摘要:圍繞完善我國失業(yè)保險制度這一問題，并結合了當前我國制度中的內容，從覆蓋范圍、基金籌集等方面進行探討，研究發(fā)現(xiàn)我國不僅在制度的設計上而且在制度的執(zhí)行方面都存在著不少問題。建議我國在定義具體概念，立法工作，保障民生，促進就業(yè)等方面對失業(yè)保險保險制度進行不斷完善。

關鍵詞:失業(yè);社會保險;失業(yè)保險

一、失業(yè)保險制度的概述

（一）失業(yè)保險制度的概念。失業(yè)保險制度是以憲法為核心，以其他相關法律為輔助，對失業(yè)保險關系進行調整而形成的制度體系。（二）失業(yè)保險制度的基本內容。作為一個完整、健全的失業(yè)保險制度應大致包括以下內容：第一，失業(yè)保險制度的覆蓋范圍。失業(yè)保險覆蓋面的大小和范圍，是需要在制度內明確規(guī)定出來的。根據(jù)不同的行業(yè)區(qū)分，可能會把從事農業(yè)的人員排除在范圍之內，而根據(jù)工作時間來看，可能會把臨時工和季度工人排除，而我國是以居民的戶籍制度為基礎劃分的。我國的失業(yè)保險制度只包括了城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的工作人員，對于公務員和非城鎮(zhèn)戶口的勞動者，失業(yè)保險制度對其并不進行保護。第二，失業(yè)保險金的籌集。失業(yè)保險金的籌集一般有五種方式：一是雇主和雇員共同承擔；二是雇主和國家共同承擔；三是雇員和國家共同承擔；四是由雇主、雇員、國家按比例承擔；五是雇主獨自承擔。大多數(shù)國家采用的模式是通過建立基金由雇主、雇員和國家各按比例承擔。第三，失業(yè)保險金的領取資格。一般來說，符合下列條件，失業(yè)人才具有領取失業(yè)保險的資格：在法定勞動年齡內，具有勞動能力，不是本人自動離職，在工作期間繳納了一定期限的失業(yè)保險費，必須進行了失業(yè)登記。在各國規(guī)定中，大多都包括了以上幾個方面。

二、我國失業(yè)保險法律制度的現(xiàn)狀及分析

我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度具有以下不足之處:第一，失業(yè)保險制度中基礎概念規(guī)定模糊。我國《失業(yè)保險條例》對失業(yè)、非自愿性失業(yè)、再就業(yè)等相關概念的界定都處于非常模糊狀態(tài)，尤其突出在對失業(yè)的定義上，對失業(yè)如何進行有效完整的定義是一個需要仔細考慮的問題。另一問題就是，在現(xiàn)行的失業(yè)保險法律法規(guī)中仍然使用“職工”這一詞語，職工，舊時指工人，現(xiàn)在常指我國企事業(yè)、機關中以工資收入為主要生活來源的勞動者或工作人員，而這種定義已經(jīng)不符合我國現(xiàn)在的國情。從上述可看出我國無論是在立法層次還是在法規(guī)政策上都存在概念規(guī)定模糊的問題。第二，立法層次偏低。我國的《失業(yè)保險條例》沒有上升到法律層面，缺乏權威性和強制性。由于《失業(yè)保險條例》不夠具有威懾力，導致我國在繳納失業(yè)保險基金上存在著許多困難，眾多企業(yè)、事業(yè)單位沒有把這個問題重視起來。要想保證失業(yè)保險具有強制性，必須要有較高效力和層次的法律保證實施，才能保障失業(yè)人員的權益和失業(yè)保險工作的順利進行。參照世界上大多數(shù)國家的作法，一般是制定《失業(yè)保險法》來確保相關工作的順利展開。第三，失業(yè)保險覆蓋范圍狹窄。當前我國面臨的一個重要社會與經(jīng)濟問題就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在城鄉(xiāng)一體化的背景之下，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都應該平等享受各個方面的政策，讓城鎮(zhèn)居民和農民享有相同的權利。我國在《失業(yè)保險條例》第二條中規(guī)定了失業(yè)保險的范圍只適用于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，包括這些單位的農民合同制職工。《條例》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、臨時工、個體經(jīng)營者等眾多其他勞動者排除在保險范圍之外，這顯然沒有考慮到社會整體利益，其范圍不應只涉及企事業(yè)單位的工作人員和合同制農民工人，還應包括更多的勞動者，例如公務員等，才能體現(xiàn)出其存在的價值意義，更好地實現(xiàn)社會公平。第四，失業(yè)保險金的給付問題。根據(jù)《失業(yè)保險條例》《社會保險法》的相關規(guī)定，由失業(yè)保險費、失業(yè)保險基金利息、財政補貼和依法應納入的其他基金構成失業(yè)保險基金，同時也對其給付主體和支出做出了補充規(guī)定。在《失業(yè)保險條例》第十八條中規(guī)定了失業(yè)保險金標準的確定方式。眾所周知，失業(yè)保險制度的建立是為了確保在勞動者失業(yè)后仍能保障其一定的生活的水平，維持基本的生活，給予其再就業(yè)的時間。可是從《條例》第18條所表述的來看，當前我國的失業(yè)保險金標準介于各地方最低工資標準和城市居民最低生活標準二者之間，但全國各個地方的的最低工資都普遍較低，而給付的失業(yè)保險金更是要低于最低工資標準，這樣有可能對勞動者的最基本的生活水平都難以保障。

失業(yè)保險制度作為社會保障的一項重要內容，經(jīng)過20年建設得到長足發(fā)展，制度的有效性進一步顯現(xiàn)，在促進企業(yè)改革和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。縱觀我國失業(yè)保險的發(fā)展歷程，雖然是一個不斷進步的過程，但目前仍然存在許多問題和不足：資金缺乏，管理不完善，再就業(yè)難，尤其隨著經(jīng)濟轉軌，失業(yè)率不斷攀升，失業(yè)保險的責任更加艱巨，改革和完善失業(yè)保險制度更顯的迫切和重要。一葉知春秋，一斑而窺全豹，本文通過對*市這一個經(jīng)濟欠發(fā)達的中等城市失業(yè)保險工作的闡述，實事求是地評價工作成效，從制度與實踐關系的角度探討失業(yè)保險制度存在的問題，從客觀發(fā)展的角度剖析制約失業(yè)保險事業(yè)發(fā)展障礙，找出差距，汲取經(jīng)驗，并借鑒國內外相關經(jīng)驗，提出一些可作為借鑒的解決措施。

近年來，*市失業(yè)保險工作認真貫徹中央精神，加大工作力度，使失業(yè)保險政策進一步的完善，覆蓋范圍逐步擴大，基金征繳逐年增長，基金的承受能力得到增強，失業(yè)保險作用發(fā)揮顯著。

一、*市失業(yè)保險工作概況

（一）失業(yè)保險制度發(fā)展過程

*市失業(yè)保險制度自1986年國務院《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》頒布起正式建立，20年來，經(jīng)歷了一個由初創(chuàng)到穩(wěn)步發(fā)展和繼續(xù)向深層次發(fā)展的過程。1986年10月根據(jù)國務院《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》建立失業(yè)保險制度，當時覆蓋范圍是國有企業(yè)職工，企業(yè)按職工標準工資1%繳納失業(yè)保險費，職工個人不交費，92年繳納比例調整為職工工資總額1%。95年依據(jù)《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》、《河北省企業(yè)職工失業(yè)保險辦法》，失業(yè)保險覆蓋范圍擴大到國有企業(yè)、集體企業(yè)、外資企業(yè)及其職工，企業(yè)按職工工資總額1%繳納失業(yè)保險費，職工個人每月交納2元失業(yè)保險費，96年職工個人繳納失業(yè)保險費調整為職工工資總額的0.5%。1998年7月失業(yè)保險費繳納比例調整為企業(yè)按全部職工工資總額2%交納，職工個人按工資總額的1%交納。1999年1月,國務院頒布實施《失業(yè)保險條例》,我市隨之將失業(yè)保險覆蓋范圍擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位及其職工，失業(yè)保險費繳納比例未變。

（二）“十五”期間失業(yè)保險基本情況

新形勢下制度發(fā)展面臨的問題

制度功能定位偏頗，保障基本生活功能不突出、基金總體結余偏多、使用率較低《失業(yè)保險條例》的制度功能是保障基本生活、促進再就業(yè)。2002年，中央制定積極的就業(yè)政策時提出，失業(yè)保險要實現(xiàn)“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”三項功能。保障基本生活應該放在職能功能的第一位，也是最基本最重要的功能。但是在制度實施中，保障生活的功能明顯被弱化。失業(yè)保險基金支出結構中，真正用于保障基本生活的支出比例較低，各省基金支出中，用于失業(yè)金的支出不足。預防失業(yè)和促進就業(yè)的功能也不能適應現(xiàn)實需要，主要是制度缺乏靈活性和動態(tài)調整機制。在當前激烈的市場競爭環(huán)境中，企業(yè)經(jīng)營風險大，不少行業(yè)失業(yè)潛在風險高，失業(yè)保險有責任采取有效的措施穩(wěn)定就業(yè)和預防失業(yè)，而當前的相關措施和手段明顯不足，大多數(shù)用人單位和個人不能從失業(yè)保險中獲益。此外，基金結余過多一直飽受爭議。2016年，按照《人力資源社會保障部財政部關于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發(fā)〔2016〕36號），失業(yè)保險總費率階段性降至1％-1.5％。近幾年，失業(yè)保險費率已經(jīng)下降一半，但是當期基金仍結余充裕。2014年基金累計結余可支付月數(shù)更是高達87個月。基金使用率明顯很低。

待遇總體水平偏低，且待遇享受人數(shù)偏少

在保障生活方面，一方面是待遇水平總體偏低，且與繳費不掛鉤。按照《失業(yè)保險條例》的規(guī)定，失業(yè)金的標準應低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于城市居民低保標準。實際情況是，失業(yè)金標準大多數(shù)地區(qū)基本為當?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入的30-40%，相當于最低工資的60-70%。由于失業(yè)保險待遇與繳費沒有掛鉤，相對于高收入人群來說，繳費標準按照社平工資的3倍繳納，待遇水平卻是“大鍋飯”性質，制度設計明顯不合理。另一方面是待遇享受人數(shù)過少。2016年全國參加失業(yè)保險人數(shù)為18089萬人，全國領取失業(yè)保險金人數(shù)為230萬人，占參保人數(shù)的比例為1.27%。很大一部分原因是待遇享受門檻過高。《失業(yè)服務不到位。三是經(jīng)辦流程不統(tǒng)一。由于各地失業(yè)保險具體政策規(guī)定不統(tǒng)一，造成各地在經(jīng)辦流程上也存在較大差異，不統(tǒng)一、不規(guī)范，降低了執(zhí)行效率和執(zhí)行能力。四是信息化建設程度也相對較低。受我國社保整體信息化建設進度的影響，當前失業(yè)保險信息化程度仍較低，不利于制度發(fā)展。

關系轉移接續(xù)問題較多

失業(yè)保險作為社會保險的主要項目之一，在辦理轉移接續(xù)過程中不能同其他險種一并轉移，這有經(jīng)辦管理機構分設的問題，也有失業(yè)保險制度自身的問題。一是職工跨統(tǒng)籌地區(qū)轉移中，由于失業(yè)保險基金不轉移，繳費年限在不同統(tǒng)籌地區(qū)之間難以互認，影響了跨統(tǒng)籌地區(qū)職工的待遇享受。二是失業(yè)人員跨統(tǒng)籌地區(qū)轉移的，關系是否強制轉移規(guī)定不一。非本地戶籍人員失業(yè)后，部分地方強行要求轉移關系至戶籍地，而部分地區(qū)則允許其選擇在本地申領或轉移失業(yè)保險關系至戶籍地。三是轉移金額標準偏要加快失業(yè)保險制度改革，進一步充分發(fā)揮失業(yè)保險在經(jīng)濟轉型升級，特別是化解過剩產能安置職工中保生活、防失業(yè)、促就業(yè)三位一體的功能作用，在保障失業(yè)人員基本生活和促進就業(yè)的同時，著力實施穩(wěn)崗補貼政策。當前，要特別做好階段性降低失業(yè)保險費率工作，切實減輕企業(yè)負擔，增強企業(yè)活力。運用失業(yè)保險基金支持參保職工提升職業(yè)技能，提高就業(yè)競爭力，增強就業(yè)穩(wěn)定性，緩解就業(yè)結構性矛盾，降低失業(yè)風險。同時，要不斷完善失業(yè)保險管理服務工作，根據(jù)失業(yè)人員需求延伸服務鏈條，實行精準化、差別化服務，保障失業(yè)人員生活，并幫助他們盡快實現(xiàn)再就業(yè)。充分發(fā)揮失業(yè)保險制度功能保險條例》規(guī)定失業(yè)人員領取失業(yè)金必須符合三個條件：一是失業(yè)前用人單位和本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險費滿一年；二是非因本人意愿中斷就業(yè)；三是已經(jīng)進行失業(yè)登記，并有求職要求。實際情況是很多失業(yè)人員或者中斷就業(yè)人員因不能滿足這三個條件而無法領取到失業(yè)金。經(jīng)辦管理體系不規(guī)范、職責不清、流程不統(tǒng)一、信息化程度較低受經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡、頂層設計不到位、社保管理服務水平高低不一，管理體制不順暢等因素的影響，我國失業(yè)保險管理服務上仍存在一些問題。一是經(jīng)辦機構設置不規(guī)范。全國范圍看，少部分地區(qū)失業(yè)保險管理機構為獨立機構，部分地區(qū)由就業(yè)部門管理，部分地區(qū)由社保部門管理。二是管理機構職能職責不清晰。主要是各地對社保行政部門、失業(yè)保險管理機構、公共就業(yè)服務機構、社保經(jīng)辦機構的職能職責劃分不清晰，管理上存在重疊交叉，造成工作效率低下、低，給轉移接續(xù)工作造成一定障礙。失業(yè)人員醫(yī)療保險費和職業(yè)介紹、職業(yè)培訓補貼標準，轉移接續(xù)尤為困難。四是發(fā)放標準規(guī)定不統(tǒng)一。即使是關系轉移接續(xù)后，失業(yè)金發(fā)放標準也有問題。有的按照轉入地標準發(fā)放，有的按照轉出地標準。五是關系轉移接續(xù)的流程不夠規(guī)范，國家層面缺乏統(tǒng)一規(guī)范標準。

【摘要】高校擴招使得綜合素質較差的學生容易從求職競爭中失敗，成為失業(yè)者，而目前的高校畢業(yè)生失業(yè)登記制度又缺乏激勵性，不能有效應對解決高校畢業(yè)生失業(yè)現(xiàn)象。本文從資金籌集和待遇發(fā)放方面探討高校畢業(yè)生失業(yè)保險未來的發(fā)展方向。

【關鍵詞】高校畢業(yè)生；失業(yè)保險；社會保障；就業(yè)促進

1986年國務院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，我國的失業(yè)保險制度正式在制度上得到確立，覆蓋范圍由原來的國有企業(yè)及其職工逐漸向城鎮(zhèn)非國有企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)以及事業(yè)單位及其職工擴展，然而高校擴招以來日漸膨脹的高校畢業(yè)生失業(yè)群體卻一直無法享受到一套行之有效的失業(yè)保障制度。失業(yè)的概念是“達到了法定年齡、具有勞動能力、有從事勞動的意愿，與生產資料相分離，不能創(chuàng)造社會價值且不能獲得收入的狀態(tài)”，失業(yè)社會保險則是“非本人原因暫時失去工作，中斷收入，失去生活來源，從國家或社會獲得物質幫助的一種社會保障制度[1]。”近年來我國高校畢業(yè)生出現(xiàn)了極大的就業(yè)缺口，畢業(yè)半年以后的就業(yè)率尚且不能達到90%。比照2015年我國高等教育畢業(yè)生680萬的數(shù)量，有近70萬的高校畢業(yè)生無法順利就業(yè)，這些人有享受國家提供的失業(yè)保險的需要。《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定了失業(yè)保險的享受條件：“（一）失業(yè)前用人單位和本人已經(jīng)繳納失業(yè)保險費滿一年的；（二）非因本人意愿中斷就業(yè)的；（三）已經(jīng)進行失業(yè)登記，并有求職要求的[2]。”可見當今的失業(yè)保險制度只把在職員工包括在內，卻忽視了初入勞動力市場即面臨失業(yè)風險的高校畢業(yè)生。這樣的制度安排沒有真正將未就業(yè)的高校畢業(yè)生納入社會整體的失業(yè)保障體系，易形成勞動力市場的分隔，會對高校畢業(yè)生人力資源的開發(fā)帶來消極影響。筆者認為可以從以下兩個方面探索高校畢業(yè)生失業(yè)保險未來的發(fā)展路徑。

1.高校畢業(yè)生失業(yè)保險的資金籌集

籌集高校畢業(yè)生失業(yè)保險基金，是建立高校畢業(yè)生失業(yè)保險制度的物質基礎與前提。目前廣受認同的一種說法是，高校畢業(yè)生失業(yè)保險基金由學生、學校、國家財政共同承擔，其中學生個人承擔為主，學校與國家為輔。個人承擔的份額現(xiàn)在主要有兩種說法，一種是按照居民的人均消費比例征收定額的保險金，一種是以在校生學費比例為基數(shù)進行征收。依筆者看來，失業(yè)保險基金由個人學校國家三方不失為一種好的選擇，在強調三方主體能動性的同時，又避免了任何一方負擔過重。然而在校大學生在經(jīng)濟上的獨立性差，幾乎沒有什么收入。2013年，中國教育報刊社的《大學生藍皮書》指出，大學生沒有全職工作的能力，他們的生活費主要還是來自于父母，生活費來自父母這一比例占到95.2%。因此，將保費的主要承擔者定為學生顯得不夠妥當。筆者認為，失業(yè)保險基金可由政府進行專項的教育資金劃撥，余下的部分由個人與學校共同分擔，對于家庭困難的大學生，可以適當減少他們的繳費比例。而高校的繳費比例設置則可以參考工傷保險中的浮動費率模式，學校的繳費比率隨著畢業(yè)生就業(yè)率而進行浮動，這樣對于高校提升學生的就業(yè)素質，會起到很好的激勵作用。高校畢業(yè)生失業(yè)保險是一種特殊的保險制度，除了具有一般保險風險互濟、責任共擔的功能以外，它的針對群體大學生也有一定的特殊性。作為受過高等教育的高素質勞動力，大學生的順利就業(yè)無疑會給整個社會帶來正的外部效應，因此政府有必要對高校畢業(yè)生失業(yè)保險進行資助。同時，大學生在經(jīng)濟狀況上處于不利的地位，也需要政府的財政補助。可以說，高校畢業(yè)生失業(yè)保險在發(fā)揮社會保險風險共擔作用的同時，也是政府提供的一項教育福利。

2.高校畢業(yè)生失業(yè)保險的待遇給付

摘要：相較于西方國家，我國對于失業(yè)保險的立法較為滯后，目前失業(yè)保險相關的法律法規(guī)圍繞失業(yè)保障機制為主要內容，而對于促進再就業(yè)方面卻涉及不多，普遍存在界限不明、覆蓋范圍過窄等問題，此外，對于失業(yè)保險金的給付標準以及規(guī)定不夠合理，缺乏促進再就業(yè)的有效措施，失業(yè)保險所規(guī)定的促進再就業(yè)職能無法充分發(fā)揮。

關鍵詞：失業(yè)保險；促進再就業(yè)；失業(yè)保障

隨著市場經(jīng)濟體制的不斷變化，就業(yè)不穩(wěn)定導致的失業(yè)問題日益突出，高失業(yè)率將會影響社會經(jīng)濟與穩(wěn)定發(fā)展，針對此情形，需要從思想上認識失業(yè)問題的嚴重性，從法律法規(guī)制度建設上保障失業(yè)人員的基本生活，促進失業(yè)人員再就業(yè)。但對于目前的失業(yè)保險法律促進再就業(yè)方面需要進一步思考，如何能夠將立法功能夠有效發(fā)揮，在此基礎上彌補現(xiàn)有法律的不足，是值得我們研究的方向。

一、基于法律層面思考失業(yè)保險制度促進再就業(yè)存在的問題

從我國失業(yè)保險立法發(fā)展至今，相關的建設日益完善，對促進再就業(yè)制定了原則性規(guī)定，但是由于失業(yè)的具體情形以及失業(yè)保險的覆蓋范圍尚未明確，在實踐中出現(xiàn)了各種阻礙，到目前為止還存在一些問題，主要有以下幾個層面：(一)立法中對有關概念的界定較為模糊。在失業(yè)保險制度中，對失業(yè)的相關概念較為模糊，主要表現(xiàn)在失業(yè)、再就業(yè)意愿、社會保險與社會救濟等方面，在失業(yè)保險的法律法規(guī)中明確，失業(yè)人員是具有工作能力且處于法律規(guī)定的勞動年齡內，同時又有就業(yè)愿望并具有勞動能力的勞動人員，沒有獲得或者失去有報酬的就業(yè)崗位的人員；立法中還明確了視同失業(yè)的情形。2003年，政府有關部門還專門就再就業(yè)制度執(zhí)行過程中存在的問題進行了說明，這也意味著，相關失業(yè)保險立法中，存在概念界定不明等現(xiàn)象；對于失業(yè)的自愿與非自愿相關評定標準不夠清晰，當出現(xiàn)勞動者因自身等主觀原因而失業(yè)的情形時，如果劃定為非自愿失業(yè)則顯得有失公平。此外，對于再就業(yè)意愿的評判標準方面，立法中沒有給出清晰的界定，這都是實踐中導致各種各樣問題出現(xiàn)的原因。(二)失業(yè)保險覆蓋范圍仍然過窄。從失業(yè)保險立法的參保人員范圍上看，主要包含城鎮(zhèn)企事業(yè)單位員工、被征地農民與進城務工的農村居民，相較于過去單一式的保障制度，在立法轉變上逐漸在完善。但隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，市場中不斷涌現(xiàn)出新的問題和新的失業(yè)現(xiàn)象，我國失業(yè)保險的覆蓋范圍仍然需要擴展。此外，在規(guī)定中存在兩個明顯的問題：第一，制度設計中，參與失業(yè)保險范圍的有較大比例農村從業(yè)人員卻沒有被制度所保障。第二，制度執(zhí)行中，對于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的范圍進行了限制，沒有真正全部參保，目前國有企業(yè)職工的參保率屬于最高。而非國有企業(yè)就業(yè)、非正式就業(yè)、自謀職業(yè)等的比重明顯擴大，這些用人單位的實際參保率普遍偏低，能夠領取失業(yè)保險金的人數(shù)較少。此外，目前新增了公務員群體失業(yè)現(xiàn)象，面對這一類現(xiàn)象，目前的立法層面還未將其列入?yún)⑴c失業(yè)保險的范圍。(三)再就業(yè)培訓形式化嚴重。從立法的內容上看，對于失業(yè)者再就業(yè)的保障采取再就業(yè)培訓補貼等方式，但在具體的實施過程中沒有相關的執(zhí)行標準和法律依據(jù)，無法保證再就業(yè)培訓的落實。而對于所提供的培訓補貼方面也缺乏統(tǒng)一的標準，各地區(qū)另行制定的標準存在較大差異，極易造成不合理、不公平等問題；此外，再就業(yè)的實踐模式?jīng)]有簡化透明，工作開展中容易出現(xiàn)多頭管理、混亂執(zhí)行等問題，培訓的內容缺乏針對性，培訓水平與培訓效率無法提升。專業(yè)的培訓人員有所欠缺，現(xiàn)有的培養(yǎng)人員無法發(fā)揮應有的職能作用，存在培訓責任意識淡薄等問題，需要進一步的加強和規(guī)范再就業(yè)培訓工作與管理。

二、完善失業(yè)保險制度促進再就業(yè)的建議

摘要：通過對失業(yè)保險促進就業(yè)功能的闡述，提出中國已具備失業(yè)保險功能再完善的條件，最后指出從立法、制度調節(jié)、資金分配以及適時建立失業(yè)救濟方面來完善我國的失業(yè)保險促進就業(yè)功能。

關鍵詞：失業(yè)保險;再就業(yè)功能;主要改革方面

1失業(yè)保險的促進就業(yè)功能

失業(yè)保險制度20世紀初在法國誕生，歷經(jīng)百年，最初失業(yè)保險功能在于抵御工人失業(yè)期間的生活費用損失。而后，隨著大工業(yè)時代到來，失業(yè)人數(shù)急劇增加，替代率高的失業(yè)生活保障費用導致失業(yè)保險基金支付危機，同時高失業(yè)金并不能減緩或改善失業(yè)現(xiàn)象，造成的“貧困陷阱”和“失業(yè)陷阱”。

（1）避免失業(yè)人員對失業(yè)保險金的依賴導致的“懶漢”現(xiàn)象。失業(yè)保險延伸的促進就業(yè)功能是一項積極的就業(yè)措施，它的目的在于形成新一輪就業(yè)，而非單純的經(jīng)濟補償。該功能的實現(xiàn)一方面延續(xù)了失業(yè)保險的初衷，保證失業(yè)人員的基本生活要求，另一方面要求失業(yè)人員以就業(yè)為前提獲得生活保障。

（2）加速就業(yè)信息的傳遞，降低工作的搜索成本。為失業(yè)者免費提供有效的就業(yè)信息是失業(yè)保險促進就業(yè)功能的重要作用。旨在降低失業(yè)者自我尋找工作的時間成本和經(jīng)濟成本，使失業(yè)者在盡可能短的時間內獲得有效的重新就業(yè)，減少失業(yè)保險金的領取時間，能夠降低失業(yè)保險金的支出。

1我國目前失業(yè)保險條例中存在的問題

我國的失業(yè)保險制度是在1986年正式建立的。建立失業(yè)保險制度的主要目的之一是配合國有企業(yè)改革和勞動制度改革。1993年4月，國務院了《國有企事業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，1999年1月國務院又頒布了《失業(yè)保險條例》，它標志著我國失業(yè)保險制度進入了正常運行時期。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的日益完善，失業(yè)保險制度越來越不能更好地適應社會主義市場經(jīng)濟的需要，實施中存在諸多問題和不足，極大地影響了失業(yè)保險的保障作用。概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1現(xiàn)行失業(yè)保險制度的覆蓋面過窄，不能涵蓋所有勞動者。社會保障覆蓋面的大小，反映了一個國家社會保障的總體狀況，是社會保障的核心問題。我國的就業(yè)和失業(yè)保障制度主要是針對城鎮(zhèn)人口設計實施的。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和我國的城鎮(zhèn)化進程快速提高，目前，全國外出務工的農民工總量規(guī)模巨大。

1.2現(xiàn)行失業(yè)保險基金規(guī)模小，基金承受能力較弱。由于失業(yè)保障制度在實施過程中出現(xiàn)失業(yè)保險覆蓋范圍越來越窄的的現(xiàn)象，導致收繳的失業(yè)保險數(shù)額有限，基金承受能力相對較弱，遠低于國際上失業(yè)救濟金的平衡水平，致使其難以應付越來越嚴峻的失業(yè)保障形勢，失業(yè)保險的受益率和替代率較低，失業(yè)保險金和失業(yè)補償?shù)目傮w水平不高。

1.3失業(yè)保險統(tǒng)籌水平和統(tǒng)籌層次較低，影響失業(yè)保障作用的充分發(fā)揮。目前失業(yè)保險制度在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定，大部分地區(qū)實際上是地級市層次的失業(yè)保險統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次較低，基金的整體承受能力較弱，從而造成了一些地區(qū)失業(yè)保險基金嚴重不足，而另一些地區(qū)則存在大量結余。我國現(xiàn)階段只有部分地區(qū)建立了調劑金制度，失業(yè)保險社會互濟的功能不能得以充分發(fā)揮。

1.4失業(yè)保險制度對如何合理地使用基金，合理確定基金使用的結構和比例，沒做明確說明。失業(yè)保險基金的支出鑒于我國目前失業(yè)人員多、基金有限的情況下，目前過于偏重失業(yè)人員的生活救濟，促進再就業(yè)的功能明顯弱化，不能形成有效的良性循環(huán)。

1我國目前失業(yè)保險條例中存在的問題

我國的失業(yè)保險制度是在1986年正式建立的。建立失業(yè)保險制度的主要目的之一是配合國有企業(yè)改革和勞動制度改革。1993年4月，國務院了《國有企事業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，1999年1月國務院又頒布了《失業(yè)保險條例》，它標志著我國失業(yè)保險制度進入了正常運行時期。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的日益完善，失業(yè)保險制度越來越不能更好地適應社會主義市場經(jīng)濟的需要，實施中存在諸多問題和不足，極大地影響了失業(yè)保險的保障作用。概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1現(xiàn)行失業(yè)保險制度的覆蓋面過窄，不能涵蓋所有勞動者。社會保障覆蓋面的大小，反映了一個國家社會保障的總體狀況，是社會保障的核心問題。我國的就業(yè)和失業(yè)保障制度主要是針對城鎮(zhèn)人口設計實施的。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和我國的城鎮(zhèn)化進程快速提高，目前，全國外出務工的農民工總量規(guī)模巨大。

1.2現(xiàn)行失業(yè)保險基金規(guī)模小，基金承受能力較弱。由于失業(yè)保障制度在實施過程中出現(xiàn)失業(yè)保險覆蓋范圍越來越窄的的現(xiàn)象，導致收繳的失業(yè)保險數(shù)額有限，基金承受能力相對較弱，遠低于國際上失業(yè)救濟金的平衡水平，致使其難以應付越來越嚴峻的失業(yè)保障形勢，失業(yè)保險的受益率和替代率較低，失業(yè)保險金和失業(yè)補償?shù)目傮w水平不高。

1.3失業(yè)保險統(tǒng)籌水平和統(tǒng)籌層次較低，影響失業(yè)保障作用的充分發(fā)揮。目前失業(yè)保險制度在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定，大部分地區(qū)實際上是地級市層次的失業(yè)保險統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次較低，基金的整體承受能力較弱，從而造成了一些地區(qū)失業(yè)保險基金嚴重不足，而另一些地區(qū)則存在大量結余。我國現(xiàn)階段只有部分地區(qū)建立了調劑金制度，失業(yè)保險社會互濟的功能不能得以充分發(fā)揮。

1.4失業(yè)保險制度對如何合理地使用基金，合理確定基金使用的結構和比例，沒做明確說明。失業(yè)保險基金的支出鑒于我國目前失業(yè)人員多、基金有限的情況下，目前過于偏重失業(yè)人員的生活救濟，促進再就業(yè)的功能明顯弱化，不能形成有效的良性循環(huán)。

我國作為人口大國，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，龐大的人口基數(shù)使得勞動力供求發(fā)生嚴重傾斜，就業(yè)結構性變動成為當下經(jīng)濟發(fā)展過程中不可避免的問題。建立具有保障失業(yè)者基本生活、幫助失業(yè)者高效再就業(yè)功能的失業(yè)保險制度愈發(fā)重要。我國失業(yè)保險制度成立時間較短，制度尚不完善，在實踐中更加注重保障功能而忽視其就業(yè)功能。為保證失業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展，我們需要從就業(yè)促進的視角下對現(xiàn)行失業(yè)保險制度進行分析，找到失業(yè)保險制度運行中存在的問題，并進行相應的調整和完善。

一、我國失業(yè)保險制度運行現(xiàn)狀

1.覆蓋范圍擴大，參保人數(shù)上升。我國失業(yè)保險制度覆蓋范圍受經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的推動而逐步擴大。制度建立初期主要實行于國企事業(yè)單位，而后為適應經(jīng)濟形式、政策環(huán)境的變化，擴大至各私企、民營企業(yè)，近年來有少數(shù)地區(qū)嘗試將農民工也納入保障范圍。總體來看，全國范圍參保人數(shù)從年開始逐步穩(wěn)定上1994升，數(shù)據(jù)顯示年參保人數(shù)為19947967.82017萬人，至年參保人數(shù)增至18784.2450.7萬人，平均每年增加萬人。農民工參保人數(shù)也在不斷增加，2007年農民工參與失業(yè)保險的人數(shù)為1150人，至20164659萬年增長至萬人，平均增長率為。以上數(shù)據(jù)19.8%表明我國失業(yè)保險覆蓋面正在逐步擴大。2.失業(yè)保險基金收入不斷增加。隨著失業(yè)保險參保人數(shù)的增加，失業(yè)保險基金收入規(guī)模不斷擴大，但參保人數(shù)增速小于基金收入擴大速度，這說明我國失業(yè)保險征繳力度在加強。失業(yè)保險金支出也在逐年增加，但支出增加的幅度不及收入增度，這說明我國失業(yè)保險制度可能存在繳費基數(shù)過高或者保障力度不足等現(xiàn)象。3.側重保障功能，促進就業(yè)功能發(fā)揮不足。我國失業(yè)保險制度建立以來，基金支出水平不斷提高，人均領取失業(yè)金隨之增加，失業(yè)保險待遇在逐步上升。但是失業(yè)保險制度的就業(yè)功能沒有發(fā)揮應有的作用：上世紀末，德國就業(yè)促進項目支出占失業(yè)保險基金總支出的比例就己達到54%，2010而我國在年，用于促進就業(yè)的失業(yè)保險基金支出僅占總支出的7.2%，這說明我們與發(fā)達國家之間的差距依然很大，失業(yè)保險基金在促進就業(yè)方面的支出還有待提升。

二、制約失業(yè)保險促進就業(yè)功能發(fā)揮的主要因素

1.保障范圍狹窄。我國失業(yè)保險參保人數(shù)穩(wěn)步增加，但制度覆蓋率仍有待提高。年底我一方面，2017國就業(yè)人口為萬人，失業(yè)保險參77640保人員為失業(yè)保險覆18744萬人，全國蓋率為，而國際勞動組織規(guī)定24.2%失業(yè)保險最低應覆蓋的就業(yè)人50%口，由此可見我國失業(yè)保險規(guī)模遠沒有達到國際標準。另一方面，我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度保障對象以城鎮(zhèn)職工為主，近年來為適應經(jīng)濟發(fā)展，部分地區(qū)嘗試將農民工和高校應屆畢業(yè)生納入保障范疇，但這些措施并沒有在全國普遍實施，農村勞動者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)員工、個體戶、靈活就業(yè)人員等高失業(yè)風險群體尚未納入失業(yè)保險保障范圍，這違背了失業(yè)保險制度的普遍性特征，客觀上制約了失業(yè)保險制度發(fā)揮促進就業(yè)功能。2.給付機制不合理。首先，我國失業(yè)保險金發(fā)放標準不合理。參保人員繳費時以其工資收入為繳費基準，但成為失業(yè)者后其領取的失業(yè)保險金水平與其繳費工資無關，失業(yè)保險金給付標準由當?shù)卣_定，一般設置于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ吓c最低工資標準之間，這樣的制度設計有失公平。有國內學者研究得出，我國的失業(yè)保險的支付標準僅達到平均工資的34.9%（均值），東部發(fā)達的省市平均工資的替代率很多達不到，而在發(fā)達25%國家的失業(yè)保險金月標準一般為本人失業(yè)前工資的，發(fā)展50%~60%中國家一般在失業(yè)前本人工資的40%~50%。失業(yè)保險金過低無法滿足失業(yè)者基本生活需要，同樣抑制了勞動者的參保熱情。其次，失業(yè)保險金發(fā)放時間過長，發(fā)放方式不合理。我國的失業(yè)保險金發(fā)放特點是“低效益，長時效”，發(fā)放期限為個月，24發(fā)放方式采用按月等額模式，失業(yè)者容易因為過長的給付期限和穩(wěn)定的失業(yè)保險金收入趨于安逸和滿足，對失業(yè)保險金形成依賴，在失業(yè)保險金領取期限中不主動尋求工作。3.再就業(yè)服務體系不健全。首先，我國失業(yè)保險就業(yè)培訓缺乏足夠的資金支持和完善的管理體系，就業(yè)培訓機構因資金不足、管理不善等原因，無力針對失業(yè)者個人特點設置培訓內容。培訓內容單一、培訓項目與勞動力市場需求脫節(jié)等問題時常發(fā)生，失業(yè)者難以真正從就業(yè)培訓中汲取符合自身的有效信息。其次，失業(yè)保險職業(yè)介紹功能發(fā)揮不足。我國的職業(yè)介紹服務手段以舉辦招聘會為主，但招聘會參與企業(yè)不確定，無法保證與求職者的個人需求相匹配，求職者通過參加招聘會求職成功的概率較低。4.缺乏激勵措施。我國失業(yè)保險給付時間過長且對于失業(yè)保險金領取資格的審核較為寬松，這導致部分失業(yè)者沒有就業(yè)欲望卻領取失業(yè)保險金，這是制度激勵不足造成的后果。此外，我國失業(yè)保險缺乏經(jīng)濟激勵，沒有對尋求工作的失業(yè)者提供足夠的經(jīng)濟支持，部分失業(yè)者因經(jīng)濟壓力局限于本地區(qū)，崗位可選擇性小、求職效率低，不僅打擊失業(yè)者求職熱情，也加重了當?shù)氐木蜆I(yè)壓力。而政府對于積極支持再就業(yè)政策的企業(yè)，的優(yōu)惠政策只會在特殊時期作為應急措施出臺，沒有形成固定的優(yōu)惠措施，不利于鼓勵企業(yè)長期吸收再就業(yè)人員。

三、強化失業(yè)保險制度就業(yè)功能的對策建議

摘要：在對我國失業(yè)保險的變遷進行描述和評價的基礎上，分析了現(xiàn)行失業(yè)保險制度面臨的困境和原因，認為導致目前失業(yè)保險面臨巨大資金缺口的主要原因，是沒有根據(jù)失業(yè)保險的特點采取有針對性的措施。因此，必須以失業(yè)保險的特點為依據(jù)，在失業(yè)保險資金籌集、支付、管理上進行制度創(chuàng)新，促進失業(yè)保險制度進一步發(fā)展，為全面建設小康社會目標的順利實施提供必要的保證。

關鍵詞：失業(yè)保險；變遷；困境；創(chuàng)新

一、我國失業(yè)保險制度的變遷

1951年2月，我國頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例對職工的生、老、病、死、傷殘、醫(yī)療等方面的待遇作了具體規(guī)定，初步確立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、遺屬保險在內的社會保險的基本框架。但由于當時理論界不承認社會主義存在失業(yè)問題，因此，失業(yè)保險便被排除在社會保險體系之外。直到1986年，為了配合國有企業(yè)改革，實行勞動合同制，促進勞動力的合理流動，國務院頒發(fā)了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這標志著我國失業(yè)保險制度的建立。《暫行規(guī)定》以當時國營企業(yè)的四類職工，即宣告破產的企業(yè)的職工、瀕臨破產企業(yè)的精簡人員、企業(yè)終止或解除勞動合同的工人、企業(yè)辭退的職工為實施對象；規(guī)定保險基金只由企業(yè)按全部職工標準工資總額的1%繳納，救濟金按本人標準工資的50%-75%發(fā)放，最長享受期為24個月。可見，《暫行規(guī)定》雖然對失業(yè)保險制度的主要構成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標準、管理機構都作了說明，但正如它的名稱一樣還帶有計劃經(jīng)濟的色彩，其實施范圍狹窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業(yè)救濟性質明顯。

20世紀90年代以后，由于經(jīng)濟改革的力度加大，國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進一步發(fā)揮失業(yè)保險在建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》。但是與《暫行規(guī)定》相比，《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》的不同之處僅僅表現(xiàn)在：（1）享受對象增加了按照國家有關規(guī)定被撤消、解散的企業(yè)的職工、按照國家有關規(guī)定停產整頓企業(yè)被精減的職工兩類。（2）重新規(guī)定失業(yè)救濟金按當?shù)孛裾块T確定的社會救濟金的120%-150%發(fā)放。（3）規(guī)定失業(yè)保險基金實行市縣統(tǒng)籌，省可集中部分基金調劑使用。可見，《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》并沒有對《暫行規(guī)定》有大的突破和超越。失業(yè)保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業(yè)保險在經(jīng)濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進程。

具體地說，90年代中后期，我國經(jīng)濟改革迫切要求失業(yè)保險能擔當起保障國有企業(yè)富余職工進入市場以后的基本生活的重任。但是，由于《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》是從失業(yè)救濟的角度來設計失業(yè)保險制度的，不要求個人繳費，不要求失業(yè)者履行相應的義務，而作為失業(yè)保險金主要來源，企業(yè)繳納的失業(yè)保險費總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導致失業(yè)保險的保障功能十分脆弱。單一的資金來源渠道和有限的保險基金根本無法滿足國有企業(yè)富余職工進入市場以后的基本生活需要，于是，國家只能通過限制企業(yè)與職工解除勞動合同，失業(yè)保險機構只能通過嚴格失業(yè)保險的享受條件來控制領取失業(yè)保險救濟的人數(shù)，保證失業(yè)保險基金的平衡，客觀上使得企業(yè)的勞動用工制度改革無法到位。1997年，國有企業(yè)改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關鍵，但作為配套措施的失業(yè)保險制度又不夠健全。所以，再就業(yè)工程便成為我國經(jīng)濟轉軌時期一項過渡性的社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業(yè)職工的生活。