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一般認為，改革初期確立的農地制度在政策上明顯地傾向于公平，盡管政策要求承包期“15年不變”（1994年以前）或“30年不變”（1994年以后），但當時并沒有以法律的形式進行強化，從而使這一制度創新具有極強的自發性。經過20多年的發展，中國農地制度的內涵不斷豐富和完善，2003年《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）的實施標志著中國農地制度進入了新農地制度時期。由《土地承包法》的條文不難看到，新農地制度在政策上明顯地傾向于效率，筆者對這種政策調整有不同的看法。

一、新農地制度的內容及政策意圖

新農地制度主要包含以下幾個方面的內容：①要求土地承包期30年不變：②實行“大穩定、小調整”；③提倡“增人不增地，減人不減地”：④允許土地使用權依法有償流轉；⑤預留機動地不能超過耕地面積的5%；⑥有條件的地區實行土地適度規模經營（廖洪樂等，2003）。

以上內容在《土地承包法》中都有直接或間接的規定，很顯然，這是政府在立法層面上對地方制度創新的追認和對以往學者批評的回應。不少學者對改革初期自發性的農地制度創新嚴重偏向公平的政策取向提出了批評，他們認為，土地調整影響了農業績效，土地福利化影響了土地流轉并限制了勞動力的流動，農民承包權常被侵犯，等等。從《土地承包法》的相關條款可以看出，新農地制度旨在這些問題上尋求突破。

新農地制度明顯的政策蘊涵有二：一是強化承包權意圖，即以立法的形式保障農民的土地承包權，鞏固農戶家庭承包經營的市場主體地位，限制基層干部權利的濫用；二是突出效率意圖，即以穩定承包權和促進土地流轉及勞動力轉移為手段提高農業效率。《土地承包法》在第十四條“發包方承擔的義務”和第十六條“承包方承擔的權利”上的相應規定，以及對土地承包期限、承包合同和土地承包經營權流轉的相應規定，都是在力圖強化家庭承包經營的市場主體地位，以保障農戶的承包權和提高土地經營的效率。

二、新農地制度政策依據的不充分性及其效率意圖的內在矛盾

新農地制度政策傾向的調整首先是對許多學者對原有制度的批評做出的回應。實際上，這些批評的理由是不充分的。即使這些批評是正確的，建立在這些批評之上的新農地制度的效率意圖也可能無法實現，因為效率意圖本身就存在邏輯上的沖突。

（一）新農地制度政策依據的不充分性

一些學者對農地制度效率缺失的批評主要集中在兩個問題上：①承包權不穩定（主要是指土地調整），這影響了對土地的投入，進而影響了農業績效；②土地福利化分配，這影響了土地流轉和規模經營，同時也限制了農村勞動力轉移。關于這兩個問題，學界至今依然爭論不斷，尚未形成共識。雖然一些批評并沒有得到實證支持，盡管有不少學者對那些批評提出了質疑，但是，基于大量規范研究的結論還是被作為了制度設計的依據。

在土地承包權穩定與土地投入進而與農業績效關系的問題上，學界基本上認同短期投入與土地承包權穩定與否無關，但是，在對長期投入的影響上還存在爭議。有些研究發現，農地產權是否穩定和產出之間沒有顯著關系，它們不僅包括國際研究，也包括對中國的研究。事實上，首先，承包權穩定能否影響農業的績效，很大程度上取決于農業的比較效益。例如，農業生產要受到農作物生物性的限制，無論農民如何投入，一畝地的產出也不會增加太多；另外，現在農民普遍兼業，在投資時必然會進行效益比較，具有其他投資渠道的農民很可能不愿意向比較效益低的土地投資。其次，農民是否愿意對土地長期投資還取決于其對未來的預期，事實上，農民很難進行長遠規劃，特別是在工業化和城市化加速的今天，非農化是大勢所趨，長期投資能否在自己意愿的經營期內收回是不確定的，這就造成農民在農業生產上缺乏長遠目標。最后，既往研究對農地長期投資的界定是相當模糊的，在現有經濟條件下，農戶對土地的長期投資無非是土地改良、綠肥的使用等，這些投入的效果是相當有限的，更為重要的投資，例如水利建設等，更多的是作為公共物品由集體或政府投資的，這些投入與承包權是否穩定沒有多大關系。需要說明的是，提高中國農業比較效益的途徑是提高勞動生產率而不是土地生產率。在勞均經營規模過小的情況下，提高土地生產率的動力是有限的，把提高土地績效作為政策目標很有可能是不現實的。

關于土地分配的福利化限制了土地流轉和農村勞動力轉移的批評無論是在理論上還是在實證上都沒有得到有力的證實，一些學者通過研究反而得出了相反的論斷。。盡管如此，對這個問題還是有許多批評的聲音，其深層原因是一些學者心中都有一種“大農業情結”，而沒有考慮中國農業現代化道路的特殊性。以現在的社會經濟結構和如此嚴峻的人地矛盾，中國的發展道路絕對不會和歐美國家的發展道路相同。還有一種批評是基于日本和中國臺灣的農業現代化實踐經驗，認為中國大陸應該為未來的農業規模經營做好準備。但是，中國大陸和日本、臺灣省的約束條件、發展路徑不一樣，簡單地說就是大國（地區）經濟和小國（地區）經濟的不同。以日本為例，1950年，日本戶均耕地0.8公頃，盡管從1961年開始政府鼓勵土地流轉，擴大經營規模，但是，到了2002年，日本的戶均規模也只是1.46公頃。幾乎在同一個過程里，日本第一產業就業人口比重由原來的50%左右降到5%左右。反觀中國的狀況，這種轉變幾乎是不可能的。因此，實現土地規模經營，哪怕是適度規模經營在中國未來的相當一段時間里只能是一個戰略目標，而不應該成為現實的政策選項。

（二）效率意圖內部存在著不可調和的矛盾

退一步說，即使學者們的批評能站得住腳，新農地制度的效率意圖能在多大程度上得以實現還是值得懷疑的，因為其內部還存在著邏輯上的矛盾。

一般認為，承包權不穩定會使農民對所經營的土地缺乏長期的預期，從而限制了農民對土地中長期投資。因此，穩定承包權就是要鼓勵農民對土地投資，從而提高農業績效。同時，既往的批評也認為，土地的配置效率低下影響了農業績效，從實現適度規模經營、提高比較效益的角度考慮，應該促進土地的流轉。新農地制度同時照顧了這兩種觀點。例如，《土地承包法》第二十條規定，“耕地的承包期為三十年”；第二十六條規定，“承包期內，發包方不得收回承包地”；第三十一條規定，“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承”；同時，《土地承包法》第三十二條還規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。

不過，這個政策意圖本身就存在著不可調和的沖突：第一，要真正實現穩定承包權就不可能流轉，更不可能實現適度規模經營；第二，要流轉就不可能實現真正的穩定承包權。《土地承包法》所認可的土地經營權的流轉方式有轉包、出租、互換和轉讓等，不過，在轉包等前三者可供選擇的情況下采取轉讓方式的可能性是很小的。從實現規模經營的角度考慮，真正有效的流轉方式應該是轉包和出租，但是，這兩種方式會使得土地的經營權很不穩定。這是因為，首先，緊張的人地矛盾在短期內不會得到根本緩解，目前，中國農業勞動力的平均經營規模是0.43公頃，而美國是59.4公頃，法國是21.5公頃，即使同是東亞小農國度的日本和韓國，其勞均規模也分別達到了1.7和0.7公頃。中國現有的3億農業勞動力即使有2／3轉移到第二、第三產業，勞均規模也不過1.3公頃。不過，其在筆者看來，這個過程在短期內難以實現，緊張的人地關系還會持續較長的時間。其次，中國的耕地承載了太多的社會壓力，目前，耕地仍承載著3億勞動力，為農民提供著將近一半的收入。更重要的是，在短期內農民還不能被納入社會保障體系，農民的就業渠道還是相對有限的，土地依然是農民最后也是最穩定的生存保障。最后，農民基本上都是規避風險的，在非農收入不穩定和非農生活不能得到穩定保障的情況下，他們很可能不會放棄土地經營權。在這種情況下，農地流轉市場應該是賣方市場，供給方的市場實力應該遠大于買方。出于對風險的規避，在土地流轉合約上供給方會更傾向于短期契約。只要契約是短期的，承包權就不可能穩定。這樣，關于承包權不穩定帶來的效率損失問題就很可能難以解決。

由以上分析可以發現，新農地制度政策傾向的轉變似乎沒有充分的理由，在此基礎上的政策意圖也很可能難以實現。因此，筆者對具有強制性特點的新農地制度的合理性表示一定的質疑。如何看待農地制度的公平問題取決于對農地性質的理解，因此，有必要重新理解農地的性質。

三、重新理解農地的性質

如何看待中國農地制度的效率問題，實際上就能夠反映出如何看待中國農業發展的道路以及農村土地的性質。上面已經提到，在未來相當長的一段時期，規模經營（包括適度規模經營）不應該成為中國農地制度的主要選項。在這種條件下，應該重新理解農村土地的性質。

要理解中國農村土地的性質首先要了解農村土地的功能。一般來說，中國農村土地應該具有兩項功能：一是保障功能，二是資本功能。土地的保障功能是以土地為依托，來滿足人類賴以生存的衣食供給、就業、養老等基本要求；而土地的資本功能則是視土地為資本，通過加入市場經濟的運行，為投資者帶來預期收益。隨著不同地區經濟發展的不同，土地的功能已經開始出現了較大的區域性差異，在經濟發達地區，土地的資本功能在不斷上升。不過，從整體上來看，在較長的一段時間里，土地保障功能的替代品還難以出現，保障功能還會占據核心地位。正是基于這種考慮，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是農民克服生存壓力的一種集體回應。在這種情況下，土地的性質更傾向于一個生產的平臺而不是產品，具有俱樂部物品的特性。集體成員擁有集體土地經營權的依據是成員權，即土地集體所有制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。而成員權的基礎又是村民的生存權，村民的承包權能否得到保障主要取決于村民的生存權能否得到尊重。正如美國學者Scott（1976）在研究東南亞一些農村地區的土地制度時所指出的：在人均土地資源稟賦極少的小農經濟中，農民的理性原則是以生存安全為第一，而不是追求收入的最大化。他認為，農民這種“道義經濟”就使所有外在的制度、技術及習俗都必須首先服務于這一生存倫理而不是經濟“理性”。對中國大部分農民而言，情況是一樣的。以往的研究往往傾向于把農村土地作為一種產品或資本來看待，以此為基礎，它們關注的重點必然是這種產品所帶來的資本收益。如果從生產平臺性質的角度去看農村集體土地，其著重點就應該是集體土地所體現出來的社會生存能力，即集體土地所具有的滿足集體成員基本生存的能力。

農地制度作為中國農村社會的根本制度，它不只具有經濟性，還具有社會性和政治性。因此，對農地制度的考察不能僅僅從經濟效率的角度來考慮，還要考慮其社會和政治影響。特別是在中國這種具有小農特性的大國，社會轉型是一個長期的過程，農地制度的實施不能不考慮社會成本。

四、新農地制度可能造成的社會后果

審視農村改革以來二十幾年的實踐會發現，中國農村土地的承包關系基本上形成了“鐵打的集體，流水的成員”的模式，土地承包隨人口調整而調整，盡管周期不定，但土地福利化基本上成為絕大多數農民的共識。這種土地制度的目的就是要保障集體成員的生存，給予集體成員以生存能力。根據眾多人口學家預測，在未來30年左右的時間里，中國農村人口仍會維持在6億～8億的水平，和現在差不多。進入21世紀幾年來，中國人口年均增長800萬左右，其中70%是農村人口，隨著第四次人口生育高峰的到來，這個數值可能不止800萬。可以估算，如果土地真的不調整，在未來的30年里將有1.68億多的農村人口自動失去土地承包權，即使其中有一半人口轉為城市人口，估計也會有0.84.億農村人口失去土地權益。

此外，農村婦女的土地承包權也存在被剝奪的風險。《土地承包法》一方面規定，“婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”；另一方面還規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”。事實上，只要婦女新居住地不進行土地調整，她們得到土地承包權的可能性就幾乎不存在。盡管該法規定了新增人口（自然包括婚嫁的婦女）獲取土地的三個途徑，但其可行性是值得懷疑的：第一，5%的機動地數量遠遠不能滿足新增人口的需要，而且絕大部分農村地區把機動地作為公共支出的收入來源，很少承包給新增人口；第二，對于絕大部分農村地區來說，根本就沒有新開墾土地；第三，當存在轉包、轉讓等流轉方式時，自愿交回承包權的可能性幾乎為零。按照2000年數據，在今后20年要進入婚齡的婦女現在（0～25歲）人數約為2.3億，按70%比例估算，農村婦女約為1.6億。這就意味著，如果嚴格執行新農地制度，將會有1.6億農村婦女失去土地承包權，即使考慮轉向城市等原因脫離農業的占1／2，也將有0.8億婦女失去土地承包權，除非她們嫁到本村或鄰村，但是，這樣又會帶來其他社會問題。總的來說，如果真的30年不調整土地，到2036年，保守地估計將會有近1.64億農村人口自動喪失土地承包權，約占當時農村人口的1／4，這必然會造成嚴重的社會問題。

當然，隨著人口的調整，農村新增人口可以通過土地流轉市場獲得土地經營權，但是，這種途徑同樣也會帶來社會公平問題。由于緊張的人地矛盾，土地流轉市場很可能是賣方市場，這樣就極有可能使承包農戶不但要承擔轉包費，還有可能難以享受國家的惠農政策，從而影響土地資源的配置，形成社會矛盾。需要強調的是，即使新農地制度能在很大程度上促進土地流轉，由于農村土地流轉市場的長期非均衡，小農分散經營的局面很可能難以改變。這顯然不是農地制度改革的初衷。

五、結論

筆者認為，新農地制度重效率的政策傾向在現階段和未來相當長的時期里是不可取的，農地制度應該兼顧公平和效率且略偏于公平。一些學者對承包期30年不變政策的可行性提出了質疑，在筆者看來，這種質疑是有道理的。土地福利化是農民的自發行為，是內生的。新農地制度是在用外生因素來打破內生因素，其合理性本來就值得懷疑。筆者認為，原有制度中存在的效率缺失問題確實值得注意，但其消極影響遠沒有想像的那么嚴重；同時，在以往的研究中，一些學者也低估了公平的社會作用。因此，筆者認為，新農地制度應該給公平以足夠的重視，只有這樣，才可能形成合理的農地制度。