**地處歐亞大陸腹地，地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，是我國強(qiáng)震多發(fā)省區(qū)之一，近百年來共發(fā)生Ms6.0級以上地震100多次，其中8級以上地震2次，7～7.9級地震12次；地震烈度Ⅶ度以上的地震破壞區(qū)達(dá)70多萬平方公里，占全疆總面積的40%。地震災(zāi)害給**國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及各族人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失。

為保證地震應(yīng)急工作快速、高效、有序地進(jìn)行，最大限度地減輕地震災(zāi)害損失，根據(jù)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》和《破壞性地震應(yīng)急條例》，參照國務(wù)院《國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》和《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》等，結(jié)合**實(shí)際，制定本預(yù)案。

一、破壞性地震分類

破壞性地震分為輕微、一般、嚴(yán)重和特大破壞性地震。

輕微破壞性地震是指無直接人員傷亡、直接經(jīng)濟(jì)損失低于該地、州、市上年國內(nèi)生產(chǎn)總值1%的地震。

一般破壞性地震是指造成人員死亡在200人以下、或直接經(jīng)濟(jì)損失低于自治區(qū)上年國內(nèi)生產(chǎn)總值1%的地震。

摘要：內(nèi)蒙古自治區(qū)處于中國的北部，地域范圍較廣，由于其特殊的地理位置、生態(tài)環(huán)境和資源稟賦狀況，基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，貧困程度較大，普惠金融助力精準(zhǔn)扶貧理念的提出為改善當(dāng)?shù)胤鲐毈F(xiàn)狀提供了新的方向和思路。政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)因地制宜，具體分析當(dāng)?shù)氐呢毨г蚝吞卣鳎贫ê烷_發(fā)適應(yīng)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政策及服務(wù)，助力我國實(shí)現(xiàn)全面脫貧。

關(guān)鍵詞：普惠金融；精準(zhǔn)扶貧；政府；金融機(jī)構(gòu)

1扶貧現(xiàn)狀

1.1我國金融精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀。自建國以來，我國就走上了扶貧的道路并取得了顯著的成效，2015年針對當(dāng)時(shí)國家和地區(qū)的貧困現(xiàn)狀和特征，我國出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧的觀念。在黨的中又提出了到2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)。近兩年來，普惠金融正逐漸走向規(guī)范化，普惠金融助力精準(zhǔn)扶貧的提出有利于加快這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過了一個(gè)階段扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，精準(zhǔn)扶貧取得了一定的成效，但由于普惠金融助力精準(zhǔn)扶貧的起步較晚、起點(diǎn)較低，地區(qū)貧困特征差異較大，想要在短時(shí)內(nèi)將這種扶貧方式發(fā)展到成熟階段很難實(shí)現(xiàn)。1.2內(nèi)蒙古自治區(qū)普惠金融下的精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀。內(nèi)蒙古自治區(qū)受到地理位置、生態(tài)環(huán)境和資源稟賦等多方面的因素影響，發(fā)展緩慢，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重困難大。近年來，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人民的生活水平得到了改善，在一定程度上減輕了當(dāng)?shù)氐姆鲐殙毫Γ蠓秶呢毨б约柏毨У某潭炔町惾耘f是難以克服的問題。在普惠金融助力精準(zhǔn)扶貧的理念提出之后，當(dāng)?shù)卣跃珳?zhǔn)扶貧為方針，以普惠金融為手段制定了新的扶貧戰(zhàn)略，同時(shí)當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)金融機(jī)構(gòu)提升金融服務(wù)水平，設(shè)立示范地區(qū)及機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)并大力推動貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除此之外，內(nèi)蒙古銀監(jiān)局還確定了新的的工作思路，統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，在貧困地區(qū)鋪設(shè)新的金融服務(wù)體系，豐富金融產(chǎn)品種類，提升金融服務(wù)水平，以此來增強(qiáng)貧困地區(qū)居民的自我發(fā)展能力，激活貧困地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)全年脫貧總?cè)丝谶_(dá)到24萬人，貧困發(fā)生率與2015年相比降低了1.75%，低于全國平均水平。

2貧困特征及原因

2.1參與主體。2.1.1貧困戶。大多數(shù)貧困地區(qū)教育資源落后，尤其在少數(shù)民族居住區(qū)，貧困戶金融知識匱乏，對精準(zhǔn)扶貧的普惠金融政策不了解，無法抓住脫貧機(jī)會。同時(shí)，部分貧困戶對于扶貧措施的了解不深，把金融資源當(dāng)做免費(fèi)午餐或過分依賴于政府的各項(xiàng)補(bǔ)貼，不能從根本上改善貧困戶自身發(fā)展動力不足的問題，不僅導(dǎo)致全面脫貧難以實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)霈F(xiàn)許多“返貧”現(xiàn)象。此外，誠信體制不健全也是一個(gè)難以解決的問題，有些貧困戶為了獲取補(bǔ)貼上報(bào)虛假信息，騙取信貸資金，嚴(yán)重打擊了政府及金融機(jī)構(gòu)助力精準(zhǔn)扶貧的積極性。2.1.2政府。政府是扶貧的引導(dǎo)者和支持者，但其獲得的信息不夠全面、充分，與金融機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的調(diào)節(jié)機(jī)制，導(dǎo)致政策不清晰，合作不協(xié)調(diào)，定位不精準(zhǔn)，分配不合理，從而導(dǎo)致金融資源配置效率較低，扶貧效果差強(qiáng)人意。同時(shí)，政府對于民族區(qū)域的針對性金融政策較少，扶貧機(jī)制不完善，金融精準(zhǔn)扶貧方向不明確，動力不足。2.1.3金融機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)主要利用各類金融工具將金融扶貧政策真正落到實(shí)處，是金融精準(zhǔn)扶貧的主要實(shí)施者。但當(dāng)前的金融機(jī)構(gòu)在扶貧工作中定位不準(zhǔn)確，金融產(chǎn)品單一，金融服務(wù)水品不高，沒有針對民族區(qū)域的金融產(chǎn)品。再加上與政府和貧困戶的合作不協(xié)調(diào)，延緩了扶貧政策的落實(shí)，大大降低了精準(zhǔn)扶貧的效果。2.2生態(tài)環(huán)境。內(nèi)蒙古自治區(qū)地處中國北方，橫向跨度較大，生態(tài)環(huán)境比較惡劣，主要分布在草原和干旱地帶。獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境以及匱乏的自然資源對扶貧有更為精準(zhǔn)的要求，不僅脫貧成本高，而且脫貧難度大，需要因地制宜。草原地區(qū)多為少數(shù)民族的居住地，居住分散，語言溝通不順暢，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率低，金融基礎(chǔ)設(shè)施落后，受到多方客觀條件的制約，金融扶貧項(xiàng)目實(shí)施難度大。同時(shí)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)脆弱，許多依賴自然資源和生態(tài)環(huán)境獲得收益的貧困戶和產(chǎn)業(yè)，收入經(jīng)常受到氣候的影響，損失嚴(yán)重。此外，政府出于對生態(tài)環(huán)境的考量而對一些地區(qū)資源開發(fā)與發(fā)展進(jìn)行限制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展落后，扶貧的難度加大。2.3基礎(chǔ)建設(shè)。基礎(chǔ)建設(shè)是開展精準(zhǔn)扶貧的重要依托，而內(nèi)蒙古自治區(qū)多為山地和草原，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，這種現(xiàn)象在貧困區(qū)域更為突出。貧困地區(qū)的教育資源比較落后，教學(xué)質(zhì)量低，居民難以提升自身發(fā)展力，醫(yī)療衛(wèi)生與其他地區(qū)相比差異極大，居民日常就醫(yī)都很困難。此外，交通工具、道路建設(shè)以及勞動技術(shù)和配套設(shè)施的落后都對貧困地區(qū)居民的日常生活造成了極大的影響。2.4產(chǎn)業(yè)發(fā)展。內(nèi)蒙古地區(qū)有豐富的草原資源，因此畜牧業(yè)一直是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)而主要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。但畜牧業(yè)對自然環(huán)境的依賴程度高，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)脆弱難以持續(xù)，且大量放牧?xí)ι鷳B(tài)環(huán)境造成毀滅性的傷害，嚴(yán)重影響全國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。近年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)一直在大力開發(fā)旅游業(yè)并取得了初步的成效，但受季節(jié)環(huán)境，地區(qū)建設(shè)等影響，旅游業(yè)一直處于一種剛好維持自身發(fā)展的狀態(tài)，對推進(jìn)扶貧工作的影響不大。此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)的的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，外部資金引入率不高，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)助力精準(zhǔn)扶貧的效果不明顯，很難從根本上帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

甲方（用人單位）：

名稱

經(jīng)濟(jì)類型

法定代表人（單位負(fù)責(zé)人）

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本文作者：宋才發(fā)工作單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院

自治區(qū)自治條例立法機(jī)制是自治區(qū)自治條例從社會中產(chǎn)生、形成與監(jiān)督等帶有規(guī)律性的模式,即自治區(qū)自治條例立法的運(yùn)行方式或者模式。它主要解決的是自治區(qū)自治條例立法的程序性問題,具有主體特定性、程序正當(dāng)性以及結(jié)果確定性等特點(diǎn)。自治區(qū)自治條例立法機(jī)制的主要內(nèi)容包括:自治區(qū)自治條例立法的準(zhǔn)備機(jī)制、自治區(qū)自治條例立法的形成機(jī)制以及自治區(qū)自治條例立法的完善機(jī)制三個(gè)重要環(huán)節(jié)。

(一)自治區(qū)自治條例立法與立法機(jī)制的基本含義

立法是由特定的立法行為主體依據(jù)一定的職權(quán),運(yùn)用一定的技術(shù)制定、認(rèn)可和變動法這種特定的社會規(guī)范的活動。在學(xué)理解釋上,立法有/活動說0和/結(jié)果說0兩個(gè)層面的含義。本文在這里采用的是/活動說0,即立法就是指立法者的立法行為。將/機(jī)制0引入社會科學(xué)研究領(lǐng)域后,機(jī)制的本來含義得到了進(jìn)一步的豐富和拓展,并且在三個(gè)層次上予以使用:一是指各個(gè)組成要素的相互聯(lián)系即結(jié)構(gòu);二是指事物在有規(guī)律的運(yùn)動中發(fā)揮作用、效應(yīng)及其功能;三是指發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。把三者綜合起來,機(jī)制就是/帶規(guī)律性的模式0[1]。立法機(jī)制要解決的核心問題是立法的科學(xué)與合理性,關(guān)鍵問題是如何以科學(xué)的立法方法去指導(dǎo)整個(gè)立法活動。

(二)自治區(qū)自治條例立法機(jī)制的特征cl1987

自治區(qū)自治條例立法機(jī)制的特征體現(xiàn)在三個(gè)方面,一是立法機(jī)制發(fā)生的主體具有特定性。立法機(jī)制發(fā)生的主體指立法機(jī)制在運(yùn)行過程中行為活動的主體,其范圍的特定性是指在立法機(jī)制運(yùn)行過程中[收稿日期]2008-01-21[基金項(xiàng)目]本文為國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號:05BMZ007),教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地2004年度重大研究項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號:05JJD850009),國家/985工程0二期建設(shè)項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號:教重辦[2004]1號)的研究成果。行為活動主體的范圍是特定的。在我國這樣一個(gè)/一元多級0的立法體制框架下,自治區(qū)自治條例的立法主體具有特定性。它由兩個(gè)層次構(gòu)成:一是自治區(qū)自治條例的制定主體,另一個(gè)是自治區(qū)自治條例的審批主體。自治區(qū)自治條例的制定主體專屬于自治區(qū)的人民代表大會,自治區(qū)自治條例的審批主體屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。二是立法機(jī)制發(fā)生的程序具有正當(dāng)性。立法機(jī)制發(fā)生的程序設(shè)計(jì)的正當(dāng)性是指我國立法程序的設(shè)計(jì)符合社會主義的立法目的,體現(xiàn)社會主體民主的基本要求[2]。自治區(qū)自治條例立法程序設(shè)計(jì)的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面:(1)自治條例的立法程序必須符合民主原則。這一點(diǎn)不僅是我國民主集中制的政治組織和活動原則的必然延伸,而且是5中華人民共和國立法法6的基本要求。5立法法6第5條規(guī)定:/立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚(yáng)社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動。0[3]我國自治區(qū)自治條例立法程序設(shè)計(jì)中體現(xiàn)民主原則的關(guān)鍵,就是該程序的設(shè)計(jì)必須能夠便于自治區(qū)內(nèi)各民族人民的廣泛參與。(2)自治條例的立法程序必須貫徹區(qū)別原則。5立法法6在規(guī)定地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例的一般性立法程序的同時(shí),也規(guī)定了地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法聽證程序等。自治區(qū)自治條例作為自治區(qū)政府實(shí)施自治權(quán)的基本依據(jù),是自治區(qū)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定的、調(diào)整本地方民族關(guān)系和與上級國家機(jī)關(guān)關(guān)系的綜合性法規(guī)。所以,在自治區(qū)自治條例的制定中采用聽證程序,乃是體現(xiàn)各民族人民的意志,發(fā)揚(yáng)社會主義民主,提高自治區(qū)自治條例立法質(zhì)量的重要措施。三是立法機(jī)制發(fā)生結(jié)果具有確定性。立法機(jī)制發(fā)生結(jié)果具有確定性指立法的結(jié)果)))自治區(qū)自治條例這一規(guī)范性的法律文件具有確定的法律位階、法律效力。從/自治0角度看,自治區(qū)自治條例的法律效力應(yīng)當(dāng)是自治區(qū)內(nèi)自治事務(wù)的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事務(wù)方面的法規(guī)和規(guī)章都不得與之相抵觸。再從審批主體和審批內(nèi)容上看,由于自治區(qū)自治條例的審批主體是全國人民代表大會常務(wù)委員會,所以有人認(rèn)為,自治區(qū)自治條例在我國法律體系中的地位,屬于必須由全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過的這一類法律范疇。自治區(qū)的自治條例,同國務(wù)院提請全國人大審議通過的法律,在我國法律體系中居于同等地位[4]。其實(shí)自治區(qū)自治立法權(quán)與省級普通地方立法權(quán)一樣,都屬于地方立法。盡管法律對其設(shè)置了相對嚴(yán)格的審批程序,但決不能因此而任意提升其地方性法規(guī)的效力等級。

為及時(shí)有效地預(yù)防、控制和撲滅高致病性禽流感,確保畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展和人民身體健康,根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》,參照《全國高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案》,結(jié)合我區(qū)實(shí)際,特制定本預(yù)案。

一、疫情報(bào)告

任何單位或個(gè)人發(fā)現(xiàn)禽類發(fā)病急、傳播迅速、死亡率高等異常情況,應(yīng)及時(shí)向當(dāng)?shù)貏游锓酪弑O(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告。動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)在接到報(bào)告或了解上述情況后,要立即派員到現(xiàn)場調(diào)查核實(shí),在排除新城疫、急性中毒的可能性而懷疑是高致病性禽流感的,應(yīng)在2小時(shí)以內(nèi)將情況逐級上報(bào)至自治區(qū)高致病性禽流感指揮部辦公室,指揮部辦公室應(yīng)立即派出專家,赴現(xiàn)場做出初步診斷。一經(jīng)認(rèn)定為疑似,立即按程序報(bào)自治區(qū)高致病性禽流感指揮部、自治區(qū)人民政府、農(nóng)業(yè)部。

二、疫情確認(rèn)

高致病性禽流感疫情按以下程序認(rèn)定:

(一)縣(市)級動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到疫情報(bào)告后,立即派出2名以上具備相關(guān)資格的專業(yè)技術(shù)人員到現(xiàn)場進(jìn)行臨床診斷,提出初步診斷意見;

第一條為了貫徹落實(shí)《**壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)首問負(fù)責(zé)制度》、《**壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)限時(shí)辦結(jié)制度》和《**壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)責(zé)任追究制度》（簡稱“三項(xiàng)制度”），結(jié)合建設(shè)廳實(shí)際，制定本辦法。

第二條設(shè)立**壯族自治區(qū)建設(shè)廳政務(wù)服務(wù)中心（以下簡稱“政務(wù)服務(wù)中心”），作為廳機(jī)關(guān)的服務(wù)窗口，負(fù)責(zé)辦理建設(shè)廳的行政許可、非行政許可審批以及登記確認(rèn)等公共服務(wù)行政事項(xiàng)（以下統(tǒng)稱行政審批事項(xiàng)），機(jī)關(guān)相關(guān)處室不再辦理行政審批事項(xiàng)。

第三條政務(wù)服務(wù)中心定編13人，其工作人員從廳機(jī)關(guān)各處室抽調(diào)。政務(wù)服務(wù)中心工作人員實(shí)行崗前培訓(xùn)、輪換制度，要求政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)熟悉，身體健康，能夠履行首問責(zé)任人的職責(zé)。

第四條政務(wù)服務(wù)中心除履行首問負(fù)責(zé)制規(guī)定的職能外，還履行廳長授權(quán)的以下職能：

（一）辦理行政審批事項(xiàng)的受理決定權(quán)。對行政管理相對人的申請事項(xiàng)，由政務(wù)服務(wù)中心決定是否受理；

（二）即辦件的審批權(quán)。屬于即辦件的行政審批事項(xiàng)，由政務(wù)服務(wù)中心直接審批；

本文作者：陳文明工作單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)

自治條例難以出臺的障礙探析

自治條例至今難以出臺，不應(yīng)視為自治權(quán)法制落后的表現(xiàn)。相反，這一現(xiàn)象表明在對民族區(qū)域自治權(quán)進(jìn)行具體規(guī)定的法制化進(jìn)程中，立法者秉持的是一種極為審慎的立法態(tài)度，即在現(xiàn)實(shí)社會基礎(chǔ)尚未具備、條件尚不成熟的時(shí)候，不宜在立法工作中冒進(jìn)。否則，即使制定了也不免束之高閣。就當(dāng)前民族區(qū)域自治地方發(fā)展的社會現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而言，自治條例的制定和頒行還存在以下幾點(diǎn)障礙:(一)民族區(qū)域自治地方仍處于社會轉(zhuǎn)型的摸索期縱觀新中國成立以來的歷程，其中并無適宜自治條例出臺的時(shí)空條件和政治環(huán)境。從1949年10月1日算起，共和國共走過六十多年的歷程，這六十多年大致可以劃分為前三十年與后三十年。前三十年，即1949年到1979年，我國處于社會主義建設(shè)的探索期，對于什么是社會主義、怎么建設(shè)社會主義，我們在很長一段時(shí)間內(nèi)沒有完全弄明白。探索的過程中產(chǎn)生了很多失誤，付出過慘痛的代價(jià)，也耽誤了很多工作，自治條例就屬于其中之一。例如，1957年開始啟動自治條例(草案)的立法，在工作取得了顯著進(jìn)展，進(jìn)入報(bào)請國務(wù)院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后實(shí)行的階段的時(shí)候，因?yàn)榉从叶窢幍拈_展，工作被迫中止。［3］(P2)1978年12月，黨召開了十一屆三中全會，開始“撥亂反正”，拋棄了“以階級斗爭為綱”的口號，決定把全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，中國人民進(jìn)入了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。以鄧小平為核心的黨中央逐步開辟了一條建設(shè)具有中國特色的社會主義道路。30多年來，百廢待興，許多工作從零開始。就民族區(qū)域自治地方而言，一方面，民族區(qū)域自治地方大多處于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，較之東部發(fā)達(dá)地區(qū)或中部地區(qū)，民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常落后，并不具備相應(yīng)的立法條件;另一方面，中央與地方關(guān)系仍然處于探索期，這在東部發(fā)達(dá)地區(qū)尚且還未形成成熟合理的央地關(guān)系模式，遑論西部欠發(fā)達(dá)地區(qū);尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、民族傳統(tǒng)多元且復(fù)雜的民族區(qū)域自治地方，有關(guān)民族區(qū)域自治權(quán)的諸多問題尚未厘清，自然無法加以立法規(guī)定。更何況，就當(dāng)下而言，民族區(qū)域自治地方的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障，在于借助西部大開發(fā)的春風(fēng)實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展和各民族群眾民生權(quán)利的保障。民族區(qū)域自治地方仍然需要國家和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的經(jīng)驗(yàn)支持和資源輸入。(二)中央與地方權(quán)力劃分、利益分配的難題還未有效破解1991年，全國人大辦公廳將廣西上報(bào)的《廣西壯族自治區(qū)自治條例(草案)》第18稿送各部委征求意見，多數(shù)部委均提出了10條以上的否定性意見，最終導(dǎo)致該草案被否決。這些部委反對草案，原因是草案中涉及了中央與地方權(quán)力劃分、利益分配的問題。自治條例必然涉及到中央與地方權(quán)力劃分問題。按照美國等西方國家的慣例，中央和地方權(quán)力分配問題屬于一國憲制問題，應(yīng)由憲法加以規(guī)定，地方權(quán)力采用概括保留的方式進(jìn)行規(guī)定，凡是憲法中沒有禁止的都可以擁有，以此明確地方權(quán)力范圍。在我國，憲法及相關(guān)法律對中央與地方權(quán)力的分配只作原則上的規(guī)定，權(quán)力的邊界不甚明了。我國曾長期實(shí)行權(quán)力高度集中的體制，地方自治的文化傳統(tǒng)和社會基礎(chǔ)較為薄弱，地方往往受制于中央。在此種背景下，由地方牽頭制定自治條例，由于缺乏權(quán)威性，必然會因國家部委的掣肘，而只能進(jìn)退失據(jù)、無所適從，最終不了了之。(三)如何突出民族特色和地方特色的難題還未有效破解民族特色和地方特色，是自治條例的根本屬性和本質(zhì)要求，也是自治條例的生命力所在。廣西壯族自治區(qū)人大常委會也曾對自治條例的立法提出要求:在制定自治條例的過程中必須做到具有鮮明的民族特色，重在特殊性、靈活性上下功夫，促進(jìn)民族自治地方立法工作的健康發(fā)展。這一原則要求高屋建瓴，是十分正確的，為立法工作指明了努力的方向和前進(jìn)的道路。為此，起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)專家、工作人員進(jìn)行了深入地調(diào)查研究，通過走訪群眾、田野調(diào)查和座談交流等方式，廣泛征求各地區(qū)、各部門、各界人士的意見，力圖充分地體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿和利益要求，為自治條例賦予民族特色和地方特色的靈魂。然而，由于相關(guān)理論準(zhǔn)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，如何強(qiáng)化民族特色和地方特色始終是一個(gè)無法破解的難題。作為自治條例上位法的《民族區(qū)域自治法》1984年開始實(shí)行，1994年列入修改立法規(guī)劃，2001年才通過修正案。《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定比較宏觀，還需要國務(wù)院制定《〈民族區(qū)域自治法〉實(shí)施辦法》才能具體指導(dǎo)各自治區(qū)條例的制定。然而，《〈民族區(qū)域自治法〉實(shí)施辦法》遲遲不能出臺。2005年5月，國務(wù)院才頒布了《實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。從實(shí)踐方面來看，五大自治區(qū)自治條例至今無一出臺，經(jīng)驗(yàn)借鑒無從談起。(四)有關(guān)民族區(qū)域自治的立法技術(shù)不嫻熟自治條例的制定工作是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作，需要高超的立法技巧和戰(zhàn)略眼光。由于自治條例未能調(diào)動全國性的專家和力量，集合各方面的智慧，導(dǎo)致立法技巧嚴(yán)重欠缺。例如，在自治條例的制定過程中，廣西注重征求政府各有關(guān)部門的意見，這是好的經(jīng)驗(yàn)。但因?yàn)闆]有對這些意見進(jìn)行深刻的審查和甄別，將某些不太適宜的意見照搬進(jìn)自治條例中，導(dǎo)致自治條例部門利益化，過分強(qiáng)調(diào)局部經(jīng)濟(jì)利益的訴求。把一些短期利益上升到自治條例規(guī)范的高度，不僅不科學(xué)、不合理，也加大了其獲準(zhǔn)通過的阻力。自治條例(草案)第19稿第34條第3款規(guī)定:“在自治區(qū)境內(nèi)開發(fā)資源的企業(yè)所生產(chǎn)的初級產(chǎn)品，優(yōu)先在當(dāng)?shù)丶庸ぁ！边@條意見似乎是經(jīng)貿(mào)部門提出的，在擬定草案的時(shí)候(二十世紀(jì)九十年代初期)，也許此條規(guī)定能照顧到一定的經(jīng)濟(jì)利益。但很快，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，此條規(guī)定就已落伍。自治條例(草案)第19稿草案第59條規(guī)定:“自治區(qū)的財(cái)政預(yù)算支出按國家規(guī)定設(shè)立百分之五的機(jī)動資金和百分之五的預(yù)備費(fèi)，機(jī)動資金按照上年決算的正常支出數(shù)額、預(yù)備費(fèi)按照當(dāng)年支出預(yù)算數(shù)額計(jì)算，由中央財(cái)政按年度專項(xiàng)核撥。”第60條規(guī)定:“由于國家財(cái)政體制的變更、國家政策統(tǒng)一調(diào)整以及發(fā)生重大自然災(zāi)害等原因，導(dǎo)致自治區(qū)財(cái)政發(fā)生減收或增支時(shí)，由上級國家機(jī)關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助。”第66條規(guī)定:“自治區(qū)境內(nèi)的中央直屬企業(yè)上繳中央財(cái)政及其主管部門的收入，由上級財(cái)政部門全額返還自治區(qū)，不列入收入基數(shù)，由自治區(qū)自治機(jī)關(guān)合理安排使用。”［4］(P223～241)這些規(guī)定應(yīng)該屬于預(yù)算方面政府規(guī)章所規(guī)范的范圍，似乎是財(cái)政部門提出的，規(guī)定太過于細(xì)枝末節(jié)，將其寫入自治條例明顯不合適，過分抬高了相關(guān)部門利益的地位。部門提出如此意見可以理解，但起草小組應(yīng)該果斷地不予采納。一者，這些規(guī)定存在違背法律位階體系、由下位法越位規(guī)范上位法的嫌疑，必然引起中央有關(guān)部門的強(qiáng)烈反對而導(dǎo)致其難以獲得批準(zhǔn)通過。二者，立法者應(yīng)具備長遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光和立法技巧，把握全局和大體，超越經(jīng)濟(jì)利益(特別是短期經(jīng)濟(jì)利益)的訴求，體現(xiàn)立法的宏觀性、科學(xué)性、靈活性。

自治條例出臺面臨的機(jī)遇

盡管障礙依然存在，但應(yīng)看到的是，黨和國家、各民族地區(qū)一直沒有停止對自治條例立法的探索。隨著西部大開發(fā)的日益推進(jìn)，民族區(qū)域自治地方的社會和經(jīng)濟(jì)得到較大幅度發(fā)展。就此而言，自治條例的制定和出臺也面臨著諸多機(jī)遇。(一)黨和國家越來越重視民族區(qū)域自治的立法工作黨的十三屆四中全會以來，我國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段。黨中央、國務(wù)院連續(xù)召開了三次中央民族工作會議，黨和國家在民族工作理論和實(shí)踐上不斷進(jìn)行探索、創(chuàng)新和發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來，面對復(fù)雜多變的國際形勢和國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定的繁重任務(wù)，正確認(rèn)識和處理民族問題，切實(shí)做好民族工作，對于全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化，對于鞏固和發(fā)展全國各族人民的大團(tuán)結(jié)、確保黨和國家長治久安，對于開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。黨和國家將民族區(qū)域自治作為解決我國民族問題的一條基本經(jīng)驗(yàn)，作為我國的一項(xiàng)基本政治制度和社會主義的一大政治優(yōu)勢。在新的歷史條件下，黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民建設(shè)中國特色社會主義，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必然要解決自治條例的立法難題。2005年5月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》，明確提出:要按照民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定，抓緊制定配套的法律法規(guī)、具體措施和辦法，制定或修訂自治條例和單行條例，逐步建立比較完備的具有中國特色的民族法律法規(guī)體系。此外，民族區(qū)域自治制度的研究已納入《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作、加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》的部署和要求中。這些都為自治條例的制定出臺創(chuàng)造了可貴的外部條件。(二)廣西改革發(fā)展事業(yè)的迫切需要近年來，隨著中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)的全面建成和泛北部灣經(jīng)貿(mào)合作的加強(qiáng)，廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)總量不斷上新臺階。中國南寧－新加坡經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)全面提速，國家批準(zhǔn)設(shè)立東興國家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、南寧內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地，廣西與周邊省區(qū)的聯(lián)合與合作更加緊密。區(qū)域合作的新形勢和跨越發(fā)展的新要求使廣西更加迫切需要法制和體制機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)也為自治條例增加民族特色和地方特色提供了基本素材。(三)長期的立法實(shí)踐已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)2011年3月，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。中國特色社會主義法律體系，是指我國自改革開放以來，享有立法權(quán)和司法解釋權(quán)的國家機(jī)關(guān)，堅(jiān)持在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為保障人民民主專政的國家政權(quán)及國家、集體和公民個(gè)人的合法權(quán)利而制定并修正的憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的法律體系的總稱。中國特色社會主義法律體系，是全面實(shí)施依法治國的基本方略和建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)，是新中國成立60多年特別是改革開放30多年來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制度化、法律化的集中體現(xiàn)，它為自治條例的出臺提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，我國民族法制建設(shè)取得了巨大的成就，初步形成了中國特色民族法律法規(guī)體系。截至2004年底，民族自治地方共制定現(xiàn)行有效的自治條例133個(gè)，單行條例418個(gè)。民族自治地方根據(jù)本地的實(shí)際，對婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定有68件。至此，我國初步建立起了以憲法和民族區(qū)域自治法為主干，包括國務(wù)院及其職能部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，各省、自治區(qū)、直轄市和地方各級人大、政府制定的民族方面的法規(guī)、行政規(guī)定等在內(nèi)的民族法制體系。這些也將為自治條例的出臺提供技術(shù)支撐。

突破困境的原則、對策和措施

一、為規(guī)范自治區(qū)重大活動食品衛(wèi)生監(jiān)督工作，防止食品污染和有害因素對人體健康的危害，保障重大活動食品衛(wèi)生安全，依據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《餐飲業(yè)食品衛(wèi)生管理辦法》、《重大活動食品衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范》等法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本工作方案。

二、本工作方案適用于自治區(qū)、盟市、旗縣各級人民政府要求衛(wèi)生行政部門對具有特定規(guī)模的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、體育及其他重大社會活動（以下簡稱重大活動）實(shí)施的專項(xiàng)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作。

三、自治區(qū)、盟市、旗縣各級衛(wèi)生行政部門實(shí)施重大活動食品衛(wèi)生監(jiān)督，要堅(jiān)持預(yù)防為主、屬地管理、分級監(jiān)督的原則，即重大活動食品衛(wèi)生監(jiān)督工作由活動承辦地衛(wèi)生行政部門實(shí)施。

四、重大活動食品衛(wèi)生監(jiān)督工作涉及衛(wèi)生行政部門、重大活動主辦單位、重大活動接待單位。各部門和單位在重大活動食品安全工作中承擔(dān)不同的工作職責(zé)。

五、重大活動的主辦單位應(yīng)當(dāng)對重大活動食品衛(wèi)生安全負(fù)責(zé)，為重大活動食品衛(wèi)生安全保障提供相應(yīng)的工作支持。

重大活動主辦單位應(yīng)當(dāng)做好如下工作：

國家發(fā)行國債和實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，州直全社會固定資產(chǎn)投資保持較快增長，累計(jì)爭取國家、自治區(qū)補(bǔ)助資金100多億元，開工建設(shè)了一大批農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)、電力、交通、社會發(fā)展、旅游、城市基礎(chǔ)設(shè)施和基層政權(quán)等建設(shè)項(xiàng)目，極大地提升了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，拉動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔20**〕20號），嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的基本建設(shè)程序，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和投資效益，現(xiàn)就加強(qiáng)國家和自治區(qū)投資項(xiàng)目管理，提出以下意見：

一、嚴(yán)格按照國家和自治區(qū)規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)批。使用國家和自治區(qū)投資的項(xiàng)目，必須執(zhí)行《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理暫行辦法》（國家發(fā)改委第31號令）和《新疆自治區(qū)預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資管理暫行辦法》（新發(fā)改投資〔20**〕136號）規(guī)定。

二、嚴(yán)格執(zhí)行國家和自治區(qū)下達(dá)的投資計(jì)劃。任何單位和個(gè)人都不得擅自變更建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容。如因特殊情況確需變更的，必須按規(guī)定報(bào)批后方可變更。以代建制下達(dá)的項(xiàng)目投資計(jì)劃，要嚴(yán)格實(shí)行合同管理，項(xiàng)目使用單位、代建單位雙方應(yīng)按照合同約定，明確各方職責(zé)和義務(wù)，嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模和投資，保證工程質(zhì)量。

三、嚴(yán)格執(zhí)行五項(xiàng)制度。按照國家有關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制度、項(xiàng)目法人責(zé)任制度、工程監(jiān)理制度、合同管理制度、竣工驗(yàn)收制度。州發(fā)展計(jì)劃委員會要按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格核準(zhǔn)招標(biāo)內(nèi)容。

四、明確工程進(jìn)度目標(biāo)要求。要按計(jì)劃要求推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，完成投資計(jì)劃，不得以任何借口拖延建設(shè)工期。各縣市、各部門要在每月5日前，將上月項(xiàng)目投資完成情況、工程形象進(jìn)度報(bào)州發(fā)展計(jì)劃委員會。

五、嚴(yán)格執(zhí)行《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的通知》（中辦發(fā)〔20**〕11號），不得不經(jīng)批準(zhǔn)以業(yè)務(wù)用房的名義“搭車”修建辦公樓。

**自治區(qū)位于我國西部邊陲,面積166.49萬平方千米。全疆地形地貌總輪廓是“三山夾兩盆”,即阿爾泰山、天山、昆侖山環(huán)繞準(zhǔn)噶爾、塔里木兩大內(nèi)陸盆地。2002年全區(qū)共有人口1905.19萬人,主要分布在盆地邊緣的綠洲地帶。

新疆地域遼闊,山脈連綿起伏,地形高差懸殊,新構(gòu)造運(yùn)動強(qiáng)烈,氣候和自然環(huán)境復(fù)雜多變,因此新疆崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā),已成為全國地質(zhì)災(zāi)害較為嚴(yán)重的省區(qū)之一。新疆突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害的特點(diǎn)是種類多,發(fā)生頻率高,受災(zāi)害面積廣,危害嚴(yán)重。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施和人類工程活動的增強(qiáng),地質(zhì)災(zāi)害已向成群、連片、多發(fā)的趨勢發(fā)展,對人民的生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成越來越嚴(yán)重的威脅,直接影響國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會安定。

從現(xiàn)在起到2020年,是自治區(qū)全面實(shí)現(xiàn)小康社會、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期。為合理開發(fā)利用資源,保護(hù)環(huán)境,避免和減輕地質(zhì)災(zāi)害給人民生命和財(cái)產(chǎn)造成損失,促進(jìn)自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》(國務(wù)院令第394號)、《**自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》、《**自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》和國土資源部《地質(zhì)災(zāi)害防治工作規(guī)劃綱要》,我們編制了《2002—2015年**自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。

《規(guī)劃》災(zāi)種:突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害,包括崩塌、滑坡、泥石流和地面塌陷。

《規(guī)劃》期限:基準(zhǔn)年2002年;近期2002—2005年,中期2006—2010年,遠(yuǎn)期2011—2015年。

一、地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)狀與面臨的形勢