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為貫徹落實《中共中央、國務院推進社會主義新農村建設的若干意見》和市委、市政府關于建設現代化新郊區的精神，市政協各專門委員會圍繞相關專題，組織了160余位政協委員展開廣泛調查研究，分赴郊區各區縣進行了30余次實地調研，召開了50余次由各界人士參加的專題座談會和研討會，集思廣益，初步摸清了情況，理清了思路。

在實現“四個率先”和建設“四個中心”的大背景下，有可能也有能力在全國率先實現新農村建設的戰略目標，但新農村建設決不是輕而易舉的事情，跨越城鄉鴻溝的艱巨性和長期性更不容忽視。當前，要抓緊把中央“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的20字精神“化”，把市委“規劃布局合理、經濟實力增強、人居環境良好、人文素質提高、民主法制加強”的30字要求“具體化”。總體上說，郊區新農村建設要形成布局科學、功能互補、特色鮮明、依托發展的城鎮體系；形成定位清晰、結構合理、環境友好、集群發展的產業基地；形成設施完善、和諧平安、鄉風文明、優美整潔的人居環境；形成海派風范、現代氣息、理念創新、健康向上的人文素質；形成組織健全、公正透明、法制完善、管理民主的管理構架。

在新農村建設的指導思想上，應以統籌規劃為先導，分層推進為宗旨，農民意愿為準則；以經濟建設為中心，產業發展為主線，城鎮建設為依托；以以城帶鄉為重點，以工促農為抓手，公共服務為載體；以社會發展為支撐，保障體系為基礎，民主管理為保障；以農民增收為目標，農民素質為標志，人居環境為體現。

在新農村建設的基本原則上要充分體現出：農民主體，引導扶持；量力而行，實效為先；因地制宜，分類指導；層次清晰，重點突破；民主商議，彰顯特色。

目前，本市新農村建設已經開局，當務之急是要抓緊制定中長期的統籌規劃，明晰發展次序，確定發展重點，落實發展抓手，理順發展機制，并同郊區歷年來“三個集中”的推進工作，以及“1966”城鎮體系規劃、“一城九鎮”和“宅基地置換”試點、“多予、少取、放活”等政策落實進行有機銜接。

新農村建設是一個龐大的系統工程，需要在各個層面、各個領域、各個環節進行有效突破，取得明顯進展。其中，構建現代農業經營制度關系著農業的效益與效率，村級經濟強弱影響著農村社會的微觀組織基礎，農村教育決定著農業、農村、農民的未來，農村醫療衛生水平體現著農民的切身利益保障，農村公共文化建設標志著農村的文明程度。因此，各委員會著重圍繞這五個方面，提出如下主要觀點與政策建議，供決策參考。

一、本市農業經營制度，村級經濟，農村教育、衛生、文化的基本現狀

在農業經營制度方面。一是新興農業產業組織發展較快，但超小規模分散家庭經營仍是主體。二是農民專業合作社發展環境不夠健全，政策覆蓋面過窄。三是對國有農場支持力度不足，提升經營層次困難重重。四是社會資本進入農業領域缺乏吸引力，政府扶持政策尚未到位。五是農業金融功能日趨退化，農業市場主體普遍遭遇融資困難。六是土地規模經營初顯成效，但推進難度不小，甚至出現一些反復。

在村級經濟發展方面。一是村級經濟發生了四個深刻變化。在發展方式上，行政區劃調整使經濟薄弱村數量有所減少，所有制結構開始多元并舉，三次產業并存格局初步形成；在收入結構上，大部分村級經濟收入來源主要依靠財政轉移支付、各種補助收入及其他不穩定收入；在發展水平上，失衡矛盾十分突出，可支配收入低于平均線以下的占75%，經濟薄弱村占20%；在社會功能上，政府公共管理職能和鄉鎮社會公益事業不斷向村級延伸，不少薄弱村收支倒掛，運轉艱難。二是村級經濟發展受到制約。總體上呈現為：“存量”發展能力不強，“增量”發展空間很小。對發展村級經濟舉步不定，村級工業點撒銷歸并后不予配套和銜接，對村級經濟控制過分，并缺乏最基本的發展基礎和空間，以及有效的扶持機制和人力資源培訓機制。

在農村教育方面。一是教育投入有所增加，教育條件有所改善，教育水準有所提高，但全市優質教育資源仍然集中在中心城區，城鄉教育失衡尚未有效改觀。二是重視不夠、投入不足、措施不多、隊伍不穩的問題依然存在，需要逐步解決。三是基礎教育相對薄弱，普教實際存在的“一市兩制”現象尚待深化改革。四是職業教育體制不活、資源不足、整合不力，其功能與作用的發揮受到制約。五是職業培訓缺乏具有前瞻性的整體規劃，政策支持力度明顯不足。六是成人教育發展不平衡，難以適應農村各級各類人才培養和農民素質提高的需要。

在農村衛生方面。一是農村衛生宏觀管理逐步加強，衛生服務體系不斷完善，醫療保障制度逐步健全。二是農村衛生服務出現新需求，農村醫療保障制度受到嚴重挑戰，“新農合”運行和管理體制矛盾突出。目前農村合作醫療籌資年人均為306元左右，而城鎮職工基本醫療保險人均約2200元，農民醫療保障供給水平明顯偏低，而合作醫療基金集體和企業部分籌資也十分困難。三是農村衛生隊伍素質偏低，村鎮衛生資源利用率不高。四是鄉村醫生隊伍年齡偏大，學歷層次偏低。

在農村公共文化設施建設方面。一是基本形成了區（縣）、鄉鎮、村公共文化基礎設施三級梯度配置網絡，以及專兼結合的農村基層群眾文化工作隊伍。二是農村文化缺乏分類指導，落實的措施少；農村文化建設的重心未下移到基層，設施建設、管理和使用問題以及經費瓶頸一直沒有解決。三是公共文化基礎設施總量不足，功能不全，發展很不平衡，公共文化活動內容與形式比較陳舊、單調、枯燥。四是文化干部隊伍薄弱，難以適應農村文化建設需要。五是農村文化建設難以依法管理、依法行政。六是公共財政投入不足，文化經費缺乏保障。

二、推進本市現代農業經營制度，村級經濟，農村教育、衛生、文化建設的思路和建議

（一）推進現代農業經營制度建設，夯實產業基礎

現階段宜構建點、線、面結合的多形態、多層次的現代農業經營制度體系，即以國有農場為示范點，以農業企業為骨干線，以農民專業合作社為普及面。

1、構建推進與支持現代農業發展的長效機制

一是調整地方財政支出結構。要在整體上體現99%非農產業對1%農業“反哺”所應達到的力度，加大對農業產業化、農業服務、農業保險、農業環境保護、農業投資補貼的投入力度。建立擔保基金和擔保機構，解決現代農業經營主體貸款抵押擔保瓶頸。

二是建立區縣政府間農業財政轉移支付制度。為解決搞農業負擔重、不搞農業受益多的失衡狀態，建議建立包括中心城區在內的區縣政府間的財政轉移支付制度，在操作上可按各區縣的人口和經濟規模分別確定轉移支付額度，再按農業規模統籌分配各區縣接受轉移支付的額度。

三是建立市、區兩級“農業發展基金”。統一歸口運作政府各部門的財政支農資金，克服因多頭投入和重復投入造成苦樂不均與效率不佳的狀況。

2、制定支持農民專業合作社發展的優惠政策

一是制定農民專業合作社的地方性規章，盡早明確其非企業法人的法律地位，免除其稅賦負擔。

二是加快培育領軍人才，委派或鼓勵公務員、職業經理人、專業技術人員、各類志愿者下農村指導、協助合作社的建設。

三是商業銀行應制定專門信用評估體系，市和區（縣）兩級政府應專門設立貸款擔保基金解決信貸困難問題，政府對合作社經批準立項的項目應提供貸款貼息。

四是建議在全市范圍統籌解決合作社的項目建設用地指標，對開發涉農二、三產業用電享受農用電價格和分時電價政策。

五是政府在中心城區建設的農產品市場為合作社提供免費專柜，對符合標準化生產要求的產品進入超市、大賣場提供專項補貼，對基地和產品認證、品牌培育提供專項補貼。

六是市、區（縣）宣傳部門應指定電視媒體設立專欄，宣傳現代農業建設情況，對合作社及其品牌產品進行公益宣傳。

3、創新完善土地流轉機制和分配制度

一是有序、規范地進行土地流轉，流轉的形式可采取轉包、轉讓、合作、入股、公開招投標等市場運作方式。

二是培育土地事務中介機構和農地經營企業，形成統一規范的土地經營權要素市場。

三是加強土地置換，將農民手中的土地資源分區域、分階段納入土地儲備系統。

四是建立土地儲備機構，對農村土地實施征用、收購、置換,然后對土地進行集中開發和儲備，并形成共享、共贏的利益分配機制。

五是設立土地儲備銀行和土地儲備基金，解決土地流轉交易中的現金流量問題。

4、充分發揮國有農場的排頭兵作用

一是政府規劃的具有國際先進水平或具有標志性意義的重大項目，應考慮優先落戶國有農場。

二是財政專項支農資金補貼由區縣承擔的配套部分，建議由國有資產管理部門承擔。

三是強化對域外國有農場的扶持，一視同仁落實“反哺”和“支持”的各項政策措施。

深化國有農場社會事業屬地化管理改革，采取有效措施解決歷史遺留的社會負擔問題。

5、積極鼓勵工商資本投資現代農業

一是推進國有資本進入現代農業領域。建議從競爭性領域退出的國有資本加大對現代農業的投資力度，建設一批市場機制難以發揮作用或需由政府重點控制的現代農業項目。

二是制定有效的產業和金融政策，吸引工商資本投資現代農業，培育一批以現代產權制度和現代企業制度運作的新型現代農業市場主體。

（二）推進村級經濟發展，實現強村富民

以強村富民為目標，以建立不斷增強村級經濟活力和實力的新機制為抓手，以扶持經濟薄弱村為重點，研究和落實各項政策措施，推進村級經濟健康持續發展。

1、加強村級經濟發展的戰略規劃

一是“壯大一批”。對300多個具有優勢的億元村，要確立更高的建設目標，解決規劃、土地、機制等問題，加快發展步伐，起到帶頭、示范、輻射作用。

二是“調整一批”。對擁有一定集體資產存量、經濟實力一般的村以及調整、歸并的村，給予相應政策，合理調整工業點布局，改善企業結構，共同參與工業區和都市工業園區的開發。

三是“扶持一批”。對處于農田、水源、水系、自然保護區等生態敏感區以及邊遠地區的經濟薄弱村，應研究相應的產業布局規劃和產業扶持政策，加大財政支持力度，增強其自我發展能力。

2、注重村級經濟的創新發展

一是進一步組建和完善各類農業合作組織，實施農業的“鏈”式生產，實現區域化布局、規模化生產、標準化管理、社會化服務。

二是發揮村級組織在土地向規模經營中的作用，盤活農村集體非農建設用地，以租賃、轉讓、作價入股等方式進入市場。

三是鼓勵和支持“能人”和先富起來的人在農村投資或捐助建設適合其他各種需要的產業項目。

3、建立“反哺”和“支持”的長效機制

一是加大農村基礎設施和農田基本建設的投入，支持農村治理環境，改善村容村貌和投資環境。

二是提高公共財政對郊區農村公共品支出比重，讓農民在文化教育、文娛體育、公共衛生、醫療救助、科學技術、廣電信息等公共事業方面享受更多的服務。

三是建立對口結對幫助機制。鼓勵和引導市級大集團、大企業對經濟薄弱村進行各種形式的幫扶，各級科技和教育機構實行區域承包對農村進行智力幫扶，各行各業要支持農村勞動力的非農轉移。

4、重點聚集支持經濟薄弱村的發展

一是制定幫扶脫貧計劃，實行財政傾斜，建議由公共財政完全承擔經濟薄弱村的公共性服務支出。

二是增加財政轉移支付。建議對年可支配收入在30萬元以下的經濟薄弱村每年給予10-15萬元的轉移支付，保障村級組織的日常運轉和各項正常開支的費用。

三是增加專項扶持資金，扶持經濟薄弱村發展農業以及農業旅游、農產品加工等衍生產業，增強“造血”功能。

5、加強村級基層組織建設

一是選優配強村級班子，并保持工作的連續性和穩定性。鼓勵大學畢業生到行政村任職工作，確保每個村至少有1-2名大學生。爭取用2-3年時間對村干部輪訓一遍，提高村干部的綜合能力。

二是發揮村民自治組織的作用，健全完善村規民約，形成良好的經濟社會氛圍。

三是深化完善市、區（縣）有關部門與行政村掛鉤聯系和結對共建活動，建立長效管理機制。

（三）推進農村教育發展，培育新型農民

以城鄉教育均衡化發展為目標，促進城鄉教育合作，增加農村教育投入，統籌農村教育資源，改善農村教育環境，提高農村教育水準。經過若干年的培育，把郊區農民（居民）培養成知榮辱、講文明、愛科學、有文化、懂技術、會經營的新型農民。

1、推進城鄉教育均衡化發展

一是各級財政要繼續加大農村教育投入力度，推動教育資源重點向農村傾斜。

二是完善和落實相關政策，激勵優秀教師到農村任教，推動形成教育“下鄉”機制，鼓勵和支持城鄉教育機構掛鉤結對。

三是充分發揮郊區大學城的資源優勢，幫助和支持駐地農村教育的發展，組織大學生開展各類支教活動。

2、完善農村基礎教育發展機制

一是理順農村基礎教育管理體制，完善農村義務教育的經費保障機制。建議增加落后地區和薄弱學校的財政轉移支付和專項投入，改善中小學軟硬件條件。

二是制定農村基礎教育發展規劃，統籌教育資源，調整學校設點布局。

三是改善農村教師待遇，鼓勵農村教師安心當地教育。建議加強農村教師的培訓和進修，創新城鄉教師對流機制。

3、大力發展農村職業教育

一是提高職業教育質量，推進職教體制創新。統籌農村職教資源，注重引導農村職教設置農村經濟社會發展所需的專業，實施重點專業建設。

二是加強城鄉中高職合作，探索實施城鄉共建共管五年一貫制的農村高職新模式及中高職教育相銜接的課程體系。農村各類職校可與各級開發區建立多種形式的合作，開發區可以作為職校的實訓基地和見習基地，而職校可以成為開發區的培訓中心，探索企教結合的新路子。

4、加快發展農村職業培訓

統籌農村職業技術培訓，大面積開展農村各類實用技術培訓。建議成立市、區縣農村勞動力職業技術培訓工作領導小組，加強統籌規劃和組織領導。充分利用郊區各類資源，建設職業培訓基地，擴大“訂單”培訓規模。

5、積極推進農村成人教育

建立健全農村成人教育發展機制和發展平臺，增強農村成人教育的發展基礎。建議建立鄉鎮一級的農村社區教育中心，優化社區人文環境。同時，積極發展和利用現代遠程教育手段，提高農民素質。

（四）推進農村醫療衛生建設，完善保障體系

以增加保障投入、完善管理體制、構建服務體系、穩定衛生隊伍、改進服務質量為重點，進一步提高農民健康的整體保障水平。

1、建立一體化管理的城鄉醫療保障體系

建立統一的城鄉社會保障體系勢在必行，以統籌管理城保、鎮保、農保和中小學生醫療保障的全過程。當前，宜盡早成立市級新型農村合作醫療管理辦公室，重點完善大病統籌合作醫療制度，著重解決農村因病致貧、因病返貧的問題。完善多渠道的籌資機制。建議市財政提高農民人均補助至100元（中央政府為人均GDP低于1000美元的中西部地區農民人均補助20元，應與人均GDP水平相適應），發展多種形式的補充醫療保險。

2、完善鎮、村衛生機構補償機制，實現“零基預算，收支兩條線”

按照區域衛生規劃的要求，一個鄉鎮辦好一個社區衛生服務中心。增加財政投入，加大對社區衛生服務和預防保健經費投入，建立與經濟發展水平相協調的長效機制。實現鎮村衛生服務一體化管理，切實解決農民看病貴的問題，確保“新農合”收支平衡。

3、穩定鄉村醫生隊伍，提高服務質量

建議鄉村醫生的待遇定位在15000元/年，并給予一定水平的養老和醫療保障，把鄉村醫生納入鎮保。鄉村醫生向執業醫師過渡是鄉村醫生隊伍發展的必然趨勢，通過各種形式的學歷教育和專業技術培訓，大部分鄉村醫生取得醫士以上的職稱，部分取得中專以上學歷，使鄉村醫生向執業醫師過渡成為可能。開展全科醫學知識培訓，不斷提高鄉村醫生隊伍素質。

4、構建農村衛生服務新體系

建立基本設施齊全的區（縣）、鄉（鎮）、村三級衛生服務網絡。開展全科團隊服務的內涵建設，逐步落實“六位一體”的服務功能。在總結鎮村醫療機構組織管理、機構設置、人員配備、財務管理及藥品采購“五個統一”成功經驗基礎上，進一步加強鎮村醫療衛生機構服務一體化管理。優化農村衛生資源配置，使大部分農民步行15分鐘以內有一個社區衛生服務點。

5、加大城市衛生資源支援農村的力度

所有郊區中心醫院及市區的三級甲等醫院探索以聯辦、合辦和委托管理等形式，提高基層診療水平和隊伍素質。堅持完善市級醫院醫師下鄉服務鍛練的制度，加強對農村醫生繼續教育，有計劃地把鄉村醫生送到各附屬院校進行培訓。

（五）推進農村公共文化建設，提高文明水平

以農村公共文化設施建設、基本文化活動開展以及活動形式的豐富為主線，滿足廣大農民的基本文化需求，體現農村精神文明建設水平。

1、制定農村文化發展規劃與措施

從實際出發，量力而行，逐步加強農村基礎文化設施建設，增強農村文化活動內涵，培育優秀的農村文化干部隊伍，提高農村文化可持續發展能力。按照市、區（縣）抓規劃和法規，街（鎮）為責任主體，村抓落實的要求，全面推動農村文化事業的繁榮發展。

2、加強農村基層文化設施建設

要加快推進市郊社區公共文化活動中心、東方社區信息苑和東方社區學校的建設，力爭到2010年實現全覆蓋。要從實際出發，建、管、用全面規劃，充分考慮公共財力，保證可持續發展。要發展好村的多功能文化活動室，并規范功能配置要求。要通過市財政補貼扶持手段，盡快實現有線電視“村村通”。

3、大力發展農村公共文化產品

要抓好農村文藝的創作工作，鼓勵多方面有志于繁榮農村文藝，熟悉農村、農民的創作人員搞好創作。要建立市和區（縣）的專業文藝隊伍常下鄉的機制，鼓勵專業院團與郊區有關鄉、鎮“結對子”，促進鄉鎮特色文化建設。要大力扶植、扶持群眾性的文藝團隊，特別是村一級的文藝團隊。要建立“文化下鄉”的長效發展機制，市文聯和市群藝館應積極組織專業人員到農村社區去擔任指導員，創新一批具有時代特點的現代時尚文化，提升農村文化活動的內涵。

4、構建農村基層文化干部隊伍

建立一支少而精的農村基層文化專職干部隊伍，定額、定編、定資質，作為國家事業編制人員。要培育一批文化社工與志愿者隊伍，培育一批優秀的文藝團隊，成為群眾文化活動的骨干力量。要拓寬培訓渠道，讓農村文化干部有進修學習的機會。要鼓勵優秀人才到農村、下基層做文化工作。

5、保障公共財政對文化的投入

建議制定《市保障市民文化權益條例》和《“”期間社區（包含市郊鄉鎮）文化經費投入與使用意見》。建立農村文化發展專項基金，重點扶持困難地區的公共文化建設，用于郊區農村購買文化服務與文化產品，以豐富農民文化生活。