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依法治國，建設社會主義法制國家，是我們黨總結歷史經驗，為全面推進社會主義現代化建設作出的一項重大決策。依法治國涉及一系列重大的理論與實踐問題，其中依法治國與堅持和改善黨的領導的關系，就是一個需要正確認識和處理的理論與實踐問題。

一﹑依法治國與堅持黨的領導地位：

堅持黨的領導和社會主義方向是依法治國的一條重要原則。堅持黨的領導與依法治國是完全一致的，黨的領導最本質之處是執政，而共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉﹑民主決策﹑民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權，這也正是依法治國的本質規定和基本內容。同志在黨的十五大報告中指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化﹑法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的注意力和看法的改變而改變。”黨的領導的一個重要方面就是要把黨的意志通過法律程序變為國家意志，制定成為法律，通過黨組織的活動和黨員的模范作用，帶動人民群眾實現黨的路線﹑方針﹑政策，推動和保障經濟增長和社會發展。依法治國是我們黨提出來的，憲法和法律是由黨領導國家權利機關制定的，所以，憲法和法律是人民意志的體現，也是黨的主張的體現，執行憲法和法律，是按廣大人民群眾的意志辦事，也是實現黨的路線方針和政策的重要保障。黨領導人民制定法律，又自覺地在憲法和法律的范圍內活動，嚴格依法辦事，依法管理國家，這對實現全黨和全國人民意志的統一，對于維護法律的尊嚴具有重大而深遠的意義。

我們實施的依法治國是人民的依法治國，我們要建立的法治國家是社會主義的法治國家，堅持黨的領導才能從根本上保證法治的人民性和社會主義方向。依法治國，建設社會主義法治國家，又是一個艱巨﹑復雜﹑長期的歷史進程，是一個宏偉的系統工程，必須在黨的領導下有計劃﹑有步驟﹑有秩序地進行。鄧小平指出：“實現民主和法制，同實現四個現代化一樣，不能用的做法，不能用‘大鳴大放’的做法。…否則，只能助長動亂，只能妨礙四個現代化，也只能妨礙民主和法制。”（《鄧小平文選》第2卷第257頁）同志在1998年全國政法工作會議上再次強調：在建設社會主義法治國家的整個過程中，堅持黨的領導，這是一條根本原則。

依法治國，建設社會主義法治國家之所以必須由中國共產黨來領導，這是因為：法治是全體人民通過立法﹑執法﹑司法﹑法制監督﹑法制教育等體制運作所建立起來的社會主義法律秩序，具有鮮明的階級性和人民性，而作為無產階級先鋒隊，以為人民服務為宗旨的中國共產黨正是這種階級性和人民性的集中體現，社會主義民主是法治的基礎和前提，沒有民主就不會有真正的法治，而共產黨是爭取﹑發揚和擴大民主，建設社會主義民主政治的領導核心，沒有黨的領導就不會有真正的民主，也就不會有社會主義法治。法律的制定過程是把黨的意志轉化為國家意志，把黨的路線﹑方針和政策轉化為法律的過程。在這個過程中，只有堅持黨的領導，才能使我們的立法符合黨的基本路線，符合國家和社會的發展戰略，適應改革的需要，找到改革﹑發展與穩定的平衡點，法律的實施經常遇到區域性乃至全國性的全局問題，觸及政治﹑經濟﹑文化﹑民族﹑宗教﹑外交等方面的熱點問題，牽扯到諸多政法機關以及其他國家機關的關系。這些都需要黨來指導和協調。總之，在依法治國的整個過程中，必須始終堅持黨的領導，防止脫離黨的領導講法治。

二﹑依法治國與黨的領導方式的創新：

以同志為核心的黨中央認真總結治理國家的經驗和教訓，在黨的十五大上鄭重地把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，并把他作為推進政治體制改革的重要內容。這標志著我們黨的領導方式尤其是執政方式的重大轉變，從理論上解決了社會主義制度建立之后如何治理國家這一長期未能很好解決的歷史課題。

建國以來，黨的領導方式尤其是執政方式經歷了從主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律﹑再到主要依靠法律的轉變。

在我們社會主義國家，共產黨的政策和國家法律是兩種最重要的社會調整機制。黨的政策和法律在本質﹑經濟基礎﹑指導思想﹑基本原則等根本方面是高度一致的，但二者也有明顯的區別。第一，黨的政策是全黨意志的體現，表現在黨的文件上，這些文件可以是公開的，也可以是‘內部’的，而法律則是國家意志的體現，表現為立法機關依照法定職權和程序制定的規則。它們必須是公開的，面向社會公布的。第二，黨的政策主要由原則性的規定組成，不規定行為的具體規則；法律則是以規則為主，不能僅限于原則性規定，否則，權利和義務界限不明，難以對各種利益關系和社會關系加以有效調整。第三，黨的政策主要靠宣傳教育和黨紀保證實施，但黨紀只適用于黨內；而法律則是以國家強制力保證實施的，對任何違反者（無論是公民個人，還是社會組織，包括在中國境內違法的外國人和組織）實施制裁，具有普遍的適用性。第四，黨的政策具有較大的靈活性，大量的具體政策往往隨著形勢的變化而隨時調整，否則便不能發揮及時的指導作用；而法律則具有較高的穩定性，法律一般在較長時間內保持不變，以維護受法律調整的社會關系的穩定。這些區別表明黨的政策和法律各有自己的優勢，各有自己的調整方式和范圍。一種社會關系，究竟是主要由政策來調整，還是主要由法律來調整，要以其性質和特點來決定；國家是主要以政策來治理，還是主要由法律來治理，要看國家所處的發展階段和面臨的歷史任務。

建國之初到黨的十一屆三中全會之前，主要依靠黨的政策來治理國家。建國之初，面臨著醫療戰爭創傷，鞏固新生的人民民主專政的國家政權的緊迫任務，嚴峻形勢不允許通過嚴密的法律程序制定詳細的法律規范來指導行動。所以，那時的法律數量不多，已經制定的法律非常簡略，法律在社會生活中的作用遠遠不能和黨的政策相比，在社會政治生活和經濟生活的許多方面，主要是依靠黨的政策。社會主義改造基本完成之后，由于社會主要矛盾的改變，隨著國家的任務轉向保護和發展社會生產力，主要依靠政策治國就不再可行，而應當逐步加強立法，健全法制。黨的八大政治報告闡述了這一觀點，明確提出了完備法制的指導思想。然而，八大過后不久，由于錯誤的估計形勢，在黨和國家工作中重新強調階級斗爭，這就使得人治思想抬頭，依靠政策來治理國家的局面沒有改變。從50年代后期到“”時期，幾乎完全依靠國家政策來治理國家，政策代替法律，甚至可以改變和廢止法律。黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重心轉向經濟建設，確立了以經濟建設為中心，，堅持四項基本原則，，堅持改革開放的基本路線。與此同時，經濟體制逐步由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，政治體制積極而又穩妥地朝著社會主義民主政治方向改革。從一定意義上說市場經濟必然是也必須是法治經濟，民主政治必然是也必須是法治政治，法律在社會經濟生活和政治生活中的作用越來越大，相應地我們黨治理國家也從主要依靠政策過度到了既依靠政策又依靠法律。黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制之后，立法步伐進一步加快，一個基本適應經濟和社會發展需要的法律體系開始形成，這使我們有條件進一步過度到了主要依靠法律，實行依法治國的新階段。這一新的轉變反映了我們黨越來越成熟，治國方略越來越明確。

三﹑依法治國與改革黨的領導體制：

進入改革開放時期之后，鄧小平同志和黨中央反復講要在堅持黨的領導的前提下改革黨的領導體制。依法治國方略的提出意味著黨的領導方式尤其是執政方式的重大改革。

改革黨的領導體制的一個十分重要的方面是在黨和國家政治生活中切實有效的貫徹民主集中制原則，而依法治國正是民主集中制重要體現和基本保證。民主集中制是中國共產黨的根本組織制度和領導制度。黨創造性的運用民主集中制原則，制定正確規范黨內政治生活、處理黨內關系的基本準則和具體制度，形成了黨在組織建設上的鮮明特征。黨在全國執政以后，把這種制度運用于政權建設，在國家機構中實行民主集中制的原則。它體現為公民通過選舉產生各級人大代表，通過各級人民代表大會行使國家權力。全國人民代表大會是國家最高權力機關，代表全國人民行使國家權力。人民代表大會充分反映民情民意，把人民的意志、意見和智慧集中起來制定成為法律和具有法律效力的決定，同時組成國家行政機關、審判機關、檢察機關和其他國家機關去執行法律。

在黨和國家的政治生活中，我們既有貫徹民主集中制的成功經驗，也有民主集中制遭受嚴重破壞、給黨和國家造成巨大災難的沉痛教訓。究其原因，一是沒有貫徹民主集中制的精神實質。“”前很長一個時期和“”中，雖然口頭上也講民主集中制，但在實際政治生活中并未真正貫徹民主集中制，那時民主發揮得不夠，民主的渠道不暢通；集中又往往走形和扭曲，不是集中到集體決議上，集中到黨章上，集中到法律和法令中，而是往往集中到“一把手”的個人意見上。二是沒有把黨內的民主集中制與國家生活中的民主集中制結合起來。在我國，國家生活中的民主集中制原則是執政黨民主集中制原則的延伸和發展，在黨和國家生活中理應把二者結合起來。即堅持人民代表大會制度，在充分保障人民當家作主、行使管理國家和社會公共事務的權利的基礎上，實現富有權威的集中。但是，這里的集中不是集中到個人手中，而是集中到黨中央及國家的最高權力機關；不是集中為領導人個人的意志、意見或指示，而是集中為政策、法律和制度；集中指導應主要體現為政策和法律的指引，而不單純是某個人或某個機關的號召或指令。在建立社會主義市場經濟體制和深化政治體制改革的歷史時期，強調把全黨全國人民的意志集中到黨的路線方針政策上，集中到憲法和法律上，堅持在民主基礎上實行法治，在法制指導和規范下實行民主，無疑有利于提高黨的領導藝術和執政水平。

堅持和改善黨的領導，必須防止以黨代法。由于種種歷史原因，以黨代法曾是我國政治體制運行中的一大弊端。鄧小平同志非常敏銳地看到這一點，并對其形成的原因和危害進行了深刻分析。早在1941年，鄧小平在《黨與抗日民主政權》中就嚴厲批評過把“黨的領導”理解為“以黨治國”、“黨權高于一切”以及混淆政策與法令的界限等思想觀念和傾向，指出這種思想觀念和傾向“是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現”。“”之后，鄧小平又多次分析以黨代政、以黨代法的弊端，提出要通過政治體制改革來解決這些弊端，他還多次強調：“法律問題由加強法制來解決，由司法機關來處理。”“黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。”同志也十分明確地把黨與法的關系提到人治與法治的范疇，認為以黨代法就是搞人治，指出：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。……我們一定要遵循法治的方針。”黨領導人民管理國家不是黨代替人民當家作主；黨領導人民制定憲法和法律并不能自居于憲法和法律之上，而應嚴格執行和遵守法律。在實行依法治國的今天，要繼續清除一些地方由黨委包辦一切的影響，把該由政府辦的事交由政府辦，把該由司法機關處理的事情交由司法機關處理，把該由社會團體處理和基層組織自治的問題交由社會團體和基層組織自決自治。

四﹑依法治國與黨的政策：

黨的政策是黨為完成一定時期任務而規定的活動準則。按政調整范圍的大小來劃分，黨的政策可分為總政策﹑基本政策和具體政策，是一個多層次的結構。就國內政策來說，可以分為經濟政策﹑民族政策﹑宗教政策等等。黨的政策則直接影響甚至指導法律的制定，乃至成為某一具體政策的基本內容。與此同時，黨也必須在憲法和法律規定的范圍內進行活動。黨領導人民制定法律，也必然領導人民遵守法律。

中國共產黨從作為中國的執政黨來講：首先黨的政策和國家法律在本質上是一致的。共產黨執政地位決定了其政策理所當然地在國家生活中居于重要的地位，對國家法律的制定與實施起著不可代替的指導作用。同時法律又對黨的政策制定和實施具有制約作用。兩者相互作用，相輔相成，互為根據。其次法律是實現黨的政策的重要形式。實踐證明，法律是定型化﹑規范化﹑條文化的黨的政策，便于國家工作人員和人民群眾更好了解黨的政策，從而正確地執行和擁護黨的政策。政策法律化，使得政策不僅具有政策屬性，同時又具有法律的屬性，從而更有效地發揮黨的政策在國家生活中的重大作用。法律是在總結黨的政策的實踐經驗的基礎上制定出來的，從而使黨制定與實施政策的目的得到全面的實現。

一方面黨的政策法的制定和實施具有指導作用，另一方面，法對黨的政策具有制約作用，黨綱總章中明確規定了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”這一重要原則，中國共產黨作為執政黨，制定和實施政策不能違反法律，要避免黨的政策和法律出現矛盾的問題。依法治國，建設社會主義法治國家，要求維護法律的權威性﹑嚴肅性﹑穩定性和連續性。我國法治化進程與改革同時起步，盡可能避免改革政策和推進依法治國的矛盾。依法治國要求轉變改革方式，認真研究和正確處理依法治國與黨的政策之間的關系，將是推進依法治國進程面臨的一項重要任務。在1993年11月14日通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中專門論述了改革與法制的關系，指出應“堅持社會主義法制的統一。改革決策要與立法決策緊密結合。立法要體現改革精神，用法律引導﹑推進和保障改革順利進行。要適時修改和廢止與建立社會主義市場經濟體制不相適應的法律和法規。”黨的十五大強調改革與發展的重大決策與立法結合，確立了正確解決黨的政策與法律相互關系的基本原則。在改革中，貫徹與執行黨的政策時，也應遵守法律。法律與黨的政策的關系，實質上是國家與黨的關系。毫無疑問，黨的政策在國家生活中起領導和指導作用，但它們都是國家的一部分。中國共產黨是中華人民共和國的執政黨，不是國家之外更不是國家之上的執政黨。黨不能代替國家，政策不能代替法律。

中國共產黨是同人民血肉相連的工人階級的先鋒隊，是社會主義現代化事業的領導核心，黨的性質和地位決定了黨在實施依法治國的過程中具有關鍵性的﹑決定性的重要作用。鄧小平指出：“我們這個黨是馬列主義﹑思想的黨，是領導社會主義事業﹑領導無產階級專政的核心力量，是無產階級的﹑有社會主義和共產主義覺悟的﹑有革命紀律的先進隊伍。我們黨同廣大人民群眾的聯系，對中國社會主義事業的領導，是六十多年的斗爭歷史形成的。黨離不開人民，人民也離不開黨，這不是任何力量所能夠改變的。”我們黨是久經考驗﹑用科學理論武裝起來的政黨，十一屆三中全會以來，黨確立了正確的思想路線﹑政治路線﹑組織路線，黨創立了當代中國的馬克思主義—鄧小平理論﹑“三個代表”重要思想。沒有黨的領導，就沒有當代中國的一切，就沒有民主和法制。黨領導人民取得今天這樣的民主法制建設成就，領導人民確立了依法治國的基本方略，也一定能夠領導人民成功的實施依法治國的方略，把我們的國家建設成為社會主義法治國家。

參考文獻

1、《鄧小平文選》第2卷，1989年9月出版

2、《黨與抗日民主政權》，1941年，鄧小平

3、《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，1993年11月14日

4、《憲法學》，1991年10月1日出版，吳家麟

5、《法理學》，2001年7月出版，沈宗靈