改善民生為重點的社會建設，把保障和改善民生作為轉變經濟發展方式這條主線的出發點和落腳點，完善保障和改善民生的制度性安排，提高政府公信力，加強和創新社會管理，注重從源頭上化解矛盾。十八大以來，中央進一步強調在改善民生和創新管理中加強社會建設[10]34，要“堅持轉變政府職能，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”[8]。當前，在保障和改善民生中創新公共管理，其著力點在于堅持發展經濟與改善民生、維護社會公平正義的內在統一，把保障和改善民生作為經濟社會發展的出發點、落腳點和持久動力[11]。應在“民本位”的公共管理理念指導下，轉變政府職能，為全體社會成員提供滿足多層次多方面需求的公共產品，不斷提高公共服務水平。其主要任務，一是努力辦好人民滿意的教育，切實把教育放在經濟社會發展的優先位置，加強教育重點領域建設，促進教育公平化發展；二是推動實現更高質量的就業，推進就業體制改革創新，促進以創業帶動就業，加強職業技能培訓，完善就業服務體系，千方百計增加居民收入，同時加強勞動保障監察和爭議調解仲裁，構建和諧勞動關系；三是加快建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民群眾基本生活；四是扎實推進醫療衛生體制重點改革，建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平；五是加快推進住房保障體系建設，建立適應全體居民需要的多層次住房保障；六是深化收入分配制度改革，加大收入分配調節力度，促進社會公平；七是加快文化體制改革，構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系；八是推進社會管理體制創新，持續激發社會活力，切實維護社會穩定。上述這些任務，政府僅憑一己之力是難以完成的。政府以“直接提供”或“全部提供”公共服務的方式來保障和改善民生已不符合今天的社會現實和深化行政體制改革的要求，一種科學、高效、廉潔、可持續的公共管理模式亟待建立。

三、公共服務“怎么提供”：黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障

怎么提供公共服務直接反映政府的職能定位和行政科學化水平。建設人民滿意的服務型政府，要求在黨的領導下，政府承擔起公共服務的職責，盡可能滿足公民的服務需求。然而，政府的服務意識和服務能力再強，也不可能包攬所有公共服務的供給，更不可能滿足社會公眾的所有利益訴求。這不僅是因為政府的公共供給能力有限，而且也是為了防止政府打著“為公民著想”的旗號混淆“公域”和“私域”的界限，走向新的“全能政府”和“保姆國家”。當前，我國社會中“第三部門”的崛起，正在逐步改變原有的單一的政府供給公共服務模式。對此，十八大報告指出，要“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”[10]38。

當前中國社會正處在一個十分特殊的轉型時期，且不論國際局勢的動蕩，單單著眼于國內的社會現狀就已經是境況堪憂。社會暴恐事件頻頻發生，官民矛盾日益激烈，貧富差距從未如此顯著，這些問題可以說是經濟快速發展導致社會制度脫節的結果，從深層次來看，其根本原因在于社會正義的長期缺失。反觀羅爾斯的《正義論》，其出現的時機正是美國的社會問題初顯端倪之時。實際上我國社會對正義問題的處理已經嚴重滯后，如何以一種公平的正義觀來進行社會制度的改革應成為當務之急。由此，對中國當下來說，羅爾斯的正義理論就顯得尤為重要。而羅爾斯《正義論》里面有關的正義的論述，其正義原則對于充分解決公正、公平、平等這一問題，具有廣泛的現實指導意義。

一、羅爾斯正義理論提出的目的

在羅爾斯看來，功利主義沒有認真對待人們之間的差別。因為從原則上來說，功利主義允許犧牲一部分人的利益，只要這樣做能夠促進整個社會的福利。對于功利主義者來說，自由、義務、權利等等都只是為了達到功利最大化的手段。因而，極端來說，在功利主義原則指導下，奴隸社會或等級制度都是被允許的。羅爾斯是堅定的權利主義者，他的正義觀主張，每一個社會成員都擁有確定不移且絕不容許侵犯的一些基本自由和權利，這與功利主義的觀點完全不同。客觀來說，羅爾斯的批評十分有力，其論證可以說暴露了功利主義的最大弊端。可以說羅爾斯還是通過這種批評揭示了功利主義理論內部的嚴重問題，為其試圖取代功利主義的目的實現了第一步。

二、羅爾斯正義理論的內容

在深刻地指出了功利主義的不足之處，并且革命性地重塑契約論之后，羅爾斯此時就可以順利地提出自己的正義觀，也即“作為公平的正義”。羅爾斯將他的正義觀分為“一般的”和“特殊的”。一般正義觀與特殊正義觀之間的邏輯關系是后者為前者的一種特例。按羅爾斯自己的說法，一般正義觀可以表述為“所有的社會價值———自由和機會、收入和財富、自尊的社會基礎———都要平等地分配，除非對其中一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益”。至于特殊正義觀，就是指羅爾斯的兩個正義原則，這也是其正義觀的理論核心。

（一）第一個正義原則

內容摘要：公共管理制度創新和市場經濟體制是我國改革進程中的兩項重要內容，二者有著密切聯系，市場經濟是創新公共管理制度的現實依據與經濟基礎，而公共管理制度又能反作用于市場經濟，加快市場經濟發展。因此，在改革實踐中，應當對公共管理制度創新和市場經濟引起高度重視，深入分析二者的相關性，為促進市場經濟與公共管理制度的協調發展提供有效依據。

關鍵詞：公共管理；市場經濟制度；相關性

我國經歷了從計劃經濟向市場經濟的成功轉型，在這一階段，市場經濟發展和公共管理的革新都在持續地進行。市場經濟的持續發展為公共管理制度創新創造了良好的外部條件，正是市場經濟條件下，公共管理制度才得以創新、發展。在接下來的一段時期內，加快公共管理制度創新和發展市場經濟將是兩項重要使命，在深化改革的過程中，要將公共管理制度創新與市場經濟視為一個統一的整體，深入分析二者的相關性，從而為促進市場經濟與公共管理制度的協調發展提供有效依據。

一、公共管理制度與經濟制度的差異

在公共管理活動中，公共管理制度發揮著至關重要的作用，所以要對公共管理制度進行創新，就必須了解公共管理制度所具有的功能。公共管理制度作為與公共管理、公共服務相關的制度，其功能必然與經濟制度功能有著明顯的區別。二者的區別主要體現在三方面：一是目標不同，前者以獲利最大化、效用最大化為目標，后者則以滿足社會公共利益和公共需求為目標；二是價值追求不同，經濟制度追求的是經濟效率、經濟效益的最大值，公共管理制度追求的是自由、穩定、民主、公正的社會秩序；三是標志不同，經濟制度的標志主要為經濟利益和經濟效率，以競爭性資源優化配置為追求目標，而公共管理制度則是法律、民主的制度，以結果的統一、和諧為追求目標。

二、市場經濟體制下進行公共管理制度創新的必要性