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內容提要：要依法治國，建設社會主義法治國家，一切政府機關都要必須依法行政，市場經濟條件下，每個參與者都處于平等的位置，從市場主體到商品交換，都依靠法律加以保障，對破壞市場秩序的行為加以制裁。依法行政是現代法制國家政府行使權力時普遍奉行的基本原則，是依法治國的必然要求和根本標志。依法行政使我們的各項管理工作納入法制化軌道，保證各項工作的有序進行，從而提高工作效率，保障社會穩定，為經濟發展創造一個良好的政治環境。但是，當前依法行政方面還存在一些問題。

關鍵詞：依法行政問題對策

一、依法行政的內涵

對于依法行政的內涵，有學者認為依法行政的“法”在本質上必須是體現人民整體意志（公意）的法，而不能是長官意志、個人意志、少數利益集團意志的反映；在形式上應限定在法律、法規（包括自治條例和單行條例）兩種形式上；在法律要素上不僅應包括法律規范，還應包括法律原則以及法律目的和法律精神；在法律淵源上原則上應采取成文法主義，以不成文法（判例法制度）作為補充。我們認為依法行政的內涵應從以下幾點來理解：

1、依法行政的主體是公共行政的承擔者。在我國依法行政的主體主要是國家行政機關，而在西方則不僅限于國家行政機關。既是依法行政規范的主要是行政權的享有者，而非行政相對人，依法行政的實質和重心，是依法治官而非治民。

2、依法行政是指對公共事物的管理，既不是對私人事務，也不是對國家行政的管理。這里需要指出的是國家行政與公共行政是不同的。依法行政的“行政”是行政意義上的行政，既指一定的國家組織（行政機關）為了實現國家職能、維護公共利益、依照法律規定的職權和規定，對國家行政事務進行組織和管理的活動，其行政的領域是其他社會組織所無力、無法或不愿承擔，只能由國家實施管理社會公共事務。

3、依法行政中的“法”應從廣義上理解，不僅指法律，也指行政法規等一個法律體系。在依法行政中法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評價的標準，居于國家和社會的統治地位，具有最高權威。依法行政的目的是保障公民的權利，維護公民的權益，以實現公法的價值追求。在我國依法行政是一種積極保障（有效行為）與消極防范（防止濫用行政權力）的有機結合，其目的不僅僅在于對政府行政機關的行政行為進行規范，防止濫用權力，并使受到不法行政行為侵害的公民權利及時得到保護，而且也在于保證政府能有效地維護法律秩序，保證人們具有充分的社會和經濟的生活條件。

二、依法行政存在的問題

1、依法行政工作體制不順暢

推進依法行政，必須構建完善、系統、順暢的工作體制。目前，我國的依法行政工作的主管部門是各級政府法制機構，它承擔著依法行政工作規劃的制定和組織實施的重要職責。實踐證明，哪個地方、哪個地區政府法制機構建設搞的好，其依法行政也就搞的比較好，社會經濟事業的發展也比較順利。因此，黨中央、國務院高度重視政府法制機構的建設，在2001年的黨政機構改革中，各級政府法制機構都不同程度的得到了加強。但是，目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應的地方。一是“倒三角”的工作體制影響了基層依法行政工作的開展。從機構設置情況看，政府法制機構的設置為國家、省、市、縣四級，鄉一級政府未設置專門的機構。從人員分配來看，國務院法制機構人員編制為200人，省級法制機構一般為40—70人，地市政府法制機構一般為10—20人，縣級法制機構一般4人左右，有的甚至只有2人，多數還是兼職人員。由此可以看出，我國依法行政工作體制呈現出上強下弱的“倒三角”態勢，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。二是政府法制機構內部人員結構不盡合理。從知識結構看，目前，政府法制機構的部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來，沒有受過系統、專業的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。從年齡結構看，尚未在總體上形成梯次的年齡結構。從個人狀況看，政府法制機構工作專業性較強，個人發展受限制，一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調動工作人員的積極性和主動性。三是對“事”不對“人”，影響政府法制機構權威。政府法制對于違法執法人員的處理只有“建議”權而沒有直接處理權，嚴重影響監督效果和政府法制機構的權威，對依法行政工作產生負面影響。

2、依法行政意識樹立的不夠牢固。依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺的行為，并使之真正融入到行政管理的各個環節和領域中去。但在現實工作中，一些行政機關的工作人員特別是領導干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊的、甚至是錯誤的認識和作法。有的把依法行政作為一句時髦的口號，喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻沒有落實到行動上；有的把依法行政同經濟建設對立起來，一味強調經濟發展，以經濟建設為借口，制定土政策、土辦法，抵制依法行政；有的長官意志嚴重，習慣于傳統的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協調解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導致決策失誤；有的片面強調行政相對人應當服從行政機關的管理，重權利輕責任，重利益輕服務；有的唯上、畏上、唯權、畏權，以言代法，以權壓法；有的只重視領導的講話、批示，忽視法律的規范、引導功能，講話沒有準則，辦事隨心所欲，導致行政執法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導致依法行政缺乏具體實際的內容。

3、部分規范性文件不規范。規范性文件是指各級國家行政機關為實施法律，執行政策，在法定權限內制定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。通過制定規范性文件，可以對法律法規起到必要的和有效的執行作用，有利于完善各級政府的行政法制工作，及時解決行政管理過程中出現的新問題，對依法行政起到了積極的推動作用。但是，在規范性文件制定工作中，也暴露出一些突出問題：一是程序不規范。由于一些文件起草單位和個人的程序意識淡薄，有的不按規定上報文件制定項目，有的不遵守文件制定計劃，有的未進行充分的調研論證，僅憑上級的文件或者是領導講話便制定一個規范性文件，有的不經過政府法制機構審核便進入審議程序等等，給規范性文件制定工作造成了一定的混亂，致使一些急需出臺文件卻遲遲不能出臺，使行政管理和行政執法工作陷入被動局面。二是內容不規范。有的內容空洞，缺乏可操作性，雖然設定了禁止條款，卻于法無據，造成了禁而不止，禁而無效的尷尬局面，降低了規范性文件的權威；有的嚴重不負責任，將外地經驗和文件原封不動地照抄照搬，沒有細化法律法規，沒有結合實際，缺乏本地特色，致使規范性文件在本地難以施行；有的文字表述不規范，不準確，不精煉，甚至出現法律常識性錯誤，致使規范性文件出現歧義，嚴重影響了規范性文件的正確執行；有的名稱不規范。規范性文件一般應采用“規定”、“辦法”之類的名稱，而一些地市級政府卻貫于“條例”、“實施細則”等名稱，極易造成誤解和混肴；有的實施主體名稱表述不一致，在一個規范性文件中，有時是某某行政主管部門，有時是某某局委辦，有的還從行業角度出發，編造其他名稱，如燃氣行業管理部門，供水企業管理部門等，卻不直接點明為建設行為主管部門，使人民群眾無所適從；有的規范性文件強化部門權利的條款多，提供服務的條款少，強調相對人義務的多，規范行政機關行為的少，出現了不適當強化部門利益，以及部門利益法制化的錯誤傾向；有的行政機關為獲取更多的利益，在規范性文件中違法或者超越職權設立收費、罰款事項，與法律相抵觸；有的行政機關為了爭權奪利，對同一社會公共事務，競相出臺規范性文件，造成政出多門、相互矛盾，文件“打架”現象，重復執法，多頭執法情況屢屢發生，嚴重損害了人民群眾的合法權益；有的審核把關不到位。一些地方的政府法制機構由于人員力量薄弱，對規范性文件的審核把關工作做的不深不細，致使文件粗制濫造；有的屈從于上級領導壓力，不敢堅持原則，睜一只眼，閉一只眼，導致出現違法條款。三是備案審查工作不到位。當前較為突出的表現是制而不備以及備而不審，制而不備逃避了上一級政府的監督，備而不審導致監督流于形式；有的地方雖然出臺了備案審查的原則要求，卻缺乏具體的工作制度和組織機構作保障，使規范性文件的備案審查制度難以落實。

4、行政執法監督力度不強。行政執法監督是指上級人民政府對下級人民政府、各級人民政府對其所屬工作部門，上級人民政府工作部門對下級人民政府所屬相應工作部門，以及行政機關對其所屬工作人員的執法行為進行的監督。行政執法監督是規范行政執法的有效途徑，是依法行政的重要保障。行政執法監督一般采取開展行政執法大檢查和專項檢查，下達行政執法監督檢查通知書、法制建議書，法制協調和行政復議等方式。雖然方式方法很多，取得的效果卻不明顯：一是行政執法監督缺位。集中開展行政執法監督檢查的活動數量偏少、范圍偏小，有些地方每年僅開展1—2次執法監督檢查，有的甚至幾年未開展行政執法監督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規劃、公安、建設等大的執法單位，未形成系統化、制度化、經?；腿婊膱谭ūO督格局，造成依法行政發展水平的不平衡。二是行政執法監督滯后。認為監督就是查錯糾偏，忽視事前監督和事中監督這兩個最重要的環節，偏重于事后監督，導致違法行為得不到有效預防和控制。三是行政執法監督缺威。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執法者卻很少受相應的懲處，不能從根本上解決問題。

5、違法行政問題突出。行政執法是行政機關最主要的職能，是行政機關履行管理社會職能的重要手段，法律、法規能否在實際生活中產生作用，最終要靠行政執法來落實。同時，執法活動直接影響公民、法人和其他組織的權利義務，人民群眾往往是通過行政執法來認識和評價政府，認識和評價法律，行政執法是否公正、廉潔，直接關系著政府的威望和法律的權威，關系著依法行政的成敗。一是行政執法主體混亂。表現為：行政執法隊伍過多、過濫；行政執法權分散；執法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重。二是行政執法“利益化”。目前，多數基層執法隊伍經費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，造成執法行為與執法目的嚴重背離。執法就是罰款，執法就是收費已經成為個別執法人員的“準繩”。甚至有些部門從自身利益出發，給每個執法人員下達罰款任務，開展罰款競賽。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發展，事后收拾“殘局”，有的故意設置“圈套”，引誘行政執法相對人違法，然而施以重罰，陷民于不義。三是執法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序；四是基層執法人員素質偏低。從文化素質看，基層執法人員受過高等教育的僅占10%，大多數為高中學歷，甚至是初中、小學學歷。從法律素質看，目前，大多數執法人員沒有受過法律專業教育培訓，缺乏行政執法所必備的法律素質，執法不懂法，隨意執法，濫施處罰現象嚴重。從道德素質看，目前，部分行政執法人員原屬社會無業人員，甚至是違法違紀人員，這些人在執法中“霸氣”十足、“匪氣”十足，違法執法、野蠻執法嚴重。

為什么會有以上問題？我們認為以下幾點因素不容忽視：（一）“人治”思想因素。我國是一個有著幾千年封建歷史的國家，“人治”思想根深蒂固，封建專制意識濃厚，官本位思想、官貴民輕思想、特權思想盛行，這些都是法治的大敵。建國后，我國又長期實行計劃經濟體制，經濟社會關系比較簡單，單單依靠方針政策調整就可以維持行政機關的正常運轉，在這種情況下，整個社會對法治既談不上信仰、渴求，更談不上實行、遵守。一談到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“權”，而是“治”民，而且這個“治”往往是雞蛋里挑骨頭式的故意整治，可以說在依法行政中出現的以權壓法、以情輕法、貪贓枉法等腐敗問題，主要是根深蒂固的封建專制思想、人治思想在作怪。（二）地方和部門保護主義因素。對一些違法的行政行為，有的領導怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關執法部門對違法行政行為的查處。一些行政執法機關對涉嫌并可能構成犯罪的案件在認識上存在偏差，加之在執法機制上不夠完善，該移送司法機關處理的未及時移送，影響了執法的嚴肅性。（三）行政執法的監督制約機制不夠完善。一是行政機關內部監督力度不夠，上下迎合的多，打不開情面。二是外部監督大都流于形式，媒體監督沒有放開。三是能夠對執法人員起直接監督作用的行政管理相對人，對其享有的權利、司法救濟方式以及投訴渠道不甚了解，不會運用法律武器，也不敢投訴。四是一些涉及行政執法的地方規范性文件大多數是由行政執法部門起草的，容易出現強化部門權力和弱化監督制約機制的傾向。（四）對政府法制機構作用認識不夠。有的認為法制機構可有可無，設與不設不會影響工作大局，不愿在法制機構建設上下功夫，花力氣。有的認為政府法制機構只會按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會領會領導意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權利的障礙，不愿讓法制機構人員參與重大決策。有的把法制機構當作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機構意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機構處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機構限入“兩難”境地。有的不關心法制機構工作人員的實際困難，不關心其政治進步，使一些默默無聞、兢兢業業的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性。

三、解決依法行政工作中出現問題的對策

（一）加強行政法制宣傳教育。一方面，要加強對行政機關工作人員特別是領導干部的宣傳教育，促使行政機關工作人員特別是領導干部轉變思想觀念，清除官本位、特權思想等封建專制意識的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關系，權力與法律的關系，牢固樹立法律權威至上、法律大于權力、權力服從法律的觀念，只有這樣，依法行政，嚴格執法才會有堅實的基礎。另一方面，要作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權益的意識和能力。要變過去的“以教”為中心的“靜態”普法為“動態”普法，把普法的單向灌輸關系變為雙向互動關系。將普法有機地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學法”逐步轉變為“我要學法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地擁有法治精神，改善社會的法治文化氛圍。

（二）切實加強規范性文件制定工作。規范性文件的不規范，帶來的后果是相當嚴重的，危害是極大的，不僅影響了行政機關的權威、聲譽和形象，甚至會激化社會矛盾，危害社會穩定。因此，在規范性文件制定過程中要著力從以下幾個方面入手：一是樹立現代意識，更新“立法”觀念。規范性文件制定工作要貫徹“三個代表”的根本要求，堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，不斷提高理性層次。要樹立以維護市場權力為本位，強化政府服務職能為宗旨的意識，處理好政府與市場、政府與社會的關系。二是從實際出發，科學安排規范性文件制定計劃。規范性文件制定工作應當始終立足于同改革發展進程相適應，自覺服從并服務于黨和國家的工作大局，解決群眾關心的熱點、難點問題，處理好及時“跟進”社會實踐和適當“超前”的關系。三是加強規范性文件制定調研工作。要下功夫提高調查研究的質量，善于透過現象把握事物的本質和發展趨勢，發現和尋找事物的客觀的、一般的規律，要立足現實，著眼未來，體現改革精神，對現實中合理的和代表發展趨勢的成功經驗和做法，要及時予以肯定；對那些不合理的、束縛生產力發展和社會發展的障礙要徹底改革，力求在體制、機制、制度上不斷有所創新。四是嚴格履行法定程序。制定規范性文件必須嚴格遵循《立法法》的規定，逐步建立和落實規范性文件的起草制度、法制審核制度、集體審議制度、公開制度等，通過召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理的意見和建議，對于規范性文件中涉及的分歧較大的問題進行溝通和協調，使制定工作步入制度化、程序化、科學化的軌道，確保規范性文件的質量。五是進一步加強備案審查工作。嚴格執行規范性文件備案審查的有關規定，抓緊建立健全上級政府對下級政府、政府對其所屬部門的規章、規范性文件備案工作體制。堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，把備案工作的重點放到審查上來，對與法律、法規、規章相抵觸的，對越權設定行政處罰、行政收費、行政強制的，對違背WTO規則和我國對外承諾，設置地方保護、行業壟斷以及制定程序和公布方式不合法、不規范的，政府法制機構要責成制定機關及時修改、或依法予以撤銷。積極探索備案審查工作的新路子、新辦法，建立健全社會公眾對規章和規范性文件監督的機制，建立備案工作責任制和監督機制，保證備案工作順利實施。

（三）進一步加強政府法制機構建設。一是改變“倒三角”的工作體制，加強基層政府法制機構設置。要在鄉一級政府設置政府法制機構，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進一步加強地市級以下政府法制機構力量，使地市法制機構人員達到20人以上，縣級達到10人，鄉級達到3—5人，使“倒三角”為“倒梯形”，進而發展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。二是對政府法制機構的設置取消“軟指標”，制定“硬指標”。由國務院科學地制定出一個量化標準，確定政府法制機構的人員配備、領導職數設置、經費保障與當地干部總數、財政收入的比例，使各級地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能使政府法制機構的設置與當地依法行政工作的開展相適應，才能為依法行政構建堅實的組織基礎。三是強化政府法制機構權威。目前在依法行政工作應做到，凡市政府常務會議研究經濟行政事務，都要求法制辦負責人列席；凡市政府擬出臺的政策性文件，都應注意聽取法制部門的意見；凡市政府制定規范性文件和其他涉法文件，都由法制部門審核把關，凡未經政府法制機構負責人審核簽字，涉法文件一律不得提交政府常務會議審議；在行政執法和監督檢查方面，由政府法制部門負責統一組織實施；在處理涉法事務時，都由法制部門牽頭組織處理或者提出處理意見和建議；以進一步提高政府法制機構的權威。同時在今后的依法行政工作中，要實行行政首長向政府法制機構定期報告依法行政工作開展情況的工作制度，對依法行政工作采取一票否決制。四是要進一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務院到地方實行垂直領導，其人事任免、經費保障等直接由上級政府法制機構負責，各級政府法制機構不再是當地政府的工作部門，而是當地政府和部門在依法行政工作方面的領導和監督實施機構，使政府法制機構徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。

（四）切實加強行政執法隊伍建設。法律是靠人來執行的，法律秩序是靠人來維持的，沒有一支高素質的行政執法隊伍，法律的落實就是一句空話，因此，要推進依法行政，就必須高度重視行政執法隊伍建設。一是要嚴把“入口”，要明確規定進入行政執法隊伍的條件，并且要逐步提高門檻，在目前的情況下，進入行政執法隊伍的人員應至少具有高中以上學歷，并可根據情況的發展，要求進入行政執法隊伍的人員中須具有全日制大專學歷。堅持逢進必考的原則，由人事、法制部門共同組織考試，對新錄用的人員采用試用期的方式進行考查，經考查合格的人員，再發給其執法證件，方可從事行政執法活動。二是要疏通“出口”，對于嚴重違法執法人員，要堅決將其清除出行政執法隊伍，從整體上確保行政執法隊伍素質。三是抓好對現有行政執法人員的思想教育和職業道德教育，使其牢固樹立執法為民的意識，通過開展“文明執法”競賽，評選“文明執法單位”和“人民滿意的執法者”等活動，形成競爭激勵機制，弘揚正氣，樹立行政執法隊伍良好的形象，推進依法行政向縱深發展。四是所有行政執法隊伍的工作經費由各級財政統一予以保障，其罰沒收入也不再返還，使行政機關行使職權與部門經濟利益徹底脫鉤，從源頭克服利益“驅動”。

（五）進一步加大行政執法監督力度。一是開展經常性行政執法監督，擴展監督范圍，加強事前監督和事中監督，防患于未然。二是積極開展行政執法爭議和矛盾的協調，明確執法權限和責任，化解執法矛盾，杜絕多頭執法、重復執法和執法打架情況的發生。三是將行政執法監督的對“事”權，擴大到既對“事”又對“人”，將對“人”的“建議權”轉變到“直接處理權”，以提高行政執法監督的權威。四是進一步推進行政執法體制改革。根據法律、法規、規章對行政執法職能和要求的調整變化，將行政執法責任及時分解落實到行政執法機構及行政執法崗位。加大對行政執法責任制執行情況的評議考核力度，把人民群眾是否滿意作為衡量行政機關執法狀況的重要標準。五是完善行政執法公示工作，健全相關制度，依法向社會公開主體資格、法定職責、執法依據、執法程序、監督辦法；建立行政執法投訴制度，受理人民群眾對違法行政行為的投訴，嚴肅查處違法行政問題，加強對行政機關具體行政執法行為的監督；健全行政執法過錯責任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴格的責任追究，推進行政執法責任制的落實。積極穩妥地開展相對集中行政處罰權工作，解決好多頭執法、職權交叉、重復處罰、執法擾民以及政執法機構膨脹等問題，提高執法效率和服務水平。

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