一、民國時期對憲法監(jiān)督模式的探索

自近代憲政以來，為確保憲法至上原則的實(shí)現(xiàn)，我們對憲法監(jiān)督模式進(jìn)行了艱難探索。由于憲法解釋權(quán)的歸屬問題是建立憲法監(jiān)督制度的關(guān)鍵性的法律前提，因此，我們對憲法監(jiān)督模式的探討集中在應(yīng)由何種機(jī)關(guān)擔(dān)任憲法解釋這個問題上，主要包括兩種方式：

1.采用美國模式，由司法機(jī)關(guān)實(shí)施憲法監(jiān)督。民國初期，在正式起草憲法之前，王寵惠發(fā)表了《中華民國憲法芻議》，分析了兩種憲法監(jiān)督模式，“謂法院對于法律抵觸憲法之問題，無權(quán)以解釋者，為歐洲大陸法派。其意若曰，法律之有效無效，每與一國政治有關(guān)。當(dāng)立法之始，立法機(jī)關(guān)對于憲法固已完全解釋之矣，使其為抵觸憲法之法律也，則立法機(jī)關(guān)必不決議之。換言之，立法機(jī)關(guān)所決議之法律而經(jīng)正式公布，必其無抵觸憲法者也。謂法院對于法律抵觸憲法之問題，有權(quán)以解釋之者，為美派”。“美派之所以反對歐洲大陸派之主張有三。立法機(jī)關(guān)不宜自行解決其所定之法律是否抵觸憲法，一也；議員數(shù)年一易，對于憲法恐難有劃一之解釋，二也；法律一經(jīng)決議公布后，若果與憲法抵觸而法院無權(quán)以判決之，恐無補(bǔ)救之余地，三也。且也，若法院無解釋憲法之權(quán)，則法律抵觸憲法時，無人為之監(jiān)護(hù)，而憲法之效力遂不能獨(dú)伸，甚非所以保障憲法之道也。”法院解釋憲法“不幾乎法院之權(quán)獨(dú)優(yōu)秀，而司法機(jī)關(guān)且立于立法機(jī)關(guān)之上，而可以凌轢立法權(quán)乎？曰，是不然。夫解釋云者，與取消迥異，不可不辯也。夫法院解釋憲法之問題，純?nèi)挥墒聦?shí)發(fā)生，非無端而解釋也。蓋必有一定之案件，爭辯于抵觸憲法或不抵觸憲法之間，而法院乃不得不行使職權(quán)，以判決法律之是否有效，此其所以異于取消也。至若取消之權(quán)，惟立法機(jī)關(guān)有之。是故命令而抵觸法律或憲法也，則國會有權(quán)質(zhì)問政府，而使之取消。法律而抵觸憲法也，國會亦有權(quán)決議一法律以廢止之，此取消之權(quán)也。……況乎立法機(jī)關(guān)于立法時，猶可為抽象之解釋。與法院之對于案件發(fā)生時，始為具體之解釋者，仍屬并行不悖，然則立法無失權(quán)之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出結(jié)論，“吾國宜宗美派，以解釋憲法權(quán)委之于法院。且以明文規(guī)定于憲法，以為憲法之保障”。

同一時期由畢葛德草擬的《中華民國憲法草案》也對美國的憲法監(jiān)督模式倍加贊賞，“美國憲法之制作者所注意者，乃設(shè)法取消違憲之法律，使歸于無效耳。其結(jié)果也，使全國之法官，以取消違憲之法律為己任。故法庭執(zhí)行之法律，胥以憲法所裁制者為依歸也。以法官為法律之保障，乃唯一之善制”。[3]

國民政府時期，1932年12月，國民黨召開四屆三中全會提出了“集中國力挽救危亡案”，準(zhǔn)備在中國實(shí)行憲政。國民政府的憲法草案研究程序明確提出了“憲法解釋權(quán)應(yīng)屬何種機(jī)關(guān)？我們看各國的憲法，關(guān)于憲法的解釋權(quán)，有屬于國會的，有屬于普通法院的，還有特別設(shè)立憲法法院，專作憲法解釋工作的。將來我們的憲法解釋權(quán)，是屬于國民大會呢？還是屬于司法法院呢？還是特設(shè)憲法法院呢？請大家斟酌”。1937年，國民黨制定《中華民國憲法草案》（五五憲草），規(guī)定憲法之解釋權(quán)歸司法院。1946年1月召開政治協(xié)商會議確立了與五五憲草中的總統(tǒng)獨(dú)裁制截然不同的體制，總統(tǒng)處于虛尊的地位，不負(fù)實(shí)際的政治責(zé)任，行政院與立法院的關(guān)系類似于責(zé)任內(nèi)閣與議會的關(guān)系，這次修正又把憲法的解釋權(quán)交給了法院。

2.由專門的機(jī)關(guān)來實(shí)施憲法監(jiān)督。民國初期，國民黨在其憲法主張中明確了憲法解釋權(quán)應(yīng)屬于專門設(shè)立的機(jī)關(guān)，“彈劾國務(wù)員，限于違憲行為，則彈劾之審判，乃判定其行為是否違憲。質(zhì)而言之，實(shí)解釋憲法之意旨也。”故此種審判權(quán)應(yīng)屬于何種機(jī)關(guān)，是一個大問題。如果把它賦予了司法機(jī)關(guān)，那么就會破壞權(quán)力之間的制衡，因?yàn)殡m然司法獨(dú)立，但司法決非在立法和行政之上；如果把這種權(quán)力賦予參議院，（美國、英國、法國）也有弊端：一是如果國務(wù)員與參議院串通，可以任意蹂躪憲法；二是參議院是一個政治機(jī)關(guān)，難以嚴(yán)密之法律眼光，下正當(dāng)解釋。故審判國務(wù)員彈劾案，以另行組織一專門機(jī)關(guān)為宜。梁啟超擬中華民國憲法草案也規(guī)定：“憲法有疑義，由顧問院解釋之，憲法上之權(quán)限爭議，由國家顧問院裁判之。顧問員不得兼為兩院議員或國務(wù)員。”

本文作者：吳延溢工作單位：南通師范學(xué)院法政系

一、問題的提出

關(guān)于憲法監(jiān)督的概念,法學(xué)界的說法頗多,而且往往與憲法保障、違憲審查、憲法訴訟、司法審查等概念交替使用,總結(jié)起來主要有以下幾種觀點(diǎn):1、把憲法監(jiān)督分為廣義和狹義兩種。廣義的憲法監(jiān)督是對有關(guān)憲法活動實(shí)行全面的監(jiān)督,從監(jiān)督主體來說,包括專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)、其他國家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、群眾組織以及公民;從憲法監(jiān)督對象來看,既包括立法活動、司法活動、行政活動,也包括公民個人的活動以及社會組織的活動。狹義的憲法監(jiān)督一般指由國家專司憲法監(jiān)督的機(jī)關(guān)實(shí)行的監(jiān)督,在對象上偏重于對立法機(jī)關(guān)的立法活動和行政機(jī)關(guān)的行政活動實(shí)施監(jiān)督。[1](P.7)2、認(rèn)為完整意義上的憲法監(jiān)督概念包括憲法監(jiān)督的性質(zhì)、主體和對象等內(nèi)容,并把憲法監(jiān)督分為制度意義上的監(jiān)督和一般意義上的監(jiān)督,前者是指由專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督,后者是指由專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)之外的其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、政黨和公民個人實(shí)施的憲法監(jiān)督。[2](P.4)3、認(rèn)為憲法監(jiān)督就是保障憲法實(shí)施各種措施和手段。甚至把司法機(jī)關(guān)通過審判活動追究、制裁觸犯刑律的違憲行為也看作是憲法監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。[3](P..371-373)4、將憲法監(jiān)督看作是違憲審查制度,即特定國家機(jī)關(guān)為保障憲法的實(shí)施,對國家的根本活動,主要是立法活動是否合憲進(jìn)行審查,并對違憲行為給予糾正和必要制裁的專門活動。[4](P..24)上述各種觀點(diǎn)在憲法監(jiān)督的目的和性質(zhì)等問題上是一致的,但在其他方面尤其是監(jiān)督對象上分歧較大,就其原因,是這些學(xué)者在他們的學(xué)理研究中都不經(jīng)意地忽略了一個極為重要的基礎(chǔ)性范疇)))憲法監(jiān)督的客體。這里所說的客體是憲法監(jiān)督所指向的目標(biāo),它不是具體的人或組織,也不是具體的活動或行為,而是指抽象的權(quán)力。雖然客體和對象是緊密相聯(lián)的,但它們畢竟是兩個不同的概念。客體是監(jiān)督所指向目標(biāo)的最終和全部的內(nèi)涵,在憲法監(jiān)督法律關(guān)系中具有一般性和抽象性,反映了問題的實(shí)質(zhì);而對象則是這種客體的人格化的承擔(dān)者,具有具體性和特殊性,是實(shí)質(zhì)問題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn),其形式有:國家機(jī)關(guān)、政黨、非政黨組織以及特定個人。在上述各種觀點(diǎn)中,都只提到了監(jiān)督主體和監(jiān)督對象,由于沒有把憲法監(jiān)督客體作為一個基本范疇來進(jìn)行考察,從而在討論憲法監(jiān)督對象時至少會導(dǎo)致兩個問題:一是在確定憲法監(jiān)督對象時缺乏應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),從而導(dǎo)致在憲法監(jiān)督的對象上眾說紛紜(其中一個最具有爭議性的問題是公民能否成為憲法監(jiān)督的對象,不少人傾向于肯定之說,其實(shí)這種傾向已經(jīng)偏離了憲法制約權(quán)力和維護(hù)權(quán)利的雙重精神,而且把作為權(quán)利主體的公民也列入憲法監(jiān)督的對象,顯然已經(jīng)迷失了憲法監(jiān)督的客體,因?yàn)橹挥袡?quán)力才能成為憲法監(jiān)督的客體,而權(quán)利不能成為客體,關(guān)于這一點(diǎn)將在下文中進(jìn)一步闡述)。二是容易將客體和對象兩個概念混為一談,如李忠先生在討論公民能否成為憲法監(jiān)督對象時,雖然觀點(diǎn)很精辟,但在表述時則將對象與客體二詞混同,未能進(jìn)行邏輯上的切換。[2](P.129-13)當(dāng)然,確立憲法監(jiān)督客體范疇的意義遠(yuǎn)不在于界定憲法監(jiān)督對象,而主要是在于:1、為構(gòu)造堅實(shí)的憲法監(jiān)督理論提供一個邏輯起點(diǎn)。從客體范疇出發(fā),我們可以演繹出憲法監(jiān)督的對象、內(nèi)容和主體等一系列憲法監(jiān)督的實(shí)體性范疇,如可以將憲法監(jiān)督內(nèi)容理解為憲法監(jiān)督客體的法務(wù)化的存在方式(這里使用法務(wù)一詞是要說明憲法監(jiān)督的內(nèi)容必須是權(quán)力主體的法律行為或法律性事務(wù),如規(guī)范性文件的制定、權(quán)力主體之間的權(quán)限爭議、特定個人依職權(quán)行使的法律行為、選舉爭訟、締結(jié)條約等,而不包括非法律性事務(wù),如資料整理、純技術(shù)活動、內(nèi)部管理、道德性行為等);再如,根據(jù)權(quán)力與權(quán)力之間以及權(quán)力與權(quán)利之間的對抗性關(guān)系,我們還可對憲法監(jiān)督主體作出復(fù)合性或多元性考察,進(jìn)而在現(xiàn)有各種憲法監(jiān)督模式的比較中探索一套有中國特色的模式。2、在民主與憲政之間架構(gòu)內(nèi)在的理論關(guān)聯(lián)。關(guān)于民主與憲政的關(guān)系,歷來爭論不休,主要觀點(diǎn)徘徊于兩個極端之間,一是以憲法學(xué)家伊利和霍姆斯為代表,認(rèn)為民主與憲政密不可分,相互支持;另一是以盧梭、潘恩、杰弗遜等為代表,認(rèn)為這兩個概念完全背道而馳,互不相容。在現(xiàn)代憲政文明的社會,人們似乎更多地傾向于前一種觀點(diǎn),因?yàn)閼椪木褚x已被理解為對權(quán)力的制約和對權(quán)利的維護(hù),而非建立統(tǒng)治秩序與特權(quán);民主的要義在于權(quán)力的來源與構(gòu)造,而非暴民的統(tǒng)治。可見,在憲政與民主之間存在著權(quán)力這個中間范疇。

二、對客體的進(jìn)一步考察

這里主要探討兩個問題,什么是憲法監(jiān)督的權(quán)力?為何權(quán)利不能作為憲法監(jiān)督的客體?作為憲法監(jiān)督客體的權(quán)力和一般意義上的權(quán)力在內(nèi)涵和外延上都是不同的。關(guān)于一般意義上的權(quán)力,有很多種說法,諸如支配力量說、行為能力說、意志能力說和控制關(guān)系說等。[5](P.16-18)它們孰優(yōu)孰劣,本文在此無意評說,也無意再下一個新的邏輯定義,因?yàn)檫@既不能雪中送炭也不能錦上添花,這里只是想通過對權(quán)力的層次性分析來進(jìn)一步圈定作為憲法監(jiān)督客體的權(quán)力。權(quán)力層次的區(qū)分按不同審視角度可有不同的劃分,從存在方式上看,權(quán)力概念可有三個層次:第一層次是最廣義的權(quán)力概念,我們不妨稱之為一般性權(quán)力。它是權(quán)力的最原始最直觀的形式,表現(xiàn)為人對人的社會支配,支配者對被支配者擁有權(quán)力,這種權(quán)力是某一主體利用某種資源對客體實(shí)行價值控制,以實(shí)現(xiàn)主體意志、目標(biāo)或利益的一種特殊社會力量。第二層次是以國家權(quán)力為核心的公共權(quán)力。公共權(quán)力反映了一定社會范圍內(nèi)全體成員的共同意志。在階級社會中,主要體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。這種權(quán)力廣泛地存在于政治經(jīng)濟(jì)生活中,也反映在文化生活和其他社會生活之中。第三層次是職權(quán)。職權(quán)實(shí)質(zhì)上是公共權(quán)力人格化和事務(wù)化所采取的方式。隨著社會分工和社會交往的發(fā)展,社會組織日益復(fù)雜多樣,出現(xiàn)了比較規(guī)范、穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)和職位。這些機(jī)構(gòu)和職位往往被授予一定的權(quán)力,機(jī)構(gòu)、職位和權(quán)力的實(shí)際關(guān)系又是通過具體的個人體現(xiàn)出來的。公共權(quán)力的外延不僅包括國家權(quán)力,而且還包括政黨權(quán)力以及其他社會組織所擁有的公共權(quán)力,而且它們都需要接受監(jiān)督。我國現(xiàn)行憲法序言中明確指出:一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。同時規(guī)定:任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。就是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也要置于憲法監(jiān)督之下。鄧小平指出:我們要堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),當(dāng)然也要有監(jiān)督、有制約,[6](P.256)黨要受監(jiān)督。[7](P.27)也是從這種客體意義上看,我們會發(fā)現(xiàn),憲法監(jiān)督是與人大監(jiān)督不同的兩個概念。人大監(jiān)督的客體限于由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)的國家權(quán)力,對不是由它產(chǎn)生的各政黨和其他社會組織的公共權(quán)力不能進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)英國學(xué)者邁克#曼的觀點(diǎn),公共權(quán)力從其作用方式上看,又可分為兩個層面,其一是公共機(jī)構(gòu)的專制權(quán)力(despoticpower),即公共機(jī)構(gòu)(主要指國家)可以在不必與市民社會進(jìn)行例行化、契約化討價還價的前提下自主行動的權(quán)力。其二是公共機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructuralpower),即公共機(jī)構(gòu)事實(shí)上滲透到市民社會中,有效貫徹其政治決策的能力。[8](P.18)邁克#曼的這種劃分的確閃爍著真知灼見,只是在用詞上似乎有欠精當(dāng),特別是專制權(quán)力這一提法更加不符合國人的文化語境,最好是將這種劃分表述為意志性權(quán)力與能力性權(quán)力。基于此,憲法所要監(jiān)督的客體范圍又可進(jìn)一步鎖定在前者,因?yàn)榍罢呔哂兄饔^意志性和外在強(qiáng)制性,存在濫用與腐敗的可能,并且其支配力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過市民社會中普通個體(公民、法人等)的抗御能力,確有必要進(jìn)行監(jiān)控,而后者是一種客觀能力,可以進(jìn)行評價,但無須監(jiān)控。權(quán)利為什么不能成為憲法監(jiān)督的客體?理由有三:1、這是由憲法的宗旨決定的。立憲的基本內(nèi)容在于確立國家權(quán)力和公民的基本權(quán)利,確立國家權(quán)力是為了對其進(jìn)行制約,確立公民的憲法權(quán)利則是為了保障和維護(hù)它,是對人之為人的肯定和尊重。人的權(quán)利并非淵源于憲法,不是憲法創(chuàng)造了權(quán)利而是權(quán)利創(chuàng)造了憲法,憲法中對個人權(quán)利的羅列并不給予其任何權(quán)威,可能只是一種保障。換句話說,并不是因?yàn)閼椃ㄌ岬搅诉@些權(quán)利它們才是基本的;它們是基本權(quán)利,所以才寫進(jìn)憲法中。[9](P.13)相反,國家權(quán)力的邏輯起點(diǎn)在于立憲確認(rèn),但為保障公民基本權(quán)利免受公共權(quán)力的不正當(dāng)侵犯,也應(yīng)對其進(jìn)行憲法監(jiān)督。2、這是由憲法作為根本法的地位和作用所決定的。從實(shí)體講,憲法所要監(jiān)督的內(nèi)容關(guān)系到國家生活的各主要方面,具有宏觀性和公共性,它所監(jiān)督的對象一般擁有強(qiáng)大的權(quán)力資源,這些對象所實(shí)施的違憲行為對國家和社會造成的危害程度比作為權(quán)利主體的公民個人要廣泛和嚴(yán)重得多。從程序上講,對于公民之間的權(quán)利(包括基本權(quán)利)糾紛與爭議,一般由普通法院管轄,如果將權(quán)利作為憲法監(jiān)督客體,把公民作為憲法監(jiān)督對象,勢必與普通法院的管轄發(fā)生沖突。3、按照國際慣例,當(dāng)個人成為憲法監(jiān)督對象時,應(yīng)是指特定的個人,不是一般的公民,這種特殊性表現(xiàn)在:某些人之所以能成為憲法監(jiān)督對象,不是因?yàn)樗菣?quán)利主體,而是因?yàn)樗c特定的權(quán)力或職權(quán)相關(guān)聯(lián)。如日本憲法第99條規(guī)定,負(fù)有尊重和維護(hù)憲法義務(wù)的特定個人包括天皇或攝政、國務(wù)大臣、國會議員、法官以及其他公務(wù)員,但不包括普通公民。意大利憲法第134條規(guī)定,憲法法院的監(jiān)督對象只限于共和國總統(tǒng)和各部部長。

三、將公共權(quán)力置于憲法監(jiān)督之下的必要性和可行性

[摘要]憲法監(jiān)督是憲政的一項(xiàng)基本原則，由此，預(yù)期的憲法最高權(quán)威成為可以看得見的最高權(quán)威。2000年的《立法法》和2007年1月1日實(shí)施的《監(jiān)督法》標(biāo)志著憲法監(jiān)督模式的初步制度化、程序化，是中國憲政發(fā)展的一大進(jìn)步，但這種模式面臨的深層次問題仍值得我們反思。

[關(guān)鍵詞]中國；憲法監(jiān)督；模式；反思

潘恩在討論憲法和政府之間的關(guān)系時，明確“憲法不是政府的行為，而是人民建構(gòu)政府的行為”。憲法界定人民授予政府的權(quán)力，并以此作為限制政府的方式，任何超越此界限行使權(quán)力的政府行為都構(gòu)成“無權(quán)利之權(quán)力”。如果政府行使了無權(quán)利之權(quán)力，人民有反抗的權(quán)利。但潘恩沒有說明，這種反抗權(quán)是法律權(quán)利，抑或是政治權(quán)利？這種抵抗是合法的反叛，抑或只是法律外的革命？

在古代，除非事實(shí)上的革命，找不到對違憲行為的救濟(jì)措施，而革命一旦發(fā)生，改變的就不僅僅是憲法，而是國家制度。中世紀(jì)，違憲審查思想開始萌芽，英國的坎登爵士提出自然法的原則要得到遵守，就必須融入到英格蘭憲法中，即法律的解釋者應(yīng)當(dāng)界定個人權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上探索合法政府的界限，這種理論在近代演化為憲法至上的憲政原則。而憲法至上的原則“只有存在獨(dú)立于政治權(quán)威的機(jī)構(gòu)的保障，并且政治權(quán)威的行為還得接受審查的時候才是真實(shí)的”。[1]1803年，美國聯(lián)邦法官約翰·馬歇爾率先以判例的形式確立了司法審查制度，邁出了以“制度化的限制”來維護(hù)憲政秩序的第一步。二戰(zhàn)結(jié)束后，憲法監(jiān)督成為憲政國家的一個基本原則，對此，卡爾·J·弗里德里希在《超驗(yàn)正義——憲政的宗教之維》一書中總結(jié)到：“一個憲法政治秩序的基本功能過去是現(xiàn)在仍然是通過在選票箱之外對于行使政治權(quán)力的人的制度化的限制來實(shí)現(xiàn)的。”

一、民國時期對憲法監(jiān)督模式的探索

自近代憲政以來，為確保憲法至上原則的實(shí)現(xiàn)，我們對憲法監(jiān)督模式進(jìn)行了艱難探索。由于憲法解釋權(quán)的歸屬問題是建立憲法監(jiān)督制度的關(guān)鍵性的法律前提，因此，我們對憲法監(jiān)督模式的探討集中在應(yīng)由何種機(jī)關(guān)擔(dān)任憲法解釋這個問題上，主要包括兩種方式：

本文作者：馬月娥工作單位：浙江浙臨律師事務(wù)所

憲法監(jiān)督是指特定的司法機(jī)關(guān)依據(jù)一定的程序，審查和裁決法律、法規(guī)和行政命令等規(guī)范行文件是否合憲法，以維護(hù)憲法的權(quán)威、保證憲法的實(shí)施和保障公民憲法權(quán)利的制度。目前幾乎所有的國家都有自己的憲法監(jiān)督制度，以此來維持憲法秩序，保障公民權(quán)利。

一、憲法監(jiān)督模式

（一）國外典型的憲法監(jiān)督模式

1．美國的普通法院附帶審查模式。普通法院附帶審查也稱司法審查模式，是指普通司法機(jī)關(guān)在審理具體案件過程中，對涉訟的法律和行政法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查、裁決的一種憲法監(jiān)督模式。這種憲法監(jiān)督模式由美國創(chuàng)立，1983年，美國聯(lián)邦最高院對馬伯里訴麥迪遜一案作出判決，該判決指出：解釋法律的權(quán)限屬于司法部門的領(lǐng)域，是司法部門的業(yè)務(wù)，與憲法相抵觸的法律無效，由此開創(chuàng)了由普通法院進(jìn)行憲法監(jiān)督的模式。2．德國的憲法法院專門審查模式。憲法法院專門審查是指由憲法法院這一專設(shè)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)審查、裁決違憲案件的憲法監(jiān)督模式。這種模式由奧地利在1920年首創(chuàng)。從德國的憲法法院的組成來看，其主要由16名法官組成，法官由國會選舉產(chǎn)生。在監(jiān)督方式上，其主要有3種監(jiān)督方式：第一，具體審查，對具體的爭訟案件進(jìn)行審查；第二，抽象審查，對具體的法律法規(guī)和其他法律性文件在生效之前進(jìn)行審查。第三，憲法控訴，公民在用盡一切法律手段之后，仍然認(rèn)為其憲法權(quán)利受到侵害，其還可向憲法法院提起控訴要求其保護(hù)憲法權(quán)利。3．英國的議會與普通法院并行審查模式。議會與普通法院并行審查模式是指一國的憲法監(jiān)督權(quán)由議會和普通法院共同行使，它們根據(jù)法律規(guī)定或國家認(rèn)可的權(quán)限、程序和方式監(jiān)督憲法實(shí)施的一種模式。這一模式的特點(diǎn)是監(jiān)督主體的雙重性，即議會和普通法院，二者各自實(shí)施不同的監(jiān)督。就議會來說，其主要職責(zé)有：通過事先審查的方式審查議會立法的合憲性；通過質(zhì)詢、辯論的方式審查行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、行政規(guī)章和具體的行政行為的合憲性及合法性；議會上議院審查下議院提出的彈劾案以及普通民、刑事上訴案件。普通法院主要負(fù)責(zé)公民因基本權(quán)利受到侵害而提起的訴訟案件。

（二）我國的憲法監(jiān)督模式

摘要:憲法因其規(guī)定國家的根本任務(wù)與根本制度，以及公民的基本權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容而在整體法律體系中居最高地位，憲法的實(shí)施就是將憲法所體現(xiàn)的人民意志實(shí)現(xiàn)為具體社會關(guān)系中人的行為的過程，憲法與憲法實(shí)施的重要性使得憲法監(jiān)督更為重要。我國的憲法監(jiān)督仍存在一定的問題，適合中國的憲法監(jiān)督制度也仍在探索之中，在吸收借鑒憲法監(jiān)督的各種模式之優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國社會與法制的具體現(xiàn)實(shí)情況，才能找到最適宜中國建立和發(fā)展的憲法監(jiān)督模式。

關(guān)鍵詞:憲法監(jiān)督;憲法監(jiān)督的模式;完善建議

一、何為憲法監(jiān)督

關(guān)于憲法監(jiān)督概念的界定在如今學(xué)界不論在內(nèi)涵方面還是外延方面都尚未形成共識，總結(jié)各種學(xué)說言論可將這種界定大致分為三種:第一種是將憲法監(jiān)督分為廣義與狹義兩種。廣義的概念是對有關(guān)憲法的活動進(jìn)行全面監(jiān)督，監(jiān)督的主體包括憲法監(jiān)督的專職機(jī)關(guān)、其他國家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、群眾組織，以及公民。監(jiān)督的對象不僅包括國家機(jī)關(guān)的立法活動、行政活動和司法活動，也包括公民個人的活動以及公民的組織如政黨、人民團(tuán)體、群眾組織等的活動。狹義的概念一般是指主體為專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)行的監(jiān)督，憲法監(jiān)督的對象則更加側(cè)重于立法機(jī)關(guān)的立法活動與行政機(jī)關(guān)的行政活動。第二種是將憲法監(jiān)督進(jìn)行廣義的闡釋。這樣的廣義理解表示對憲法監(jiān)督的主體、對象、方式、范圍都做廣義的理解。對主體、對象、方式、范圍都不作任何限定。第三種是將憲法監(jiān)督進(jìn)行狹義的闡釋。有將憲法監(jiān)督稱為違憲審查的觀點(diǎn)，也有將憲法監(jiān)督限定于制度意義的表述。在我國關(guān)于憲法概念定義的影響下，憲法監(jiān)督是指全國人大及其常委會，依照法定的權(quán)限和程序，對其他國家機(jī)關(guān)、政黨組織、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民實(shí)施憲法的行為和違憲行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查并對違憲行為予以糾正和強(qiáng)制執(zhí)行的活動。我國的憲法監(jiān)督，主要是監(jiān)督憲法的實(shí)施。［1］

二、尋找適合中國的憲法監(jiān)督制度

(一)我國憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀

本文作者：劉國利史秀娟工作單位：內(nèi)蒙古民族大學(xué)

目前,我國正致力于建設(shè)社會主義法治國家,建立健全民主法律制度。法治的核心是依憲治國,這要求我們必須完善憲法的規(guī)定,保證憲法的有效實(shí)施。而憲法的有效實(shí)施,離不開完善的憲法監(jiān)督制度。事實(shí)上,雖然我國早在1954年憲法中就已經(jīng)規(guī)定了憲法監(jiān)督制度,但一直到現(xiàn)在也沒有建立起真正有效運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。導(dǎo)致這種結(jié)果的原因是多方面的,缺乏有效的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)顯然是其中重要原因之一。本文僅就憲法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)談一談自己的看法。

一、憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)

眾所周知,制定憲法的目的就是要實(shí)現(xiàn)一定的生活模式,這要求憲法規(guī)定的內(nèi)容能夠真正地、直接地作用于社會現(xiàn)實(shí)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)直接地調(diào)整,從而實(shí)現(xiàn)憲法的目的、精神、價值。當(dāng)憲法的要求不能實(shí)現(xiàn)時,就需要憲法的保障機(jī)制發(fā)揮作用,促使憲法的要求能夠?qū)崿F(xiàn),使憲法的理想設(shè)計不致落空,這就是憲法監(jiān)督機(jī)制存在的必要性。因此,我們可以簡單地說,憲法監(jiān)督機(jī)制就是保障憲法內(nèi)容切實(shí)實(shí)現(xiàn)的制度。這一功能當(dāng)然要通過一定的機(jī)關(guān)、通過一定的程序來實(shí)現(xiàn)。因此,明確憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)是有效保障憲法實(shí)施的前提。通過對世界各國憲法監(jiān)督體制的考察可知,憲法監(jiān)督體制大體上有四種:一是以美國為典型代表的由普通司法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)的憲法監(jiān)督制。二是以德國、奧地利為代表的憲法法院制。三是以法國為代表的憲法委員會制。四是以英國、前蘇聯(lián)為代表的立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制。川從我國憲法的規(guī)定上看,憲法第62條和第67條分別列舉了全國人大及其常委會職權(quán),其中規(guī)定了“監(jiān)督憲法的實(shí)施”這一職能。可見,全國人民代表大會及其常委會是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),我國的憲法監(jiān)督體制是立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體制,當(dāng)無異議。但憲法第99條又規(guī)定“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行;”“縣級以上的地方各級人民代表大會……有權(quán)改變或撤銷本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定。”第104條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會……有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議”。直觀上看,違反憲法顯然也屬這兩個條文中所稱的“不適當(dāng)”,這就容易使人們產(chǎn)生這樣的疑問:地方各級人大及其常委會是否也是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)?例如某一縣政府了一項(xiàng)行政決定,該縣人大常委會認(rèn)為該決定違反了憲法,要依憲法第104條對其進(jìn)行改變或撤銷。這是否是在行使憲法監(jiān)督權(quán)?可見,這種疑問的產(chǎn)生和存在并非是毫無根據(jù)的。有的學(xué)者依據(jù)這兩個條文認(rèn)為地方各級人民代表大會及其常委會也是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),t2j有的學(xué)者認(rèn)為這兩個條文連同第89條、108條也是屬于憲法監(jiān)督規(guī)范體系范圍內(nèi)的。[3j針對這種不同的理解,我們應(yīng)該明確,地方各級人大及其常委會不是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。對此,我們可以從以下幾方面分析:首先,憲法未明文規(guī)定地方各級人大及地方各級政府是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。憲法對國家機(jī)關(guān)權(quán)力的設(shè)定往往是以列舉的方式授予的,采取這種方式的目的是為限制國家機(jī)關(guān)權(quán)力濫用,法律未明文列舉可以行使某種權(quán)力,則國家機(jī)關(guān)不得行使。否則即為超越職權(quán)違法,這是憲法的基本精神之一。因此,地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)不是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。憲法之所以如此規(guī)定,這是由憲法和全國人大的性質(zhì)及地位決定的。憲法是國家的根本大法,體現(xiàn)的是全體人民的意志。而全國人大是由人民所選舉的代表產(chǎn)生,最能代表全體人民的意志。憲法由其制定,當(dāng)然也應(yīng)由其監(jiān)督實(shí)施,這樣才能使人民意志統(tǒng)一。其他國家機(jī)關(guān)都是依據(jù)人大的授權(quán)行使一定的國家職能。地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)只是地方的權(quán)力機(jī)關(guān),只代表地方利益,反映本地方人民意志。由于全國人大實(shí)行會議制度,而憲法監(jiān)督又是一項(xiàng)專門性的工作,在全國人大閉會期間,由代行全國人大部分職能的常設(shè)機(jī)構(gòu)—常委會行使憲法監(jiān)督職能在實(shí)踐中也是非常必要的。因此,憲法監(jiān)督權(quán)是全國人大及其常委會的一項(xiàng)專門權(quán)力。第二,地方各級人大及地方各級政府無憲法解釋權(quán)。憲法監(jiān)督總是和憲法解釋聯(lián)系在一起的,憲法解釋是憲法監(jiān)督的前提,只有明確地解釋了憲法的內(nèi)容、精神,才能進(jìn)一步判斷某一行為是否違反了憲法。當(dāng)普通立法未將某些憲法規(guī)范的內(nèi)容或精神具體化時,就需要對這些普通法的立法空白進(jìn)行有效解釋,使憲法明確具體,具有可操作性。從現(xiàn)行法的規(guī)定上看,只有第67條關(guān)于全國人大常委會職權(quán)列舉中明確規(guī)定了此項(xiàng)權(quán)力。由于常委會的權(quán)力源于人大,全國人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān),由此可以推論出全國人大也有權(quán)進(jìn)行解釋。況且,憲法是由全國人大制定的,由人大進(jìn)行解釋也更能夠反映制定憲法者的本意和全體人民的意志。這樣看來,憲法解釋權(quán)也只能由全國人大及常委會行使,地方國家機(jī)關(guān)不能行使憲法解釋權(quán)。一方面,因?yàn)闊o憲法依據(jù),任何法律關(guān)系主體的權(quán)利(力)都是由法律所賦予的。如前所述,法律未明文列舉可以行使某種權(quán)力,則國家機(jī)關(guān)不得行使。地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)不能代表全體人民意志,我國現(xiàn)行憲法未規(guī)定地方國家級機(jī)關(guān)有憲法解釋權(quán),自然也是基于這一原因。另一方面,這也是國家保障法制統(tǒng)一性的需要,若允許地方國家機(jī)關(guān)享有憲法解釋權(quán),則會使解釋權(quán)主體不統(tǒng)一,當(dāng)出現(xiàn)不同理解時,對憲法適用會造成混亂,公民無法遵守憲法,這不利于法制的統(tǒng)一。第三,僅依靠第99條“地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”,不能得出地方人大是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的結(jié)論。因?yàn)?在憲法序言最后一段中也明確規(guī)定“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施的職責(zé)。”如果依據(jù)第99條,認(rèn)為地方各級人大是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),那么,依據(jù)序言最后一段,則所有社會主體都可成為憲法監(jiān)督的主體。所以,當(dāng)我們理解第99條時,應(yīng)從兩方面去理解:一方面,憲法監(jiān)督,應(yīng)指國家權(quán)力制約性的監(jiān)督,是有權(quán)機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)依法定職權(quán)進(jìn)行的約束,而不是指序言最后一段一般意義上的監(jiān)督;另一方面,對第99條的內(nèi)容,我們更應(yīng)該從義務(wù)的角度去理解,即地方人大保證遵守憲法,依憲法授權(quán)行使職權(quán),而不是行使具體的監(jiān)督權(quán)。第四,改變、撤銷權(quán)與憲法監(jiān)督并非等同關(guān)系。第99條第2款規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會……有權(quán)改變或撤銷本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定。”第104條規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會……有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議。”這兩個條文也被視作“地方各級人大及其常委會是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)”的法律依據(jù),因?yàn)椤安贿m當(dāng)?shù)臎Q定、決議、命令”當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包含“違反憲法的決定、命令、決議”,但事實(shí)上,對于這兩個條文,我們不應(yīng)該如此簡單的理解。1.從字面上看,違反憲法確實(shí)應(yīng)屬“不適當(dāng)”,但憲法僅規(guī)定了可以改變或撤銷“不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令、決議”而未涉及其他,如規(guī)定、解釋、意見、計劃、函、通知、批復(fù)、答復(fù)、指示、指導(dǎo)等。這些職權(quán)活動也有可能違反憲法而屬于“不適當(dāng)”,為什么憲法未規(guī)定對此可以改變或撤銷。可見,第99條和第104條的立法原意并非是憲法監(jiān)督。2.“撤銷”確屬違反憲法的制裁方式,但卻不是唯一的方式。縱觀世界各國憲法監(jiān)督體制,憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)幾乎都是單一的,并未形成中央地方分級體系。因此,憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)可以享有該國憲法所設(shè)定的所有監(jiān)督方式。而我國的地方各級人大及常委會是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),卻只對部分事項(xiàng)享有撤銷權(quán),顯然與通例不符,且也不利于有效地進(jìn)行監(jiān)督。3.若從憲法監(jiān)督角度去理解地方各級人大及常委會的“改變或撤銷”權(quán),還會造成條文含義的重復(fù)、混亂。如第62條第2項(xiàng)列舉全國人大有權(quán)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”。第11項(xiàng)又規(guī)定有權(quán)“改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定”。這表明:第62條的這兩項(xiàng)內(nèi)容是針對不同的對象而設(shè)立的。第2項(xiàng)既然已經(jīng)規(guī)定全國人大有權(quán)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”,當(dāng)然包含有可以撤銷全國人大常委會的違反憲法的立法、決議、決定的含義。但若將第11項(xiàng)列舉的“不適當(dāng)”也理解為包含“違反憲法”之意,顯然不夠準(zhǔn)確,條文含義有了重復(fù)。而法是應(yīng)該明確、嚴(yán)謹(jǐn)、簡潔的。法律之間不應(yīng)含義重復(fù),同一部門法內(nèi)部同一條文更不應(yīng)該前后重復(fù),歷次修訂都未考慮此處說明修憲者認(rèn)為此處不矛盾、不重復(fù)。因此,這里所說的“不適當(dāng)?shù)臎Q定”應(yīng)指違反憲法以外的其他決定,如全國人大常委會依第67條所做的決定特赦、宣布進(jìn)人緊急狀態(tài)、全國總動員等決定,不符合現(xiàn)實(shí)情況而屬于不適當(dāng)。同時,若11項(xiàng)所列舉的“不適當(dāng)”包含“違反憲法”之意,不但條文重復(fù),而且可改變或可撤銷的對象也稍閑過窄,僅規(guī)定有權(quán)撤銷不適當(dāng)決定,違反憲法的立法、決議、規(guī)定等不能撤銷。顯然這樣理解是錯誤的。4.同樣,依據(jù)憲法第67條,也不能證明縣以上地方各級人大及常委會可以行使憲法監(jiān)督權(quán)。第67條第1項(xiàng)規(guī)定常委會有權(quán)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”。同時第7項(xiàng)規(guī)定“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定、命令;”第8項(xiàng)規(guī)定“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議;”這條也規(guī)定了“撤銷權(quán)”,與其他幾個條文相近,但理解此條文時,我們應(yīng)該認(rèn)識到:第1項(xiàng)雖與第7、8項(xiàng)有重復(fù)之處,但二者區(qū)別更多:第7、8項(xiàng)可撤銷的對象不僅包括違反憲法的決定、立法,還包括違反法律、違反行政法規(guī)的立法、決定,后者顯然是憲法監(jiān)督所不能包含的。而且,從憲法監(jiān)督角度去理解第1項(xiàng)與第7、8項(xiàng)的關(guān)系,應(yīng)是一種一般規(guī)定與特殊規(guī)定的關(guān)系。第7、8項(xiàng)只是特別強(qiáng)調(diào)了憲法監(jiān)督的某一方式和特定對象,這表明,對于違反憲法或違反法的規(guī)定、決議、立法,應(yīng)以撤銷的方式處理。這如同憲法在規(guī)定公民基本權(quán)利同時,又特別強(qiáng)調(diào)保障婦女、兒童、老人、歸僑的權(quán)益。其立法本意應(yīng)是使人大常委會職權(quán)明確、便于操作。因此,第67條條文前后內(nèi)容并不矛盾,與其他條文所列的撤銷權(quán)內(nèi)容并不一致。另外,第89條第13項(xiàng)規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“改變或撤銷各部、各委員會的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘尽⒁?guī)章”。第14項(xiàng)規(guī)定“改變或撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。第108條規(guī)定“縣以上的地方各級人民政府在本行政區(qū)內(nèi)有權(quán)改變或撤銷下屬各部門和下級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定”。可見,國務(wù)院和縣以上地方各級行政機(jī)關(guān)也享有改變、撤銷權(quán),但不能據(jù)此得出行政機(jī)關(guān)也是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的結(jié)論,否則,作為法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)也成為監(jiān)督法律乃至憲法實(shí)施的機(jī)關(guān),這是荒謬的。由以上分析可知,憲法監(jiān)督是全國人大及其常委會的專門工作,其他任何機(jī)關(guān)包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)都無權(quán)行使。

二、憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀

第一,認(rèn)識上,對何者為有權(quán)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)還存在認(rèn)識不明的問題。憲法一方面在全國人大及其常委會職權(quán)列舉中規(guī)定其享有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán);另一方面,又在第99條、第104條等條文中規(guī)定縣以上地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)有保證憲法在本行政區(qū)域遵守和執(zhí)行的職責(zé),并進(jìn)一步規(guī)定了對不適當(dāng)決定、命令的撤銷權(quán)。有學(xué)者據(jù)此將其列為憲法監(jiān)督體系,使人們在觀念上無法準(zhǔn)確判斷憲法監(jiān)督主體。表面健全,實(shí)際混亂。第二,監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏專職化,使憲法監(jiān)督難于實(shí)現(xiàn)。川一方面,憲法強(qiáng)調(diào)全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施;另一方面,面對違反憲法的事實(shí)又未見全國人大及其常委會采取過任何行動,其中一個很重要的原因無疑是監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身的問題。憲法規(guī)定全國人大每年至少召開一次會議,常委會每兩月至少召開一次會議,必要時也可召開臨時會議。但鑒于人大的組成情況,事實(shí)上,全國人大每年只召開一次會議,每次僅半月左右,常委會每兩月也只召開一次會議,每次只有6、7天。而全國人大及其常委會的職務(wù)多、任務(wù)重、精通法律代表少,憲法監(jiān)督又是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng),需花費(fèi)一定時間的工作,從而導(dǎo)致全國人大及其常委會在行使憲法監(jiān)督權(quán)方面力不從心。同時,長期以來,人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位也未得到充分尊重,人大在國家機(jī)構(gòu)中的地位一直比較弱,客觀上也導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)難于實(shí)現(xiàn)。第三,人大職權(quán)行使缺乏制度保障。組織機(jī)構(gòu)和制度程序是國家權(quán)力行使中互相依存的兩個方面。全國人大及其常委會在憲法監(jiān)督中除組織機(jī)構(gòu)問題外,在職權(quán)行使的程序制度方面也存在不足。首先是人大職權(quán)的行使缺乏具體程序規(guī)定。例如監(jiān)督權(quán)的發(fā)動程序、監(jiān)督對象范圍、監(jiān)督方式、制裁措施等都缺乏明確具體規(guī)定,導(dǎo)致全國人大及其常委會權(quán)力行使無法可依、無章可循。其次,與憲法監(jiān)督相配套的一些制度同樣缺乏具體化規(guī)定。如憲法解釋是憲法監(jiān)督的前提,判斷一事實(shí)行為是否違反憲法,法律法規(guī)內(nèi)容是否合乎憲法,必然涉及憲法解釋,通過對憲法相應(yīng)內(nèi)容的解釋、明確,才能進(jìn)一步判斷何者符合憲法,何者違反憲法。再如,違憲責(zé)任追究制度,這是憲法監(jiān)督的后續(xù)制度。判定一行為違憲后,應(yīng)如何追究違憲責(zé)任者責(zé)任,這是憲法監(jiān)督應(yīng)有之意。但實(shí)際工作中,并無具體化、明確化規(guī)定。從而導(dǎo)致全國人大及其常委會即使想行使監(jiān)督權(quán)也無法落實(shí)。另外,由于全國人大及其常委會的立法機(jī)關(guān)的特性,導(dǎo)致憲法監(jiān)督只能是針對抽象立法的監(jiān)督。憲法、立法法及有關(guān)的組織法,只規(guī)定規(guī)范性法律文件可通過批準(zhǔn)、備案、撤銷等方式審查,未及其他。而事實(shí)上,憲法監(jiān)督對象不僅包括對抽象立法行為審查,還包括對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為進(jìn)行審查,也包括對政治性團(tuán)體、社會團(tuán)體的行為進(jìn)行審查,處理國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議等。對這些方面的監(jiān)督尚屬空白。

一、民國時期對憲法監(jiān)督模式的探索

自近代憲政以來，為確保憲法至上原則的實(shí)現(xiàn)，我們對憲法監(jiān)督模式進(jìn)行了艱難探索。由于憲法解釋權(quán)的歸屬問題是建立憲法監(jiān)督制度的關(guān)鍵性的法律前提，因此，我們對憲法監(jiān)督模式的探討集中在應(yīng)由何種機(jī)關(guān)擔(dān)任憲法解釋這個問題上，主要包括兩種方式：

1.采用美國模式，由司法機(jī)關(guān)實(shí)施憲法監(jiān)督。民國初期，在正式起草憲法之前，王寵惠發(fā)表了《中華民國憲法芻議》，分析了兩種憲法監(jiān)督模式，“謂法院對于法律抵觸憲法之問題，無權(quán)以解釋者，為歐洲大陸法派。其意若曰，法律之有效無效，每與一國政治有關(guān)。當(dāng)立法之始，立法機(jī)關(guān)對于憲法固已完全解釋之矣，使其為抵觸憲法之法律也，則立法機(jī)關(guān)必不決議之。換言之，立法機(jī)關(guān)所決議之法律而經(jīng)正式公布，必其無抵觸憲法者也。謂法院對于法律抵觸憲法之問題，有權(quán)以解釋之者，為美派”。“美派之所以反對歐洲大陸派之主張有三。立法機(jī)關(guān)不宜自行解決其所定之法律是否抵觸憲法，一也；議員數(shù)年一易，對于憲法恐難有劃一之解釋，二也；法律一經(jīng)決議公布后，若果與憲法抵觸而法院無權(quán)以判決之，恐無補(bǔ)救之余地，三也。且也，若法院無解釋憲法之權(quán)，則法律抵觸憲法時，無人為之監(jiān)護(hù)，而憲法之效力遂不能獨(dú)伸，甚非所以保障憲法之道也。”法院解釋憲法“不幾乎法院之權(quán)獨(dú)優(yōu)秀，而司法機(jī)關(guān)且立于立法機(jī)關(guān)之上，而可以凌轢立法權(quán)乎？曰，是不然。夫解釋云者，與取消迥異，不可不辯也。夫法院解釋憲法之問題，純?nèi)挥墒聦?shí)發(fā)生，非無端而解釋也。蓋必有一定之案件，爭辯于抵觸憲法或不抵觸憲法之間，而法院乃不得不行使職權(quán)，以判決法律之是否有效，此其所以異于取消也。至若取消之權(quán)，惟立法機(jī)關(guān)有之。是故命令而抵觸法律或憲法也，則國會有權(quán)質(zhì)問政府，而使之取消。法律而抵觸憲法也，國會亦有權(quán)決議一法律以廢止之，此取消之權(quán)也。……況乎立法機(jī)關(guān)于立法時，猶可為抽象之解釋。與法院之對于案件發(fā)生時，始為具體之解釋者，仍屬并行不悖，然則立法無失權(quán)之患，司法有匡救之美，不亦善乎？”[2]由此他得出結(jié)論，“吾國宜宗美派，以解釋憲法權(quán)委之于法院。且以明文規(guī)定于憲法，以為憲法之保障”。

同一時期由畢葛德草擬的《中華民國憲法草案》也對美國的憲法監(jiān)督模式倍加贊賞，“美國憲法之制作者所注意者，乃設(shè)法取消違憲之法律，使歸于無效耳。其結(jié)果也，使全國之法官，以取消違憲之法律為己任。故法庭執(zhí)行之法律，胥以憲法所裁制者為依歸也。以法官為法律之保障，乃唯一之善制”。[3]

國民政府時期，1932年12月，國民黨召開四屆三中全會提出了“集中國力挽救危亡案”，準(zhǔn)備在中國實(shí)行憲政。國民政府的憲法草案研究程序明確提出了“憲法解釋權(quán)應(yīng)屬何種機(jī)關(guān)？我們看各國的憲法，關(guān)于憲法的解釋權(quán)，有屬于國會的，有屬于普通法院的，還有特別設(shè)立憲法法院，專作憲法解釋工作的。將來我們的憲法解釋權(quán)，是屬于國民大會呢？還是屬于司法法院呢？還是特設(shè)憲法法院呢？請大家斟酌”。1937年，國民黨制定《中華民國憲法草案》（五五憲草），規(guī)定憲法之解釋權(quán)歸司法院。1946年1月召開政治協(xié)商會議確立了與五五憲草中的總統(tǒng)獨(dú)裁制截然不同的體制，總統(tǒng)處于虛尊的地位，不負(fù)實(shí)際的政治責(zé)任，行政院與立法院的關(guān)系類似于責(zé)任內(nèi)閣與議會的關(guān)系，這次修正又把憲法的解釋權(quán)交給了法院。

2.由專門的機(jī)關(guān)來實(shí)施憲法監(jiān)督。民國初期，國民黨在其憲法主張中明確了憲法解釋權(quán)應(yīng)屬于專門設(shè)立的機(jī)關(guān)，“彈劾國務(wù)員，限于違憲行為，則彈劾之審判，乃判定其行為是否違憲。質(zhì)而言之，實(shí)解釋憲法之意旨也。”故此種審判權(quán)應(yīng)屬于何種機(jī)關(guān)，是一個大問題。如果把它賦予了司法機(jī)關(guān)，那么就會破壞權(quán)力之間的制衡，因?yàn)殡m然司法獨(dú)立，但司法決非在立法和行政之上；如果把這種權(quán)力賦予參議院，（美國、英國、法國）也有弊端：一是如果國務(wù)員與參議院串通，可以任意蹂躪憲法；二是參議院是一個政治機(jī)關(guān)，難以嚴(yán)密之法律眼光，下正當(dāng)解釋。故審判國務(wù)員彈劾案，以另行組織一專門機(jī)關(guān)為宜。梁啟超擬中華民國憲法草案也規(guī)定：“憲法有疑義，由顧問院解釋之，憲法上之權(quán)限爭議，由國家顧問院裁判之。顧問員不得兼為兩院議員或國務(wù)員。”

人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)，是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要職權(quán)。人大及其常委會依法行使監(jiān)督權(quán)是貫徹依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，健全人民代表大會制度，建設(shè)社會主義民主政治的重要內(nèi)容。監(jiān)督表現(xiàn)為按照一定形式和程序進(jìn)行的各項(xiàng)具體監(jiān)督制度，要使監(jiān)督制度發(fā)揮更大的作用，關(guān)鍵在于不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。

憲法監(jiān)督制度

憲法規(guī)定，全國人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，全國人大常委會解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施。全國人大組織法還具體規(guī)定全國人大各專門委員會的工作之一就是“審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告”。

從實(shí)施情況看，全國人大常委會開始對備案的地方性法規(guī)和行政法規(guī)進(jìn)行審查工作。但由于沒有建立專司憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，憲法監(jiān)督實(shí)際上沒有很好開展起來。（1）憲法監(jiān)督是指全國人大及其常委會對一切違憲行為進(jìn)行糾正和制裁的強(qiáng)制行為。違憲是一種國家行為，特指國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件違反憲法和國家機(jī)關(guān)及其組成人員的職務(wù)行為違反憲法。憲法監(jiān)督的內(nèi)容主要包括審查有關(guān)國家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的合憲性，糾正國家機(jī)關(guān)及其組成人員違反憲法的職務(wù)行為。（2）建立專司憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。許多同志建議建立憲法監(jiān)督委員會，在全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展違憲審查工作，提出對違憲行為的處理意見，以議案的形式報全國人大或全國人大常委會決定。建立這一機(jī)構(gòu)既符合我國國家體制，又保證了違憲審查工作的經(jīng)常性。（3）建立和完善憲法監(jiān)督的程序。我國實(shí)施憲法監(jiān)督的形式主要有兩種：一是審查規(guī)范性文件。對此立法法作了一些規(guī)定。二是受理違憲控告。在這方面還沒有法律規(guī)定，需要對誰可以提出違憲控告、誰受理和承辦違憲控告等問題作出具體規(guī)定。

執(zhí)法檢查制度

多年來，全國人大常委會和地方各級人大常委會為了保障憲法和法律的有效實(shí)施，逐步建立了對法律實(shí)施的檢查監(jiān)督制度。執(zhí)法檢查成為人大法律監(jiān)督的一種重要方式。這一監(jiān)督制度，還可以從以下幾方面進(jìn)一步完善和改進(jìn)：

摘要:在我國法治國家建設(shè)的進(jìn)程中，憲法監(jiān)督機(jī)制的缺失已經(jīng)成為制約其進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，建立符合我國國情的憲法監(jiān)督機(jī)制成為中國面臨的首要問題。

關(guān)鍵詞:憲法監(jiān)督;違憲審查;憲法監(jiān)督模式

憲法是國家的根本法，規(guī)定了一個國家的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等各個方面的基本制度，任何法律都要服從憲法，有效地實(shí)施憲法極其重要。目前，我國對憲法監(jiān)督有涉及法律主要有以下四部:《憲法》、《立法法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《各級人大常委會監(jiān)督法》。正文分為三個部分，第一部分介紹我國憲法監(jiān)督模式的現(xiàn)狀和存在的問題;第二部分結(jié)合國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提出應(yīng)對建議;第三部分總結(jié)。

一、我國憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)我國憲法監(jiān)督模式的現(xiàn)狀

目前，我國憲法監(jiān)督主要分為兩類，一是憲法自身監(jiān)督，另一類則是憲法外部監(jiān)督。《憲法》賦予了全國人大監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，全國人大常委有權(quán)解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施。

本文作者：皮純協(xié)任志寬

本文就進(jìn)一步完善具有中國特色的憲法監(jiān)督保障制度,維護(hù)憲法的實(shí)施,談幾點(diǎn)看法。

一、完普具有中國特色的憲法監(jiān)督保障制度的必要性

所謂憲法監(jiān)督保障制度,是指根據(jù)憲法(或憲法性文件,憲法性的慣例)規(guī)定,擁有立法解釋權(quán)或監(jiān)督權(quán)的特定國家機(jī)關(guān),依照一定的程序?qū)彶楹筒脹Q國家的法律、法令、命令、行政措施以及國家機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人的行為是否同憲法的原則或內(nèi)容相抵觸.以維護(hù)憲法的權(quán)威,維護(hù)法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán),保障憲法實(shí)施的制度。一九八二年憲法(以下簡稱新憲法)認(rèn)真總結(jié)了我國的歷史經(jīng)驗(yàn),同時也吸收了外國經(jīng)驗(yàn),規(guī)定了適應(yīng)中國國情的憲法監(jiān)督保障制度。新憲法中,與憲法監(jiān)督保障制度有關(guān)的序言和條文至少有以下幾點(diǎn):第一,憲法序言中宣告憲法作為國家根本大法享有崇高的地位和最大的權(quán)威,指出憲法具有最高法律效力,同時宣告憲法是各族人民,一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量,各政黨扣各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織活動的根本準(zhǔn)則。第二,憲法明確規(guī)定:任何組織和個人都必須遵守憲法和法律,不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。第三,憲法明確規(guī)定:一切法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第四,為了有效監(jiān)督保障憲法的實(shí)施,憲法規(guī)定:全國人民代表大會和全國人大常委會都有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施,并且規(guī)定:全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定,全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。地-方各級人氏代表大會在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行,縣級以上地方各級人民代表大會有權(quán)改變或撤銷本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定,縣級以上的地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令以及撤銷下一級人大不適當(dāng)?shù)臎Q議。第五,對于憲法行為的監(jiān)督也有相應(yīng)的規(guī)定。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究,在這一總原則指導(dǎo)下規(guī)定:遵守憲法和法律是每個公民必須履行的憲法義務(wù)。全國人大代表必須模范地遵守憲法和法律。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利,同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,公民行使憲法規(guī)定的權(quán)利和自由也要遵守憲法的總原則,即在行使自由和權(quán)利的時候,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法自由權(quán)利,如不遵守這項(xiàng)原則,而濫用權(quán)利,就會受到譴責(zé)直到追究法律責(zé)任。憲法對公民各項(xiàng)權(quán)利和自由也沒有禁止性、限制性規(guī)定,如果誰要違反,就是違憲,構(gòu)成犯罪行為的,還要受到刑罰的制裁。新憲法這些規(guī)定比前三部憲法監(jiān)督保障的內(nèi)容大大地充實(shí)和具體化了。這些規(guī)定是在吸取歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上并且適當(dāng)參照外國經(jīng)驗(yàn)制定的,體現(xiàn)了我國的社會主義本質(zhì)和國情,也體現(xiàn)了新時期的新特點(diǎn)。這些規(guī)定為憲法的切實(shí)實(shí)施提供了保障。現(xiàn)在全國人民、各級國家機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,正在以憲法為根本活動準(zhǔn)則,以憲法監(jiān)督保障制度的規(guī)定為法律依據(jù),為切實(shí)保證憲法規(guī)定的各項(xiàng)制度的實(shí)施進(jìn)行著不懈的努力。各地區(qū)為保障憲法實(shí)施,維護(hù)國家法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)做出了很大的成績。如:為了保證各項(xiàng)法律、法規(guī)、命令、決議不同憲法相抵觸,各地都組織人員進(jìn)行了清理法規(guī)的活動并且初步取得了成須,為了保障公民的各項(xiàng)民主權(quán)利,保障公民的申訴控告、檢舉權(quán),各地國家權(quán)力機(jī)關(guān)、.司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)均設(shè)立了信訪接待部門,建立了接待日制度,解決了許多實(shí)際問題。同時,我們也應(yīng)該看到,憲法中有關(guān)于監(jiān)督保證憲法實(shí)施制度的規(guī)定固然是很好的,但憲法畢競不是法律大全,只能作原則性的規(guī)定。這就需要用具體的單行法規(guī)等形式把憲法的原則性規(guī)定加以具體化,這樣才能更進(jìn)一步完善監(jiān)督保障憲法的實(shí)施。完善這種同憲法監(jiān)督保障制度配套的法律制度,無論從理論上看還是從實(shí)踐上看,都是十分必要的。首先,從理論上看。憲法是一個畫家的根本大法,是民主制度化法律化的基本形式。因此,保障憲法的實(shí)施,就能夠從根本上維護(hù)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序,維護(hù)其民主制度和法律制度的統(tǒng)一。否則,國家的民主制度、法律制度就有可能遭到破壞。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、國內(nèi)和國際的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),都證明了這一點(diǎn)。由于憲法是民主制度化、法律化的基本形式,這就需要有具體制度加以落實(shí)。如憲法規(guī)定:一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。那么,就應(yīng)有一套具體制度,規(guī)定違憲案件由誰來追究,怎樣追究,依照什么程序追究等等。其次,從工作實(shí)踐上看。現(xiàn)實(shí)生活中的確存在著同憲法、法律相悖的法規(guī)或違憲行為。例如,個別的現(xiàn)行法律條文同新憲法有關(guān)條文的內(nèi)容不盡一致。再如,司法實(shí)踐中,大量存在著司法的解釋性的文件,據(jù)不完全統(tǒng)計,僅一九八二年刑事審判和檢察工作方面的解釋性文件就不下七十份。這種文件大體分兩種情況:一種是最高人民法院和最高人民檢察院對某間題的解釋,這種解釋有法律依據(jù),屬于司法或檢察解釋。這從司法檢察實(shí)踐上看,效果很好,能使部門法中某些規(guī)定更加具體化,也能適應(yīng)形勢的需要。另一種是最高人民法院、最高人民檢察院和司法部就某間題的聯(lián)合解釋或個人就某問題的解釋等。筆者認(rèn)為,如果屬于重大問題,應(yīng)由全國人大常委會進(jìn)行解釋,如果屬于司法檢察實(shí)踐中的問題,可以由最高人民檢察院或最高人民法院進(jìn)行檢察或司法解釋。這種聯(lián)合解釋或個人解釋的形式的范圍和效力,可以研究,即使是司法檢察解釋,也有一些問題值得進(jìn)一步研究。又如,某省一地區(qū)人大常委會有一年攫自決定不召開人大會議。這顯然違反了憲法和地方人大組織法的規(guī)定。另外,完善憲法監(jiān)督保障制度也是經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。目前,以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放正在展開,這是很深刻的變革,涉及面很廣,為使工作有條不紊地進(jìn)行,辦事有章可循,有許多新問題需要及時作出有法律效力的規(guī)定,全國人大常委會已授權(quán)國務(wù)院在這方面可以制定暫行規(guī)定或條例。保證上述暫行規(guī)定的合憲性,正是為了從根本上保障改革和開放的順利進(jìn)行。

二、完普憲法監(jiān)督保障制度,可以借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)

社會主義國家為了保障憲法的實(shí)施,在批判地繼承資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,也開始建立起自己的憲法監(jiān)督保障制度。當(dāng)代社會主義國家大多是把憲法監(jiān)督權(quán)歸于立法機(jī)關(guān),也有專門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的,羅馬尼亞社會主義共和國憲法從以下兩個方面規(guī)定監(jiān)督和保障憲法實(shí)施的。第一,作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的大國民議會負(fù)責(zé)對憲法的實(shí)施情況執(zhí)行一般監(jiān)督,并單獨(dú)決定法律的合憲性。第二,為了對法律的合憲性執(zhí)行監(jiān)督以及通過法律進(jìn)行準(zhǔn)備工作,大國民議會在其五年任期內(nèi)選舉本屆的憲法與法律委員會,由大國民議會代表中選出委員大部分,并另選非代表的專家一部分.(不得超過委員會成員總數(shù)的三分之一)作為委員,組成這個委員會,委員會就法律的合憲性提出報告或者意見。南斯拉夫則是設(shè)立專門性的憲法法院來負(fù)責(zé)監(jiān)督和保障憲法的實(shí)施。南斯拉夫聯(lián)邦憲法法院由邦議會選舉的院長和十三名法官組成,法官任期八年,不得連任,聯(lián)邦憲法法院院長從法官中產(chǎn)生,任期一年,實(shí)行輪換制,憲法法院法官不得兼職。聯(lián)邦憲法法院職責(zé)是:第一,裁決共和國(自治省)的法律和其他文件,以及聯(lián)邦各機(jī)關(guān),各社會政治共同體機(jī)關(guān)的條例等是否同聯(lián)邦憲法、法律相一致。第二,解決聯(lián)邦共和國(自治省)之間,共和國與自治省之間以及不同共和國領(lǐng)土上的其他社會政治共同體之間有關(guān)權(quán)利和義務(wù)的爭議,解決共和國或自治省憲法法院之間,法院和聯(lián)邦機(jī)關(guān)之間,聯(lián)邦機(jī)關(guān)同共和國(自治省)機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突。如果憲法法院確認(rèn)某項(xiàng)法律同聯(lián)邦憲法不一致,它就作出裁決,然后將裁決提交主管議會,主管議會有義務(wù)在控制裁決之日起六個月內(nèi)消除這種違憲的事情,若在期限內(nèi)未消除,該違憲法律即歸無效,憲法法院對此將作出裁決予以確認(rèn)。任何人都可以評定是否符合聯(lián)邦憲法和法律的問題,主動向憲法法院起訴,憲法法院也、一以自己起訴。從以上介紹,我們看到各國憲法監(jiān)督保障制度有其共同點(diǎn)。第一,各國憲法的實(shí)施,必須有一定的機(jī)構(gòu)保障。第二,保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)必須是高度權(quán)威的機(jī)構(gòu)。第三,保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)雖然各有不同,監(jiān)督范圍、違憲審查的方式也各不相同,但是究競以哪一種形式較為合適,要看各國的具體情況。上述外國的一些經(jīng)驗(yàn),可供我們參考。