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一、清代民族的基本狀況

清朝是中國封建社會的最后一個王朝。在這個王朝統治時期,中國在政治、經濟、文化、外交等方面經歷了巨大而深刻的變化,其民族政策也發生了巨大的變化。滿族的先民可追溯到商周時期的肅慎、東漢時的挹婁、北魏時的勿吉、隋唐時的靺鞨、宋至明時的女真,居住在松花江之東,長白山下。明神宗萬歷十一年(1583年),建州女真努爾哈赤襲建州左衛都督,授龍虎將軍。努爾哈赤次第收復附近各部,“歸附日眾”,對“有抗命者,皆削平之”,[1]勢力日益強盛,逐步統一了女真各部。1616年,努爾哈赤在赫圖阿拉稱帝,建立“后金”政權。1635年,皇太極改女真為滿洲,第二年,改國號為清。1644年3月,李自成率領農民起義軍進兵北京,推翻明朝統治。駐守山海關的明總兵吳三桂投降關外的滿清,與清軍勾結,打敗李自成農民軍。1644年5月1日,清軍進入北京,定北京為都城,建立統治全國的政權。清政權由一個東北邊疆的少數民族政權一躍成為統治全國的中央政權,滿族也從一個被壓迫民族成為統治全國的統治民族。在這時期,全國少數民族大多已發展成為現代的比較穩定的族體,并且他們的族稱也確定下來。有清一代,少數民族主要的分布地區為:東北有滿族、赫哲族、鄂倫春族、鄂溫克族、達斡爾族和朝鮮族等;北方有蒙古族,分為內蒙、外蒙兩大部分;西北有維吾爾族、回族、東鄉族、土族、撒拉族、保安族、裕固族、哈薩克族、柯爾克孜族、錫伯族、塔吉克族、烏孜別克族、塔塔爾族、俄羅斯族等;西南有藏族、白族、彝族、傣族、拉祜族、哈尼族、景頗族、僳傈族、阿昌族、普米族、怒族、德昂族、獨龍族、門巴族、珞巴族、羌族、佤族、基諾族、苗族、瑤族、布依族、侗族、水族、仡佬族等;東南中南則主要有壯族、黎族、高山族、毛南族、土家族、畬族、京族等。中國民族繁多,各民族歷史傳統、社會發展迥異。清入關后,在建立全國政權的同時,在中央設立了專門的行政機構管理少數民族事務。

二、中央民族行政管理機構的演變

清政府專門管理邊疆少數民族事務的行政機構理藩院。理藩院,原名“蒙古衙門”,設立于1636年,原來是專管蒙古事務的機構,1638年更名為理藩院。隨著清朝統治在全國的確立,理藩院逐步成為管理蒙古以外的新疆、青海、西藏、四川各少數民族地區的中央機構。理藩院初設時,僅設承政、參政之官,各官三四員。1644年,改承政為尚書,參政為侍郎,副理事官為員外郎,置官二十一員。1661年,設錄勛清吏司、賓客清吏司、柔遠清吏司和理刑清吏司四司。[2]接著規定理藩院與六部相同,理藩院尚書與六部尚書一樣參與議政,進一步提高理藩院的地位。1699年,分柔遠司為前、后司。1757年,改錄勛司為典屬司,賓客司為王會司,柔遠后司為旗籍司,柔遠前司仍為柔遠司。1761年,將旗籍司、柔遠司合二為一,增設專管回部事務的徠遠司。1762年,仍分旗籍司、柔遠司為二司。1764年,改典屬司為旗籍司,原旗籍司為典屬司。[2]理藩院的組織機構龐大,大體由中樞機構、直屬機構、附屬機構和派出機構四部分組成。中樞機構“設尚書,左、右侍郎,俱各滿洲一人”,“設額外侍郎一人,以蒙古貝勒、貝子之賢能者”[2]充任;直屬機構則包括旗籍司、王會司、柔遠司、典屬司、理刑司、徠遠司、司務廳、蒙古翻譯房、滿檔房、漢檔房、領辦處、當月處等,任職官吏除漢檔房等外,絕大多數由滿洲或蒙古人充任;[2]附屬機構包括唐古忒學、稽查內館及外館、木蘭圍場、則例館、托忒學、蒙古官學、喇嘛印務處、俄羅斯館等。

各機構任職官吏,亦多由滿洲或蒙古人充任;[2]派出機構與官員,包括烏蘭哈達等處駐扎司官、察哈爾游牧處理事務員外郎、喜峰口等處管理站員外郎、神木與寧夏管理司員以及熱河都統衙理事司官等。理藩院管理邊疆少數民族事務,具體分工如下:尚書、侍郎掌管內、外蒙古、回部及諸番部的爵祿、朝會、刑罰等;旗籍司承辦內蒙及游牧之內屬者的疆域、封爵、譜系、會盟、賑濟等;王會司承辦內蒙六盟王公、臺吉、公主、格格、額附等年班、進貢、給奉、燕赍;柔遠司承辦外蒙汗、王、臺吉以及呼圖克圖喇嘛年班、進貢、給奉、燕赍、內外寺廟喇嘛錢糧;典屬司承辦外蒙、西藏、青海等處汗、王、臺吉官員的升降、襲替、賑濟,庫倫、西藏等處司員的更換等;徠遠司承辦駐京“回子”王公、臺吉,回疆各城“回子”王公、臺吉、伯克襲爵、家譜、年班、進貢,四川土司以及外裔朝覲、進貢;理刑司承辦少數民族地區的刑罰,以及內外寺廟、喇嘛并太仆寺牧丁逃逸諸事務,審定重大案件等。理藩院是我國封建王朝史上制度完備的管理少數民族事務的中央機構。清朝晚期,清政府管理邊疆民族機構的最大變化,就是將理藩院改稱理藩部。

1906年,清政府宣示立憲,仿行憲政,實行官制改革,“理藩院改為理藩部,設尚書一員,侍郎二員,不分滿漢”。[1]1911年,清政府頒布內閣官制,設立內閣,以軍機大臣慶親王奕劻為總理大臣,大學士那桐、徐世昌為協理大臣。內閣下設外務部、民政部、度支部、學部、陸軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部九部,各部尚書皆改稱大臣,侍郎改稱副大臣。理藩部尚書壽耆為理藩大臣,下屬諸司未改名稱。清政府官制改革的方針是“大權統諸朝廷,庶政公諸輿論”,企圖通過實行所謂的仿行憲政,達到“以立國家萬年有道之基”[1]的目的。奕劻所組織的內閣雖然已經成立,由于皇族居多數,時人又稱“皇族內閣”。全國人民看清了清政府實行所謂立憲的本質,“皆曉然其意旨之所在”。[1]清政府立憲欺騙破產,不久即在武昌起義的槍聲中分崩離析,走向滅亡。清末所謂的“新政”,理藩部也不過是把理藩院的“院”字改為理藩部的“部”字罷了,沒有任何實質性的改革,也沒有在民族地區發揮有效的作用。清政府除了在中央設立專門行政機構管理少數民族事務外,針對少數民族地區的不同情況,因地制宜,采用了不同的行政管理制度。

三、民族地區行政管理機構的演變

清王朝在邊疆民族地區的設置,前期在東北、新疆實行軍府制,在西藏因襲政教合一制,在西南繼續推行土司制度。清朝后期,清政府在東北和新疆先后改省,設道、府、州、縣;在西南民族地區,對經濟較發展的土司地區先后進行了改土歸流。東北地區是清王朝的龍興之地,清政府從康熙起,在東北就實行軍府制度。1662年,清政府改鎮守盛京昂邦章京為鎮守遼東等處將軍,改鎮守寧古塔昂邦章京為鎮守寧古塔等處將軍。1665年,改遼東將軍為鎮守奉天等處將軍。1676年,寧古塔將軍移駐吉林。1683年,增設黑龍江將軍。至此,東北地區確定三將軍體制,即以奉天將軍、吉林將軍、黑龍江將軍管轄東北地區的軍民事務。光緒年間,東北三軍府體制逐漸發生變化,直至最終廢除軍府制,建立行省、道、府、州、縣。至清末,奉天省設有四道、八府、八廳、六州、三十三縣;吉林省設有四道、十一府、五廳、一州、十八縣;黑龍江省則設有三道、七府、六廳、一州、七縣。[3]在新疆,1760年清軍完成了對天山南北的統一。1762年,清政府設立伊犁將軍,總管新疆全境軍政事務。在伊犁將軍之下,設都統、參贊大臣、辦事大臣、領隊大臣等職,分別駐守天山南北各地,管理本地的軍政事務。經過康、雍、乾三朝的經營,西北邊疆基本平定。道光年間雖然先有張格爾,后有其子弟加他漢等聚眾叛亂,但很快都被平定。同治年間,陜甘發生回民起義。中亞細亞浩罕國的阿古柏乘機侵入新疆,逐步占據天山南北的大部分地區,并與英、俄等國勾結,宣布獨立,建立“哲德沙爾國”,自立為汗,分裂中國。清政府派左宗棠率軍西征,消滅了阿古柏的反動政權,收復新疆,粉碎了英、俄企圖利用阿古柏分割中國領土的陰謀。為了加強西北邊防,左宗棠、劉錦棠等多次上書清政府,要求在新疆建立行省。左宗棠奏稱,“重新疆,所以保蒙古,保蒙古,所以衛京師”。[1]

如果此時撤“西防”而專注“海防”,那么蒙古則不安,甚至直至陜甘、山西各邊,都將受到侵犯;即使是“直北關山,亦將無安眠之日”。[1]左宗棠的奏疏引起了清政府的重視,1884年清廷采納了劉錦棠的方案,正式批準建立新疆行省。各地原設都統、參贊、辦事大臣等官“概予裁撤”,南、北疆統統置府、廳、州、縣,層層節制,辦理地方行政事務。至1902年,新疆共設四道、六府、十一廳、二直隸州、一州、二十一縣及二分縣。藏族地區,除青海與四川的一些地區設立土司統治外,大部分藏族地區仍保留著藏族政教分治的行政管理制度。清政府除授僧官封號外,還封汗、王、貝子等職銜。這樣就造成藏族地區的宗教勢力與地方政府處于權力的爭斗之中,長期陷入動蕩不安。為了加強對藏族地區的統治,清政府多次派軍入藏。1727年,清廷派駐藏大臣,以統前藏、后藏,而理喇嘛之事。駐藏大臣初設二人,后改為辦事大臣一人,幫辦大臣一人,由滿、蒙重臣充任。設置駐藏大臣總攬藏政,是清治藏政治的核心和加強對西藏行政管理的關鍵,也是清朝中央政府對西藏地方行使主權的主要手段。1793年,清政府頒布《欽定西藏章程》二十九條,進一步規定駐藏大臣的職權高于達賴喇嘛和班禪額爾德尼。《章程》規定達賴管理前藏,班禪管理后藏,而駐藏大臣總攬全藏。章程的主要內容如下:政治上,“駐藏大臣督辦藏內事務,應與達賴喇嘛、班禪額爾德尼平等,共同協商處理政事”,[1]但同時又規定“所有噶倫以下的首腦及辦事人員以至活佛,皆是隸屬關系,無論大小都得服從駐藏大臣”。[4]這就從法律上、制度上明確了駐藏大臣與達賴、班禪平等的社會、政治地位,明確了駐藏大臣作為西藏地方最高行政長官的法律地位。經濟上,駐藏大臣派漢官會同噶倫對西藏地方所鑄造的貨幣進行檢查。

以前達賴和班禪的收入開支,是不經過駐藏大臣審核的。為了防止達賴和班禪的管事人員中飽舞弊,清朝皇帝“特命駐藏大臣進行審核”,每年在春、秋兩季各匯報一次,“一有隱瞞舞弊等情事發生,應即加以懲罰”。[4]軍事上,清政府向前后藏派駐3000軍隊,其中前后藏各駐軍1000名,江孜駐軍500名,定日駐軍500名。所有征調的兵員,應填造兩份名冊,一份存駐藏大臣衙門,一份存噶廈。駐藏大臣每年分春秋兩季出巡前后藏各地和檢閱軍隊。外交事務上,一切外交事務都必須以駐藏大臣為主。“關于邊界的重大事務,更要根據駐藏大臣的指示辦理”,[4]外方所貢獻的貢物,也必須請駐藏大臣查閱。宗教上,關于尋找活佛及呼圖克圖靈童,清政府實行金瓶掣簽制度。遇到尋認靈童時,邀集拉穆寺、乃瓊寺、嘎東寺和桑耶寺四大護法,將靈童的名字及出生年月,用滿、漢、蒙三種文字寫在簽牌上,放進瓶內,選派活佛,祈禱七日,然后由呼圖克圖和駐藏大臣在大昭寺釋迦佛像前正式認定。嘉慶時,根據1793年清中央政府頒行的二十九條章程,編修《大清會典》,第一次記敘了駐藏大臣的法定政治地位、職責職權,又對每一項職權職責作了具體說明和規定,以便施政實行。光緒朝編修的《大清會典》因襲未變,只是對具體說明作了個別文字修改,明確規定了駐藏大臣管轄前后藏的重大事務。清朝后期,清王朝的統治日益衰落。清廷在西藏的行政設置和管理,也逐漸發生了變化。駐藏大臣不僅逐漸失去了對達賴和班禪收支的審核權,而且又失去了校閱軍隊、操練番兵的控制武裝力量的權力。1911年,清政府裁撤駐藏幫辦大臣,改設左、右參贊。在中央統治力量削弱的情況下裁撤駐藏幫辦大臣,使得駐藏大臣的實權大為削弱,在達賴地方當局與中央離心離德、投靠英、俄帝國主義的情況下,更難以控制西藏地方政局,不僅縱容了達賴地方分裂勢力,也便利了英、俄等帝國主義對西藏的侵略。臺灣自古以來就是中國的領土。1661年,鄭成功趕走荷蘭殖民者,收復臺灣。

清軍于1683年進入臺灣,臺灣正式歸入清朝中央政府的管轄。清政府在臺灣設臺灣府,隸屬福建省。清政府將臺灣的原著居民高山族分為“生番”和“熟番”,高山族和漢族人民一道為開發臺灣辛勤勞動,促進了臺灣社會生產的發展。1873年,日本借口“琉球事件”,派外務卿副島種臣到北京向清政府總理衙門提出交涉。1874年更借口在交涉過程中我方有“生番系化外之民”[1]之語,出兵入侵臺灣。1879年日本正式吞并琉球,改為沖繩縣。此事件后,清政府加強了對臺灣的管轄,在臺北設立一府三縣。中法戰爭后,清政府為了加強東南海防,于1887年正式建立臺灣行省,轄三府四廳一州十一縣,以劉銘傳為第一任巡撫。臺灣建省后,不僅加強了與大陸的聯系,而且有益于臺灣各族人民經濟的發展。中日甲午戰爭,中國戰敗。1895年,清政府被迫與日本簽訂不平等的《馬關條約》,割臺灣島給日本,臺灣淪為日本的殖民地。1945年日本戰敗無條件投降,臺灣才重新回到祖國的懷抱。清政府在西南民族地區的設置,自順、康以來,“襲明舊制”,[1]實行土司制度,分設土官。清朝在承襲明代土司制度的基礎上,對土司制度作了進一步的發展。隨著清王朝在西南少數民族地區勢力的日益深入,在明代還未建立土司制度的一些少數民族,到清朝時都授予各部的土酋以土司職銜,建立土司制度。在云、川兩省的藏族地區,自康熙年起加封不少土司,統屬于四川總督。

隨著封建地主經濟的發展,土司制度的封閉、割據狀態越來越阻礙了社會生產力的發展,也不利于清政府的統治。因此,清政府從雍正以后各朝都實行改土歸流。在改土歸流的過程中,清政府以強大的武力為后盾,命令各地土司“獻土納貢,違者剿”,[1]在廣大的西南地區,強行推行改土歸流。改土歸流在清代民族政策中占有重要的地位。改土歸流的結果,不僅使我國西南少數民族地區基本上消除了土司割據的狀態,鞏固了國家的統一,而且在一定程度上改變了土官“苛斂虐使,恣為不法”[1]的狀況,有利于打破少數民族封閉的狀態,有利于各民族之間的交流,促進各民族社會經濟的共同發展。但是,清王朝在推行改土歸流的過程中迷信武力,這激起了各族人民的強烈反抗。清政府的統治力量,反而因此受到較大削弱。改土歸流后,流官、土官相互勾結共同剝削少數民族地區的勞動人民,這是苗族等少數民族在雍、乾、嘉期間不斷爆發起義的重要原因。近代以降,西南的苗、瑤等少數民族不斷起事反抗清廷。據不完全統計,較有影響的就有近二十起,不僅使我國邊境地區長期陷入動蕩,而且給帝國主義的入侵以可乘之機,加劇了中國的邊境危機。

四、結語

清王朝為了加強對全國各族人民的統治,在中央和各民族地區設立了系統的民族行政管理機構,以其貫徹民族政策。近三百年間,清朝民族行政管理機構的演變僅僅是職能的改變與強化,沒有與時俱進的民族政策與此演變相適應。職能越強的民族行政管理機構,一旦執行錯誤的民族政策,就會進一步激化國內各民族間的矛盾。清朝前期,民族政策比較開明,并得到較好的貫徹執行。這有利于全國局勢較快地穩定下來,使多民族國家的統一得到了鞏固,增強了抵抗外敵入侵的力量,也使各民族的經濟文化得到了空前發展。然而,“清王朝的民族政策從根本上來說是為滿族貴族的統治服務的,從本質上來說是不平等的”。[5]滿族由最初處于被統治、被剝削、被壓迫的少數民族而成為君臨天下的統治少數民族;滿清政府也由一個統治東北的少數民族政權成為統治全國的中央政權,同樣采取尊崇本民族,壓迫、剝削和歧視其他民族的政策。19世紀中葉以后,清王朝政治日趨腐敗,兩種民族矛盾———少數民族滿族統治者與各族被壓迫人民的矛盾和中華民族與外國帝國主義之間的矛盾交織在一起。此時的清朝統治者既無法緩和國內的民族矛盾,也無力抵抗外國侵略者的入侵,國內階級矛盾、民族矛盾迅速激化。為消弭內憂外患,清政府雖然對民族政策作了某些調整,但從總體上來說,仍對其他民族實行高壓政策。這種民族政策,加劇了國內階級矛盾的尖銳化和民族危機的嚴重性,最后不可避免地成為導致清王朝覆滅的重要原因之一。