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【摘要】經過30年的經濟快速增長后,中國在成為世界第二大經濟體的同時,其地區發展差距也倍受世人矚目。

實現基本公共服務均等化是中國在新時期的重要戰略任務,也是中國當前面臨的一個重大挑戰。日本在經濟高速增長時期,也曾在大都市區和農村之間產生了很大的發展差距,這與中國出現的巨大區域差距問題非常相似。但與中國不同的是,日本在保持經濟快速增長的同時,保證了全國各地公平地分享經濟增長的成果,財政平衡制度,特別是作為其核心組成部分的地方交付稅制度對此起到了十分關鍵的作用。日本的經驗對于我們實現基本公共服務均等化具有非常重要的啟示,主要包括:實現基本公共服務均等化是我們必須追求的價值;在控制型分權基礎上實施財政合作管理聯邦主義;在縮減政府層級基礎上理順地方政府與中央政府、中央部委的財政關系;形成客觀化、規范化和法制化的財政平衡制度;形成基本公共服務均等化的全國標準、計劃和監管執行體系

【關鍵詞】日本;地方交付稅;公共服務;財政平衡;區域差距

一、日本地方交付稅制度的基本內容與實施效果

財政平衡制度是日本財政分權制度的重要補充,主要包括地方交付稅制度、地方讓與稅制度和國庫支出金制度,其中,地方交付稅制度是日本財政平衡制度的核心。①地方交付稅不是一種稅收,而是依據1954年制定的《地方交付稅法》,由中央政府在個人所得稅、公司所得稅、酒稅、增值稅和煙稅5種國家稅收的基礎上,按照一定的比例和系數加成后形成財政基金,并按照一定的標準在全國各地方政府間進行分配,屬于無條件轉移支付,以增加經濟欠發達地區地方政府的財政支出能力,保證經濟發展水平較低的地方政府也能夠按照全國統一標準提供基本公共服務。

1.地方交付稅的計算方程

在日本地方交付稅制度中,每年分配給地方政府的財政基金總額由以下公式計算得出:TT=0.32×(NTy+NTa)+0.358×NTc+0.295×NTv+0.25×NTt,其中,TT代表按照地方交付稅制度每年分配給地方政府的財政基金總額,NTy代表國家個人所得稅總額,NTc代表國家公司所得稅總額,NTa代表國家酒稅總額,NTv代表80%的國家增值稅總額,NTt代表國家煙稅總額。因此,按照這一公式,國家財政平衡基金的總規模是國家5種稅收總額的固定比例。在日本,地方交付稅大約占了國家5種稅收總額的32%,而且,從總額上來說,地方交付稅一直占地方財政總收入的20%左右。[1]

2.地方交付稅的分配依據

日本的地方交付稅每年按照地方政府基本財政需求超出基本財政收入的差額進行撥付,其計算公式為:Ni=Σk(Iik×Uik×Mik),其中Iik為地方政府i獲得的地方交付稅總額,Ni是其基本的財政需求,Ci是其基本的財政收入。而基本財政收入大于基本財政需求的富裕地方政府既不適合中央政府的財力性補助,也不要求他們額外為財政調整作貢獻。

在計算基本財政需求時,每個地方政府提供的公共服務被分成若干個科目,如每個都道府縣政府有24個服務科目,如警察、道路和橋梁、義務教育等;每個市町村也有24個服務科目,如城市規劃、公園、垃圾回收等。地方政府基本財政需求計算公式如下:Ni=Σk(Iik×Uik×Mik),其中,Iik為地方政府i公共服務k的總量,Uik為地方政府i公共服務k的單元成本,Mik為地方政府i公共服務k的調整系數。其計算可分3步:一是確定公共服務單元,公共服務單元反映了政府特定職能支出的一定數額或規模,如對教育來說,其公共服務單元是教師數量;對警察局來說,其公共服務單元是警察數量;對公路來說,其公共服務單元是里程;二是在假定標準地方區域的基礎上(對標準都道府縣來說,人口為170萬,面積為6500平方公里;對標準市町村來說,人口為10萬,面積為160平方公里)計算公共服務單元成本,計算按照公式U=(Cg-Rs)÷S進行,其中Cg是總成本,Rs是特殊收益,S是公共服務單元的數量;三是確定公共服務的調整系數,公共服務單元成本是針對全國的,沒有考慮地方公共服務的獨特性要求,因此需要根據實際情況進行調整,日本目前的公共服務調整系數共分為8類。

日本地方基本財政收入則由兩類收入組成:一是都道府縣按80%、市町村按75%計算的地方稅總和,稅率是《地方稅務法》規定的標準稅率;二是各地方政府獲得的地方稅收返還總和。Ci計算公式為:Ci=G×Σ(Bij×tj)+LTTi,其中G對都道府縣是0.8,對市町村是0.75,Bij是地方政府i的j稅種的稅基,tj是j稅種的標準稅率,LTTi是地方政府i獲得的全部地方稅收返還。需要說明的是,我們不可能通過這樣一個統一的公式來準確測量地方政府的基本財政需求,這也為地方政府籌集自己的收入保留了一點空間,而之所以將所有地方稅收返還都包括進來,是因為這種稅收是由中央政府征收的,與地方政府的努力程度無關。

3.地方交付稅的財政平衡效果

根據地方交付稅的分配方法,一個地方政府財政能力越弱,就能獲得越多的地方交付稅。例如,日本愛知縣在2003年財政年度中,其人均地方稅為143500日元,沖繩縣更低,只有67800日元,但經過地方交付稅的分配后,沖繩縣達到了210500日元,而愛知縣則為158000日元。[1]為了加強對地方交付稅的核算、預算與監管,從而保證地方交付稅能夠真正用在基本公共服務上,日本地方交付稅先通過一般會計賬戶劃撥到地方政府,再轉入地方交付稅特別賬戶,避免中央撥付資金與其他地方財政收入混在一起。因此,以地方交付稅為核心的財政平衡制度在矯正地方財政差距并保證地方財政能力與實現基本公共服務均等化等方面發揮了重要作用。當1960年代的經濟增長拉開地區發展差距時,地方交付稅填平了地方政府大約70%的財政能力差距,[1]從而使全國統一標準在教育、公路、供水、醫療等基本公共服務方面得以實現。①李淑霞和苗翡的研究表明,日本各地方政府獲得的中央轉移支付收入與人均GDP和人均稅收收入呈反向關系,而與支出成本呈正向關系,[2]這也說明日本地方交付稅制度確實符合財政平衡的要求。雖然日本由于在教育、健康保健、醫療等方面的基本公共服務水平已經完全實現,在此基礎上確立的基本財政需求標準顯然不再適用,但在日本各地仍然存在經濟發展差距的情況下,以地方交付稅為核心的財政平衡制度仍然是必需的,其挑戰主要是在新的條件下重新確立地方交付稅的分配標準并使地方交付稅總額在經濟波動中保持相對穩定。

二、日本地方交付稅制度運行的國家財政制度基礎

日本地方交付稅制度的良好運行效果離不開其具有特色的國家財政制度,主要包括地方自治基礎上的控制型分權、具有雙向職能的總務省的設置、中央政府與地方政府重疊與分擔財政支出責任的制度安排、完整的地方稅收體系與多元化的地方財政收入來源。

1.地方自治基礎上的控制型分權

日本是單一制國家,擁有中央、都道府縣(相當于我國的省、自治區和直轄市)和市町村(相當于我國的市、縣)三級政府,截止至2006年,日本都道府縣數為47個,市町村數為1822個②。日本在明治維新時期仿效德國模式建立了高度集中的財政制度,這一制度在二戰期間進一步加強。二戰后,美國在日本地方政府層面推行直選改革,基本實現了地方財政自治。但是,1949年占領期結束后,日本中央政府重新集中了許多政府職能,重新引入了許多控制機制,從而在中央政府和地方政府之間實現了“控制型分權”(ControlledDecentralization)。[3]從財政上說,日本中央政府控制了地方預算、地方稅率和稅基、地方借款及巨大的財政轉移支付。雖然日本地方政府領導實行公選,但日本《地方政府法》明確了地方政府的代表職能(theAgency-DelegatedFunctions),從而有效地保證了地方政府領導對中央政府政令的執行。

2.具有雙向職能的總務省的設置

為加強對地方政府行為的控制,日本中央政府在1960年代專門成立了自治省(MOHAM,Min-istryofHomeAffairs);2001年,日本又根據分權制改革的需要,將自治省與郵政和電信省(MinistryofPostsandTelecommunications)合并為總務省(MIC,MinistryofInternalAffairsandCommunica-tions)。總務省既是代表中央政府對地方政府進行財政監管的部門,同時又是中央政府部門中代表地方政府利益的部門,它與其他中央部門特別是財務省進行斗爭,阻止他們侵犯地方政府的財政利益。在總務省的批準下,地方政府在提出附加稅方面具有一定的自由度,同時也可在《地方稅務法》允許的范圍內調整地方稅率?？倓帐〉莫毺芈毮芗仁蛊湓谥醒胝块T中占有一席之地,同時又使地方政府與總務省的合作越來越緊密。

3.中央政府與地方政府重疊與分擔財政支出責任的制度安排在日本,地方政府支出占全國財政支出總額的70%以上,超出了經合組織(OECD)國家的平均水平。[1]但與其他雙重聯邦主義國家不同,日本中央政府與地方政府的職能并沒有實現完全分立,如在一般事務(含議會、警察和消防)、社會安全與福利(含老年福利與兒童福利)、健康衛生、教育等方面,不同層級的政府往往出現重疊與分擔的財政支出責任(具體參見表1)。[1]但是,一些主要政府職能,如教育、醫療和公共建設工程的政策、標準和計劃等都是由中央政府制定的,實施監管的費用由都道府縣承擔,而具體實施的費用則由地方政府承擔。因此,從財政支出責任來說,日本的財政制度是合作管理聯邦主義(Cooperative-AdministrativeFederalism)。Mochida認為,與其他財政聯邦主義國家相比,日本中央政府的影響力與德國相似,強于加拿大和瑞士,但弱于澳大利亞。[1]三、日本地方交付稅制度對中國實現基本公共服務均等化的啟示自中國共產黨第十六屆六中全會提出“完善公共財政制度,逐步實現基本公共服務均等化”的戰略任務與目標以來,社會各界對中國基本公共服務均等化的內涵、重要意義及實現途徑等展開了研究,產生了許多重要觀點,并形成了很多共識,但在實踐中卻面臨諸多障礙。日本地方交付稅制度設計和實踐可以為我們推進基本公共服務均等化提供很多啟示:1.實現基本公共服務均等化不僅是一種手段和工具,它本身就是一種價值國內學者普遍認為,基本公共服務均等化是解決目前存在的一些不平衡問題,如縮小城鄉發展差距、促進社會公平公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發展成果等的必然選擇,具有重大的政治和經濟意義。這種認識固然沒錯,但還只是將實現基本公共服務均等化作為一種手段和工具,而從日本早在1954年就建立起的地方交付稅制度中我們可以看出,實現基本公共服務均等化本身就應該成為政府追求的一種價值,否則日本也很難堅持地方交付稅制度達半個多世紀之久并將繼續堅持下去。日本政府實施地方交付稅的目的充分體現了Buchanan所強調的公民間的橫向公平原則,[5]這也是《聯合國人權宣言》第二十五條所主張的價值①。事實上,很多國家都將保障公民享受平等的公共服務水平作為條款寫入憲法,從而成為政府施政必須遵循的價值準則②。因此,要推進實現基本公共服務均等化進程,并最終實現基本公共服務均等化,我們還必須深刻認識到實現基本公共服務均等化本身是我們必須追求的價值,并在適當時候將其寫入憲法,既使之成為中國各級政府必須遵循的價值準則和必須努力實現的施政目標,也使之成為國民的基本權利。

2.在控制型分權基礎上實施財政合作

管理聯邦主義中日兩國在文化傳統、政治遺產等方面具有很多共同點和共通點,兩國同為單一制國家,盡管存在體制與機制的差異,但中央與地方的分權同為中央控制型分權,這是兩國實現經濟快速增長的重要原因之一。作為控制型分權的結果,中央政府與地方各級政府間不可能實現財政聯邦主義所強調的各級政府間清晰明了的職能分立,因此,體現在財政支出責任上就是重疊與分擔,體現在財政收入來源上則是中央政府對地方政府實施巨額的財政轉移支付。日本在此基礎上探索形成了財政合作管理聯邦主義,較為有效地解決了財力與事權的對應問題。中國基本公共服務差距懸殊的背后實際上是財力與事權的不對稱,但實踐表明,中央政府與地方政府的“職責同構”問題不可能在短期內得到解決,日本的財政合作管理聯邦主義可以作為我國構建新型財政管理模式的有益借鑒。

3.在縮減政府層級基礎上理順地方政府與中央政府、中央部委的財政關系

政府層級越多,財政關系越復雜,因此,無論是從財政聯邦主義還是日本實施的財政合作管理聯邦主義來說,三級政府是較為合理的,如在日本三級政府中,針對同樣的事權,中央政府主要負責制定標準和計劃,都道府縣主要負責監管,而市町村則主要負責實施,形成了較為科學合理的分工。

中國目前是五級政府,但1994年分稅制改革主要是針對中央政府與省級政府的財政關系協調,省以下政府的財政關系則屬于各自探索范疇,缺少統一的國家規定。因此,其狀況是越是基層政府,財政越困難。同時,對中央政府來說,其財政權被中央各部委分割,中央各部委都通過專項轉移支付等形式對地方政府形成財政支出和財政監管職能,從而形成錯綜復雜的財政關系,地方財政利益特別是經濟落后地區的財政利益得不到切實保證。因此,借鑒日本經驗,中國也應該實施三級政府管理,大力推廣實施省管縣制度,現有市級政府只管到區,同時市的區和縣的鄉鎮的政府機構都不作為一級政府存在,而是作為市或縣的派駐機構,這既可以實現政府層級縮減,同時也可精減許多政府機構和人員,從而大大節約行政成本,增加基本公共服務支出。在合理劃分不同級政府的支出責任的基礎上,建立以財產稅為基礎的地方稅收體系和規范的、多元化的地方財政收入來源。此外,中央政府也要成立與日本內務省職能相似的機構,代表中央政府統一行使對地方的財政監管責任,同時也在中央部委中代表地方政府的利益,財政支出責任則主要統一到財政部。

4.形成客觀化、規范化和法制化的財政平衡制度

1994年進行分稅制改革后,我國中央政府與地方政府的收支比重與日本較為接近,地方稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付是中央政府對地方政府實現財力轉移的主要形式。但王磊的研究表明,作為財力轉移主要形式的地方稅收返還的作用是加大地區財力差距而不是縮小,從而拉大了地方公共服務不均等的程度,而具有縮小地區財力差距的一般性轉移支付則由于規模過小無法充分發揮作用。[6]陳頌東的研究也表明,1994年分稅制改革后中國地區間財政能力差異不僅沒有縮小,反而呈現擴大趨勢,轉移支付制度并沒有起到橫向財政均等化的作用。[7]而專項轉移支付則因“跑部錢進”等“亂象”而備受指責,是當前中央政府、中央部委與地方政府不合理財政關系的集中反映。因此,必須縮小地方稅收返還和專項轉移支付規模,從而做大做強一般性轉移支付,并確立與日本類似的財政轉移支付體系,形成客觀化、規范化和法制化的財政平衡制度。同時汲取日本的經驗和教訓,既保證一般性轉移支付總額隨經濟增長而增長,同時又避免受經濟周期影響而大起大落。

5.形成基本公共服務均等化的全國標準、計劃和監管執行體系

中國共產黨十六屆六中全會提出了“基本公共服務均等化”的概念,但并沒有明確其內涵,學者們至今也沒有形成統一意見,賈康認為公共服務均等化要經歷不同的階段,初級階段目標側重于區域公共服務均等化,中級階段目標側重于城鄉公共服務均等化,高級階段目標則為實現全民公共服務均等化。[8]常修澤強調享有基本公共服務機會的平等、結果的平等和自由選擇權3個方面,并提出在基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務和公共安全性服務4個方面實現均等化。[9]但是,基本公共服務均等化的內涵的確定可能不是一個學術問題,而是政治和社會倫理道德問題,是社會和政府須遵循的價值觀問題,因此,政府可以在日本經驗的基礎上,吸收其他國家的成功做法,并結合我國實際,形成基本公共服務均等化的全國標準、計劃和監管執行體系,全國人大也需要制定和修改相關法律,明確政府間財政關系及中央政府和地方政府在實現基本公共服務均等化中的責任,使基本公共服務均等化成為依法治國的重要價值追求和戰略目標之一。

參考文獻:

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[3]Akizuk,iKengo.PartnershipinControlledDecentralization:LocalGovernmentsandtheMinistryofHomeAffairs[A].LocalGovernmentDevelopmentinPost-WarJapan[C].ed.MichioMuramatsu,FarrukhIqba,landIkuoKume,pp63-84.OxfordUniversityPress,Oxford,U.K.,2001.

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[5]Buchanan,JamesM.FederlismandFiscalEquity[J].AmericanEconomicReview,Vol40,1950,pp583-599.

[6]王磊.我國政府間轉移支付制度對公共服務均等化的影響[J].經濟體制改革,2006,(1):21-26.

[7]陳頌東.中國的轉移支付制度與地區公共服務均等化[J].經濟經緯,2008,(1):20-23.

[8]張玉玲.從和諧視角看公共服務均等化———訪賈康[N].光明日報,2006-11-23.

[9]常修澤.逐步實現基本公共服務均等化[N].人民日報,2007-01-31.