刑罰執行權與檢察執行監督權是兩種不同性質的權力,刑罰執行權是對生效司法裁判的執行,更多體現為行政性質的權力,具有主動性、單一強制性與管理性的特點;就被執行人而言,被執行人對刑罰執行權具有服從性的特點。執行監督權是檢察機關法律監督權在刑罰執行階段的體現,是一種超然的第三者權力對執行體系和執行權進行監督的權力。兩權實際上具有不同的權屬性質,各有不同的目的和功能。根據憲法和刑事訴訟法的規定,我國的法律監督權和刑事訴訟起訴職權同屬于一個機關——檢察機關來行使。現在檢察實務與理論部門的一些學者在研究檢察機關的監督權時,往往下意識地將檢察機關依據訴訟規律所應具有的訴訟職權與法律監督性質的監督權等量齊觀,不作區分,這就造成對訴訟職權與監督權相互的認識混淆、功能混同,同一職能部門既完成訴訟職能也完成監督職能,訴訟職權的行使就體現為監督職權的運用,監督職權的實現依托訴訟職能的展開。這樣,勢必使遵循訴訟規律的訴訟職權被異化為具有監督性質的權力,出現訴訟職權的位階升高,破壞了訴訟規律的平衡與對抗特點;同時,監督權通過訴訟職權的行使,也使得高位階的監督權,訴訟體系外的第三者監督的權屬特質被異化為訴訟內的各項訴訟權力之間的制約與制衡,無形地降低了監督權所應具有的外在性、中立性、超然性的特點。為更好地研究訴訟規律與我國監督權的特點,有必要將兩者的權屬關系進行恰當的分析與比較,以便于尊重司法訴訟規律以及我國憲政特點,對我國的權屬機構設置、權力功能定位、權力行使等進行恰當的界定,實現司法訴訟活動與法律監督的內在協調。

一、刑罰執行權

(一)刑罰執行權的概念與特點

1.刑罰執行權的概念

刑罰執行權,是執行法院生效司法裁判的權力,借以實現刑事司法懲罰犯罪與改造罪犯的目的。在刑事司法領域,就刑罰執行權而言,應包括申請執行權,交付執行權,執行權、變更執行權和執行終結權。此外,在刑罰執行過程中因為重大疾病、立功等特殊情形,會發生刑罰執行變更的情形,如,刑罰執行方式的改變、刑期的減少等,因而會產生執行變更權。狹義的刑罰執行權,僅指代執行具體刑罰的權力。而廣義的刑罰執行權,實際上是涵蓋上述各項權力的一個集合權力。廣義的刑罰執行權,展現了刑罰執行的各個環節的權力活動。本文所指刑罰執行權是廣義的刑罰執行權。

2.依據我國刑訴法等相關法律規定,我國刑罰執行權體現出如下特點:

摘要：執行職能是行政機關的主要職能之一,隨著政府機構的改革,我國行政機關的執行能力已有了大幅度的提高,但是,我們也應該看到,我國行政機關的執行力仍有待于進一步提升。如何進一步提高我國行政機關的執行力是現階段行政管理學研究的熱點。本文就行政執行中存在的問題,提出:為進一步提升行政執行力,加強公眾監督是必不可少的。公眾的監督可以使監督體系更為完善,同時還有利于消除行政機關內部的弊端,發揮其他監督無法起到的作用。

關鍵詞：執行力行政機關公眾監督

“執行力”這一概念起源于行政法學,是指對具體行政行為予以強制執行的強制力或法律效力。然而現在,其被廣泛接受的含義是作為一種能夠達到預定目標的能力,從這層含義上講提高執行力對加強機關行政管理,提高行政效能具有十分重要的意義。早在17世紀西方古典自由主義之父洛克提出,執行法律是行政機關的最高職責。20世紀初,著名的行政學家威爾遜、古德諾、懷特等也指出了執行對于政府公共行政的重要性。普雷斯曼和韋達夫斯基更是發起了政策執行研究運動,他們指出重視政府的政策執行問題,不僅要重視政策執行本身,而且應當在政策執行與政策制定之間建立起密切聯系。

近幾年來,我國也有學者將“執行力”這一概念引進行政管理領域,于鳳榮、王殿春發表了《提高我國公眾政策執行力的對策研究》一文,史耀疆發表了《科學組織中執行力弱化的原因及其強化政策》一文,胡昌升發表了《執行力是一個組織的生命力》一文。在這里我們認為,作為行政管理學意義上的行政執行力,可理解為是為達致既定的行政管理目標,通過對各種組織資源進行使用、調度和控制,從而有效進行組織內日常事物、履行行政機關責任和義務的能力。由此可見,行政行為是行政機關必不可少的一種能力。

行政機關,其主要工作就是從事各種執行性活動,其主要職能就是公正和中立地執行國家意志。長期以來,我國的行政效率低下,執行不力的情況較為嚴重。我國進行改革,其中一個主要的內容就是行政機關的改革,以通過改革來提高行政效率,加強行政執行力。雖然改革取得了很大的成效,但是我們也應看到不少部門和單位還存在這樣的現象:

現象一:長期以來,人們往往習慣于“人多力量大”、“韓信點兵,多多益善”這種思維模式,反映到組織結構上便是追求部門齊全,人員充足,形成一種規模龐大、結構嚴密、分工細致、上下貫通的行政管理體系。而這種管理和思維方式往往導致人浮于事,交叉重疊,多頭管理,職責不清,使得行政機構的辦事效率低下。

摘要：執行職能是行政機關的主要職能之一，隨著政府機構的改革，我國行政機關的執行能力已有了大幅度的提高，但是，我們也應該看到，我國行政機關的執行力仍有待于進一步提升。如何進一步提高我國行政機關的執行力是現階段行政管理學研究的熱點。本文就行政執行中存在的問題，提出：為進一步提升行政執行力，加強公眾監督是必不可少的。公眾的監督可以使監督體系更為完善，同時還有利于消除行政機關內部的弊端，發揮其他監督無法起到的作用。

關鍵詞：執行力行政機關公眾監督

一、“執行力”這一概念起源于行政法學，是指對具體行政行為予以強制執行的強制力或法律效力。

然而現在，其被廣泛接受的含義是作為一種能夠達到預定目標的能力，從這層含義上講提高執行力對加強機關行政管理，提高行政效能具有十分重要的意義。早在17世紀西方古典自由主義之父洛克提出，執行法律是行政機關的最高職責。20世紀初，著名的行政學家威爾遜、古德諾、懷特等也指出了執行對于政府公共行政的重要性。普雷斯曼和韋達夫斯基更是發起了政策執行研究運動，他們指出重視政府的政策執行問題，不僅要重視政策執行本身，而且應當在政策執行與政策制定之間建立起密切聯系。

近幾年來，我國也有學者將“執行力”這一概念引進行政管理領域，于鳳榮、王殿春發表了《提高我國公眾政策執行力的對策研究》一文，史耀疆發表了《科學組織中執行力弱化的原因及其強化政策》一文，胡昌升發表了《執行力是一個組織的生命力》一文。在這里我們認為，作為行政管理學意義上的行政執行力，可理解為是為達致既定的行政管理目標，通過對各種組織資源進行使用、調度和控制，從而有效進行組織內日常事物、履行行政機關責任和義務的能力。由此可見，行政行為是行政機關必不可少的一種能力。

二、行政機關，其主要工作就是從事各種執行性活動，其主要職能就是公正和中立地執行國家意志。

摘要：從整個訴訟過程來看，法律對審判的監督程序和監督措施的規定比較健全，有二審、再審、提審、抗訴等，但是，對執行工作的監督長期以來缺乏法律和司法解釋規定的程序和措施，雖然許多地方法院作了一些規定，但在全國法院系統內沒有形成一套完整的制度，致使一些不當和錯誤的執行行為難以糾正，當事人的合法權益不能依法有效地得到保護。為了解決這個問題，最高人民法院在《關于人民法院執行工作若干問題的規定》（以下簡稱《執行規定》）中作出了八條的規定，從而確立了上級法院對下級法院的執行監督制度，一種上級對下級的糾錯制度，使得執行監督權在執行程序中的適用有了完善的法律依據。

關鍵詞：執行程序監督權

一、執行監督的范圍

從廣義上看，執行監督應當是監督執行，也就是說，法院內外上下各個監督主體對人民法院執行工作實施的監督。在監督主體上，被監督者是執行法院及其從事執行工作的工作人員，而監督者的主體比較廣泛，有人大監督、檢察監督、黨政機關監督、群眾監督、當事人監督、新聞輿論監督等。但是，在眾多的監督主體中，上級法院對下級法院的執行監督，具有職權性和權威性，最直接，最有效，因此，《執行規定》只規定上級法院對下級法院的執行監督。而執行監督的內容，從廣義上看，應當說執行法院的所有執行工作都屬于監督范圍，上級法院對下級法院的執行工作實行全面監督，包括宏觀和個案、合法和違法，但筆者認為，既然執行監督作為一種上級法院針對下級法院的糾錯制度，那么上級法院對下級法院執行監督的重點應僅是對執行個案中發生的不當或錯誤的執行措施和具體執行行為，包括執行中作出的不當或錯誤的裁定、決定和通知等進行監督。

二、執行監督的原則

從執行監督的性質及其在實踐中的適用來看，上級法院對下級法院實施執行監督，應當堅持以下幾項原則：

摘要：在民事執行階段，民事檢察監督立法的缺位導致民事執行案件在執行程序上和適用實體法上產生諸多暇疵，基于民事執行檢察監督的立論基礎，提出了民事執行程序檢察監督體制的重構。

關鍵詞：民事執行；檢察監督

“民事訴訟是私法訴訟，強調私法自治。”[1]但民事訴訟領域缺乏第三方力量的監督，同樣會產生嚴重的后果，遂以民事檢察監督的司法機制融入民事訴訟領域。總體看來，民事訴訟各階段在民事檢察監督的有效參與下，均能得到良好的開展。但是，作為民事訴訟的末端——民事執行階段，民事檢察監督的參與性不甚理想，公權力介入的不暢在一定程度上導致了執行不力、執行不公的司法困境。

一、民事執行檢察監督的立法分析

2007年修訂的《民事訴訟法》第十四條規定了人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督，該條明確規定了國家監督權對民事訴訟領域的監督。那么，人民檢察院如何行使監督職能，因為它不能參與到民事訴訟領域中成為一方當事人參與訴訟。根據《民事訴訟法》第一百八十七條的規定，人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，如果有法律規定的法定情形的可以按照審判監督程序提出抗訴。可見，作為民事檢察監督的方式是民事抗訴，對象是已發生法律效力的民事判決、裁定。但是在審判實踐中，最高人民法院已經作出了一些司法解釋，不斷限制各級人民檢察院對法院執行裁定行為的法律監督。如1995年最高人民法院《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》規定：“人民法院為了保證已發生法律效力的判決、裁定或者其他法律文書的執行而在執行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍。因此，人民檢察院針對人民法院在執行程序中作出的查封財產裁定提出抗訴，于法無據，人民法院不與受理。”再如，1996年最高人民法院《關于檢察機關對先予執行的民事裁定提出抗訴人民法院應當如何審理問題的批復》規定：“對于人民法院在案件審理過程中作出的先予執行的裁定，因案件尚未審結，不涉及再審，人民檢察院提出抗訴，于法無據。如其堅持抗訴，人民法院以書面通知形式將抗訴書退回提出抗訴的人民檢察院。”可以明顯看出，最高人民法院的司法解釋幾乎排斥了民事檢察監督在民事執行程序中的適用，由此產生了一系列消極的司法影響。

二、民事執行檢察監督立法失衡所導致的司法困局

自*年機構改革以來，我省在財政部的悉心指導和各級政府的正確領導下，已連續四年開展本級預算執行的監督檢查，共查出違法違規問題資金近7億元，已糾正問題資金近3億元，提出加強管理的建議或意見近百條，大部分被采納。不僅為全面提高財政管理水平做出了積極的貢獻，也為建立財政資金運行全過程監督檢查機制逐步探索出一條新路。

一、主要做法及成效

1、樹立“一個理念”。自19*年全國稅收財務物價大檢查結束后，我省的財政監督檢查工作逐步轉向日常監督上來，并為加強財政管理做出了一定貢獻。但與此同時，我省的財政監督檢查工作仍存在“缺位”問題。一是探索財政監督有效途徑不到位。財政監督作為財政運行過程中的一種“免疫”機制，必須參與財政收支運行全過程的監督，但工作中我省注重事后監督檢查多，事前參與和事中監控探索少，造成財政監督始終沒有從本質上區別于審計監督。二是促進財政管理水平提高不到位。盡管*年前，我省投入了大量人力、物力開展了大量檢查，但在財政管理中仍存在預算分配約束不嚴、資金管理分散、資金使用效益不高、制度建設不健全等問題，特別是每年同級審計部門在審計本級預算執行時，審計出的問題更是“五花八門”，有些性質還很嚴重，直接影響了財政的整體形象。三是強化財政內部監督不到位。盡管我省按照財政部的工作部署和要求，每年都開展財政內部監督工作，但大部分是對所屬事業單位的財務收支賬戶開展監督檢查，很少對業務職能機構的業務行為開展監督，造成財政“燈下黑”現象比較突出。為解決財政監督的上述“缺位”問題，使財政監督真正融于財政管理、服務于財政管理，并為開展財政內部監督探索出一條新路，我省在反復研究、充分論證的基礎上，樹立了“構建以科學的財政監督檢查職能為基石，以加強和完善財政管理為中心，專項監督檢查與日常管理并重，建立明顯區別于審計監督，涵蓋財政收支全過程，體現財政管理特色的財政監督檢查機制”的新理念，并將工作重心由財務收支監督向預算執行監督上轉變，即在同級審計部門審計本級預算執行前，先對財政自身開展內部監督檢查，以充分發揮財政監督的預警作用和自律作用。

2、突出“六個重點”。本級預算執行監督是依據本級人大審查和批準的年度財政預算，對本級財政及各預算部門和單位，在預算執行過程中籌集、分配和使用財政資金情況及組織政府預算收支任務完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的監督。由于開展本級預算執行監督檢查沒有現成的經驗可借鑒，我省在大量調查研究的基礎上，確定了本級預算執行監督檢查的六個重點：

（1）一般預算收支情況。一是監督檢查收入是否依法、及時足額解繳入庫，有無隱瞞、截留、轉移財政收入的問題；預算單位有無應收未收、應繳未繳、坐支預算資金等問題。二是監督檢查有無撥付不及時現象；預算支出是否嚴格按照預算執行，有無隨意改變預算規定的資金使用方向；預算支出結構是否合理，是否保證了教育、科技、農業的法定支出。三是監督檢查往來款項核算有無應收未收，隱瞞轉移預算收入問題；有無虛列支出，隨意借款的現象發生；有無往來款項清理不及時，長期掛賬的問題。

（2）預算調整和結轉下年使用支出情況。一是監督檢查調整預算是否合規，預算追加是否符合規定的程序，有無隨意追加預算，擴大收支規模的問題。二是監督檢查結轉資金的真實性、合規性，是否存在無預算、無項目、無用款單位和無資金來源空頭結轉等問題。

以制約和監督權力為核心。加強整體規劃。逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，反腐倡廉建設要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點。以提高制度執行力為抓手。抓緊重點突破。切實提高制度執行力、增強制度實效。通過制度建設制約和監督權力，推進權力運行程序化和公開透明，黨對權力本質認識的進一步深化，對加強反腐倡廉建設具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、為什么要加強對權力的制約與監督

取得了一個又一個的勝利。黨是掌握政權并長期執政的黨。就是手中掌握著國家權力。確保人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，中國共產黨領導全國人民從新民主主義革命、建立社會主義新中國、社會主義經濟建設和改革開放。與其他非執政黨派之間最根本的區別。并通過它來實現我黨的政治綱領。能否對權力加以有效的制約與監督。直接關系黨的形象和威信，關系黨和國家事業的興衰成敗，關系黨的生死存亡。加強對權力的監督，鞏固黨的執政基礎的客觀需要。失去監督的權力必然導致腐敗。腐敗的本質是公權私用，解決腐敗問題就要健全權力運行的制約與監督機制，防止權力崗位化、崗位形成的權力個人化、個人掌握的權力商品化，從源頭上鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤，保證權力正確行使，不斷鞏固黨的執政基礎。加強對權力的制約與監督，發展社會主義經濟的客觀需要。改革開放以來，國成功實現了由高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的市場經濟體制的歷史性轉變。一方面，要從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，減少對微觀經濟的干預。另一方面，市場失靈等情況下，要及時穩妥地采取宏觀調控手段，保持經濟持續平穩健康運行。同時，還要特別防止一些政治權力非正常介入經濟生活，造成市場機制扭曲和秩序混亂，侵蝕公共利益。加強對權力的制約與監督，為國民經濟又好又快發展提供了有力的政治保證。加強對權力的制約與監督，構建和諧社會的客觀要求。國正處在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的轉軌時期，還存在不少影響社會和諧穩定的深層次問題。隨著改革的不斷深入，人民群眾的民主法治意識和權利保護意識不斷增強，對黨和政府執政方式、領導水平的要求越來越高。當前損害群眾利益的問題還比較突出，群眾意見很大，必須進一步強化公共權力意識，推動管理型政府向服務型政府轉變，努力為人民群眾提供方便快捷、優質高效的公共服務，加強對權力的制約與監督，有效預防和化解社會矛盾。

二、應對權力運行的哪些方面進行制約與監督

黨在健全權力運行制約和監督機制方面進行了積極探索。通過完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度。建立健全巡視制度，近年來。取得了明顯成效。黨的十六大以來。有效地發揮黨代會和全委會對重大問題的決策作用。通過制定并頒布黨內監督條例、領導干部廉潔從政準則。制定并執行報告個人有關事項制度，黨政干部選拔任用工作四項監督制度等，進一步強化了對權力的監督。政府機關把科學民主決策、堅持依法行政、加強行政監督作為政府工作的三項基本準則，并以此來部署和開展行政工作。這些，為進一步加強對權力運行的制約與監督打下了良好的工作基礎。當前要以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。加強對權力授予過程的制約和監督。干部的選拔、任用、調配等環節上，繼續實行“三推三考二調查一評估”制度，不斷完善干部選拔任用機制。合理確定參加民主推薦人員范圍，全面分析民主推薦結果，增強民主推薦的科學性和真實性。完善公開選拔、競爭上崗等競爭性選拔干部方式，推行差額推薦、考察、醞釀，健全票決制。擴大干部工作信息公開，健全干部選拔任用監督機制和嚴重違規用人問題立項督促檢查制度。嚴格執行黨政領導干部選拔任用責任追究等四項監督制度，堅決糾正選人用人上的不正之風，加大對跑官要官、買官賣官、拉票賄選等問題的整治力度。加強對權力行使過程的制約和監督。從加強權力運行制約和監督入手，進一步健全組織體制和程序規則，進一步轉變政府職能，防止權力濫用。緊緊抓住那些容易滋生腐敗的重點領域和關鍵環節，最大限度地減少以權謀私、權錢交易的體制機制漏洞。加強工程建設、房地產開發、土地管理和礦產資源開發等領域專項治理和監管。認真治理司法領域的突出問題，規范司法人員自由裁量權行使，加強司法活動的法律監督。深化干部人事制度、財政體制、金融體制、投資體制等方面改革的同時，繼續推進行政管理體制改革，進一步減少和規范行政審批，防范權力行為對經濟和社會生活的非正常干預。加強對權力運行結果的制約和監督。嚴格執行黨政干部選拔任用工作四項監督制度，對干部從嚴要求、從嚴管理、從嚴監督。強化組織手段，全面結合群眾評價、社會輿論、干部考核情況，及時調整工作懈怠、不負責任、不講原則的干部，使干部對職務、權力和責任心存敬畏。嚴肅黨紀政紀，嚴厲查處腐敗分子，堅持有案必查、一查到底、嚴肅處理，同時，充分發揮產辦案件的治本功能，使干部不敢腐敗、不能腐敗、不想腐敗。加強對《黨員領導干部廉潔從政若干準則》重大事項報告制度、黨政干部選拔任用工作四項監督制度等貫徹執行的監督檢查，嚴格執行離任檢查、離任審計和責任追究等制度。

三、怎樣對權力進行制約與監督

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境

公共政策執行監督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經濟發展水平、國際環境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執行監督的影響進行分析。

公共政策執行監督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執行監督的方式和程度。民主、現代的政治文化為有效的公共政策執行監督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執行監督效率的提高，一般表現為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當的悠久，雖然我國改革開放已經取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當的深刻，造成了現代公共政策執行監督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執行監督的渠道，造成了參與公共政策執行監督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執行監督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執行監督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執行監督。

公共政策是“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執行監督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執行監督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農業稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農民去游說政府，那么得到利益的是整個農民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現實的政治生活中，人民群眾可能都很想參與公共政策執行監督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執行監督并不是免費的，即使公共政策執行監督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執行監督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執行的監督。

二、從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境

狹義的公共政策執行監督主體是指行政機關內部的公共政策執行監督主體。廣義的公共政策執行監督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執行監督主體，還包括履行公共政策執行監督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執行監督作為公共政策監督體系的一個分系統，與公共政策制定監督相輔相成，相互促進。但是在我國現實的公共政策執行監督中，由于受行政管理體制、監督體制的影響，公共政策執行監督主體并沒有發揮出它應有的作用和功能，導致在現實的監督中，出現了“弱監”、“虛監”等現象，嚴重影響了監督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境

公共政策執行監督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經濟發展水平、國際環境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執行監督的影響進行分析。

公共政策執行監督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執行監督的方式和程度。民主、現代的政治文化為有效的公共政策執行監督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執行監督效率的提高，一般表現為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當的悠久，雖然我國改革開放已經取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當的深刻，造成了現代公共政策執行監督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執行監督的渠道，造成了參與公共政策執行監督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執行監督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執行監督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執行監督。

公共政策是“政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執行監督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執行監督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農業稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農民去游說政府，那么得到利益的是整個農民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現實的政治生活中，人民群眾可能都很想參與公共政策執行監督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執行監督并不是免費的，即使公共政策執行監督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執行監督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執行的監督。

二、從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境

狹義的公共政策執行監督主體是指行政機關內部的公共政策執行監督主體。廣義的公共政策執行監督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執行監督主體，還包括履行公共政策執行監督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執行監督作為公共政策監督體系的一個分系統，與公共政策制定監督相輔相成，相互促進。但是在我國現實的公共政策執行監督中，由于受行政管理體制、監督體制的影響，公共政策執行監督主體并沒有發揮出它應有的作用和功能，導致在現實的監督中，出現了“弱監”、“虛監”等現象，嚴重影響了監督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

[摘要]加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題，應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

[關鍵詞]公共政策執行監督公共政策執行監督主體困境問責制

[Abstract]Tosolvethepositionproblemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldstrengthenthepublicpolicyexecutionsupervision,andformatheorysystemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldmainlyanalyzethedifficultpositionsfromfollowingseveralaspects:thefirstfromthepoliticalculture,theadministrativesystemaspectwhichwatchesthedifficultpositionofthepublicpolicyexecutionsupervision;thesecondwatchesthemainbodyofthepublicpolicyexecutionsupervision;thethirdwatchesthepublicpolicyexecutionsupervisionfrom“Responsibility-asking”system.

[KeyWords]thePublicPolicyExecutionSupervisionMainBodyDifficultPosition“Responsibility-asking”System

公共政策執行監督，是公共政策正確貫徹執行，達到預期公共政策目標的重要保障。許多制定十分周密、科學的方案，在執行時偏離了既定的公共政策目標方向，最終導致政策失敗，一個非常重要的原因是公共政策執行監督不嚴格，不到位。為此，必須加強公共政策執行監督，形成公共政策執行監督理論體系，解決我國公共政策執行監督的困境問題。筆者認為應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境；二從公共政策執行監督主體方面看我國公共政策執行監督的困境；三從監督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執行監督的困境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執行監督的困境