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內容摘要：村民委員會作為我國政治體制下的特殊的組織形式，其享有廣泛的自治權利，其“自我教育、自我管理、自我服務”的職能，從立法上是一個全新的組織。它具有行政機關的性能從立法上是一個全新的組織。它具有行政機關的性質，行使著一定的行政職能，具有經濟組織的性質，從事著一些經營管理職能具有村民自治組織的性質，行使著某些管理共公事務要公益事業的職能。但隨著我國農村經濟體制改革的不斷深化束縛農村村民自治健康發展的因素有：農民文化水平低下，民主素養不高，村民缺少權利保障，集體經濟基礎薄弱，村民委員會較好履行服務職能的能力校弱，解決這些問題推進村民自治健康發展，筆者認為，應從利用法律完善村民權利和加強自治基礎兩方面著手。法律調整方面：一、完善法律制度；二、建構多層次的權利救助機制；三、加強選舉的公正性，從自治基礎方面一是大力發展村級集體經濟，增強村民自治的吸引力、凝聚力；二是加強村民自治組織自身建設，增強自治力；三是發展農村文化教育，提高農民文化素質；四是加強農村法律建設，營造良好的社會法治環境。

關鍵詞：村民自治；村民委員會；權利保障自治基礎

為適應農村經濟體制改革的深入發展，健全農村社會基層組織，八十年代初，全國各地相繼完成了設立村民委員會工作，那么，究竟什么是村民委員會？什么是村民自治？其主要功能是什么？在當前農村經濟建設中又發揮著什么作用？存在那些問題？其發展的方向和定位怎么樣呢？這些都是當前我們應該深入思考的問題。

一、村民委員會的特點、職能

村民自治作為農村政治體制改革的偉大創新，作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。

按照憲法和村民委員會組織法的規定：村民委員會是基層群眾性自治組織，是農村村民進行自治的組織形式，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民事糾紛，協助維護社會治安，向鄉人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會作為我國政治體制下的特殊組織形式，其依法享有廣泛的自治權利，主要特點有以下幾個方面：第一，它是以村民居住地為紐帶建立的，主體是在一定居住范圍內的村民；第二，它沒有上級組織，與國家機關包括基層政權、群眾團體等都不存在隸屬關系，鄉鎮人民政府只是對村民委員會給予指導、支持和幫助；第三，村民委員會作為自治組織，它基于村民多數意志而從事相應的活動，即憲法和村民委員會組織法規定的“自我教育、自我管理、自我服務”。從立法上看，村民委員會已完全拋棄了以政社合一為特色的，作為體制組成部分的生產大隊的全部內涵，它是一個全新的組織，只具有憲法賦予的特定的、惟一的身份：自治組織。

村民委員會作為全村村民的代表機構來行使對內對外的事務管理，是以村的名義對外開展人格化的交往。從現階段農村基層組織的實踐看，村民委員會的功能同時具有自治、經濟和行政三重身份，扮演著三個不同的社會角色。

第一，從事農村公共事務的管理以及公共秩序的維護。這在《憲法》和《村組法》中已有明確的規定，因此便為村民委員會的職權范圍賦予了極為豐富的內涵。由于公共事務具有高度的概括性和抽象性，所以公共事務的范圍含蓋甚廣，就村民委員會來說，組織實施本村建設規劃、興修水利、道路、學校等基礎設施，指導村民建設住宅，妥善運用公共資源、管理公共衛生，召集村民會議并向其報告工作等均屬于其管理范圍之內。而公共秩序則主要涉及公共安全以及全村村民生活秩序等方面，如：調解民間糾紛、消防安全管理、維護村內治安等。為有效行使上述職權，村民委員會可以根據需要設立人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，專門負責相應工作的開展。可見，村民委員會作為全村公共事務的管理者和公共秩序的維護者，在相關法律法規的明確授權范圍內行使相應的職權具有一定程度上的行政性。由于村民委員會村務管理效果終將作用于每一位村民的身上，與村民的利益有著直接的利害關系。因此，作為村民委員會職權行為相對應的村民必然會基于自身利益的實現和保障程度與公共權利的行使發生沖突。此時，村委會作為村務的管理者不得不出面對此進行調解，而考慮到其管理職能與公共權利的內在關聯性，村委會往往會對后者帶有一定程度的傾向性。那么村委會和村民之間形成了一種管理者與被管理者之間的無論是對公權還是私權均會產生一定法律效果的法律關系，村委會在某種行政資源的優勢下必然相對于村民處于一種強勢地位，在這種雙方地位不對等法律關系中，村委會完全可以獨立地，以自己的名義實現權利和義務，并承擔相應的責任，應當在訴訟活動中成為適格的訴訟主體。

第二，集體財產的經營與管理。即維護以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營者、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法的權益和利益。由于農民的生產收益和土地具有天然的關聯性，故村民集體所有的土地便成為村委會的重點經營和管理對象。《中華人民共和國土地法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”第五十七條規定：“土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地的補償費。”除土地外，村委會的財政管理權能還涉及村內經濟項目的立項及其他集體財產的收繳和發放。《村組法》有關條款規定了村委會有條件的享有相應的職權，如：水電費用的收繳，村內享受誤工補貼人數及標準的確定，村集體經濟所得收益的使用，村集體經濟項目的立項，村民承包經營方案的實施以及救災救濟款物的發放等等。這里所指的“條件”是指上述涉及村民利益的財政職權的行使需要提請村民會議討論決定，并要做到村務公開，接受村民的監督。可見，《村組法》關于村委會財產性職權行使的規定是相當謹慎的，但在對村民實行經濟管理的模式下，村民集體對財產享有的所有權與村委會基于村民授權所行使的代表管理權之間在實際操作中往往會存在一定程度上的脫節，于是便會出現村委會與村民之間關于集體財產的運用，收益分配等方面的糾紛。此外，由于村委會是村民意志的執行機關，其在依法經營和管理村內集體財產的同時，又有權按照村民的意思表示，代表本村以自治實體這一獨立的主體資格對外參加涉及一定經濟利益的民事法律關系，可以基于財產權益的糾紛，對外主張權利或承擔相應的責任。

第三，協助基層政府開展工作。《村組法》規定：“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”可見，這里所指的基層政府是指村委會所在的行政區劃范圍內的鄉、鎮人民政府。由于村委會與鄉、鎮政府的關系并不是一種行政從屬關系，而在《村組法》中被明確定位為指導、支持與幫助的關系，因此，在鄉、鎮政府的指導和幫助下，村委會也必須協助基層政府實施一定的會對本村發生行政效果的行政行為以及落實和貫徹相應的國家政策。目前，這主要體現在審批宅基地，開具婚姻登記所需證明，國家計劃生育政策的落實，宣傳憲法、法律、法規和其他國家政策并向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等方面。在我國，村民雖然是村民自治實體的自治主體，但是作為我國公民仍然需要受到中央及地方人民政府的管治，但鑒于村民自治權的執行機關即村委會的存在，基層政府的某些會對村民產生行政效果的行政行為往往會委托村委會代為執行。這樣，村委會便在一定程度上成為了基層政府的行政職權委托人，在宣傳國家法律法規和落實國家政策的方面相對于村內也扮演著國家人的角色。

第四，服務廣大村民的職能。村民委員會作為廣大村民的自治組織，在一定程度上有著其他組織不可替代的作用，當前隨著社會主義市場經濟的建立和逐步完善，還有國家對農業稅的取消，村民自治組織的管理功能逐步向服務功能轉軌。如：“有計劃地組織村民外出務工，為村民調整農業種植結構提供環境和條件，開展農民工的培訓，增強外出務工人員的素質等等，這些都是新形勢下村委會面臨的新情況、新問題。因此村民委員會作為村民直接接觸的一級組織，在為村民提供服務方面有著不可推卸的責任和義務。只有這樣，才能增加農民收入，取得廣大村民信任，自治組織才具有穩定性和可靠性。服務功能增強了，管理功能才能更好地實現，所以，為廣大村民提供更好服務，是當前村民自治組織村委會職能中重中之重的任務。

二、加強自治基礎，推進村民自治

隨著我國農村經濟體制改革的不斷深化，有諸多因素束縛著農村村民自治的健康發展。這些因素主要有:農民文化水平低下，民主素養不高；村級集體經濟薄弱，村民委員會較好履行服務職能的能力較弱；鄉鎮與村之間如何解決“附屬行政化”與“過度自治化”問題，以及村民委員會與村黨組織之間的關系問題等等。如何更好地解決這些問題，推進村民自治健康發展，保障民主權利，推進村民自治的建設。村民自治所具有的民治而不是官治的天然屬性，為確立和實現農民的主體地位提供了制度性平臺。其次是經過雙方多年的實踐，農民逐步學習和掌握了村民自治的知識及技能，培育起自治的意識，并運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利。

（一）權利保障首先是完善法律制度。由于歷史條件的規制，中國農村的村民自治首先是從組織建構開始，有關法律也是從村民委員會組織法開始。這雖然符合事實邏輯，但畢竟也具有自治法。從法理邏輯上看，應該是先制定村民自治法，并在此基礎上制定組織法。但由于特殊的歷史和國情，使我國先制定的是組織法而未出臺相關的基本法律，這不利于凸現以村民為主體的基本自治權利，也不利于農民的民主權利受到侵害后的維護。現行的組織法只規定了應該怎樣，卻未規定違反后應該如何處理。組織法的權威因此大受影響，并很容易導致農民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的原則，但卻缺乏相應的程序性法律規定，如沒有村民委員會選舉法。由此使原則性規定因沒有程序法律的保障而難以落實。所以，在村民自治的深化過程中，需要制定有關村民自治的基本法律和程序性法律，以保障廣大農民能夠依法自治，依法行使并維護自己的民主權利。

（二）權利保障其次是建構多層次的權利救助機制。權利只是法律上提供的一種可能性，它的實現需要相應的主體性條件，如權利意識、實現和主張權利的能力，維護權利的條件。在現階段，農村經濟文化相對落后，加上數千年的傳統影響，農民民主權利的實現還很困難，特別權利被侵害后得不到強有力的保護。如許多婦女未能意識到參與村務是自己不可剝奪的權利，農民缺乏相應的法律知識，甚至不知道《村民委員會組織法》，也不能運用相應的法律知識維護自己的民主權利并履行相應的義務。在新世紀，深化村民自治的重要任務就是建構多層次的權利救助機制。以往，對農民的救助主要限于物質上的救助。隨著小康社會建設，對農民的權利救助也應該納入到國家的救助體系中。因為農民不僅是經濟上的弱者群體，也是權利方面的弱者群體。首先要對農民的進行有關村民權利的教育培訓，使他們意識到自己是治村的主體，并參與治村過程。其次是為村民實現和維護民主權利提供法律救助，在他們的權利受到侵害后有相應的司法機制加以處理和維護。再次是動員廣泛的社會資源，建構社會救助機制，如新聞媒體的幫助、志愿者的救助等。

自1980年底廣西河池地區的宜山、羅城兩縣農民自發組建村民委員會（以下簡稱村委會），開創村民自治，尤其是共和國于1998年頒布并施行《村委會組織法》以來，我國農村村民自治建設取得了巨大發展，對中國農村社會發展做出了一定貢獻，同樣村民自治在實際操作中也存在許多問題。如：村“兩委”矛盾問題、村委會成員薪水問題、村委會中的女成員問題、選民和候選人問題、村委會換屆后工作移交問題、村委會成員進行不公平競選問題、選民投票問題、罷免村委會成員問題、村民會議召開問題等。雖然原因是多方面的，但是我國《村委會組織法》自身的不完善是一個重要原因。

村“兩委”矛盾目前在農村比較普遍，也非常嚴重，造成村“兩委”矛盾的原因有體制上的，有利益上的，還有就是《村委會組織法》上對“兩委”權責的不清晰規定。《村委會組織法》規定“村委會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛、協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。但同時規定“中共在農村的基層組織，按照中共章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。這樣的規定事實上一方面承認村民選舉產生的材委會的領導權，充當“當家人”的角色；另一方面確認了村黨支部對村委會的領導，賦予了村黨支部對村務的“決定”權，這就為村民“支持”的村委會與鄉鎮黨委和政府支持下的村黨支部“爭權奪利”埋下了“禍根”。由于我國的現實國情，中共應該在村民自治中發揮領導作用，但是領導的方式有多種，不是領導具體事務，而是應在思想上進行領導。再者，村委會實質上是一種群眾性民事組織，不是政治組織，不是基層政府，中共黨組織直接領導村委會內部事務在某種意義上說是不合理的。因此，建議第三條的村黨支部“發揮領導核心作用”修改為“發揮思想領導作用”，并增加村黨支部“不得決定依法屬于村民自治范圍的具體事務。”

目前，我國還有少數村委會成員中沒有女性成員，這極大的損害了農村婦女權利，打擊了女姓村民參與村民自治的積極性，不利于農村村民自治婦女工作的開展。出現這種情況與法律中“村委會成員中，婦女應當有適當的名額”的規定有很大關系。因此，為了切實保障農村婦女參與村民自治的民主權利，提高農村婦女參與村民自治積極性，更好地開展農村婦女工作，建議將第九條的“村委會成員中，婦女應當有適當的確良名額”修改為“村委會成員中，婦女至少有一名。”

（三）關于選民和候選人資格問題的講座已有很多，但大多堅定支持《憲法》賦予公民選舉權和被選舉權不可剝奪，也就成為一些農村出現精神病患者當選為村委會成員的荒唐鬧劇的原因之一。在理論界，也有一些學者認為符合法定有選舉權和被選舉權的人，但是不具有完全行為能力，不應享有選舉權和被選舉權。眾所周知，會弊大于利，也許有人說剝奪這些人的選舉權和被選舉權是不公平的，是違背《憲法》的。但是我要說，首先，未滿18周歲，但已具有完全行為能力，且符合法律有關規定的人不享有選舉權和被選舉權；而不具有完全行為能力，但符合法定的人享有選舉權和被選舉權，這本身就是不公平的，只是沒有什么人指出而已。從某種意義上說，《憲法》對于選舉權和被選舉權不能直接從《憲法》中移植過來。利用黑惡勢力、家族勢力當選為村委會成員收起村民普遍不滿，大多數村民認為曾經有過刑事犯罪或經濟犯罪的村民不應或在多少年內不應享有被選舉權。對于這些人剝奪選舉權在某種意義上說是必要的，合理的，但在目前想通過修改法律來實現很難，不過可以出臺一部剝奪出任公職權法。因此，建議將第十二條的“年滿18周歲的村民……”修改為“年滿18周歲且具有完全行為能力的村民……”

在村委會換屆選舉時,不少在職村委會成員利用手中職權之便進行不公平競爭,甚有部分村委會主任落選后,拒絕進行交接工作.為了確保所有參與村委會競選的候選人能夠公平競爭,確保換屆選舉后村委會交接工作能夠順利進行,讓新一屆村委會盡快步入正常工作軌道。因此,建議增加“村委會成員參與競選下一屆村委會成員，必須在選舉委會員成立或公布候選人名單的第二天辭去村委會的職務，由選委會暫行其職權這一條。

我國大量農民進入城市工作，農村集體經濟薄弱，村民與村集體利益聯系較弱，加上農務相當繁忙，很多村民不愿主動到投票點投票，導致村委會選舉出現真實投票率低，而現實顯示的表面投票率高，尤其是率和流動票箱投票率極高的狀況。農民工與農村經濟聯系弱，對村委會選舉漠不關心，親自回家投票或寄票參與選舉的農民工極少，有的村甚至會出現有選舉權的村民超過一半成為農民工，村委會選舉權投票率過半很難實現。不過，我國農村的特殊環境，一戶內成員與村集體利益基本一致，他們所選的候選人一般為同一人。因此，村委分選舉投票不一定非要實行選民投票制，也可以實行戶代表投票制。如果施行戶代表投票制，一方面可以體現民主選舉，另一方面可以提高真實投票率，實行起來比選民投票制方便、科學。但是我國農村實際情況比較復雜，不是每個村都適合實行戶代表投票制，應該根據實際情況確定。因此，建議將第十四條“選舉村委會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人”修改為“選舉村委會，由本村有選舉權的村民或戶代表直接提名候選人。”將“選舉村委會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效，候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選”修改為“選舉村委會，在外出務工超過1/3有選舉權村民實行選民投票制，有選舉權的村民過半數投票，選舉有效。候選人獲得參加投票的村民或戶代表的過半數的選票，始得當選。”

在村民自治實踐中有兩大難，一是罷工免村委會成員難，一是村民會議召開難，直接影響民主決策、民主管理和民主監督。作為半熟人社會的中國農村，一個行政內村民不是很熟悉，而村民小組自然村內的村民相對比較熟悉。因此，村民的聯合行動不應注重從行政村角度出發，也可從村民小組或自然村角度出發，這樣便于聯合，但要注意防止村民小組或自然村內村民聯合無理對抗非本村民小組或本自然村的村委會成員。所以，建議將第十六條“本村1/5以上的選舉權村民的聯名，或者本村任一村民小組或自然村3/4以上有選舉權的村民聯名，或者本村1/4以上有選舉權的戶代表聯名，或者本村任一村民小組或自然村4/5以上戶代表聯名，可以要求罷免村委會成員。村委會必須在聯名罷免要求一周后即使召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村委會成員須經有選舉權的村民或戶代表過半數通過。”建議將第十八條“村民會議由村委會召集。有1/10以上的村民提議，應當召集村民會議”修改為“村民會議由村委召集。有1/10以上的村民提議，或者1/8以上戶代表提議，或者本村任一村民小組或自然村1/4以上選民或戶代表提議，村委會必須在提議一周后即使召集村民會議。”

第一，大力發展村集體經濟，增強村民自治的吸引力和凝聚力。中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的動作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常動作提供重要的物質支撐；同時，集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的服務。實踐證明，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。相反在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉政府要求農戶提供的資金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟。增強村委會的服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

第二，加強村民自治組織自身建設，增強自治能力。由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主開展工作，不得不對鄉（鎮）政府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉鎮管理對立起來。因此，解決“鄉政”于“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村干部學會行使民主權力。要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國共產黨領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創舉。因此，黨領導民主自治是毫無疑問的。“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主監督。”黨的領導與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉（鎮）行政管理并不矛盾。也是統一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理，村民自治與國家法律也不矛盾，國家的法律、法規是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導下成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的范圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。要教育引導農民提高法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決杜絕違法違規現象發生。三要圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規范程序，真正體現“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。只有這樣，才能不斷提高農民的自治能力。

第三，發展農村文化教育，提高農民文化素質和政治參與意識。事實證明，凡是文化比較缺乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立。偏執、獨斷、愚昧、盲從現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化程度尚不高。目前，占全國人口的1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村，就河南省的情況看，每年由初中升入高中的人數占30%左右，這樣大量的初中以下文化程度的農民就滯留在農村。而農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。當前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展；一是自私狹隘，政治淡薄，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。另外，現階段，對村民自治有兩種不同看法：一是認為中國農村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關系缺乏深入認識和分析有關。前者強調中國落后的一面，而沒有看到農村的變化，這一變化要求和推動著村民自治的規范化運作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以大力發展農村社會生產力，壯大集體經濟，發展文化事業，提高農民文化素質，是保證村民自治規范運作、健康發展的重要條件和必要前提。

第四，加強農村法制建設，營造良好的社會法治環境。村民自治是九億農民行使民主權利的廣泛實踐；作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統的農村推行，更需要營造良好的社會法制環境，由于長期受專制歷史的影響，中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣，不善于行使自治的民主權益，如果不強化基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就可能出現“過度自治化”和“附屬行政化”的傾向，使農村社會出現不穩定因素，影響農村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發展。加強農村社會主義法制建設，為農村基層民主特別是村民自治的平穩推進營造良好的社會法制環境，除了需要加快農村民主建設，打好法制建設基礎，主要是認真貫徹執行《村民委員會組織法》，實行農村基層直接民主選舉和村務公開制度。另外，必須做好下面兩方面的工作：一要進一步加強農村法制建設的規劃和指導。在推進以法治國方略的進程中，應有推進農村法制建設的規劃，對農村法制建設分階段目標，制定明確的規劃和年度計劃，對農村法制建設狀況應有明確的評價指標，并進行經常性的督促和檢查。二是要進一步提高農村干部、群眾的法制觀念。對農村干部，包括那些吃“皇糧”的鄉鎮干部等負有管理職能的人來說，手中有一定的權利，主要是引導教育他們要樹立依法辦事，恪要職責，接受監督的觀念。要著種教育他們為人民群眾服務的意識，在工作的過程中必須依法行政，自覺接受人民群眾的監督。對廣大人民群眾來說，要進一步加大法制宣傳力度，采取多種形式，大力宣傳國家的法律、法規，使人民群眾了解若干基本的法律知識作為生活準則，知道自己享有的法定權利和應該承擔的法定義務。教育廣大人民群眾要敢于和善于保護自己的權利，克服由于不知法而不會依法保護自己的權利。只有農村廣大干部按法律辦事，群眾按法律行事，農村的法制建設才能得以加強，才能為社會發展和經濟建設營造良好的社會法治環境。

參考文獻：

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