導語：自治探究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：改革開放以來中國單一制的國家結構形式的一個顯著變化，即自治形式在局部范圍的相對活躍。自治形式相對活躍，集中反映在對以往單一的自治形式的突破，形成民族區域自治形式、地方自治形式和社區自治形式三維一體的自治新格局。區域獨立自主意識的形成和增強、中國社會結構向分化型的轉變、國家權力向地方分權的轉變等是當今中國自治形式相對活躍的客觀基礎和重要條件。這種新型的自治形式，對當今中國社會具有重要的影響和作用。

一

自治，是指特殊區域根據自身實際，自我管理、自我約束、自我發展的特殊形式。這種自治形式是我國單一制國家結構所獨有的形式，它使具有特殊的區域獲得自主發展的充分權利，同時又保持與整個國家在結構上的協調一致，是我國解決特殊區域管理與發展問題的最有效的措施。

但長期以來，自治這一特殊的政治形式，實際上是一種民族區域自治的簡稱，民族性幾乎成了自治的唯一屬性，自治的運用被限于調整國家與民族關系的狹小范圍，自治的效率低下。改革開放以來，隨著政治、經濟和社會條件的巨大變化，這種單一的自治形式已被打破，自治無論在形式還是內容上都發生了明顯變化，自治形式呈多樣性、多層面的發展態勢，成為當今中國國家結構中最具活力的要素。

當前，這種活躍的自治形式突出地表現在，民族區域自治形式、地方自治形式和社區自治形式三維一體的自治新格局的初步形成。

1.民族區域自治形式。指少數民族聚居的地方，根據本地的民族特性，自主管理其內部事務的政治形式。這是為解決國家與民族關系而設置的，是我國最早實行的自治形式。這種自治形式以《憲法》和《民族區域自治法》的形式固定下來。但在改革開放前，這種唯一的自治形式因強調國家權力的統一與集中而流于形式，法律所賦予民族自治地方的各項自治權并未落到實處。改革開放以來，民族區域自治制度有了較大發展，實行區域自治的范圍更廣，自治權的行使也有更充分的法律和政策上的保障。

應該承認，當今中國的民族區域自治形式，不僅作為少數民族自我管理內部事務的形式而存在，而且著眼于各民族的平等、和睦和共同繁榮，切實保障少數民族對適當的生活空間和社會公正的需求。這種自治形式，集中體現了一個國家對少數民族人權的尊重和社會價值的認可。從這個意義上講，這樣一種自治形式的存在，使中國的社會主義民主形式，更加真實和完整。

2.地方自治形式。指具有特殊性的地方一級行政區域依法自主管理本區域內部事務的政治形式。主要包括未來香港、澳門等特別行政區的高度自治形式。這種自治形式是為解決中央與地方關系而設置的，屬于一種新型的自治形式。

改革開放，不僅增強了地方的自主性、相對獨立性，而且不同社會制度的區域在一國內共存也成為可能。根據香港、澳門特別行政區基本法的規定，設立香港、澳門特別行政區，兩地實行高度自治。可見，香港等特別行政區不同于內地一般行政區域，屬于地方一級行政區中，享有高度自治權的行政區。這種自治形式，包含這樣的意思：香港等地區因與內地社會制度和歷史傳統質的差異，不能納入一般地方行政區。為克服制度差異給國家完整、統一帶來的障礙，必須以地方自治的形式確立其在國家結構中的位置，而且因制度的差異，這種地方自治具有突出的特點，即自治的高度性。

經濟特區是改革開放以來所出現的新事物，也是區域差異所必然產生的結果。經濟特區雖行政區劃不同，但因占居區位、經濟條件的優勢，都有比其它行政區域更大的經濟自主權。這些權力以國家的經濟政策和特區法規的形式固定下來，為特區的經濟發展帶來空前的活躍和繁榮。應該看到，特區的經濟發展，除需要相應特殊的經濟政策和經濟權力外，還必須將其置于良性的社會機制之下，特別是需要相對獨立的行政管理方式和行政自主權，以促進特區的全面社會進步。所以，隨著經濟特區發展向縱深的推進，特區的自主范圍和程度也在逐步提高，特區正變成一種經濟職能與行政職能重合為一的綜合性的相對獨立的社會實體。從這個意義上說，經濟特區實際上也是一種具有某種獨立意義的地方自治單位。當然，這種地方自治，主要是從經濟發展戰略上設置的，自治的經濟因素更多，而政治因素較少。

3.社區自治形式。指以居住區域為基礎，由群眾自愿組成、自我管理、自我約束的基層社會組織。屬于基層群眾自治組織形式。如城鎮的居民委員會，農村的村民委員會等。自愿性和群眾性是它的基本特征。這種自治組織，嚴格說來不是國家結構形式的內在要素，但又通過與基層政權組織的交互作用中對國家結構形式產生一定的影響。基層政權通過基層群眾組織化“官治”為“民治”，使許多繁鎖的事務在基層中得以化解，減輕了政權組織管理的任務量，而基層群眾組織則依靠基層政權的支持和幫助開展自己的活動。〔1〕

故這種自治形式與屬于國家結構要素的自治形式具有密不可分的關系，兩者的精神和內涵一致，它們相輔相成、互為補充，共同構成了中國社會主義民主的強大基礎。正因如此，我們認為，社區自治形式納入這里所論及的自治形式的范疇，才不失為自治形式的完整性。

三種自治形式相互結合構成了我國目前自治的大體框架和走向，從中可見，新時期的自治形式有如下幾個特點：

第一，設立自治的依據更為靈活。民族因素作為設立自治的依據，已被區域的特殊性所取代。無論民族區域自治形式，還是以香港特別行政區為代表的地方自治形式，以及社區自治形式，與一般行政區域不同的特殊性，是這些區域自治的根本所在。民族區域自治的特殊性在于它的民族特性背后體現出的政治、經濟、文化等因素與漢族的較大差異性；以香港特別行政區為代表的地方自治的特殊性在于社會制度與內在質的差異性；而設立居民委員會、村民委員會的社區自治單位，本身表明這些社區確有不同于其它社區的特殊需要，而這些需要不能從政府管理中獲得，只能通過設立社區自治單位來實現。

所以，特殊性是一個區域自治的前提和基礎，無特殊性的存在，也就無區域自治的存在。但區域特殊性的存在也非必然產生自治。事實上，我國單一制結構中的各行政區域都不同程度地存在特殊性，而且隨著改革開放的深入，區域特殊性的層次和程度都在不斷提高，我們認為，只有當這種區域特殊性的存在，使國家集中統一的管理方式無法在該區域落實，區域自治才成為必要。

第二，三種自治形式并非處于同一水平上的自治，而是層次不同、形式有別的自治形式。以香港特別行政區為代表的地方自治，由于對其歷史傳統和現狀的認可，奉行主權統一，治權下放的高度自治原則，其自治形式不僅特殊，而且層次最高。這種自治區域，最大限度地享有了作為一個地方行政單位所應享受的權力，國家在總體上對其的管理和控制，更多的是程序上、法律上的意義。

相對而言，民族區域自治形式，因其考慮的是民族特性，即所體現的經濟、文化、地理、觀念等與漢族的非實質性的差異，而非認可民族現存的制度，故這種自治形式只能是社會主義條件下的有限自治，集中反映在自治的“一國一制”的特征，以及由此決定的自治權的有限性和不完整性。不具有任何政權組成因素的社區自治則屬于較為松散的自治形式。這種自治既無法律上的有效性和程序上的有序性，更無活動上的強制性，而是社區群眾自愿組成，以自律為原則的一種隨意性較大的自治組織，其活動有很大的局限性，是最基層、最低級的自治形式。

不可否認，三種自治形式因層次的不同，自治權力多少也各異，但權力的多少只是自治在“量”上區別的表現，自治的“質”則未改變，即三者在法律上所體現的是區域的自主權，而非自決或獨立權。即便香港等享有高度自治權的特別行政區，其自治的高度性也以一國為限，即必須是一國條件下的自治。

第三，自治雖層次、形式多樣，但在整個國家結構中仍是特殊的一環，不具有普遍性。單一制國家，不僅表現權力機制的高度統一，而且國家結構形式要求總體上中央與地方、地方與地方的一致性，而體現差別的自治形式始終是作為單一制國家結構形式的必要補充而存在的。盡管這一自治形式，具有相對活躍的特點，但不能因此否定我國單一制國家結構形式的主導地位，相反這種活躍自治的自治形式，正是具有中國特色的社會主義國家結構形式的體現。

二

改革開放，給中國社會帶來了巨大變化，這種變化不僅體現在國富民強的表層，而且更深層地表現在經濟、政治、社會、文化因素的變化，而這些因素的變化正是作為國家結構要素的自治形式相對活躍的客觀基礎和重要條件。

變化之一：社會觀念由整體性、全局性向區域獨立自主性的轉變。

在計劃經濟體制下，高度集中的權力和資源配置，產生了高度統一的意識形態，社會的整體和全局觀念牢固，凡事以整體、全局利益為重，漠視局部、地區利益，區域自主意識弱化。而國家高度集中的統一管理模式，進一步抑制區域自我意識和主動性的發揮，其結果又導致地方、局部對國家的依賴性。這種整體、全局的觀念，使我國絕對統一的單一制結構得以加強，而體現區域自主性的自治形式被忽視。

改革開放以來，隨著社會經濟發展戰略目標的確立，調動地方、局部、乃至個人的積極性和主動性，成為改革成敗的關鍵，而積極性和主動性的發揮，就必須正視地方和局部的利益。隨著區域對自身利益關注的增強，區域對自由發展空間的渴望也隨之高漲。所以，從全國范圍來看，在堅持國家整體利益的前提下，區域的自主意識正在興起，務實、求實的精神正代替務虛、盲從的意識。

改革開放的最終結果，在于建立社會主義的市場經濟體制。市場經濟所獨具的公平、平等、自愿的法則，要求市場主體的價值必須在市場經濟的競爭中得以實現，任何行政指令、長官意志在市場經濟中變得無足輕重。只有各市場主體根據自身的實際情況，自主支配、自主管理，才能在市場競爭中立于不敗之地。而市場主體自主性的發揮，又必須以置身于其中的區域自主性的發揮為條件，因為區域的發展決定了各市場主體的發展。所以，隨著社會主義市場經濟體制的確立，區域自主意識必然進一步鞏固和增強。區域自主意識的增強，必然

對計劃經濟體制下高度集中的國家結構形式產生影響，成為自治形式在局部范圍活躍的內在動因。

變化之二：中國社會結構由總體型向分化型的轉變。

改革開放以前，計劃經濟體制的集約化管理模式，中央權力的集中和高度統一，不僅產生整個社會利益機制的統一和集中，地方利益的弱化，而且在這種體制下，社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一，國家與社會合為一體，使中國社會結構具有總體型的特點。所有的社會組織，不管是行政的、事業的或經濟的、政治的，均由政府控制和管理，均有一定的行政隸屬關系和行政級別，并依此從政府那里獲得按計劃分配的資源。同一類、同一級組織在內部結構、社會地位，以及行為方式上沒有什幺不同；不同類別、不同等級的

組織之間雖然在資源獲取多少、權力大小、專業職能等方面存在著一定的差異，但在行為方式和制度框架上沒有什幺顯著的不同。〔2〕整個社會結構表現出同質同物的特點，社會的“異質性”成份缺乏，所有社會組織的獨立利益和自主權既無從產生，也無存在的必要。

改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，局部利益、群體利益的被尊重，利益多元化的形成，社會組織自由空間的出現和擴大，社會結構開始發生分化。這種社會分化從整體利益與局部利益的劃分出發，產生多層次、多元化的社會結構，其特點是社會“異質性”的增多，表現在社會組織的成份、構造日趨復雜。如改革開放以來，出現的三資企業、私營企業、個體經營者、各種名目的社會團體等等。這些組織無論在事實上還是法律上，都是獨立的社會主體，都有維護自身權益的需要。隨著改革的深入，這種社會分化的速度將進一步加快，分化程度更高。

各社會組織得以有效分化，其自身權益的被尊重，又必須與分化的社會結構相適應的國家結構形式和政府管理模式的建立為條件。這種國家結構形式，必須適應區域自主性的需要，相應的政府管理模式，應以擁有更加靈活的自主權為特征。而區域自治形式最能滿足這樣的需要。因此，社會結構由總體型向分化型的轉化，也是國家結構從總體統一向局部分化的一個重要因素，自治在這一局部分化中扮演了一個不可替代的角色。

變化之三：政治權力結構由中央集權向地方分權的轉變。

單一制國家結構形式，要求權力向中央集中，強調中央的統一管理和步調一致，同時也注意中央與地方間適當的權力分配關系。但在改革開放前的三十多年中，這種權力結構未向地方傾斜，相反更加集中于中央。在這種失衡的權力格局中，“全國一盤棋”是構造中央與地方以及不同區域間關系的基本原則。每一個地區都是國家這個整部機器的一個部件，局部必須服從全局，各個地區存在的價值取決于其對整體所做的貢獻。〔3〕這種政治與行政權力集中的“全國一盤棋”的管理模式，使各地方的構造和內在因素完全一致，而區位、自然條件、人口因素所產生的政治、經濟、文化的差異，也因這種固有的權力格局所掩蓋。這種權力格局的存在，使中國超穩定的單一制國家結構形式，得以進一步加強，自治形式則相對受到排斥。

改革開放以來，經濟體制改革的核心也就是經濟權力的分配問題。高度集中的計劃經濟體制，不僅導致高度集中的政治權力，也帶來高度集中的經濟權力。政府職能部門操縱經濟生活的方方面面，經濟實體因政府的過多干預而缺乏自主性和創造性。改革的著眼點就是以權力再分配的宗旨，實行政企分離、國家所有權與經營管理權的分離，使企業真正成為自主經營、自負盈虧的經濟實體。

一個企業的發展活力和高效率必須有自主權，必須賦予其發展的內在動力，同樣，一個地區的經濟和社會發展，如果脫離該地區的實際，由中央高度集中，實行一盤棋的管理模式，區域發展必然因缺乏內在動力而停滯。一位學者指出：現代化過程中的國家，在確立高效率的經濟發展這一首要目標之后，切不可忘記及時設定一個足以保障市場競爭的平等和資源分配的公正的社會目標。這意味著必須在非經濟領域中進行一場深層改革，否則就會斷送經濟方面已經取得的成果。這也意味著要對權力結構進行重新組合，其任務不妨用一句話來概括：管理方式的合理化。〔4〕所以，經濟體制改革所帶來的企業發展活力，到一定時期，固有的高度集中的政治體制必然成為社會經濟發展的障礙，政治體制改革尤其是中央與地方權力關系的改革，也就立即提到日程。

改革開放以來，中央與地方的權力劃分，主要是克服過去極不平衡的權力結構，尋求一種中央與地方權力關系合理分配，協調一致的新型權力格局。所采取的主要步驟就是簡政放權，即將本應屬于地方性的權力，交給地方行使，自主支配，中央所要做的是，從宏觀上加以調控，引導地方沿著正確、健康的軌道發展。

向地方放權的結果，使地方的自主意識和社會主體地位進一步增強，增強的地方自主意識和社會主體地位，又要求中央的進一步放權，由此形成權力分配的良性循環系統。與此同時，在集權條件下并不突出的各地區位條件和歷史遺產的差異，在放權后明顯地暴露出來，使各地的發展一開始就不處于同一水平上，呈現明顯的梯度狀態，各地具有較強的“異質性”。特殊區域給予特殊政策，是國家權力分配的基本準則。故各地“異質性”的存在，導致中央權力分配的不平衡，而不均衡的權力分配又使各地的差距進一步拉大，“異質性”進一步增強。區域“異質性”不斷積累的結果，最終導致國家的統一管理無法在該區域落實，而區域自治成為必然。

改革開放以來，中國社會出現的以上三個方面的變化，都從不同側面并在相互作用中對我國集中統一的國家結構形式產生一定程度的影響，這種影響由表及里，最終導致國家結構要素中的自治形式在局部范圍的相對活躍。

盡管自治作為我國單一制結構的必要補充而存在，其對國家結構引起的“振動”也是局部和有限的，但隨著自治形式在局部范圍的活躍，其在國家政治生活的層面上產生的影響和作用，則是深遠的。這種影響和作用主要表現在以下幾方面：

1.自治的狀況在一定程度上是衡量我國社會民主化程度的標準和尺度。在集權體制下，民主也同時存在，民主的積極性同樣被提倡，但由于表現意志和發揮群體智能的渠道單一，個人、群體的意志，通過層層“過濾”和“集中”而被削弱，以至被集中所代替，故這種民主實際上是形式上的和不真實的，民主的效率低下。

列寧曾指出：“需要的不僅僅是民主形式的代表機關，而且要建立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度。”〔5〕自治正是這種民主制度的合理形式。自治在堅持集中的前提下，強調區域的特殊性，尤其是與其它區域的差異性，更注重實際和講求實效，區域意志、群體意志乃至個人意志的表達更為直接，而程序和環節大為減少，民主的發揮更為有效，而集中也更易實現。

從中可見，自治形式在國家結構中雖不具有普遍性，但又是我國社會主義民主在區域范圍內的一個縮影，它從一個側面反映了我國社會主義民主的發展狀況。所以，自治形式在區域范圍運用的頻率和力度，應該是也必然是我國現代社會民主程度的重要標準之一。

2.自治是解決國內差別的有效手段。自治產生的依據在于區域的特殊性，而這種特殊性又集中表現為區域間的差別，自治正視、承認這種差別而存在。單一制國家，客觀上要求國家結構組成要素的“同質性”更多，而相對排斥國家結構要素中的“異質性”，強調整體的統一和權力的集中。如果統一的單一制國家結構中存在“異質性”要素，其如何與單一制國家整體以及與其它要素相互協調，“和平共處”？顯然，既不能不顧差別地實行結構一體化；也不能將國家“異質性”的要素從其內部分離出來，形成完全獨立的實體。兩種極端都有

害于我國單一制國家結構的穩定和發展。而最有效的解決辦法，就是借助自治手段，通過這一手段的運用，不僅阻止單一制國家結構形式因“異質性”的存在而可能出現的分離，同時又正視和照顧到區域差別，使有著差別的區域與國家整體相互協調。我們認為，單一制結構內要素的“異質性”越高，自治運用的力度也越大，自治在穩定國家結構上的作用就更為明顯。

應該看到，承認區域差別只是自治的外在表現，而消除差別才是自治的內在要求。自治是特殊區域自主管理本地內部事務的形式，在特殊的區域針對特殊的情況實施特殊的管理，不是為了擴大區域本身的特殊性，而在于充分調動特殊區域的積極性，促進該區域的社會全面進步，縮小以至消除區域間的差距。

從社會綜合指標看，我國目前仍處于社會主義的初級階段。這一階段的特征集中反映在社會發展的不平衡，區域間差距較大，而改革開放又使各地的差距進一步拉大。隨著自治形式深入持久的推行，區域差距的縮小，進而達到發展的同步，自治的使命也將終結。所以，中國現代社會由初級階段向高級階段的跨越，社會由初級文明向更高文明的推進，自治在推動這一進程的同時，也使自己歸于消亡。

3.自治通過調節中央與地方、地方與地方的關系，起著保持社會穩定和協調發展的作用。在高度集權的政治體制下，國家權力高度集中和統一，整個社會維持一種面上的“虛假的協調和一致，但社會深層卻因社會差別無法化解，群體、個人意志無處表達，社會公正無法實現而運釀著許多不安定的因素，而不安定因素的不斷積累，到一定時期必然發生社會表層的動蕩，我國改革前歷次社會、政治動蕩的事實反映了這一點。

改革開放以來，自治形式的多樣性和多元化，成為國家結構形式中最具活力的要素。這一事實本身說明，我國社會主義民主在質與量上的進步，自治所表現的自強、自主的精神在社會中的興起和傳播，個人素質的提高和社會自律原則的增強。總之，社會已處在一種比較寬松與和諧的氛圍之中。而自治本身的實踐和運用又進一步促進社會的和諧和穩定。不難設想，如果不在有著特殊性的民族地方、香港等地區實行相應的自治，民族差別、社會制度差別所引發的沖突和矛盾就無從化解，社會動蕩在所難免，甚至國家的統一和安全也將受到威協。

所以，自治形式在促進社會穩定、保持社會協調發展上，具有類似“安全閥”的作用。忽視自治形式的運用或運用不當，社會安全也將面臨挑戰。從這個意義上講，自治實際上又是社會治理的一種有效手段，通過這一手段的運用，既維持了國家結構內部的平衡，又促進了整個社會協調、穩定的發展。

注：〔1〕《政治學研究資料》1987年第1期。〔2〕〔3〕參見孫立平等《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期。〔4〕參見季衛東《法律職業的定位》，《中國社會科學》1994年第2期。〔5〕《列寧全集》第24卷第153—154頁。