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在國際貿易實踐中，出口退稅已成為一種國際慣例。根據WTO規則要求，各成員國可以對本國出口產品實行退稅，但退稅的最大限度不能超過出口產品在國內已征的稅款。在此范圍內，各成員國可以根據自身的經濟發展需要和國家財政承受能力，確定恰當的出口退稅水平。合理的出口退稅政策的運用，可以增強一國出口產品的國際競爭力，并通過出口的帶動作用促進經濟增長。我國自1985年恢復實行出口退稅政策以來，對出口退稅政策進行了多次調整。全球金融危機發生后，我國又多次上調了出口退稅率，以此來擴大出口，促進經濟增長。但筆者認為，這只是一種臨時性措施，從長遠來看，我國出口退稅政策的調整應服從于緩解對外貿易失衡，促進經濟增長方式轉變的基本目標。

一、我國出口退稅政策目標的選擇

縱觀我國出口退稅政策的發展，出口退稅政策調整主要承擔了四個方面的政策目標：貿易目標、產業結構目標、財政目標和匯率目標。在經濟發展的不同時期，由于政治、經濟、國際貿易環境的不同，出口退稅政策會承擔不同的職能。自1985年我國恢復實施出口退稅政策以來，以2003年為界線，可分為兩個階段：第一階段的調整以總量調整為主；第二個階段是從2003年以來，國家開始注重結構調整。

（一）1985年-2002年：以總量調整為主

在這一時期，我國的出口退稅政策調整主要服務于對外經濟流量和存量均衡的調整，實行了無差別或差別不大的出口退稅制度。

由于1985年進口增長過快，我國經常賬戶出現了高達114億美元的逆差，接近GDP的4%。為了鼓勵出口，政府推出了從1973年就已經取消的出口退稅政策。可以說，治理當年我國對外經濟嚴重的流量失衡是政府恢復出口退稅政策的主要原因。1994~1996年，我國連續3年經常賬戶出現順差，而且順差還大幅度增長，這直接導致了我國1996年出口退稅率的下調。由于東南亞金融危機的影響，1998年我國再次提高了出口退稅率。

從我國對外經濟存量即對外凈債權債務頭寸的狀況來看，1985年我國的外匯儲備只有26億美元，同期外債余額卻在快速增長，達到了158億美元。外匯儲備/外債余額比率只有16.64%，而按照國際公認標準，這一比率應該大于100%，小于80%就進入警戒狀態。因此，1985年我國的對外債務實際上已經進入“超緊急狀態”，這是我國政府當年以高退稅率和大范圍退稅恢復出口退稅政策的直接原因。從1994開始，我國的對外凈債務快速收縮，到1996年只剩下了凈債務112.2億美元，因此，當年對出口退稅率進行了下調。1997年我國首度出現了近20年沒有出現過的89.3億美元的對外凈債權，但受東南亞金融危機的沖擊，1998年我國又出現了10.8億美元的對外債務，導致了出口退稅率再次上調。

（二）2003年至今：開始注重結構調整

在這一時期，我國對外經濟中的流量和存量失衡問題已得到解決，出口退稅政策的調整逐步轉向通過差別出口退稅率設計優化出口商品結構。

從1994年開始，我國的經常賬戶出現了持續的順差。2001年到2003年，經常賬戶順差快速擴大，顯示了我國經常賬戶順差的可持續性。同時，我國的對外凈債權也出現了持續增長的態勢，2003年我國的對外凈債權接近2000億美元，因此政府適當降低了出口退稅率，同時對出口退稅率進行結構性調整。具體表現為針對不同產品調整退稅率：對國家鼓勵出口的產品退稅率不降或少降，對一般性出口產品退稅率適當降低，對國家限制出口的產品和一些資源性產品多降或取消退稅。基于經常賬戶順差和對外凈債權的快速增長，2006年我國又進一步下調了出口退稅率，同時擴大了退稅率的差別幅度。按照促進產業結構調整的需要，提高了重大技術裝備、部分IT產品和生物醫藥產品以及部分國家產業政策鼓勵出口的高科技產品等的出口退稅率，降低或取消了高能耗、高污染、資源性產品的出口退稅率。

二、我國出口退稅政策功能再定位的必要性

全球金融危機的發生使得我國出口退稅重新關注總量調整，為了應對金融危機導致的出口急劇下降，我國從2008年8月起又多次上調了出口退稅率。如從紡織品來看，自2008年8月1日起，將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%；自2008年11月1日起，又將部分紡織品、服裝的出口退稅率提高到14%；從2009年4月1日起，再次將紡織品、服裝的出口退稅率提高到16%。

從以上的出口退稅實踐可以清楚地看到出口退稅的政策性特征，出口退稅會因為擴大出口創匯、財政因素、宏觀經濟政策等因素而不斷地進行調整。無論是從貿易視角還是從財政視角，中國現行的普遍出口退稅運行模式都面臨極大的挑戰。

（一）加劇了對外貿易失衡

在我國以對貨物征收增值稅為主的稅制結構下，由于出口退稅的力度大，在我國生產并出口的商品稅收含量較低，因而在國際市場上的價格具有很強的競爭力。因此，我國現行稅制結構和出口退稅政策對擴大出口具有非常重要的作用。從1994年起，我國外貿出現持續順差。尤其是2005年外貿順差突破千億美元之后，增長迅速，2008年更是高達2954.59億美元。中國貿易順差的不斷擴大，導致外匯儲備持續增加，不僅存在巨大的外匯風險和管理壓力，央行貨幣對沖流動性過剩的難度也越來越大。同時，外貿順差的擴大使中國對外貿易環境趨緊，遭受的貿易摩擦日益增多。

（二）不利于外貿增長方式的轉變

2009年中國超過德國成為世界第一出口大國，但出口產品卻多為附加值較低的產品，國民收益低。盡管我國工業制成品出口已占整個貨物出口的90%以上，但出口仍集中在勞動密集型產品和制造環節上。而且我國出口總量的55%、高新技術產品出口的90%靠加工貿易，國內附加值低。目前，我國對低附加值產品的出口退稅在很大程度上侵蝕了出口商品的國際競爭力。

原因在于，出口退稅已經成為低附加值產品出口的企業的主要利潤來源，因此企業沒有對出口商品進行升級換代的動力，使出口商品長期淪落于低附加值、勞動密集型為主的商品結構中。而且，低附加值產品的低價格競爭還經常容易招致其他國家的反傾銷、反補貼等措施。

（三）引發對外貿易摩擦

中國在成為貿易大國的同時，也引發了更多的貿易摩擦。中國在近年的貿易摩擦中受指責最多的便是出口退稅政策的普遍性導致的傾銷行為。中國成為反傾銷的最大受害國，其中雖然不乏貿易保護的原因，但也與中國許多商品競相壓價導致價格太低有很大關系。出口商之所以能壓價，主要是基于國家的退稅支持。許多企業利用退稅優惠，在國際市場上競相壓價，將退稅當成正常的利潤，以致很多企業耗費大量資源卻反靠出口退稅來維持生計，沒有賺到外國的錢反而變相地吃國家財政。

（四）增加了財政負擔

隨著我國外貿出口的大幅度增長，巨額出口退稅對財政尤其是中央財政產生了極大的壓力。我國的稅制結構以流轉稅為主體，而出口退稅涉及的是流轉稅。與以所得稅為主體的國家相比，我國出口退稅占稅收收入的比重較高。2008年和2009年我國財政負擔的出口退稅高達5865.93億元和6486.61億元，分別占當年稅收收入的10.8%和10.9%，占國內增值稅收入32.6%和35.1%。我國現行的中央與地方75:25的增值稅分享體制和中央負擔出口退稅基數和增量92.5%的出口退稅體制，更是加大了中央財政的退稅壓力。

三、我國出口退稅政策功能應該如何再定位

基于以上分析，隨著中國由貿易大國向貿易強國轉變，應將出口退稅政策明確定位為產業政策工具，加強出口退稅政策對貿易結構和產業結構升級的引導作用。從長遠來看，出口退稅應以優化出口結構，提高出口收益和退稅的經濟效率為導向，進行結構性的調整，并以相應的配套改革措施提高出口退稅政策的實際效果。

（一）實行差別出口退稅率，優化出口結構

出口退稅率是出口退稅政策的核心工具。差別退稅率設計可傳達出政府對產業結構調整的信號，實現我國出口結構的優化升級。在設置出口退稅率時，應根據國家產業政策與出口商品結構調整的要求，按出口商品的性質不同，有差別、有層次地對不同商品設計階梯型退稅率，以體現出口退稅政策導向。

一方面，最優出口退稅率應與商品結構調整相適應。對于低附加值產品，應盡量采取低的出口退稅率；而對于附加價值較高的產品，適合采取較高的出口退稅率，保護產品的國際競爭力。另一方面，最優出口退稅率結構應與出口商品性質和出口商品市場競爭結構相一致。根據最優出口退稅理論，為實現國家福利最大化，應根據出口產品的國外需求彈性或在國際市場上的壟斷程度確定出口產品的退稅率。根據次優出口退稅理論，對具有出口負外部性的產品應不退稅或少退稅。具體來講，對于出口產品的國外需求彈性較小、出口產品占國際市場份額較大的產品以及出口負外部性較強的產品如“兩高一資”產品實行不完全退稅或不退稅政策，甚至可以征收出口稅。

（二）調整不同貿易方式的稅負，引導加工貿易向一般貿易轉換

目前，在征退稅率不一致的情況下，不同貿易方式出口的稅收負擔也是不一致的。一般貿易出口企業稅收負擔最重，其次為來料加工貿易，進料加工貿易的稅負相對較輕。因此，應盡快調整不同貿易方式下出口退稅政策不公平狀況，提高一般貿易在貿易格局中的比重，提高加工貿易的質量和水平。出口退稅率調整應充分考慮出口和內銷之間、出口貿易方式之間的稅負平衡，對進料加工進口料件按國產同類產品征退稅率差征收增值稅且不予抵扣，并將來料加工業務改為對加工費先按征稅率征稅，再按退稅率退稅，對來料加工免稅政策和進料加工的“免、抵、退”政策只允許在出口加工區或保稅區內進行，對非出口加工區或保稅區外開展的來料加工貿易將現行免稅政策改為“免、抵、退”政策，與進料加工貿易政策相一致。

（三）深化增值稅制度改革

我國現行的出口退稅政策主要涉及增值稅和消費稅退稅。由于消費稅的征稅范圍較為狹窄，而且主要在產制環節征收，出口退稅僅適用于外貿企業購進并用于出口的消費稅應稅商品，因此出口退稅主要涉及的還是增值稅。從2009年1月1日，我國在全國范圍內實施了增值稅轉型，這有利于實現真正的“徹底退稅”。但由于大部分勞務，尤其是生產性勞務還沒有納入增值稅的征收范圍（征收營業稅），這會產生無法抵扣的問題，因此應進一步擴大增值稅的征收范圍。隨著我國勞動密集型產品出口市場的漸趨飽和以及我國在勞動力成本方面優勢的弱化，今后應優化出口產品結構，擴大服務貿易，增值稅轉型和擴大范圍改革將有利于我國產業結構和出口結構的完善。另外，不合理的稅收優惠政策容易產生少征多退現象，形成事實上的“出口補貼”，因此還要進一步清理增值稅的減免稅優惠，為出口退稅政策的實施打下良好的制度基礎。

（四）建立高效的出口退稅管理機制

從出口退稅的管理實踐來看，可以從以下三方面著手：一是改“征退分離”為“征退合一”。目前我國對收購貨物出口的外（工）貿企業實行“先征后退”辦法，征退稅地區和機關之間信息不對稱，難以堵塞騙稅漏洞。可以考慮借鑒英國、法國、希臘等國的經驗，對外貿企業收購出口實行“免稅采購”制度，即外貿企業在收購出口貨物時，向生產企業支付不含稅價款，由生產企業按“免、抵、稅”辦法出口退稅事宜，實現征退稅管理的一體化。二是應通過加強源頭監管、過程監控和事后檢查，實現出口退稅全程管理精細化。在源頭監管上，實行企業分類管理，引入退稅評估機制；在過程監管上，加強單證審核，通過與內部征稅機關、稽查機關和外部海關、外匯管理部門之間的信息共享提高管理效率；在事后檢查方面，日常檢查與稅務稽查雙管齊下，加大對出口騙稅的懲處力度。三是建立出口退稅“滯退金”制度。在英國、意大利、希臘等國家，對于不能及時退稅的，規定了滯退金制度。比如英國規定，稅務機關必須在收到企業退稅申請后兩周內辦理完退稅。希臘法律規定，稅務機關必須在收到申請后1個月內辦完退稅，否則支付一定滯退金。