現代社會隨著行政權的膨脹和積極行政的日益興起,行政糾紛日益增多,公民的基本權利受到諸多威脅。為了保障公民權利、防止行政權的濫用,必須建立各種監督制度和救濟途徑,行政復議是其中重要的一種制度設計。但是在我國行政復議制度由于存在種種弊端,在實踐中不能發揮應有的作用,因此行政復議制度有進行改革的必要。主張行政復議的司法化改革的學者占據主流,本文從行政復議的行政化這個角度去剖析行政復議司法化改革應該的采取的正確切入點,以求在改革行政復議制度,使其發揮功效的同時,保證行政復議的性質的正確定位。

一、性質確定:行政復議改革的行政化

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益,依法向該行政機關的上一級行政機關或法律、法規規定的特定行政機關提出復議申請,由受理申請的行政機關對具體行政行為依法進行審查,并作出決定的行政活動。因而其性質可以被認定為:“行政復議屬于行政系統內部的審查與裁決,它是行政權進行自我監督的重要方式,屬干自律的范疇”。[1](P177)在行政復議的改革中,尤其是呼吁在行政復議司法化改革的大背景下,本文認為應該首先堅持,并且不能夠動搖的是行政復議的性質定位的行政化,有些呼吁行政復議司法化的改革的言論,已經出現了對行政復議的本質屬性的錯誤認識。行政復議具有行政行為的基本法律特征。認識和確定行政復議的性質,有助于發展和完善行政復議制度,保障行政復議職能的正確發揮和行政復議活動的正確運行。本文認為,行政復議在形式上是一種具體行政行為;在本質上是一種行政監督法律制度;在方法上是一種行政救濟的法律途徑;在程序上是一種按行政司法程序運行的程序規則。

(一)行政復議是一種特殊的具體行政行為

行政復議具有行政行為的基本法律特征。行政行為是行政主體依法行使行政權力所實施的具有法律意義、產生法律效果的行為。其基本構成要素是:1.主體要素。行政行為是行政主體的行為。行政主體包括行使行政權力的行政機關和被授權組織。行政復議機關和行政復議機構都是國家行政機關。[2](P67)2.權力要素。行政行為是運用行政權力所為的行政行為,行政權力的存在與運用是行政行為形成的條件。行政復議職能是行政復議機關享有的行政權力的具體表現形式。3.法律要素。行政行為能夠形成行政法上的權利和義務。行政復議決定對作出具體行政行為的行政機關和行政相對人都能夠產生法律效果。具體行政行為是行政主體針對特定的對象和事項實施的管理活動。行政復議則是行政復議機關以特定的具體行政行為作為審查對象的一種具體行政行為。并且,在行政訴訟中,行政復議作為具體行政行為的一種類型,受到人民法院的司法審查。因此,行政復議在形式上是依附于具體行政行為而存在的,并以此作為最基本的法律屬性。[3](P235)

(二)行政復議是一種特殊的行政監督法律制度

隨著市場經濟體制的改革，我國為了能夠進一步的加強行政事業單位財務管理，建立健全財務制度，有效的杜絕違法違紀的行為，從源頭上預防腐敗，促進黨風廉政建設和我國市場經濟的有序健康發展，根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國采購法》和中國財政部《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》等有關法律法規，制定出了行政事業單位財務管理規定。

一、行政事業單位財務管理的現狀

我國的行政事業單位財務管理一直處在一個中等的發展水平階段，雖然沒有嚴重的滯后，但是發展也不是很迅速。隨著我國行政事業單位的發展與壯大，就給我們提出了更高的要求，改革與創新已經是勢在必行的。分析當前行政事業單位財務管理的現狀，可以發現以下幾點問題：第一、行政事業單位財務管理理念落后，對于預算外的經費管理處于一種“捆不住、收不攏”的局面；第二、行政事業單位財務管理人力資源方面的缺陷，相當一部分的事業性費用支出沒有計劃，在資金使用的時候沒有進行提前的預算，只有在使用之后才發現是否已經超出了預算；第三、行政事業單位會計監督難以體現，在出現利益分歧的過程中，單位成本會計往往都是先考慮自身的利益，或者是只維護自身部門的利益，對全局利益的考慮不夠全面。

二、行政事業單位財務管理的改革與創新

(一)充分發揮財務管理預測功能

許多的行政事業單位，由于沒有充分發揮財務管理預測的功能，往往會造成在經費的開支上面超出了基本預算。在通常情況下，行政事業單位在資金使用的時候沒有進行提前的預算，只有在使用之后才發現是否已經超出了預算，明顯沒有將財務管理預算功能放進日常管理之中，造成了行政事業單位不能夠對資金有效控制的想象出現。因此，財政部門要結合行政事業單位的現實情況和自身特點，對資金的流動情況進行有效的分析預測，將資金的優化設計提高到一個更深的層次。在一般情況下，最先要做的事情就是要完成行政事業單位的各項任務，對于任務的有效完成，就需要擴大事業性支出的比重。根據相關的資料顯示和我國行政事業單位的長期實踐，能夠看出用于事業性支出的額度不能夠低于整體額度的80%，對于行政事業單位的各項支出，要不斷地進行分析和研究，并根據我國制定的《行政事業單位財務管理規定》中的標準，有效的制定資金使用的額度。要根據實際情況，制定出事業性支出額度與整體額度的比例，并定額行政事業單位中各個部門的最高資金支出額度，對出現超額的部門要進行處罰，對有大量結余的部門要進行獎勵。

一、問題的提出

行政壟斷從形式上主要分為行業性行政壟斷與地區性行政壟斷，也就是通常說的“條條分割”和“塊塊分割”。行業性行政壟斷主要是政府為保護特定的行業及其經濟利益而實施的專營，意在排斥和限制潛在進入者參與競爭；地區性行政壟斷則是地方政府利用其行政權力設立市場壁壘，限制產品、技術和勞務的自由流動。從本質上講，行政壟斷是將市場排斥在外，阻礙“無形之手”發揮作用，而以公共權力這只“有形之手”來配置資源。作為轉軌經濟中的一種特殊現象，行政壟斷主要依靠公共權力來獲取產業的獨占地位或達到區域市場封鎖的目的。行政壟斷易造成資源配置低效、收入分配不均、地區封鎖、市場分割等諸多問題，且直接影響完善統一的大市場體系形成，因而引起學界的廣泛關注。行政壟斷的形成可能跟歷史因素和體制遺留問題有關，但其得以延續和存在的現實基礎是什么？其內部的形成機理是什么？對以上問題的研究對中國現階段的行政壟斷改革有重要的現實意義。我們通過梳理有關行政壟斷成因的文獻，主要分為行業性行政壟斷和地區性行政壟斷兩個方面，系統探討國家理論和政府角色，并重點剖析轉軌經濟中的政府的雙重角色以及由此引發的政府行為對公共利益的兩種偏離。基于政府行為對公共利益偏離的分析框架，分別對行業性行政壟斷和地方性行政壟斷的形成機理進行分析，并結合中國的現實情況予以經驗解釋，提出有關行政壟斷改革的路徑和建議。

二、文獻回顧與述評

由于行業性行政壟斷和地區性行政壟斷的形成原因和運行機制有著較大差異，所以我們對兩方面的文獻分別進行梳理。對行業性行政壟斷的探討，學者們大多將政府機構假設為經濟人，作為獨立的利益集團與壟斷廠商進行博弈的經濟角度進行解釋。于華陽、于良春（2008）把行政壟斷定義為中國轉軌經濟體制下特定的制度安排，并從制度需求和供給的視角，對行政壟斷形成根源與運行機制進行分析。張偉、于良春（2010）構建了規制機構與壟斷廠商間的重復博弈模型以分析行業行政壟斷產生及維持機制，如果規制機構更多考慮經濟增長、規制機構與壟斷廠商間存在旋轉門以及規制權力相對集中的條件下，無論壟斷廠商具備何種產權性質，廠商主動型行政壟斷都有可能作為一種特定的制度安排而出現。對地區性行政壟斷的成因的爭論主要集中于財政分權（于良春，2011）、政治激勵（周黎安，2004）、政府職能幾個方面。于良春等（2011）認為，地區性行政壟斷形成的原因不在于政府競爭本身，而在于現行的政府競爭制度的不合理性和缺陷，現行財稅制度下的事權與財權不對稱、轉移支付體系不健全、財政支出不透明使得地方政府間的同質性較差，競爭的起點不公平，是導致地區性行政壟斷的重要的現實原因。周黎安（2004）從地方官員的政治晉升博弈入手，強調地方官員的晉升激勵對地區間經濟競爭和合作的影響，認為地方政府經濟職能的越位和失位是導致行政壟斷出現的原因之一。現有文獻對行業性和地方性行政壟斷成因的解釋，主要局限于規制經濟學的框架內，基于對政府角色單一假設基礎上，圍繞利益集團、設租抽租、政治均衡等核心概念進行的，缺乏對政府角色的分析，忽視了政府同時具有仁慈、自私、公正的多重性格。下面我們擬對國家理論和轉軌經濟中政府角色進行深入探討，并以此為框架來分析行業性行政壟斷和地區性行政壟斷的形成機理。

三、國家理論與轉軌經濟中的政府角色分析

有關國家和政府的論題向來就是學界爭論的焦點，從古希臘柏拉圖的《理想國》，到洛克的《政府論》、盧梭的《社會契約論》、霍布斯的《利維坦》、密爾的《代議制政府》，再到布坎南《公共財政論》、奧爾森的《集體行動的邏輯》，政治家、哲學家、經濟學家們一直都試圖回答“國家何以出現”、“什么是好的國家制度”、“政府的職能邊界在哪里”等一系列的基本問題。下面我們對國家的相關理論進行梳理，并分析轉軌經濟中中國政府的職能和角色。

行政管理及其有效性主要以科學、效率、效果、效益為基本著眼點，立足于改革和創新，重在實效。它涵蓋著不同的層面，涉及到方方面面，是當前我國整個改革進程中日益引起人們關注的熱點，也是改革總體推進中一個至為重要的環節。隨著社會化大生產的深入展開，對日常行政的指揮、監督、控制成為強烈的必需，科學化管理的需求日益上升。實踐證明管理者素質的高低，在極大程度上影響著政務效率與質量。對新時期行政管理科學化問題的探討具有十分重要意義。

一、行政管理要達到理想的管理效果

管理是一個歷史范疇，其作為實踐是歷經無數人的努力，步步演變，才走向科學化。從最初的經驗管理發展到工業化時期的泰羅制和福特制管理，管理開始進入科學管理時期，科學管理是由組織、協調、合作、發揮每個人最高的效率，實現最大的富裕等多種要素結合而成的。現代行政管理正在發生一系列的趨勢性變化，行政體制的改革逐步深入。首先是從流行程序管理變為倡導目標管理。其次，是從單一管理發展為分層管理。再次，是從剛性管理發展為柔性管理。剛性管理強調硬性行政命令約束，管理思維是非此即彼，容不得權變。而柔性管理認為管理存在彈性，管理者往往根據不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，從而達到理想的管理效果。第四，從無風險管理發展為危機管理。不僅僅是管理模式在變，管理的指導思想也在變。如“鯰魚效應”和“木桶原理”，面對被管理者的差異與管理環節問題的差異，最薄弱的那一個環節，可能會導致管理上的麻煩與致命傷。因此，一名優秀管理者應從最薄弱環節改進入手，去提升整體的管理績效。只有經常性檢查，經常性抓落實，抓責任制的貫徹才會獲得滿意的管理效果。現代科學還告訴管理者，如何將自己所管理的組織發展成為一個學習型的組織，已是十分迫切的問題。傳統的管理認為，被管理者一次充電，受益終生，知識、才能運用只須儲備一次，便可應付全部的挑戰。

二、現行行政管理存在的誤區

當前，一些人戲稱流行的行政管理模式為“領導就是開會、管理就是收費、協調就是喝醉”，一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實是行政管理庸俗化的表現，是一認識誤區，在這種指導思想下進行管理將貽害無窮。首先，將開會布置任務，理解為科學決策的替代，這首先是管理者的悲哀。這種錯誤的認識容易造成“會海”連綿，管理者開了會就等于事情完成了，長此以往，落實工作成為頑癥。而沒有落實的政策一切都是空的，管理的效能無從體現。其次，管理的中心任務是什么，把管理權限混同于單項財權行使、賺錢的行為，這是極端簡單化的表現。的確，好的管理可以產生經濟效益與社會效益，但管理不是為了收費了事。這是管理導向的錯誤，會造成管理可有可無，機構形同虛設，人浮于事，最終斷送了事業。再次，協調就是喝醉，這是將管理極端庸俗化的表現。當然，協調是需要將方方面面的利益進行平衡，對各方傾向、意見進行妥協，但絕對不是一喝了事。還有一種管理誤區就是多定制度，認為有了制度就有了管理。從而導致規章多如牛毛，有否貫徹執行則無人問津。這種錯誤的認識容易造成“文山”現象，管理者須簽閱大量的文件，哪有時間、精力去真正管理呢？其實，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是為管理準備了一些基本前提、準備了一些條件，這只是管理的開始，實際上，被管理者是否自覺執行這些規章，這需要監控、需要調研，這都是管理題中之義。制訂過多的規章等于沒有規章，因此，規章過濫也會影響管理的效能。

三、加快行政體制改革是促進政府管理創新的基本措施

壹、日本行政改革的演變

日本行政改革可以分為三個階段，第一階段起于池田勇人首相于一九六二年二月成立第一次臨時行政調查會。從一九六二年至六四年，臨時行政調查會先后提出：強化內閣的綜合協調功能、行政決策的透明化、抑制行政組織過度膨脹及排除政府權力集中在中央行政組織等建言，此一階段的行政改革強調行政的簡單化與效率化。

第二階段則是一九八一年鈴木善幸首相成立第二次臨時行政調查會，由當時的經團連名譽會長，財界大老土光敏夫擔任會長。從一九八一年到八三年先后提出行政組織簡化、政策革新及制定國民負擔率目標等建議。此一階段由于遇到日本成長趨緩，以及面臨財政赤字危機，大藏省希望能引進新的稅制(即一九八九年所通過的消費稅)，因此在行政革新外，同時提出配套的財政革新措施。

一九八三年三月，土光敏夫向中曾根康弘首相提出行政改革最終報告，中曾根內閣隨即于五月提出新行革大綱，主要改革有：

一、行政組織的改革：1.強化綜合整理機能：充實內閣總理大臣的輔佐與建言體制，改善內閣官房事務體制，發揮內閣總理的指導功能。2.強化行政組織的綜合整理功能，將總理府人事局和行政管理廳的事務與權限合并為「綜合整理廳」，使預算、人事、組織和計劃的綜合管理功能進一步強化，確保行政的整體性。后經多次協調，內閣設立總務廳取代行政管理廳。3.確立行政組織的自律機能。

二、政府和特殊法人的改革：其中比較重要的是日本國鐵、電話電信等國營企業走向民營化。

隨著我國高等教育的迅猛發展和規模的日益擴大，行政管理出現了各種新情況、新問題，如何改革和創新高等院校行政管理工作，已經成為當前高等院校管理中必須認真面對的一個重要課題。

一、我國高校行政管理現狀

1.服務意識差。高校行政管理權力過大，直接導致學術權力萎縮，弱化了教師和科研人員的學術地位，同時也使行政部門的服務意識淡薄、服務態度輕慢、服務效率低下，有時甚至還出現有償服務的不良傾向，嚴重影響阻礙了學術的創新與發展。

2.隊伍素質不高。隨著高校行政管理體制改革不斷深入，日益凸現出高校行政管理工作的重要性。但在實際中，各級領導往往不太重視行政管理人員的素質培養，在行政人員安排上，也不講究科學性，隨意上崗，這就使得高校行政管理效率低下，整體管理水平難以提升，面對新形勢、新任務和新要求，加快高校行政管理改革、提高行政效率已刻不容緩。

二、高校行政管改革應樹立全新理念、規劃長遠目標

1.樹立全新管理理念。要想實現學校管理模式的根本轉換，首先要樹立全新的管理理念，即提高學校持續創新能力，調動廣大教職工的積極性，優化組合高校內部資源；其次，進行管理制度的改革與落實，保證每個人都要有責任意識和全局觀念；最后，實行競聘上崗，任人唯賢唯能，增強行政管理隊伍的活力。

一、以德治精神為核心的中國傳統管理思想

以德治精神為核心的中國傳統管理思想是中華民族在長期實踐中產生并經過證明的科學理論成果。《說文解字》說“德者，得也”，意為作為以有收獲。《史記》歷史中早有記載帝堯的仁德“其仁如天，其知如神，就之如日，望之如云。”，他設置諫言之鼓，讓天下百姓盡其言；立誹謗之木，讓天下百姓攻擊他的過錯，并實行了禪讓制，奠定了最早民主管理的意識。堯禪讓舜，舜知人善任，命棄、垂、龍、禹、契、皋、益、夔等八位賢能志士擔任不同職務分工，發揮他們的所長，公布五刑等，形成了“德為先，重教化”的精神之魂。先秦時期道分百家如儒、法、墨、道、兵、農、陰陽、縱橫和小說家等，其中儒、法、墨、道、兵家為最，各家主張不同，但殊途同歸，都是為了“國治”“天下平”，影響深遠。

二、中國現代企業行政管理的現狀

新時代背景下，中國企業在管理尤其是行政管理上已逐漸產生許多問題，企業的未來，中國市場經濟的前景正面臨前所未有的困境和挑戰，如何突破這一狀況。首先，應當順從現代社會行業發展趨勢，著手于企業生產經營管理調查分析，分析我國現代企業行政管理現狀及其主要成因，歸結如下。

1.管理決策能力有待加強

大多數企業管理過分重視企業生產經驗管理工作，忽略企業文化建設（特別是核心競爭力）的意義和作用。這些企業忙于生產，企業文化建設滯后，黨、團、工會組織不夠健全，企業管理者對企業文化建設缺乏認識，投入力度小，造成企業文化生活貧乏，凝聚力不強，人心渙散。企業內部提拔的管理層，在企業成長中沒有得到的鍛煉，對于市場的判斷、決策，往往采取現有的經驗措施，不敢于創新，生搬硬套地或安于現狀，造成了喪失市場的有利時機。2.管理隊伍結構松散企業的管理層疲于應對生產、經營的任務，常常無視管理隊伍的建設。企業管理知識更新滯后，管理培訓也多流于形式，長期以來忽略管理工作經驗教訓的總結。而管理干部本身因為忙碌的工作、生活的壓力等，管理工作意識漸趨于麻木狀態，甚至個人能力方面也得不到很好的提升，甚至喪失對企業、市場的洞察能力、預見能力。企業本身任意擴大生產規模，持續經營追求盈利的最終目標，一味追求利潤最大化和短期性利益，造成企業持續發展的瓶頸。

一、行政決策的涵義與類型

《韓非子•孤憤》中有“智者決策于愚人”,韓信提出過有名的“決策向東,爭權天下”的思想。但是作為一門學術術語首先由美國學者提出。西蒙認為,管理就是決策,決策程序就是全部的管理過程,決策貫徹于管理的全過程。我國行政學界認為,行政決策是指掌管國家行政權力的國家行政機關,為實現行政目標,履行行政職能,而制定與選擇行政方案,作出決定的過程。這一涵義更側重從管理各個要素出發來界定決策的內含。國家行政機關是行政決策的主體,經常會面對不同的行政決策,如果我們把這些決策歸納一下,會發現這會更有助于我們管理工作的展開。按行政決策主體地位的不同,可將行政決策分為高層、中層和基層決策三個類型。按行政決策客體范圍大小的不同,可將行政決策劃分為宏觀、中觀和微觀決策三個類型。按行政決策內容的性質不同,可將行政決策分為常規性和非常規性決策兩類。按行政決策條件和可靠程度的不同,可將行政決策分為確定型、風險型和不確定型決策三個類型。此外,還可分出其它多種類型。而非常規性決策、風險型、不確定型決策更是決策者需要注意的方面,是重中之重。

二、行政決策在政治、經濟、社會生活中的影響

國家權力機關行政決策的成效往往關系著國家民族的榮辱與強盛,自古有之。中華民族是四大文明古國,有我們值得驕傲的人文歷史。在唐朝,中國的封建文明達到相當的巔峰,成為天朝大國,包括日本在內的周邊國家都前來朝拜與學習。可是到了明朝后期,也就是中國的資本主義剛開始萌芽,(此時明朝鄭和七下西洋之時),隨著清朝的建立,在對外關系上并未能采取開放包容的國策,代之以閉關鎖國,結果這項國家行政決策使中國落后于西方上百年,使我們在很長時期處于被動挨打的局面,國之不國。各類資源備受外國的掠奪,國民受盡了凌辱。整個國家也四分五裂,軍閥割劇,外國列強把中國瓜分成國中國,中國社會處在水深火熱之中。直到中國共產黨領導全國人民取得了抗日戰爭的勝利,建立了新中國,中國才成為一個統一的國家,各項發展邁上了正軌。但是的十年動亂,又使中國停滯了十年。直到鄧小平的改革開放的國策的確立,中國才趕上世界經濟發展的未班車,逐步取得了幾十年的政治、經濟、社會的大發展。而在同時期的西方,通過央視播放的大型紀錄片《大國崛起》,歷述了九個世界性強國的發展歷程,給我們一個很好的警醒(西班牙的崛起正是中國明朝鄭和七下西洋之時)。歷史告訴我們———沒有與生俱來的強國,只有做對行政決策的國家才可能成一個大國、強國。而每個強國崛起所作出的決策都離不開創新與發展。如葡萄牙,葡萄牙皇室恩里克建立起人類歷史上第一所國立航海學校,把商人為貿易所進行的孤立海洋探險,規劃成一個兩百年來有系統、有組織的任務和策略的國家計劃。利用從大西洋到印度洋的50多個據點,壟斷了半個地球的商船航線。在16世紀初的前五年中,葡萄牙的香料交易量從22萬英鎊迅速上升到230萬英鎊,成為當時的海上貿易第一強國。而西班牙女王伊莎貝爾與平民哥倫布進行了三個月的利益談判,實現了向西走也能到達東方的航線發現了一塊歐洲人從來都不知曉的新大陸北美洲的巴哈馬群島。從1502年到1660年,西班牙從美洲得到18600噸注冊白銀和200噸注冊黃金,到16世紀末,世界金銀總產量中有83%被西班牙占有。大到國家小到部門,行政決策的成敗關乎其命運,能否創新與發展關乎其成效與強盛。

三、行政決策創新與發展的必要性

全球化、知識化是當今時代的主題,行政決策的創新與發展更要與之相適應。黨的十六屆五中全會把提高自主創新能力、建設創新型國家作為“十一五”時期的重要任務之一。面臨國內外環境的復雜、動態與多元、著眼于宏偉藍圖的實現,時間與空間的縮短,更加重了行政決策的難度與復雜多變性。正如比爾•蓋茨所說,我的企業永遠離破產只有6個月。現在的行政決策不僅要關注自身所處的內部環境,更要關注外部國內國際環境。突發性事件將是各國行政機關的不斷面對的新情況。這些非常規性決策和不確定型決策的主要特征,也是我們要對行政決策進行創新與發展的主要因素之一。在進行行政決策的過程中,經常會面對復雜多變的行政決策環境和不斷出現的新情況、新問題。如非典、自然災害、恐怖襲擊等突發事件。一方面這是對行政決策的挑戰,另一方面也是一種機遇。這就需要我們敢于突破陳規,大膽創新,才能爭取主動,抓住機遇。同時在發展社會主義市場經濟的新形勢下,敢不敢大膽創新,已成為判別行政決策者綜合素質高低和開拓能力強弱的一個重要標志。否則就會成為墨守成規的行政決策者,注定要成為時代的落伍者。盡管客觀環境是變化的,但無論如何變化,總有一些可以遵循的共同原則。如民主原則—決策過程民主;求實原則—問題真實、環境客觀;系統原則—系統工程;創新原則—思維創新;效益原則—綜合效能;信息原則—信息準、全、及時;預測原則—預先分析推測;可行原則—立足于現實或可能的條件;擇優原則—比較抉擇;動態原則—方案留有彈性空間。在這些眾多的原則中,創新原則顯得更為重要,不僅要創新,而且要在創新的同時注重發展。創新是手段,而發展是目的。

“在英國公法領域存在著一種非常強的發展趨勢是行政活動的司法化傾向，這種傾向的一個重要表現就是司法的行政裁決機構的出現，以及由此產生的一種日益具有相對獨立性的行政行為方式，即行政司法，其標志就是大量的行政裁判所的建立。”[1]但自上世紀90年代以來，英國開展了一場規模宏大的憲政改革，英國的行政司法體制也進行了重大的調整。

一、英國行政裁判制度的傳統

英國行政裁判所制度是指在一般法院以外，由法律規定設立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會政策有密切聯系的爭端的特別裁判機構。它設立的初衷是為減輕公民的行政爭議解決成本，作為英國普通法院的“替代性糾紛解決機制”而產生的。最早的裁判所出現在十七世紀，十八、十九世紀也陸續成立了許多，但此時的行政裁判機構，更多的像行政機關的內設機構，“那時它們的工作主要依據政策而非法律，所以它們的權力在許多方面是行政而不是司法性質的”。[2]行政裁判所發展的黃金時期是第二次世界大戰后，英國在福利國家口號下全面推行社會安全計劃，輿論界對普通法院的保守傾向持批評態度，政府執行社會立法所發生的爭端盡量不由普通法院管轄，在這種情況下，成立了大量的行政裁判所，出現所謂行政裁判所熱。[3]到了20世紀50年代，英國行政裁判所的數量已經逾千。正如CarletonAllen所言：“在我們目前的社會和行政管理領域中，沒有比各種類型的行政裁判所的激增再為顯著的事件了”。[4]針對這種裁判所成立比較紊亂的情況，1955年議會任命了以奧里弗•弗蘭克斯（Oliver?Franks）為首的“弗蘭克斯委員會”，對裁判所制度進行專門調查研究，該委員會于1957年的報告提出了改革裁判所的一系列建議，其中的許多政策建議和制度設計為后來《1958年裁判所和調查法》（TheTribunalandInquiriesAct）所吸收，此后裁判所走上了良性發展的道路，其數量直線上升，同時它們的工作也變得更加復雜。它們就此逐步成為英格蘭和威爾士司法體系的實質性的一部分。目前在英格蘭和威爾士有70種不同的行政裁判所，各自根據其章程設有各種機構。它們每年要處理的案件將近一百萬例，有大約3500人從事該業。[5]英國裁判所的發展過程中，形成了以下幾個明顯的特色，從這些特色中，我們基本上可以窺探英國行政裁判制度的概貌。

1、地位的模糊性。行政裁判所究竟是司法機關還是行政機關，在英國行政學界與法學界存在著巨大的爭議。從行政裁判所的產生來看，行政裁判所是作為某些行政運作活動的組成部分，根據議會的法案而設立的處理相關事務的機構，大多數行政裁判所由相關的行政機關對其提供支持，由行政機關向裁判所提供經費與人員工資，提供工作場所，提供網絡支持，并負責一些裁判所成員的任命工作，[6]因而有學者傾向于認為裁判所制度具有行政性質，是政府機器的組成部分，是政府治理網絡的一環；有的學者傾向于將裁判所視為具有補充性質的用以解決糾紛的組織網絡，是一種具有司法化特征的救濟機制。如同弗蘭克斯委員會報告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部門的附屬物……我們認為，更為妥帖的是，將裁判所視為議會規定的一種裁決機制，而非行政機制的一部。”英國著名的行政法學家韋德也認為“裁判所必須在查明事實的基礎上公正地實施法律規則，而不是執行行政政策，大部分裁判所所做的裁決實際上是司法性質而不是行政性質的。這類裁判所實質上具有和法院同樣的職能，”“裁判所應以某種方式成為普通司法機器的組成部分。”[7]盡管“要說清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事?”，[8]但裁判所的地位是相對獨立的。在大多數情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長從大法官提名的有適宜資格的人中任命，裁判所的大多數成員也和政府官員沒有直接的聯系，對于任何特定案件的判決，裁判所決不服從行政干預，裁判所可以超脫于政治影響之外獨立作出裁決。

2、設置的隨意性。英國的行政裁判所的設立毫無計劃，往往是每有一次新的立法就創設一個相應的新的行政裁判所，每個裁判所都是針對某種專門立法的需要而設立，即每有一些新的社會福利計劃和規章通過，就為此新設一些特別的裁判所而不是對現有的進行改組，如此導致了裁判所無規范地混亂發展，種類繁多，數目龐大。這種“一法一所”的創設模式，使得英國的裁判所體系分散，各個裁判所都有自己的網絡系統、內部程序與服務標準，裁判程序與裁判方式非常多樣化，缺乏系統性和一致性。有些裁判所相互之間分工極細，經常發生受案沖突，如1946年設立的租金裁判所受理沒有家具的出租房的爭端，而1965年通過租金法時又設立一個租金評議委員會，受理有家具的租金爭端，以致導致有家具房租的爭端與沒有家具的房租爭端由兩個不同的裁判所管轄。面對如此多的行政裁判所，每當一個爭端發生時，往往只有專家才能了解按什么程序到哪個裁判所去申訴。另一方面，由于英國裁判所“像蘑菇一樣地發展”，[9]但并不是所有裁判所都運作良好，據英國裁判所委員會的年度報告顯示，僅有20個裁判所每年受理的案件超過500件，相當一部分裁判所處于閑置狀態，造成了巨大的資源浪費。

3、組成人員的專業性。裁判所是獨立的，對于任何案件的裁決，裁判所都絕不服從行政干預。要實現這種獨立，問題的關鍵就在于裁判所應當由獨立的成員而不是公務員組成。為確保這種獨立性，裁判所的主席和成員須在政府部門之外的事先預定的人員名單中選定，名單中的人大都能代表各方面的利益，或者是各方面的專家，行政裁判所委員會對在它監督下的各裁判所成員的任命和名單的編制可以提出一般性意見，供有關的部參考，但不能具體制定指導成員。[10]由于裁判所業務性質的不同，各種裁判所的人員組成與任命有很大差別，經常采取的一種形式是所謂均衡裁判所，由一名獨立的主席和兩名成員組成，主席是樞密院任命的懂法律的人士，兩名成員應當從行政部門以外的，作為特定利益代表的愿意從事該項工作的人員名單中挑選。成員的任命一般有三種途徑：包括由相關的政府部長或者部門提名；由上議院大法官任命；對于實行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會保障上訴裁判所和產業裁判所的成員，則由總裁任命。[11]部長提名時，必須要考慮裁判所委員會的建議；要免去裁判所成員的職務時，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對年長、有時間精力及經驗學識從事該工作，中產階層的人，更有可能獲得任命。裁判所的成員還必須是某一方面的專家。舉例來說，學校事務裁判所的獨立性也取決于它的人員組成上有一個詳盡的裁判員名單：裁判所的主席從樞密院提出的名單中選任，成員由樞密院提出的名單中產生。前者是熟諳法律的專家，后者是富有教育經驗的人士。

一、邊境一線自治州行政生態環境與行政管理體制改革的關系

(一)經濟生態環境與行政管理體制改革

邊境一線自治州經濟生態環境與行政管理體制改革關系的實質是經濟基礎決定上層建筑，上層建筑對經濟基礎具有反作用的一種最基本的制約關系。行政管理體制改革是在特定的經濟生態環境中進行的，植根于特定的經濟基礎，經濟生態環境對行政管理體制改革起著決定作用。邊境一線自治州行政管理體制改革無論是職權力配置、組織機構的設置都是外部經濟環境變動在行政系統內部的反映，行政系統在與邊境經濟發展相適應的同時，通過積極主動的改革促進與經濟生態環境之間的相互作用，建立和完善相關機制，適應并能動地反作用于經濟生態環境。

(二)政治生態環境與行政管理體制改革

政治生態環境決定了行政管理體制改革不能違背我國的根本政治制度和黨的領導，不能脫離黨和國家的基本路線、方針、政策和偏離國家的基本發展方向。因此，邊境一線自治州政治生態環境與行政管理體制改革存在著一種功能依存關系，政治生態環境決定了行政管理體制改革的方向、內容和方式。當政治生態環境與行政管理體制改革高度耦合時，政治生態環境對行政管理體制改革起推動作用，反之則起阻礙作用。同時在對待政治生態環境方面“公共組織投入了大量的精力來考察他們所處的政治環境并努力適應它”［1］，這表明邊境一線自治州通過不斷深化行政管理體制改革，主動適應政治生態環境的要求，并通過行政管理體制改革的深化進一步完善政治生態環境。

(三)文化生態環境與行政管理體制改革