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一國的民主制度,最基礎的是財政稅收體制的民主制度。一是政府向人民收錢,要人民同意,形成人大對政府收稅和收費提案的批準;二是政府收錢后怎樣花錢也要人民同意,即政府的預算要人大審查和批準;三是政府的財政要為人民服務,形成以教育、社保、衛生、城市管理、環境保護、交通等等公共支出為結構的財政體制。因此,公共財政的含義之二就是提供公共服務。一國的民主,如果連財政稅收方面人民與政府之間的起碼和科學制衡都沒有,還能談什么其他的民主呢?

財政預算,是一個現代國家公共服務型政府的重要基礎,也是宏觀調控的重要手段之一,更是人民群眾對我們執政為民理念和實踐的重要關注點。從目前我國的財政預算體制來看,存在著一系列問題,如不改革,既不能使政府職能向公共服務轉型,也不利于建立一個公平和公正的財政,更不便于人民群眾對政府收支的監督,建立一個人民真正當家作主的體制。

一、目前財政預算體制存在的問題

財政預算體制存在的問題較多,主要有以下八個方面。

1、生產建設和吃飯養人特征較為明顯,還不是一個完全的公共服務型財政,是一個生產建設和行政管制性的財政。表現為各級財政的支出結構中,生產建設和行政公務的支出的比重較大,效率較低的一些本應由社會來辦的事業所消耗的支出較多;而教育衛生、社會保障、社會治安、生態環境、城市管理等公共需要方面的支出不足;特別是預算內外公車、招待和出國三項費用開支比率較高,群眾意見較大。

2、預算不完整。政府、司法和國家權力部門1萬多億的收費,8000多億的社會保障基金,地方政府每年大約5000億左右的土地收入,包括國有資產的收益,都沒有納入國家預算之內。游離于預算之外的收支,占國家實際收支的50%以上;財政收入和支出分散在各部門之中,國家財政部門化的趨勢越來越嚴重。

3、財政收入占GDP比重較高,企業稅費負擔較重,不利于鼓勵創業和擴大就業,不利于增加居民收入和國內消費需求。目前,GDP實際財政稅費收入負擔率已經超過30%,大大高于發展中國家所能承受的上限;并且,從企業所交納的綜合稅費看,與世界各國比較,負擔很重。

4、中央與地方的財政稅收關系沒有理順。中央與地方各級政府的各自應當承擔的事務界定不清;中央和地方的稅收劃分不合理,有收入向上層層集中,事務層層向下加重的趨勢,相當多的基層政府財政陷入困境;中央向地方的一些轉移支付不規范、不透明;財政層級太多,消耗財政資源較多,并且截留中央向基層轉移支付的資金。

5、財政顯性、隱性和或有債務率較高,據有關專家計算,達年度GDP的120%左右。包括中央財政赤字和債務,地方政府的顯性、隱性和或有債務,一些最后需要政府出面承擔的國有企業的債務,銀行和非銀行機構中需要國家負責和兜底的債務等等。

6、財政收支不透明,不公開。各級財政交由同級人大的財政報告,或過于簡單,或科目雜亂,人大代表看不懂、審不明;50%多的政府收入沒有進入財政預算,沒有提交人大進行審查;轉移支付不透明和不公開,跑“部”錢進的勢態越來越嚴重。

7、現行稅制不合理,是導致地區發展不平衡的一個基礎性的原因。一是向企業征收的增值稅。稅收是一種價格的轉移,因為東部地區企業多,中西部地區消費者多,在購買中,相當于西部的購買者給東部的企業交了稅,而如果是在當地實現增值稅,這部分收入就給了當地的稅收收入。二是對于中西部資源生態地區,資源稅率定得很低,都變成企業的利潤,或上交中央了,或變成稅收上交中央了,或由于沒有征收足夠的資源稅,變成東部加工工業地區的利潤和稅收;并且對于一些三江源等這樣的生態保護區,沒有全國性和中下游的生態補償轉移機制,下游可以大發展,而上游為了保護水源等而不能建工業,限制其發展。三是在出口退稅方面,國內銷售沒有退稅,出口就有,而出口企業80%以上都在東部,退稅就退在東部,實際上相當于減少了東部企業的負擔,東部企業競爭力就比中西部地區高得多。四是內外資所得稅不合理,內資33%,外資15%,外資企業一般分布在東部,這樣東部地區的相當數量的企業競爭力要遠遠高于中西部。這三項稅收制度造成的中西部發展的不平衡,其負作用實際上遠大于西部大開發等形成的正效應。稅制不改革,東中西部不可能平衡發展。

8、沒有形成科學和有效的財政收入和支出的制衡機制。納稅納費、收稅收費、使用稅費各方之間沒有科學的博弈、制約和平衡;進而財政收支和預算的協商、討論、匯集、編制、執行、監督等各環節之間也沒有形成科學的博弈、制約和平衡;一些政府預算,特別是基層政府的預算,在人大討論時存在著走過場和走形式的情況;特別是財政編制和審批年度與預算執行年度不相符合,3月人大審批和批準預算時,預算實際已經執行了一個季度。

二、財政稅收體制改革的原則和重點

財政預算體制的改革,須遵循以下主要原則:一是從帶有明顯計劃經濟特征的財政預算體制,轉向社會主義市場經濟的財政預算體制。二是從生產建設和行政事業吃飯養人型財政,轉向執政為民的公共服務型財政。三是建立統一和完整的國家預算體系。四是有利于宏觀調控。五是建立一個分配和支出公平、公正和公開透明的財政。六是合理劃分和確定中央與各級地方政府的事務和財權。七是形成一個激勵創業、鼓勵投資、擴大就業、促進和諧的財政稅收體制。八是改革要分階段、分步驟進行,保持社會穩定。因此,財政預算體制改革的重點,主要包括:

第一,形成統一和完整的國家預算體系。財政預算的完整性,不僅是財政資源分配和使用經濟方面的課題,也是形成一個統一的有權威的強有力國家的政治問題。當前,圍繞形成統一的國家預算,要進一步清理收費項目,完善部門預算;社保基金應實行費改稅,并編制社會保障預算;建立和完善國有資產(或資本金)預算制度;對重大建設項目資金來源和預算體制進行改革;實行國庫集中支付。

第二,支出結構向公共服務型財政轉型。適應從計劃經濟向市場經濟轉軌的要求,財政也要從生產建設型財政轉向公共服務和公共管理型財政。具體要求包括:按照公共服務型財政和不同的預算確定預算科目;經常性預算;取消建設項目支出和壓縮行政公務支出;保證公共服務項目支出快速和穩定增長。

第三,預算編制、執行和監督程序及其公開性。目前財政稅收制衡體制方面存在缺陷,要求建立一個相互制衡、公平透明、公正公平的財政預算體制。首先,中央財政一級的預算編制和預算執行要分開。預算編制和執行分開,便于進行編制和執行的專業分工,增強編制和執行之間的制衡,提高預算的透明度。其次,改革預算編制和審批時間,使預算批準時間與財政年度統一起來。再次,建立和完善人大和政協對預算的審查和批準體制。

第四,理順中央與地方的財政稅收關系。首先,與行政管理體制改革配套,構造和最終形成中央、省、市縣三級財政體制。其次,劃分中央與地方的事務和支出范圍。再次,調整中央與地方的稅種和收入范圍。最后,逐步化解地方債務。

第五,完善中央對地方的轉移支付。中央對地方的轉移支付,一是應解決地區間發展不平衡的問題,二是應保持中央政府的權威性和保持國家的統一,三是要建立民眾對國家的信任和依賴,四是要講效率和公開透明。

三、完善和加強人大對政府財政稅收工作的審查和監督

社會主義政治文明的重要特征之一是人民當家作主。在社會主義社會,公民將自己的一部分權力和財力讓渡給國家后,對公共權力是怎樣運用的,特別是錢是怎樣花的,需要有一個極為透明的制度來滿足公民作為納稅和納費人的知情和監督權,這是社會主義制度下人民民主的一項最基本的權益。因而,財政是不是公開透明,是不是由人民來批準和監督,是反映社會主義政治文明的重要標志。

將一切決定稅收、收費和罰款的權力授予人大,取消政府和政府各部門決定稅收、收費和罰款的權力。人大和政協中專門設立籌款委員會,具體負責政府和政府部門提交的稅收、收費和罰款議案和條款。

政府與人大和政協以及國家元首之間具體制衡程序和過程為:

1、稅收和預算議案的提交和聽證。總理預算管理辦公室提出預算方案,或者政府及政府部門,或者社會上提出要設立新的稅收、收費和罰款法案,包括修改以往稅收、收費和罰款的動議,人大籌款委員會和預算委員會進行聽證。首席證人是總理預算管理辦公室主任、財政部長、稅務局長預算司長、央行行長,還要有專家(經濟學家、律師、會計師等)和社會其他有關方面的證詞。

中央政府方面由財政部分管副部長和國家稅務總局局長負責各種稅改方案的制定,稅政司下設稅收分析處、稅收立法顧問處和國際稅收顧問處,應當由若干經濟學家、統計學家、稅務律師、會計師等組成。總理預算編制辦公室、國務院研究室、國務院發展研究中心等機構,也有對財政稅收部門和其他政府部門的稅收、收費和罰款方案提出意見的義務和權利。

分別隸屬于人大和政協預算委員會和預算常設辦公室,前者負責預算的審議并向人大和政協提交對國家和中央政府預算草案審議的意見;后者主要負責為人大和政協預算委員會提供分析材料,進行中長期預測。

2、議案審議通過或者被否決的程序。稅收、收費、罰款,或者預算方案在人大和政協先后辯論,否決或者通過;報國家主席,同意或者否決;重新表決,通過形成法律或者議案作廢。先由人大籌款委員會或者預算委員會舉行聽證會,進行辯論后,或者否決,或者形成意見較為一致的報告,報人大再由全部人大代表辯論,一般會通過。后交政協籌款委員會或者預算委員會,將在人大進行的聽證再在政協重復進行一遍。人大和政協意見一致,報國家主席;意見不一致,將分歧交由人大和政協聯席會議協商,以消除分歧。報國家主席后,國家主席同意或者否決;主席將其否決,發回人大和政協重議,若人大和政協重新表決,多數通過原來議案,推翻主席否決,強行成為法律;若達不到原議案支持的票數,如果是稅改方案,該議案作廢;如果是預算方案,則要重新修改。

中央政府預算辦公室和財政部門只有調整預算方案的建議權,如需要進行修改,必需經過人大和政協討論審查批準;地方政府則由財政部門提出修改建議,通過地方同級人大討論審查和批準調整預算。

由于考慮中央與地方管轄范圍不同,省和縣市鎮的稅收預算體制,不設政府預算編制辦公室,由財政部門代替。地方稅收、收費、罰款和預算方案,在同級政府、人大之間進行制衡,不再通過同級政協討論和審議。

政府財政和國有資產是公共財產,除了涉及軍事和國家安全的,全部預算和國有資產經營信息必須向公眾公開。一切稅法、稅收,收費和罰款法律條款,預算法及各級政府的預算法定方案,其全部和詳細內容,除受安全保密法特殊限制的,必需通過出版物、政府公告、政府網站等方式和途徑向公眾公開。