從古至今，各種類型的危機事件與人類社會的發展相伴而生。隨著全球化進程和科技的發展，它給人類帶來的損失日益凸顯。無論是發達國家還是發展中國家，無論是窮人還是富人都無法置身其外。在危機遠遠超出單一治理主體能力的前提下，就需要縱向和橫向的協作治理，實現公共危機的共防、共治和風險分擔。政府在相關通知中也明確提出“做好縱向和橫向的協調配合工作”的要求。那么，如何才能走向危機治理的協作共贏呢？強調多個參與者在相關領域協作，并通過伙伴關系完成單一組織無法完成工作的協作性公共管理理論的出現，不但為公共危機治理指明了方向，而且也提供了可以借鑒的制度安排和思路。

一、協作性公共管理的內涵

為了應對公共事務治理的高度復雜化、利益主體的多元化，提高公共治理的有效性，協作性的公共管理應運而生。“協作性管理是這么一個概念，它描述了在多組織安排中的促進和運行過程，解決單個組織不能解決或者不易解決的問題”。[1]協作性公共管理可以出現在各種情況中，既可以有縱向的各級政府的協作，也有橫向公私部門的合作，還包括網絡化環境中截然不同的向上向下向外的管理。對于一些地方來說，協作性公共管理就意味著組織必須跨越邊界的限制進行有效地調整，從論公共危機的協作治理——協作性公共管理的視角文／周曉麗摘要：風險社會和全球化使公共危機的協作治理成為一種趨勢。協作性公共管理的縱向與橫向的方式，群件的構成、平等互惠的關系以及責任的明確為公共危機的協作治理提供了有效的借鑒。為使公共危機協作治理成為可能，必須從協作治理的相關要素的整合及其制度完善入手，構建公共危機協作治理的軟環境和制約機制。關于公共危機協作治理的要素整合，重建信任是協作的前提和參與的關鍵，對話溝通是協作的基礎和條件，信息的公開與共享是協作的核心和保障，而責任分擔則是協作管理的重點。公共危機協作治理的制度建構，一是要組建協作管理的機構，二是要明確協同治理的范圍和網絡運行機制。關鍵詞：公共危機；協作性公共管理；協作治理中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1006-0138(2012)03-0066-04而善于處理和應對復雜的公共事務及管理活動。建立在對新公共管理碎片化批判基礎上的協作性公共管理，主要通過部門之間的協作、互動、整體運作，從而真正為社會和公眾提供無縫隙的管理和服務。首先，縱向和橫向：協作性管理的方式。在一些美國學者看來，縱向協作的核心是州和聯邦政府相互間的信息交流。所以，與之相關的各級政府都處于協作的鏈條之上，尋求信息、尋求調整成為縱向協作的重要內容。

在信息方面，項目和資金信息、技術援助，可以有效解決和彌補協作中一方治理能力不足的問題；在調整方面，橫向協作活動主要通過政府部門與其他伙伴關系的實體或組織來實現。非政府組織、社區、公民個人都是其重要的協作伙伴。橫向協作活動主要有政策制定和制定戰略活動，包括協作性政策制定的規劃、目標開發和決策制定任務；資源交互活動，包括從眾多參與者中尋找并獲得資源，以及與許多不同級別的參與者聯合并調控資源；基于項目的活動，包括特定項目中的許多社區內和社區外的參與者。[2]雖然長期以來，等級被看作是人與人之間、組織與組織之間進行協調和控制行動的有效方式，但是要通過協作達成相互理解、相互協調和溝通的機制。構建以社會資本為核心的信任，可以使不同組織、不同公眾能夠為共享個別組織的資源而努力奉獻自己的一份力量，從而使協作性公共危機治理網絡有效地運轉。其次，群件：協作性管理達成的關鍵。“群件指的是政府間、組織間及機構間為了共同達成解決方案而形成的特別工作組。”[3]信息流、共同學習、談判成為群件里重要的內容。信息流（社會資本是其重要的成分）可以使不同代表群體能夠為共享個別組織的資源而努力；共同學習作為群件中潛在的基本成份，協作過程可以被看作是共同學習的體系；協作的成功可能取決于合伙人的談判和關鍵問題的探討，主要在于努力尋找對不同意見的創造性解決方案。[4]再次，平等互惠：協作性管理中各方關系的搭建。因為整個協作機制的建立不是基于單中心權威之上，與學習型組織一樣，協作需要集體的認知能力。此外，協作的形成又取決于不同參與者的相互依賴和共同需求，所以平等互利成為協作性公共管理中維系各方關系的重要理念。最后，明確責任：協作性管理的難題。責任作為現代公共管理中運用頻率最高的詞匯，在多組織協作條件下責任的喪失會因“權威缺漏”而更加難免，因為“全都負責等于無人負責”。為了避免責任喪失，一是要明白負責的客體，即對結果、合理的優先權、目標、體制修正及設計等的責任；二是確立對政策的績效評估；三是監督和評估解決方案的有效性。所以，明確責任、監督和評估成為保障責任履行的核心內容。由此可見，公共危機協作治理的關鍵要素在于協作各方的相互信任，在于協作各方的對話溝通及信息的公開與共享。

二、公共危機協作治理的必然性與實踐

目前，隨著公共危機事件的不斷涌現，破壞性增大，影響范圍擴散，遠遠超越一個單一的部門、地區乃至國家的治理能力。所以，面對嚴峻的危機形勢，無論是從縱向的政府還是從橫向的各個領域，必須統一協作，聯手協作，各負其責，生死與共，這樣才能打破公共危機管理各自為政、碎片化的現狀，實現互助互援、協作治理的整體格局。公共危機的協作治理有其必然性，也有可以借鑒和推廣的實踐經驗。主要有以下幾個方面。第一，風險社會：公共危機協作治理的前提。對于什么是風險社會，雖見仁見智，但主要有三種觀點：客觀實體派的風險社會理論——風險是客觀的不確定性，是客觀存在的實體；文化意義上的風險社會理論——風險社會將被風險文化取代，同時伴隨著風險文化時代的來臨，動輒就涉及全人類的生存安全的公眾風險，將是未來的風險文化時代所要解決的首要問題；制度派的風險理論——風險是現代乃至可預見的未來社會的核心，并且，科技時代所引發的任何危機，都可以把責任歸因于個人、團體、政府及其相關組織。雖然他們從不同的視角對風險社會進行研究，“從總體上考慮，風險社會指的是世界風險社會。就其軸心原則而言，它的挑戰是無論在時間上還是空間上都無法從社會的角度進行界定的現代文明制造的危險”。

一、全球治理：公共危機有效治理的途徑

所謂公共危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。危機伴隨著人類社會的產生就客觀存在著，根據聯合國的界定，危機主要包括：(1)自然災害，又可分為地質方面：地震、火山等，水文氣象方面：洪澇等，生物學方面：瘟疫、流行病等；(2)技術災難，來自技術或工業事故，如爆炸、火災、污染、輻射、泄漏等導致的喪生、受傷、財產受損或環境惡化；(3)環境惡化，人類行為導致的環境和生物圈的破壞，如森林大火、生物絕種、資源破壞等。危機所具有的突發性、不確定性、不可預見性以及影響的廣泛性，使得其對社會的危害已經不僅僅停留在一個地區、國家的范圍內，更會泛及到多個地區、國家甚至對全球產生威脅：前蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸使得整個歐洲都籠罩在核污染的陰霾中；英國瘋牛病的爆發使得全球“談牛色變”；亞洲金融風暴使得全球金融市場一度低迷；美國“9·11”事件引發了全球的反恐熱潮并促成了反恐聯盟的建立；SARS事件、印度洋海嘯更是觸動了全球的神經。在各種危機充斥著人類社會政治、經濟、公共衛生、地區和國家安全等各個領域的今天，一國或一個地區的危機不能僅僅依靠自救來實現，而必須整合全社會和世界各國的力量來進行治理，治理理論為我們提供了理論支撐。

根據全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理的界定，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。而所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規制(regimes)解決全球性的沖突、生態、人權、移民、、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序。

重大的公共危機要求全球共同應對，而通過國際合作將一國的危機納入世界范圍之內，通過整合各參與主體的信息、技術、人才、資金等各種資源。實現危機的提前預警，縮短危機決策的時間，提高危機決策的科學性和有效性，在最短的時間內把危機損害控制在最小的范圍內，從而實現公共危機的有效治理。

二、利益：公共危機全球治理的博弈

通過國際合作來實現一個國家或地區公共危機的治理誠然是一條有效的途徑，但是這種全球治理得以實現的前提是建立在共同的利益機制之上的，其治理的效度也與各參與主體自身利益密切相關。

一、非政府組織參與公共危機治理的依據

(一)非政府組織參與公共危機治理的社會必要性

非政府組織作為介于政府與企業之間的第三部門,具有非營利性、公益性等特點。這與政府公共機構的公共價值目標相同。兩者在為社會提供高質量、多樣化、高水平的公共服務方面,是不沖突的。突發公共事件的管理,具有非常明顯的非排他性和非競爭性,屬于典型的公共產品。市場在提供公共產品時會出現“市場失靈”的問題,因此,公共產品主要提供者應該是政府。但是政府也存在“政府失靈”,政府在提供公共產品時可能出現低效與尋租的情況。所以,在公共危機治理的過程中,政府、市場與公民社會可以進行互動合作,實現政府危機治理能力的提高。非政府組織的生存空間正是以市場缺陷和政府失靈的存在為前提。在應對重大自然災害和重大突發事件過程中,非政府組織能在一定程度上彌補市場失靈和政府失靈,同時還能極大減輕社會管理的成本。

(二)非政府組織參與公共危機治理的特有優勢

1.行動靈活。當出現公共危機時,政府組織往往由于嚴格的層級體系或某些政治原因、價值因素使得其反應緩慢。與政府體系相比,非政府組織作為一種社會自治機制,決策是分散而獨立的,它可以即時作出反應,迅速滲入事件的各個環節,并根據各種既定的條件來確定自己的戰略、策略和計劃,靈活調整工作內容和工作方式。

2.專業性。雖然中國的非政府組織現在專業性還很不足,但是非政府組織的專業性是它的一個特點。大多數非政府組織在成立之初就將自己的目標定得非常具體明確。例如,關注某類社會問題或救助某些弱勢群體,然后根據自己的目標設定標準來吸納組織成員,最后形成了專業特色鮮明的人員組合,并長期從事社會或科研最前沿的工作。

論文關鍵詞：政府公共關系；公共危機；危機治理

論文摘要：有效的政府公共關系工作，對于危機的治理具有重要的意義。但是由于缺少專門的政府危機公關機構，政府公關人員素質低下，與媒體及公眾的溝通不暢等原因，不能很好的發揮在公共危機治理中的作用。為此，必須通過設立專職危機公關中心，切實轉變政府公關理念，配置合格的公關人員，加強溝通以及提高政府國際公關能力來提高公共危機治理的效率。

一、政府公共關系與公共危機治理的內涵詮釋

當今世界，任何組織都處于一個極其復雜的公共關系網絡之中。政府作為公共服務的提供者，公共事務的管理者，以及公共權力的行使者，也必須處理好各方面的關系，這樣才能推進社會的全面發展和進步，保持國家穩定與和諧，人民幸福安康以及國際威望的提升。所以，一個有效的政府，必須處理好與各方面的關系。正如美國公共關系學者哈洛所言：“公共關系是一種特殊的管理功能，它幫助組織建立并維持與群眾間的雙向溝通，了解、接納及合作；它參與處理組織面臨的各種問題與糾紛；它幫助組織了解公眾輿論并作出反映，促進公眾了解組織和事實真相；它強調組織為公眾利益服務的責任；它幫助組織隨時掌握并有效利用變化的形勢，預測發展趨勢，使之成為組織的警報器；它使用有效、正當的傳播技能和研究方法作為主要的工具”。[1]依據這個公共關系的權威性定義，可以得出公共關系是組織為實現其目標的一種管理活動或職能。由此，政府公共關系是以政府為主體，為樹立良好的政府形象、建立和諧的公眾關系，順利完成政府公共管理職能，實現公共利益而進行的雙向溝通與互動的管理活動。具體來說，政府公共關系具有以下幾個方面的內涵：[2]一是政府公共關系的行為主體是國家行政機關，有社會公益性和政府行為權威性；二是有傳播溝通、行為規范的職能，有政策導向性和傳播壟斷性；三是與社會公眾建立良好關系，有全民參與性；四是體現政府管理思想，維護政府良好形象。現代政府作為一個有限的政府，其主要職能在于對公共事務的管理，而有效的政府公共關系則是發揮其管理職能的一個重要組成部分。

從公共管理的角度看，公共危機主要是指那些突然發生，對生命、財產和環境造成威脅和重大損害，對公共安全、社會穩定，乃至國家政權有較大影響，要求政府和公眾采取特殊措施予以應對的公共事件或緊急狀態。公共危機事件主要有以下幾個方面的特征：一是公共性。在《辭海》中，“公共”即共同，指社會的共同領域或共同利益。現代社會處于一個開放的、動態的系統之中，雖然某一危機事件不一定普遍存在，但是隨著其傳播而引起的社會關注，極有可能成為公共熱點并造成公共損失、公眾心理恐慌和社會秩序混亂。也就是說，社會的公共危機越來越突破地域限制。如2003年的“非典”先是在國外發生，后來很快在我國的廣州、北京等地傳播開來，發展成為全國性的公共危機事件。二是突發性。由于各種公共問題和風險具有一定的隱蔽性和或然性，往往不易發覺或被隱匿而被推遲和掩蓋，所以其發生的時間難以預測，過程難以控制，結果難以估量，一旦爆發，其破壞性的能量就會被迅速釋放，并呈現快速蔓延之勢，而且事件大多演變迅速，解決問題的機會稍縱即逝，如果不能及時采取應對措施，將會造成更大的危害和損失。三是擴散性。在目前全球化和全國化的趨勢下，社會系統的精密程度也在提高，社會利益主體之間的交往和沖突也在增加，從系統論的角度來說系統越復雜，它的可靠性也越差。在其他條件相同的情況下，誘發危機的渠道可能更多，危機的蔓延可能更嚴重。[3]四是危害性和威脅性。公共危機事件高度危險，極有可能使構成社會體制的人的生命、身體、財產等要素和機能達到崩潰的程度，并且由于危機往往具有連帶效應，同時會引發次生事故和問題，導致更大的損失和危機。五是危機的雙重效果。危機會帶來各種損失，但危機也是機會和轉機。美國危機管理專家諾曼·奧古斯丁認為“一項危機既包含了導致危機的根源，又蘊藏著成功的種子”。如果決策者直面危機，危機可以促進制度的革新和環境的變革，所以對公共危機事件需要辯證的認識。[4]

1989年，世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisisingovernance）一詞。治理被認為是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程……治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[5]所以公共危機治理就是通過政府和社會公眾的力量，通過對公共危機事件的有效監測、預控、決策和處理，避免和減少危機，實現社會穩定，政府和公民關系和諧，維護政府形象的過程。具體來說，公共危機的治理具有以下幾個特征：

摘要：公共危機影響和危害的廣泛性需要多元主體的合作治理，全球治理無疑是實現公共危機治理的有效途徑，但是政治、經濟、主權等多元利益的沖突是制約公共危機全球治理的關鍵。因此，在求同存異、互惠互利基礎上構建公共危機全球治理的合作治理框架成為必要。

關鍵詞：公共危機；全球治理；國家利益；困境；路徑選擇

2004年12月26日，震中位于印尼蘇門答臘以北的海底發生了震級達9.0級的地震，地震引發的海嘯對東南亞及南亞地區造成巨大傷亡，海嘯遇難者總人數近30萬。海嘯發生后，世界各國及各種世界組織和民間團體、個人向海嘯受災國提供了大量援助，但在各受災國向世界申請援助時，印度作為海嘯受災國曾一度拒絕援助。原因則是因為西方大國在援助背后所隱藏的政治目的，如“美日借救災染指馬六甲，派大批軍艦開進國際水道”。同樣值得關注的是，2008年5月發生在緬甸致使1.5萬多人喪生、上千萬人受災的熱帶風暴襲擊，在接受國際人道主義援助的同時，因拒絕美國的救災援助而引起外交摩擦。在公共危機全球化形勢日漸凸顯的今天，使得我們必須對公共危機的全球合作治理投入更多的關注。

一、全球治理：公共危機有效治理的途徑

所謂公共危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。危機伴隨著人類社會的產生就客觀存在著，根據聯合國的界定，危機主要包括：(1)自然災害，又可分為地質方面：地震、火山等，水文氣象方面：洪澇等，生物學方面：瘟疫、流行病等；(2)技術災難，來自技術或工業事故，如爆炸、火災、污染、輻射、泄漏等導致的喪生、受傷、財產受損或環境惡化；(3)環境惡化，人類行為導致的環境和生物圈的破壞，如森林大火、生物絕種、資源破壞等。危機所具有的突發性、不確定性、不可預見性以及影響的廣泛性，使得其對社會的危害已經不僅僅停留在一個地區、國家的范圍內，更會泛及到多個地區、國家甚至對全球產生威脅：前蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸使得整個歐洲都籠罩在核污染的陰霾中；英國瘋牛病的爆發使得全球“談牛色變”；亞洲金融風暴使得全球金融市場一度低迷；美國“9·11”事件引發了全球的反恐熱潮并促成了反恐聯盟的建立；SARS事件、印度洋海嘯更是觸動了全球的神經。在各種危機充斥著人類社會政治、經濟、公共衛生、地區和國家安全等各個領域的今天，一國或一個地區的危機不能僅僅依靠自救來實現，而必須整合全社會和世界各國的力量來進行治理，治理理論為我們提供了理論支撐。

根據全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理的界定，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。而所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規制(regimes)解決全球性的沖突、生態、人權、移民、、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序。

一、新疆地區公共安全領域面臨的主要問題

當前，新疆地區各大中城市的公共安全，正隨著安全環境的變化，從以軍事安全為主要內涵的傳統安全，向包含經濟安全、生態安全、地緣政治安全、意識形態安全等諸多非傳統安全問題在內的綜合安全的轉變。[1]目前在新疆地區，自然災害、事故災難、公共衛生事件、公共安全事件等突發事件各有不同程度的顯現。

1、自然災害

新疆地區的自然地理環境復雜，氣候干燥，地質結構特殊，歷來是我國自然災害比較嚴重的地區，新疆地區的自然災害主要有：地震災害、氣象災害、洪災、旱災、風沙災害等。新疆地區近年來發生的比較大的自然災害有：1993年在南疆發生的歷史上罕見的重大旱災；1993年在阿勒泰等地發生的雪災；2003年在喀什地區巴楚發生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受傷，經濟損失達13.7億元；近幾年發生而且比較突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3級地震，2014年于田“2.12”里氏7.3級地震。

2、事故災難

隨著經濟的快速發展，工業化規模迅速加快，生產流程不斷復雜化，加之部分管理者的管理不科學，缺乏危機意識，各種安全事故災害不斷出現。2005年阜康“7.11”特大礦難，死亡人數達83人，這是新疆地區城市歷史上最大的礦難。此外，近些年來各種交通事故頻繁發生，僅2014年烏魯木齊市發生立案交通事故598起，死亡199人，傷638人，財產損失35.54萬元。

摘要：從目前發展狀況來看，我國已經正式進入全新社會發展階段，客觀因素導致社會主要矛盾發生巨大變化，矛盾特征體現也相對更為明顯。作為農業大國，“三農”問題的穩定和發展是國家的關切，農村公共危機治理也成為社會發展的根本要求。結合我國農村面臨的公共危機治理難題，本文從馬克思主義認識論出發，從理論建構和實踐兩個方面對農村公共危機治理提出了可循之策。

關鍵詞：新時代；三農；公共危機治理；對策

一、問題的提出

當前中國處于全球性的高風險與國內結構性轉型疊加的時代，農村也被裹挾進全球化和現代化的大潮流中。SARS、禽流感、公共設施建設等方面存在的實際問題已經證明我國必須妥善處理農村公共危機事件，只有這樣才能夠有助于可持續發展目標最終實現。如果從地域方面來看，農村公共危機事件頻現于廣大農村范圍內，自身帶有的地域性特征體現十分明顯。由于自身體系內包含農村以及公共危機兩方面內容，所以，相關治理工作效果勢必與農民切身利益相關。綜上所述，想要擺脫農村公共危機壓力，必須妥善治理。而在對“農村公共危機”的地域性理解上，學者楊冠瓊以出現危機事件的公共區域作為研究對象，合理進行危機等級劃分操作，具體包括區域、國家以及全世界危機事件［1］。截至目前，國內研究領域針對農村公共危機定義的理解比較認同李燕凌提出的理論。而該論題研究階段內，參照上述觀念，將農村公共危機定義理解為：在社會矛盾與社會問題共同影響下，最終存在矛盾被激化的可能性，農村公共危機即是具體表達方式。在內部以及外部矛盾的共同作用下，產生多個不同社會關注焦點，如果外部因素的強烈刺激導致臨界力強度持續提升，勢必最終形成了嚴重的公共危機事件［2］。

二、我國農村公共危機治理面臨的困境

從近期發展狀況來看，公共危機治理已經取得了顯著成效，但我們國家現階段處于發展關鍵節點以及從量到質的轉型期，從各個領域方面來看，我國都處在高風險時期，這對處于轉型期的農村公共危機管理能力提出了嚴峻的考驗。城市與農村二元結構的桎梏，上層實體化和下層碎片化的社會格局的存在，加之全球風險背景下，新的風險源不斷出現，農民在災害面前的承受能力是最弱的，對應的農業也成了不受重視的產業，農村則是弱勢集體。在自然災害以及人為災害的威脅下，農村管理現狀不容樂觀，管理難度巨大，公共危機治理的難題非常明顯。

摘要：病毒肺炎疫情屬于典型的公共衛生危機，疫情對鄉村公共衛生危機治理帶來了嚴峻的考驗。了解鄉村應對疫情的現狀，并提出解決意見對以后防治和戰勝疫情具有重要意義。該文指出了鄉村在應對疫情時存在的治理能力有限、醫療資源不足、法治意識落后等問題，并針對鄉村實際狀況，從政府、醫療機構、村民、法律等方面提出建議，旨在完善鄉村公共衛生危機治理體系。

關鍵詞：肺炎;公共衛生危機；鄉村；治理

1鄉村視角下的公共衛生危機相關概念

2003年的SARS、2007年的手足口傳染病、2009年的甲型H1N1流感等公共衛生危機事件給我國的經濟發展和社會穩定造成了一定影響，尤其是對人民群眾的生命健康權造成了極大的危害。與此同時，這些公共衛生危機也加強了我國政府建設危機管理機制的力度，豐富了我國政府應對公共衛生危機的經驗和手段。在這次由病毒引起的肺炎疫情下，中央、地方高效聯動為解決疫情提供了中國方案，貢獻了中國智慧。國務院頒布的《突發公共衛生事件應急條例》對公共衛生危機做了如下定義：“突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件”［1］。鄉村尤其是中西部地區的鄉村存在公共衛生危機的理念落后、治理制度不健全、多元治理主體參與度有限、基礎衛生設施落后等治理難題，因而在應對重大傳染病疫情的公共衛生危機時難免力不從心。

2鄉村公共衛生危機治理中存在的問題

2.1鄉鎮政府治理能力有待提升。鄉鎮政府作為行使國家權力的最基層組織，發揮著連接國家和基層社會的重大功能。由于我國基層政府在現實行政體系下的地位和所處的客觀環境，基層政府往往人才短缺。人是影響鄉鎮政府治理能力最為關鍵的因素，無人可用就必然導致治理理念落后乃至治理不當，從而導致在應對突發的公共衛生事件時，預警、防控期間及善后處理的工作效率不高。此外，鄉鎮政府不同于縣以上政府，其職能機構殘缺，在“條塊結合”的管控體制下，“七所八站”這類上級部門在鄉鎮的派出機構，使鄉鎮政府在整合資源開展防控工作時往往受到限制。鄉鎮政府及村兩委在整合社會資源，借助社會組織、第3部門等非政府組織協同應對疫情的能力不足。在強調鄉村治理的時代背景下，基層政府、建制村必須在借助多元主體提升鄉村治理能力方面多下功夫，變一元為多元，進一步彰顯中國特色社會主義制度的優勢。2.2縣鄉2級醫療機構的不協同。當前，普遍存在“看病難、看病貴”的認知，這種現象在鄉村會更明顯。優質的醫療資源集中在城鎮，優秀的醫護人員需要更為良好的工作環境，所以他們選擇向上級醫院流動，進一步導致了鄉村醫療衛生人才的短缺；其次鄉村醫療機構接診人數少，導致政府對鄉村衛生機構的投入動力不足，使鄉村醫療衛生狀況陷入惡性循壞。在病毒引起的肺炎疫情下，鄉村出現了一些值得思考的問題。以H縣B鄉的1個真實案例為例，2020年1月22日在“肺炎”疫情已經發生的情況下，B鄉一患者有發熱等癥狀，在鄉衛生院就醫后，建議轉診H縣縣醫院，H縣醫生囑其住院治療，但患者未遵醫囑回到B鄉衛生院要求輸液，B鄉衛生院醫生勸其遵縣醫院醫囑回縣醫院住院治療，但當天夜晚鄉衛生院電話隨訪患者，卻得知縣醫院囑其可回家輸液，后該患者于村衛生室輸液治療。然而，患者無縣醫院醫師書面診斷證明。2020年1月25日，患者的兄長、母親接連出現疑似肺炎癥狀就診于縣醫院后皆被告知可回鄉衛生院治療，且2人也無縣醫院書面診斷報告。2010年1月25日晚，患者癥狀轉危被送往縣醫院。雖然最終確診3人皆是普通感冒，但是這件事情在H縣人盡皆知，引起較大恐慌。通過次案例可以發現，在疫情已經引起中央高度重視的情況下，H縣縣鄉2級醫院仍然不能協同有效處理疑似病人，縣醫院不按正規醫療程序，讓未開具書面診斷報告的病人回鄉就診，讓醫療基礎本就薄弱的鄉村醫療機構承受更大壓力。2.3鄉村基層法律意識有待提升。這次“肺炎”引起的疫情引起了全國各地人民群眾的高度重視，鄉村居民也在這次疫情防控中也表現出了高度的自覺性、行動性。但這些自發防疫行動中也難免發生一些過激行為，如采用推土、砌墻等方式阻斷交通線路，雖然起到了阻斷疫情傳播的作用，但卻違背了法制的原則，鄉村封路設置警示牌、警戒線即可。2.4村民的個人素質及人文關懷欠缺。這次疫情發生在春節假期，鄉村返鄉人員激增。按照統一部署，全體村民都應該自行在家隔離。但是居家沒有娛樂項目，年輕人可以通過網絡進行休閑娛樂，中老年人卻難以適從，仍有部分村民私自展開聚集性活動，聚眾打牌、吃喝等，這給鄉村地區的疫情防控帶來了巨大的壓力。世界衛生組織提出“健康不僅是軀體沒有疾病，還要具備心理健康、社會適應良好和有道德。”根據相關研究，突發事件時的情緒異常表現具有以下幾個特點：“疑病心理、恐慌心理、焦慮心理、抑郁心理、強迫心理以及一些伴隨癥狀”［2］。鄉村居民受教育程度相對較低，利用心理危機干預熱線等手段排解心理問題的比例也比較低，關注心理健康不僅是“以人為本”的重要體現，也是鄉村治理水平提升的重要表現，所以加強對村民的心理干預至關重要。

一、全球治理：公共危機有效治理的途徑

所謂公共危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。危機伴隨著人類社會的產生就客觀存在著，根據聯合國的界定，危機主要包括：(1)自然災害，又可分為地質方面：地震、火山等，水文氣象方面：洪澇等，生物學方面：瘟疫、流行病等；(2)技術災難，來自技術或工業事故，如爆炸、火災、污染、輻射、泄漏等導致的喪生、受傷、財產受損或環境惡化；(3)環境惡化，人類行為導致的環境和生物圈的破壞，如森林大火、生物絕種、資源破壞等。危機所具有的突發性、不確定性、不可預見性以及影響的廣泛性，使得其對社會的危害已經不僅僅停留在一個地區、國家的范圍內，更會泛及到多個地區、國家甚至對全球產生威脅：前蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸使得整個歐洲都籠罩在核污染的陰霾中；英國瘋牛病的爆發使得全球“談牛色變”；亞洲金融風暴使得全球金融市場一度低迷；美國“9·11”事件引發了全球的反恐熱潮并促成了反恐聯盟的建立；SARS事件、印度洋海嘯更是觸動了全球的神經。在各種危機充斥著人類社會政治、經濟、公共衛生、地區和國家安全等各個領域的今天，一國或一個地區的危機不能僅僅依靠自救來實現，而必須整合全社會和世界各國的力量來進行治理，治理理論為我們提供了理論支撐。

根據全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理的界定，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。而所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規制(regimes)解決全球性的沖突、生態、人權、移民、、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序。

重大的公共危機要求全球共同應對，而通過國際合作將一國的危機納入世界范圍之內，通過整合各參與主體的信息、技術、人才、資金等各種資源。實現危機的提前預警，縮短危機決策的時間，提高危機決策的科學性和有效性，在最短的時間內把危機損害控制在最小的范圍內，從而實現公共危機的有效治理。

二、利益：公共危機全球治理的博弈

通過國際合作來實現一個國家或地區公共危機的治理誠然是一條有效的途徑，但是這種全球治理得以實現的前提是建立在共同的利益機制之上的，其治理的效度也與各參與主體自身利益密切相關。

一、非政府組織參與公共危機治理的依據

(一)非政府組織參與公共危機治理的社會必要性

非政府組織作為介于政府與企業之間的第三部門,具有非營利性、公益性等特點。這與政府公共機構的公共價值目標相同。兩者在為社會提供高質量、多樣化、高水平的公共服務方面,是不沖突的。突發公共事件的管理,具有非常明顯的非排他性和非競爭性,屬于典型的公共產品。市場在提供公共產品時會出現“市場失靈”的問題,因此,公共產品主要提供者應該是政府。但是政府也存在“政府失靈”,政府在提供公共產品時可能出現低效與尋租的情況。所以,在公共危機治理的過程中,政府、市場與公民社會可以進行互動合作,實現政府危機治理能力的提高。非政府組織的生存空間正是以市場缺陷和政府失靈的存在為前提。在應對重大自然災害和重大突發事件過程中,非政府組織能在一定程度上彌補市場失靈和政府失靈,同時還能極大減輕社會管理的成本。

(二)非政府組織參與公共危機治理的特有優勢

1.行動靈活。當出現公共危機時,政府組織往往由于嚴格的層級體系或某些政治原因、價值因素使得其反應緩慢。與政府體系相比,非政府組織作為一種社會自治機制,決策是分散而獨立的,它可以即時作出反應,迅速滲入事件的各個環節,并根據各種既定的條件來確定自己的戰略、策略和計劃,靈活調整工作內容和工作方式。

2.專業性。雖然中國的非政府組織現在專業性還很不足,但是非政府組織的專業性是它的一個特點。大多數非政府組織在成立之初就將自己的目標定得非常具體明確。例如,關注某類社會問題或救助某些弱勢群體,然后根據自己的目標設定標準來吸納組織成員,最后形成了專業特色鮮明的人員組合,并長期從事社會或科研最前沿的工作。