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一、研究背景

長期以來,農村經濟主體的信貸需求難以得到滿足是困繞實際部門和理論界的難點問題。近年來，中央著力在資金供給層面上深化了農村金融體制改革，采取放寬農村金融市場準入條件、發展村鎮銀行和小額貸款公司等新型農村金融服務機構及農村小額信貸組織、完善農村信用社法人治理結構、拓寬農業發展銀行業務范圍、組建郵政儲蓄銀行等一系列措施，以引導資金逐步回流農村地區。然而，這些措施卻未能從根本上解決農村經濟主體的融資難問題。農業部的一項調查表明,2002年37家省級農業產業化龍頭企業總的貸款資金需求滿足率為60.4%,其中中部地區為58.3%,西部地區僅為47.9%。農村中小企業貸款難現象更是普遍；全國農村固定觀察點2003年的調查數據也表明,農村居民特別是種養大戶有強烈的貸款需求,但發生借款行為的農戶僅占調查農戶總數的19.5%,并且借款農戶中僅有32.8%的借款是從銀行和信用社獲得［1］。難以獲得有效的信貸支持已經阻礙了農村經濟發展的步伐，同時更加劇了農村經濟區域發展的不平衡。

農村經濟主體的信貸需求長期以來難以得到滿足,除了國家長期以來城市導向的信貸資源配置戰略和農村金融體制改革滯后等原因之外,農村信用擔保機制不健全使金融供給與需求之間不能對接無疑也是重要原因。為了防范違約風險,農村金融機構普遍采用擔保貸款的形式向農村經濟主體發放貸款。但是，擔保貸款卻受種種因素的制約，從而造成了農村經濟主體的貸款難問題。顯然,如果不引入新的制度安排,僅靠金融機構的行為選擇與政府“一廂情愿”的鼓勵,是無法促使農村金融交易有效進行及拓展的,農戶與農村中小企業的融資困境也必將長期持續下去。因此，深入考察農村信貸融資的擔保約束及其成因，并提出緩解擔保約束的制度安排，對緩解農村融資難問題有重要意義。

二、農村信貸融資的擔保約束與農村融資難問題

在農村金融市場上,事前金融合約的達成既受客觀自然風險的影響,還受借貸雙方信息不對稱所導致的信用風險的制約。為了防范違約風險,農村金融機構普遍要求借款人提供擔保條件，如實物抵質押、權利質押或保證擔保等,并在融資契約中明確規定擔保違約責任。何廣文（2002）等通過對全國6個省區的18個鄉鎮信用社、6個縣級聯社、4個農業銀行基層辦事處和57戶農戶的調查表明,農村金融機構發放的貸款基本都要求借款人提供擔保。按貸款額度算,各種形式的擔保貸款占貸款總額的72%,而信用貸款僅占28%,主要擔保貸款形式為抵押擔保貸款、質押擔保貸款和保證擔保貸款,其比例分別為18.2%、12.6%和40.2%［2］。從對不同地區進行的個案調查來看,情況基本類似,對西部地區重慶市的一個典型調查表明,農村信用社農戶貸款總額中,擔保貸款占74%；而對東部地區江蘇省張家港市的調查則表明,地處經濟較發達農村的信用社工商業貸款占比較高,其信用貸款占比例則更低,僅有2.41%,絕大多數是擔保貸款。據筆者（2009）對福建省閩清縣和邵武市（縣級市）農村信用聯社、南安市（縣級市）農村合作銀行等不同區域的調查表明：閩清縣農村信用社2001—2008年農戶貸款中各種抵押擔保貸款占比在90%—95%，信用貸款只占不到10%的比例［3］；邵武市農村信用聯社2008年對信用農戶發放小額信用貸款占10%左右，其他農戶貸款都要求有各種形式的擔保及抵押，對中小企業的貸款都須要不同形式的抵押和擔保，如房產、產房、機器設備、原材料、產品等資產抵押；南安市農村合作銀行對中小企業貸款都須要不同形式的抵押和擔保，農戶貸款主要是農戶聯保貸款或擔保貸款，小額信用貸款逐步退出，只占1%左右。然而，這與農村中小企業和農戶普遍存在的抵押擔保品不足的現實相悖。據統計，我國90%以上的中小企業都建在農村地區（縣域或鄉鎮）,廠房用地多是租用的集體用地、宅基地等,農村中小企業不擁有該用地的土地使用權及其依法處分權,導致農村中小企業所有的有限的不動產資源無法有效地用于擔保貸款,農村中小企業可供擔保的不動產資源嚴重受限［4］。農戶本身可抵押的價值極低甚至為零。這主要是由于中國的農村經濟發展比較落后，農戶的價值儲備有限，符合可抵押、質押條件的特別是易于進入市場實現價值的資產并不多。抵押擔保難問題是當前農村中小企業和農戶“貸款難”和農村金融機構“放款難”矛盾的焦點所在。擔保約束造成了農村金融機構的農村信貸資產質量不高、農村信貸業務難以拓展，農村經濟主體的信貸需求難以得到滿足。根據全國人大常委會關于圍繞“三農”問題開展執法檢查和工作調研的部署，2004年5月，全國人大常委會金融支農問題調研組對金融支農問題進行了專題調研。由國家統計局農調隊對農戶固定調查點進行的抽樣調查來看，多數農戶從農村金融機構（銀行和農村信用社，下同）得到貸款難度較大。2000年至2003年，農民每人每年從農村金融機構借入資金65元。據湖南農調隊對全省3700戶農戶的抽樣調查，2003年從農村金融機構得到貸款的農戶有218戶，所占比例僅5.9%；據江西省農調隊對全省2450戶農戶的抽樣調查，2003年有574戶有借貸行為，占23.4%，其中從農村金融機構得到貸款的有120戶，占被調查農戶的4.9%；從2001年至2003年，從農村金融機構得到的貸款僅占農戶總借貸額的13-23%左右。據安徽省農委從農村調查點了解的情況，2003年農民戶均借款中，來自農村金融機構的占12.6%。農戶從農村的正規金融機構獲得貸款困難成為一個普遍現象［5］。根據全國農村固定觀察點提供的資料以及張捷(2003)、王靜(2004)、馮興元(2004)等人的研究表明,農戶與農村中小企業從正規金融機構中得到的融資只占其需求的50%［6［］7［］8］。

三、農村信貸融資擔保約束的原因

分析農村金融市場上采用的幾種主要擔保形式,可以發現,盡管目前農村信貸融資所采取的實物抵質押、權利質押或保證擔保等幾種擔保方式在實際操作中存在著差異,但是農村信貸融資的擔保行為總是受制于農業及農村經濟環境。從農戶或農村中小企業主自身所從事的產業特性、實際財產分布狀況等來看,由于農村產權不夠明晰，產權流轉不暢，符合可抵押、質押條件的特別是易于進入市場實現價值的資產并不多；同時，從農村貸款擔保的交易成本、法制環境等方面來考察,也有許多制約農村金融機構發放擔保貸款的因素。具體講,這些制約因素主要包括以下幾個方面：

（一）農村經濟主體從事產業的弱質性約束

在我國，農業的弱質性明顯，與其它產業相比收益相對較低。從農業和工業產出規模相比較就可見一斑，1985-1988年工業產出規模環比遞增率為14%，而同期農業只有3.1%；1989-1991年工業產出規模環比遞增率為7.5%，而同期農業只有4.1%；1992-1994年工業產出規模環比遞增率為20.1%，而同期農業只有4.5%；1995-2002年工業產出規模環比遞增率為12.7%，而同期農業只有3.5%；2003—2007年工業產出規模環比遞增率為11.8%，而同期農業只有3.7%［9］。另外，農業靠天吃飯，農業生產力水平和農村經濟的市場化程度都較低，農業的投入產出比低，且資金運轉周期長，農業的自我積累功能低下，積累效益差，造成投入的資金不能較快地形成投資收益；欠發達農村地區還是牛耕馬拉、靠天吃飯的傳統農業，農業經濟結構調整滯后，產業化步伐緩慢，農產品深加工程度低，附加值小，效益農業不發達。與非農產業相比較,金融機構很少愿意接受農業項目收益作為擔保品而發放擔保貸款。農村經濟中產業結構不合理，第一產業比重基本都超過了50％，第二產業比重僅占20％左右；從2006年第二次全國農業普查的數據表明，農村從業人員47852萬人，占農村勞動力資源總量的90.1%，其中，從事第一產業的占70.8%，從事第二產業的占15.6%，從事第三產業的占13.6%。在農村非農產業特別是鄉鎮企業公司治理結構不健全，信譽等級低，農村中小企業發展的制約因素突出,通過未來項目運行成果作為擔保而獲得貸款的難度較大。

（二）農村經濟主體的實際財產狀況及其產權約束

目前我國農戶的財產總量不多，而且實際分布狀態與農村金融機構擔保要求錯位也影響了信貸融資規模的擴張。貸款人是否接受擔保品的關鍵在于其可交易性及其市場價值的高低。農戶的價值儲備中，符合可抵押、質押條件的特別是易于進入市場實現價值的資產并不多。農戶的財產主要有土地、房產、金融資產、生產性固定資產和耐用消費品等。有關研究表明目前農村居民最重要的財產是房產和土地,分別占農村人均財產的30.72%和43.01%,金融資產、固定資產和耐用消費品僅分別占12.31%、9.13%和6.13%［10］。雖然土地和房產的固定性和不可磨滅性使得土地和房產成為農戶最優的貸款抵押品，一旦土地和房產抵押成為農戶歸還貸款的硬約束就會降低農戶貸款給銀行帶來的風險，增加農戶獲得貸款的機會。但是，中國現有的土地集體產權是一種性質模糊、所有者缺位或虛置的產權，農戶對土地只有使用權和收益權，還沒有所有權和處置權。現行法律規定農村宅基地一戶一宅，宅基地使用權不得出賣與抵押，其地上建筑農村私有住房自然也不得抵押。現行法律允許農村集體建設用地可以與地上廠房、建筑物一并抵押。但是農村中小企業成立之初，大多掛名鄉村集體企業取得建設用地，廠房由私人出資興建，歷史形成的產權糾紛造成企業廠房權證無法落實，限制了企業融資。另外，由于集體土地所有權主體（至少三個）在法律上的模糊，造成在實際工作中集體土地所有權主體很難確定，加之常常以行政權代替土地資產運行權，帶來集體土地流轉過程中各主體的土地產權“邊界糾紛”，導致的后果就是集體建設用地使用權難抵押問題。《擔保法》明確規定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押”，“鄉鎮、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”。“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。房屋所有權與宅基地使用權在抵押上的錯位，已成為當前農村中小企業難融資的主要原因。

（三）抵押擔保品產權交易市場缺乏的約束

農戶和農村中小企業所提供的抵押擔保品要能迅速變現必須以比較完善的產權交易市場為條件，然而，當前農村產權流轉機制十分不健全。首先，農村產權價值較難評估。如農產品受季節因素和競爭因素影響，價格波動頻繁，影響到產權價值的準確評估；再如，2003年啟動的、以“明晰林木的所有權和林地使用權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”為基本內容的新一輪集體林權改革，促使了林權抵押貸款的誕生，蘊藏著巨大的潛力，但是林權的估值卻存在困難的問題，主要體現在以下幾個方面:一是森林資源資產構成復雜,既包括林木,還包括林地；二是不同林種價值差異大,不同林齡的同一林種價值差異也很大；三是人工林與原始林價值不同,人工林由于樹種單一、容易發生病蟲害等原因,其價值遠遠低于原始林；四是沒有相應的交易市場或交易市場不規范,森林資源資產的公允價值難以確定；五是資源性資產的價值具有自然增值性和生長的長周期性，使得森林資源資產的價值影響因素非常復雜，進行計量時具有較大的不確定性［11］。其次，農村產權抵押登記難。雖然《物權法》等法律擴大了抵質押物的范圍，明確規定荒地承包經營權、在建工程、農產品未來收益、應收賬款等可以作為融資抵押擔保，但政府主管部門目前仍只辦理不動產的抵押登記，相關動產抵質押的管理辦法尚未落實到基層。再次，農村流轉市場匱乏。國家長期以來對農村生產要素流通限制較嚴，大部分地區尚未形成統一規范的土地承包經營權、經濟作物、林權等產權的流轉市場，農村產權流轉過程中信息不對稱，登記過戶困難，造成資源配置效率很低，產權價值無法充分體現［12］。這些都成為了農村信貸融資的擔保約束。

（四）抵押擔保貸款交易成本高昂的約束

抵押擔保貸款交易成本的高低是影響借貸雙方交易是否成功的重要因素。從農村金融機構的角度考慮，信用貸款存在的交易成本是由于信息不對稱引起的交易成本，指農村金融機構為了減少信息不對稱引起的逆向選擇和道德風險而進行的交易前調查、信息收集、交易執行和監督管理成本，統稱為信息成本和監督成本。由于農村經濟主體的信用意識不強,管理水平低,財務制度不健全,財務信息虛假,導致了農村金融機構與農村經濟主體間的信息嚴重不對稱,加大了信息成本和監督成本,據測算,中小企業的貸款成本是大企業的5倍。這樣,農村金融機構要么盡量避免給農村經濟主體發放信用貸款,要么盡量采用抵押擔保貸款。如果采用抵押擔保貸款，農村金融機構又面臨抵押擔保貸款失敗后處理抵押品的成本，由于前述農村產權流轉機制十分不健全等原因，抵押品價值的市場實現非常困難，交易成本高，這在一定程度上約束了農村金融機構發放抵押擔保貸款的積極性。第二，從農村經濟主體的角度考慮，抵押擔保貸款涉及資產評估費用、擔保物登記費，還有辦理有關法律手續中承擔交通成本、公證費用等交易成本。單筆農村貸款的金額一般較低,據調查，中小企業戶均貸款額只有大企業的0.5%,貸款頻率是大企業的5倍,農戶貸款額則是更低，一般只有幾千元。因此農村經濟主體為此而付出的交易成本相當驚人。第三，體制因素導致的“辦事效率低”，人為地提高了融資市場交易費用。在中國辦事效率低有可能成為交易費用清單上的大戶，如在信貸市場，與融資密切相關的抵押、質押貸款，在我國就存在突出的辦事效率低的問題。針對不動產、動產抵押、有關權利質押，與銀行合作的抵押登記分散在15個部門進行，其中，動產抵押登記部門最為混亂，共有9個［13］。繁雜的法律手續和高額的交易成本提高了農村經濟主體辦理擔保手續的難度,增加了農村抵押擔保貸款的成本,成為約束農村信貸融資擔保發展的重要因素。

四、農村信用擔保機制緩解農村信貸融資擔保約束的模型分析

從以上的分析可以看出,當前我國農村信貸市場的信貸擔保制度設計與農業及農村經濟實際條件之間的差異很大,現行制度安排無法促使農村金融機構與農村經濟主體之間信貸交易的有效進行及拓展。為緩解這種困境,國際經驗和我國部分地區的實踐經驗表明,構建以服務農戶和農村中小企業發展為目的的信用擔保體系,在參與金融交易的農村金融機構和農村經濟主體之間引入一個傳遞信號的第三方———農村信用擔保機構的擔保,可以在一定程度上解決農村擔保品缺乏的問題，從而緩解農戶與農村中小企業融資難的問題。

農村信用擔保是一種信譽證明和資產責任保證相結合在一起的金融中介活動。農村信用擔保機構就其作用而言，突出的表現在兩個方面:一是為借款人補足信用，即農村信用擔保機構向農戶或農村中小企業提供擔保，彌補了農村居民向農村金融機構融資時由于擔保能力低下而形成的信用不足,可以有效緩解目前的信用擔保困境,達到促進金融交易的目的；二是為借貸雙方匹配信息，緩解兩者間的信息不對稱，即農村信用擔保機構擔保的引入還可以在借貸雙方架起溝通的橋梁,起到傳遞信息的作用,有利于緩解借貸雙方信息非對稱的困境。農村信用擔保機構緩解農村信貸融資擔保約束的作用可以通過一個簡單的模型來說明。假設農村經濟主體沒有自有資金，擬向農村金融機構借款1個單位投資于一個具有風險的項目，借款利率為r,0＜r＜1。項目成功的概率為p,0＜p＜1，成功時的產出為W，失敗則收益為0。假設農村金融機構要求農村經濟主體提供抵押C。如果C=1+r，則農村金融機構不會發生損失。但是農村經濟主體的抵押物通常不足值，所以可以假定C＜1。這樣的假定有利于農村金融機構和農村信用擔保機構提高風險識別水平。

在沒有農村信用擔保機構參與的情況下，農村信貸市場上只有農村金融機構和農村經濟主體雙方，則各方支付函數為：農村金融機構：πB=p(1+r)+(1-p)C農村經濟主體：πE=P((1+w)-(1+r))-(1-p)C如果農村金融機構要保持獲得正的收益，則πB＞1，農村金融機構選擇項目的成功概率為：加入農村信用擔保機構參與后，農村信用擔保機構會收取一定的擔保費λr，則各方支付函數為農村金融機構：πB=1+r農村信用擔保機構：πc=pλr+(1-p)(C-(1+r))農村經濟主體：πE=p((1+W)-(1+r+λr))-(1-p)C如果農村信用擔保機構要保持正的收益，則農村信用擔保機構選擇項目的成功概率為：通過計算可以得知，當%%%%%%%%時，引入農村信用擔保機構，選擇的項目成功概率大于沒有農村信用擔保機構參與時農村金融機構選擇的項目平均成功概率，根據2006年國家發展改革委等部門聯合制定的《關于加強中小企業信用擔保體系建設的意見》，基準擔保費率可按銀行同期貸款利率的50%執行，在具體操作中擔保費率可依據項目風險程度在基準費率基礎上上下浮動30%—50%，因此。由此可以確定，農村信用擔保機構參與有益于農村金融機構對農戶和農村中小企業貸款質量的改善，農村經濟主體選擇項目的平均成功概率較之前有所提高。

正是由于農村信用擔保機構在解決農村經濟主體融資方面的顯著作用，在我國中小企業信用擔保體系發展的經驗基礎上，2008年10月，中共中央十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出，要建立政府扶持、多方參與、市場運行的農村信貸擔保機制，以緩解日益突出的農村經濟主體融資難問題。五、不同模式的農村信用擔保機制的比較及現實選擇發展農村信用擔保機制在我國僅處于初步的探索階段,有著多種發展模式可供選擇和借鑒。當前實踐中主要有政策性擔保、商業性擔保、互助性擔保三種模式。不同模式的農村信用擔保機構資金來源、組織結構、市場定位、運行機制等不同（見表1），影響擔保的功能的發揮，進而影響運行效率。不同模式的農村信用擔保機構功能的發揮有較大的差異。農村信用擔保機構有兩項基本功能:(1)提供信用擔保,促進農村中小企業和農戶獲得信用貸款。政策性和商業性農村信用擔保機構會選擇性的為企業和農戶提供擔保,寧可不擔保,也不愿冒風險。

而互助性農村信用擔保機構會積極為會員提供擔保，擔保資金的利用效率高；（2)減少信息不對稱性,避免逆向選擇和道德危害問題的發生。這是信用擔保機構最為重要的功能,如果擔保機構不能降低信息的非對稱性,那么將會和銀行面臨一樣的困境。互助性擔保機構在這方面具有絕對性的優勢。互助性農村信用擔保機構是相對封閉的人文、經濟環境中運行的，道德規范的潛在力量使會員能夠自覺遵守信用,基本不可能因為背信棄義，惡意逃廢擔保的貸款債務而使其他會員受連帶擔保責任。因此，道德譴責與其他方面包括經濟制裁帶來的壓力使單個會員不敢擅自違約而孤立于相對狹窄的組織體系之外,受到群體的擠壓,由此帶來在互助擔保機構內監督成本和協調成本的大幅度下降。

同時，在互助性信用擔保框架下,為了會員的共同利益,互助性農村信用擔保機構的成員之間會實施自我監督,有利于形成自動剔除不良會員和項目、吸收優秀會員加盟的內在機制。由于互助性農村信用擔保機構一般由特定區域或行業的農村中小企業或農戶組成,相互之間本來就聯系密切,參加互助性農村信用擔保后,通過進一步的合作,增加對彼此經營狀況的了解，能夠有效弱化金融機構與農村中小企業或農戶信息不對稱問題，提高了金融機構與互助性農村信用擔保機構的合作效率，從而能提高擔保放大倍數和簡化擔保貸款的程序。以上成本優勢和信息優勢都可以提高互助性農村信用擔保機構的運行效率。從目前的情況看，農村現行的政策性擔保、商業性擔保和互助性擔保三種模式中，政策性擔保很難為農村民營企業、尤其是農村中小民營企業擔保，更不會為農戶擔保，更何況縣級政府大多財力有限；商業性擔保公司是以盈利為目的的，擔保費用高，很難為農戶和發展中的農村中小企業所接受。互助性農村信用擔保機構無論是行業性農村中小企業組成的還是農戶組成的，其擔保對象定位都十分明確，會員之間知根知底，加上會員之間的反擔保程序，擔保貸款安全性高，風險可控，金融機構對其的認可度和信任度也高，且有明顯的合作優勢。因此，應當鼓勵、引導和支持農村互助性行業擔保機構和農戶互助性擔保機構的發展。