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本文作者：余瀅工作單位：西昌學院管理與經濟學院

一、我國廉租房法律制度現(xiàn)狀及存在的問題

（一）立法層次偏低

廉租房制度是住房保障制度的重要組成部分之一，主要是指國家以住房租賃補貼、實物配租住房以及進行租金核減等方式向住房困難的低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭所提供的一種住房保障。我國廉租房方面的立法起步較晚，1999年建設部出臺了《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》，提出由政府實施住房社會保障職能，向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供租金相對低廉的普通住房，以保障公民的基本居住權利。此后在2005-2009年間，各部委單獨或聯(lián)合了《廉租住房保障辦法》、《廉租住房保障資金管理辦法》、《廉租住房建設貸款管理辦法》等10余個規(guī)章性的文件來管理我國的廉租房建設問題。根據我國《立法法》的規(guī)定：上位法的效力高于下位法，即規(guī)范性法律文件的效力層次由其制定主體的法律地位所決定。這些主要法律制度基本都是由相關部門以管理辦法的形式進行規(guī)定的，其制定主體的法律地位相對來說較低。低等級的法規(guī)在執(zhí)行的過程中由于效力低下，因此在協(xié)調與保障方面都不如高級別的法律或法規(guī)。同時住房問題隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，會日益加劇，牽涉面會更廣，層次會更深，效力低的法規(guī)恐怕難以進行有效調控。

（二）收入核準困難，監(jiān)督難度大

建設部2005年制定的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》的有關條款規(guī)定申請廉租住房保障的城市家庭其人均收入應符合當?shù)貙嶋H制定的收入標準，現(xiàn)在的人均住房面積應該符合所在地政府確定的面積標準。根據這項規(guī)定，各地方政府規(guī)定申請人向政府申請廉租房時必須由擁有城鎮(zhèn)戶口的申請人持民政部門出具的最低生活保障、救助證明或政府認定有關部門或單位出具的收入證明和申請家庭成員所在單位或居住地街道辦事處出具的現(xiàn)住房證明以及其家庭成員身份證和戶口簿向戶口所在地街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書面申請。從上述規(guī)定中我們可以得知在廉租房的申請中一個非常重要的核準因素就是申請人的收入狀況，只有符合城鎮(zhèn)低保的人才能夠提出申請，但是由于我國沒有建立個人信用制度和個人收入申報機制，所以我們很難對居民的真實收入狀況進行核準。此外，申請廉租房的居民還必須沒有住房或是人均住房面積不符合當?shù)卣?guī)定的面積標準，但是目前這方面并沒有形成行之有效的監(jiān)管措施。

（三）保障覆蓋范圍狹窄

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，城市周邊出現(xiàn)了大量的的失地農民，這些失地農民喪失了房屋但由于基本都保留了農村戶籍，因此他們不符合申請廉租房的條件。此外除了失地農民外，我們在城市中還存在這樣兩類人，一類是收入高于低保戶，但是沒有固定工作，不能夠購買經濟適用房，同時又沒有能力購買商品房，另一類是雖然擁有住房，但是住房面積達不到城市人均住房面積標準。這兩類人屬于城市生活的“夾心層”，這部分人群該如何解決他們的住房問題，這在我們國家現(xiàn)行法規(guī)中是沒有提到的。

（四）承租人所承擔的法律責任輕微

2007年12月1日中央實施的《廉租住房保障辦法》指出：（1）對不再符合廉租房保障條件的，應當停止發(fā)放租賃住房補貼，或者由承租人按照合同約定退回廉租住房。（2）城市低收入住房困難家庭不得將所承租的廉租住房轉借、轉租或者改變用途。（3）城市低收入住房困難家庭違反前款規(guī)定或者有下列行為之一的，應當按照合同約定退回廉租住房：無正當理由連續(xù)6個月以上未在所承租的廉租住房居住的；無正當理由累計6個月以上未交納廉租住房租金的。（4）城市低收入住房困難家庭未按照合同約定退回廉租住房的，建設（住房保障）主管部門應當責令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同約定，采取調整租金等方式處理。從這個法規(guī)中可以看出各級政府要對享受廉租住房保障的最低收入家庭定期進行核查，并按核查結果確定是否對租賃住房補貼或廉租房進行調整。如果享受廉租住房保障的承租人有違反法律規(guī)定的行為，則由房地產行政主管部門收回其承租的廉租住房，或者停止發(fā)放租賃補貼，或者停止租金核減。我們可以看出法律在面對承租人違反法律規(guī)定時的懲處措施是相當輕的，這就很難形成約束機制，這極容易造成了有人利用法律在審查和監(jiān)管方面的漏洞利用廉租房謀利。

二、其他國家和地區(qū)廉租房法律制度經驗總結

廉租房問題目前在世界范圍內廣泛存在著，由于發(fā)達的資本主義國家立法較早并且對于法律的實踐檢驗時間較長，因此經驗較豐富，下面我們就來看一下，這些國家和地區(qū)是如何對廉租房進行立法的。英國于1919年英國便頒布了《住宅法》，是世界上最早實施住房保障的國家。1924年，工黨政府提出《住宅金融法》，對住房建設進行大規(guī)模的投入。1950年后，英國采取房租補貼替代原來的建筑補貼政策，使窮人成為補貼的最大受益者，被稱作“真實租金政策”。1962年，政府為規(guī)范當時民間興起的建房社團的活動，頒布了《建房社團法》，規(guī)定建房社團的宗旨是為社團成員籌集資金，并以完全所有或租賃保有房地產證券形式貸給社員等。美國對低收入家庭住房保障的特色就在于其各項保障措施的法制化。美國政府先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住房與城市發(fā)展法》等，對住房保障作了相應的規(guī)定。對利用抵押貸款購買、建造和大修自己房屋的家庭，在征收個人所得稅時減免抵押貸款的利息支出；對擁有自己住房的家庭，還可以減免所得稅和財產稅；對出租屋的家庭實行稅收減免政策。法國早在1894年，法國政府就出臺了建立廉價住房制度的法律。1906年，政府頒布的法令對廉價房的建設作了補充規(guī)定。日本早在1951年6月，日本就頒布了《公營住宅法》，根據《公營住宅法》，東京都政府作為一項福利事業(yè)每年都在投資建房，由都政府建造并管理的這類公營住宅叫"都營住宅"。日本有超過220萬公共“廉租房”，占全部住宅的4.7％，另這種公營住宅保障了日本的貧困家庭“居者有其屋”。可以說，法律保證了公房租賃制度的公平合理，保證了住房困難的低收入家庭普遍受惠。在香港，政府將土地免費劃撥給房屋委員會，由房委會招標建設公屋并分配給有需要的市民。法律規(guī)定只要年滿18歲并且在香港居住滿七年且仍繼續(xù)在港居住；沒有私人住宅物業(yè)；家庭月收入不超過1.6萬港幣，家庭資產凈值限額不超過38.4萬港幣的就可以申請；同時實行輪候配屋制，輪候時間平均為兩年左右；實行公屋退出機制，當租戶戶主及其配偶去世后，其他成年家庭成員必須接受全面的經濟狀況審查，才可獲批新租約；公民住戶須每兩年向房屋署申報家庭資產，如家庭收入和資產凈值超過指定限額，須遷出所租的公屋單位；維護公屋資源合理分配，居于公屋十年以上，并被界定為”富戶”的住戶，應繳交雙倍租金。

三、關于完善廉租房法律制度的幾點建議

（一）提高立法層次

如前所述美國的《國民住宅法》，日本的《公營住宅法》等，都是從法律上保證了住房保障制度的構建與完善。而我國目前關于廉租房制度的有關文件還沒有上升到法律的高度，這是與“和諧社會關注最低和低收入家庭住房問題的戰(zhàn)略架構是不相適應的”。同時立法層次的高低直接決定著法的執(zhí)行的效力和覆蓋面。因此建議高層次的立法機關在對我國城市化進程、人口流動現(xiàn)狀及變化趨勢、居民收入和財政收入的積累、城市土地和住房供應總體狀況這幾方面問題進行綜合分析的基礎上盡快制定出符合我國國情的統(tǒng)的廉租房保障法規(guī)，從立法上規(guī)定廉租房的保障對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構的建立、以及騙取保障優(yōu)惠行為應當承擔的補償性和懲罰性法律責任等。從而提高保障和執(zhí)行的力度。

（二）制定行之有效的收入核準方案和法律監(jiān)管措施

我們可以在民政局設立一個專門的收入申報系統(tǒng)，要求已經登記在冊的廉租戶定期申報的住戶人口、住房面積、個人資產、收入變化等情況，從而準確掌握城市最低收入家庭狀況，同時建立全國聯(lián)網電腦系統(tǒng)監(jiān)管居民住房動態(tài)檔案。這樣有利于對廉租房租戶進行收入核準監(jiān)督。同時還應當充分發(fā)揮社區(qū)的功能，每個街道辦事處每個月必須負責核準本轄區(qū)內是否有新增加的城鎮(zhèn)低保戶，如果有，那么必須在第一時間上報民政局備案；對于已登記在冊的低保戶要進行嚴格審查是否仍然具備成為申請廉租房的條件，以保障最困難的人的住房問題。此外，在法律中明確規(guī)定，如果廉租戶或者是新的申請人沒有按照規(guī)定對自己的收入狀況進行動態(tài)登記，或是在登記過程中存在惡意隱瞞等情況，將被罰在一定年限內不得申請廉租房，同時還要處以一定的罰款。

（三）擴大保障覆蓋面

我們應當在有效的核準收入狀況的前提下，對在本區(qū)域內生活的住房確實面臨嚴重的人群進行保護，因此，我們應當對現(xiàn)行管理辦法做出相應的調整，把覆蓋面擴大。比如說，將失地農民和“夾心層”納入保障范圍。并且我們要在民政局建立專門的數(shù)據庫系統(tǒng)，對于每年城市的雙低人群進行復核，將新增加的雙低人群加入系統(tǒng)，對已經不符合條件的清除系統(tǒng)，并且將不符合申請廉租房條件的人但仍然居住廉租房的，及時讓其搬離。

（四）建立有效的退出監(jiān)管機制和加大違法行為的懲處力度

我們從別國和地區(qū)的立法經驗中可以看到在香港有關于退出機制的法規(guī)，但這個地區(qū)的法規(guī)是建立在當事人自己申報的基礎上，這對于個人來說要求有很高的自覺性和自我約束能力。如今中國的商品房價居高不下，但中國人的收入水平又遠遠低于房價的漲幅水平，這就使得很多人真的沒有辦法以高度的自律性在當自己生活水平好轉后自覺讓出廉租房。所以我認為單純靠收入申報機制是不夠的，我們還應當用法律的形式建立專門的監(jiān)管機制，我認為應當這樣做，在對不申報或者申報不真實的家庭進行處罰時，相關執(zhí)行部門應借鑒香港公屋進入退出機制設立的懲罰措施，對不申報資產或家庭收入及資產凈值超過逾指定的公屋住戶限額的租戶須繳納雙倍租金，并于一年內遷出。如果在行政部門的審核過程中，存在行政執(zhí)法人員和申報人相互勾結進行虛報、瞞報的情況，那么對于涉案的行政人員給予行政處分，給予涉案申報人罰款和永久禁止其申報的處理。四、結語完善的廉租房法律制度可以使弱勢群體在獲得住房保障，促進社會公平方面提供強有力的法律支持。“安得廣廈千萬間，天下寒士俱歡顏”，在建構和諧社會的進程中，解決低收入人群的住居問題，保障低收入人群在安居之后樂業(yè)，不管是對于低收入人群基本人權的保障，還是對于社會和諧的整體推進，都意義重大。