導語：如何才能寫好一篇對國土空間規劃的建議，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

在不久前的全國國土資源工作會議上，國土資源部（以下簡稱“國土部”）副部長徐德明表示，國土部將完善國土資源空間規劃體系，在縣（市）層面探索實施“三規合一”或多規融合，推動《土地利用規劃條例》立法。

《財經國家周刊》記者獲悉，《全國國土規劃綱要（2011-2030年）》（以下簡稱《綱要》）已編制完成，國土部已著手推動下一步的研究工作。

1月15日，國土部下屬相關單位組織召開了“國土空間開發戰略及城鎮化研討暨國土規劃專題研究成果交流會”。國內規劃界的“大腦”們匯聚一堂，給出了對中國未來國土空間開發的主張和建議。

生活高于建設

國土部副部長胡存智表示，目前中國國土開發利用矛盾突出，空間開發失衡，開發利用質量不高。主要表現在，資源能源約束趨緊、生態系統退化加劇、區域和城鄉差距繼續擴大、陸海開發統籌協調不足、城鎮空間分布和規模結構不合理等問題突出。

而國土空間開發格局的優化，最重要的就是落實國土空間規劃體系建設。

《財經國家周刊》記者了解到，《綱要》由國土部和國家發改委牽頭、歷時3年編制完成，其根據資源環境綜合承載能力和國家經濟社會發展戰略，統籌陸海、區域、城鄉發展，統籌各類產業和生產、生活、生態空間，對資源開發利用、生態環境保護、國土綜合整治和基礎設施建設進行了綜合部署。

“目前我國空間規劃碎片化問題突出，相關規劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突，未來空間規劃體系重構和規劃類型整合是大勢所趨。”參與《綱要》編制的國土部相關部門負責人表示，國土部下一步要做的工作是以“反規劃”的理念推動土地利用總體規劃、城市總體規劃，以及經濟和社會發展規劃在空間上的整合優化。

以往的規劃順序，通常是優先選定開發、建設空間，而后在余下的國土空間里尋找生態與農業空間。但“反規劃”的理念則與這一順序不同，是指把生態文明放在第一位，將生態和農業空間首先選定，而后再尋找開發、建設空間。

在這位負責人看來，未來的空間規劃體系，在全國和省級層面應編制國土規劃，確定生態、經濟發展、重大基礎設施建設、農田保護的大空間；在市域和縣域層面做土地規劃，讓空間規劃落地，按照“反規劃”的理念優先劃定生態空間和農業空間，劃定城市發展邊界；在具體的市、縣、鎮、村，做城鄉發展規劃。

他同時認為，重建空間規劃體系，樹立“反規劃”的理念同樣重要。

“過去地方的發展觀和政績觀，以發展主導一切，建設服從發展，用地安排服從建設。往往劃定很大的建設和發展的空間，把吃飯和生態的空間壓縮的很小。”

該負責人認為，推動“三規合一”，首先要轉變地方的這種規劃理念。“把生活安全和生態安全放在更高的位置上，優先劃定農業和生態空間，然后在剩下的空間中再考慮發展建設問題。”

徐德明表示，國土部將在2014年選擇部分市縣，開展“三規合一”或者“多規合一”的試點。據悉，廣州市兩年前已率先啟動了“三規合一”工作，北京市2014年在修改城市總體規劃時也要做到和土地利用總體規劃的“兩規合一”。

劃定三條底線

按照《綱要》，目前中國國土空間格局已成“開”字形，“兩橫”是隴海蘭新沿線地帶、沿長江地帶，“兩縱”是京廣-京哈沿線地帶、東部沿海地帶。未來還將積極培育京蘭、滬昆、京九3條重要空間軸帶，推動形成多中心網絡型國土空間開發新格局。

要實現上述理想開發格局，就必須要有科學而嚴格的空間管制措施。

在1月15日召開的“國土空間開發戰略及城鎮化研討暨國土規劃專題研究成果交流會”上，國土部信息中心研究員張麗君提出劃定“三線”管控，即生存線、生態線、保障線。

張麗君介紹，劃定“生存線”，是指明確耕地保護面積和水資源開發規模，主要目的是保障國家糧食和水資源安全；設置“生態線”，是指明確重點生態功能區和各類國家級保護區范圍，提高生態環境安全水平；設置“保障線”，是指保障經濟社會發展所必需的基礎設施建設需要，促進工業化和城鎮化健康發展，確定能源和重要礦產生產基地及運輸通道，確保國家能源資源持續有效供給。

據了解，上述“三條底線”理念已在相關層面取得了較大共識。國土部相關負責人透露，該部計劃2014年從京津冀、長三角、珠三角三大城市群以及500萬人口以上的特大城市開始進行落實。劃定城市發展邊界，劃定優質耕地和生態空間，然后調整現有規劃。

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關鍵詞：國土資源； 規劃； 管理

一、國土資源規劃管理的重要性

我國人口眾多，所以我們國家對資源合理利用的要求更高，對國土資源進行合理的規劃管理是國土資源相關部門應該做好的事情。可能很多人認為國土資源開發利用，開發天然礦產會影響到自然環境，影響生態發展，這是很片面的意見。對國土進行合理規劃管理，對人類生存環境是有益的，加強對國土資源合理利用的調整和改善，可以使我們的生活更加美好。

二、目前國土資源規范管理的情況

國有土地是重要的自然資源，中國是一個發展中的社會主義國家，土地及水、油、煤、金屬礦物等一切自然資源都屬國有，國有土地利用的開發權和所有權，開發和利用以及治理和保護等規范管理，國有土地與其他資源相互協調規則，居住用地，建設開發用地，資源開采用地的指標，管理和保護等方面均有相關規定。但分布在各部門各個地區，較為不同。目前經過多年的發展，形成了諸如我國國土資源開發規劃“建設”合理利用的規劃管理手段。對于國有土地資源規劃管理的有效實施，標志著我國國有土地資源的開發利用進人了一個新的階段。開發國有土地的資源進行實施和管理有許多自身的特點，涉及多方面關系，因此必須做到有法可依，執法必嚴，違法必究，才能使我國國有土地資源發展走入正軌。

三、國土資源規劃管理存在的問題

1.國土資源規劃管理法規不完善。

由于我國國土資源規劃管理起步較晚、發展不平衡，相較于發達國家還很落后；加之國家對國土規劃重視不足，相關人員和機構渙散，很難對我國國土資源開展科學、有效的、完備的統籌規劃，當然也不能對規劃體系的層次和法律效能進行科學恰當的界定。盡管國家相繼頒布了《國土規劃編制辦法》和《國家國土綱要》等規范，只是針對國土規劃的相關內容進行簡單的說明和初步規定。較我國經濟的快速發展，已經過時，面對政府職能部門間用地沖突協調、跨區域建設協調、農業發展瓶頸、國土保護和新興產業擴大用地需求的問題顯得無能為力。目前，我國還沒有相對完備的國土規劃法律規范，嚴重制約我國國土資源的最大化、最優化利用。

2.國土資源規劃實施的強制力不足。

致使后續規劃管理困難隨著我國經濟的穩定發展，國土資源的瓶頸約束日益嚴重，空間開發和規劃布局無序日益突出。城市、城鎮的不斷發展和擴展，大量吞噬國土資源，使現有發展空間凸顯不足。國家相關規劃職能部門沒有對國土資源全局的、統籌的規劃和監控，致使城市化肆意擴張，盲目、無序占有農業耕地和破壞區域環境。由于缺乏約束力和監管制度，直接導致我國國土資源規劃管理協調性差，實施力度差，規劃混亂，權責不分，很難開展科學的、統籌的國土資源規劃管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特別是缺乏強有地的強制性力量作為后盾，很難科學的、詳細的實施國土資源規劃的相關內容，特別是一些國家宏觀長遠的發展規劃得不到重視和實施，致使我國經濟發展不平衡、不持續、不健康，綜合資源利用率得不到明顯的改善。

四、國土資源的科學規劃管理的建議

積極完善國土資源管理的法律體系國土資源最為我國經濟發展的載體，必須具備一定的法律地位，受到法律的保護，并擁有強制執行力，從而確保我國國土資源的統籌規劃管理，達到最優化的效能。逐步完善和發展我國土地、礦產、海洋、環境等自然資源的保護、開發利用等方面的法律體法規；科學統籌研究制定我國的《國土規劃法》和《海域使用法》；逐步修訂我國的《土地管理法》等國土資源相關的法律，逐步形成系統性的法律體系。通過立法確定國土資源的強制力和權威，科學、完備制定國土資源開發、利用的一系列程序和規劃要求，確保土地的使用、開發有法可依。通過引進吸收國外先進的法律約束經驗，加強我國國土資源規劃管理的執行力度和充分體現法律強制約束力，并組建國土資源規劃和實施團隊，盡可能的貫徹和落實國家級的國土資源規劃管理，為我國國土資源的可持續發展提供基礎性的支持。

五、國土資源規劃管理的有效運行

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關鍵詞： 城鄉規劃 問題 發展 城鄉一體化

Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.

Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems

中圖分類號： TU98 文獻標識碼：A 文章編號：

(一) 當前城鄉規劃建設存在的突出問題

我國在城鄉規劃建設進程中主要存在以下幾個較為突出的問題。

（1） 城鄉規劃建設發展不夠平衡

雖然近年各級政府加大了對鄉村各項建設的力度，但大多數政府把精力主要放在了調整城市產業結構、改善城市投資環境以及建設城市基礎設施等方面，對鄉村建設改善較小、忽視了廣大鄉村的統一協調發展，從而導致了城市與鄉村之間的規劃建設、經濟水平以及產業結構出現了嚴重的失衡，以至于城市與鄉村的貧富差距急劇加大。

（2） 城鄉規劃建設不夠科學合理

由于受到短期利益的驅使，我國城鄉規劃建設普遍缺乏長遠的發展計劃，規劃建設功利性較強、不夠科學合理，功能不強，空間布局也不盡合理，產業和人口等集聚程度比較低，且過于分散。

（3） 城鄉規劃建設整體協調不足

城鄉規劃建設包括了城鄉經濟社會發展的諸多方面，這就需要我們把它們有機地組合起來統籌協調發展。但是，由于城市與鄉村之間無論是發展水平還是進步速度都有很大的差距，因此導致了我國城鄉之間發展的嚴重失衡和整體步調的極為不協調。

（4） 城鄉規劃建設體制不夠健全

由于城鄉建設體制的不夠完善，已經嚴重地影響著我國城鄉規劃建設的協調穩定發展。因此，我們必須進一步健全完善相應的體制機制，用適當的制度規范來約束城鄉規劃建設， 促進我國城鄉規劃建設的順利推進。

（二）城鄉規劃建設的對策建議

（1） 加大《城鄉規劃法》的宣傳力度

站在貫徹落實科學發展觀的高度，充分認識城鄉規劃建設的重要意義，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣傳貫徹《城鄉規劃法》，此外，還應向廣大城鄉居民宣傳城鄉規劃建設的相關制度、宅基地審批、申請條件以及報批等程序，提高廣大城鄉居民的規劃建設意識，并盡量做到家喻戶曉，人人皆知。同時認真總結城鄉規劃建設方面的經驗，并對之加以大力推廣和交流，以行之有效的方式引導人們認識并支持城鄉規劃建設，逐步形成依法規劃、科學規劃、人人參與規劃的良好環境與氛圍。

（2） 進一步完善城鄉規劃建設體系

要在逐步健全完善城鄉規劃建設體系的同時，按照城鄉統籌和先規后建的原則，綜合考慮城鄉之間、局部與全局、近期與遠期、發展與保護等各種利益的關系，統籌兼顧，促進城鄉規劃建設工作協調穩步的推進。要堅持以人為本的科學發展理念，爭取更多的人們參與到城鄉規劃中來，增強城鄉規劃建設的凝聚力，不斷提高城鄉規劃編制水平，高標準、嚴要求地做好城鄉統籌規劃。此外，要結合土地利用總體規劃，進一步完善城鄉規劃建設，保持城鄉規劃建設與土地利用總體規劃的協調一致，進一步增強城鄉規劃建設的實用性和可操作性。

（3） 積極探索城鄉規劃建設新機制

探索城鄉規劃建設新機制，不僅對搞好城鄉規劃建設至關重要，同時也是促進城鄉規劃健全發展的先決條件。探索并建立新機制，做到科學發展、與時俱進，充分發揮城鄉規劃建設對于城鄉統籌發展的重要意義與作用；健全責任追究機制，把所有城鄉建設活動納入城鄉規劃范疇，并對其進行全方位管理和全過程監督，切實維護城鄉規劃的權威性和指導性；堅持科學利用土地，合理確定用地規劃與開發強度，促進資源的持續可協調發展。完善目標考核體系，將城鄉規劃建設執行情況納入目標考核內容，嚴格獎懲，充分激發和調動和加強人們參與城鄉規劃建設的積極性和責任感。

（4） 加大城鄉規劃建設的資金投入

各級各部門要高度重視，切實加大城鄉規劃建設的資金投入，不斷夯實和完善城鄉基礎設施以及配套設施的建設。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的籌資體系，積極爭取和引進有關項目與資金，以彌補城鄉基礎設施建設以及配套設施建設中資金嚴重不足的問題，同時要著力解決城鄉規劃建設過程中的土地置換、資金補償等突出問題，促進城鄉規劃建設穩步有序推進。此外，要結合城鄉環境整治工作，加大對違法違章建筑的清查執法力度，不斷規范城鄉規劃的建設與管理，形成獨特的城鄉建設新風貌。

（三）城鄉一體化

城鄉一體化是指城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，實現城鄉經濟、社會、文化持續協調發展的過程。而在當前時期，每個人對于城鄉一體化的概念并不陌生，只是認識的深度不一樣。總的來說，城鄉一體化是城市化過程中的高級階段，在這一進程中城鄉規劃的作用必不可少。城鄉一體化的目標不是消滅城鄉差別，而是實現城鄉資源的優化配置及城鄉之間的持續協調發展。

但是，長期“重城市、輕農村，重城區、輕郊區，重工業、輕農業，先市民、后農民” 的城市偏向政策，使得城鄉之間的差距日益加大。城市的規劃與建設需要土地，在中國最大的國情是“農村包圍城市”，也就是農村集體土地包圍城市國有土地，城市擴展必然要征收農民土地。《土地管理法》 規定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但被征地的農村集體或農民個體只能對征地補償的數額提出異議，但不能改變土地被國家征用這一行為的發生，因此隨著城市發展范圍的不斷擴大，農村的土地被占用的越來越多，這不但影響著農民的生產生活，拉大了城鄉之間的貧富差距，同時對于農村的發展前景起到了制約，進一步阻礙了城鄉一體化的發展。

從深層次的制度層面來講，城鄉二元結構的形成，不是僅靠城市規劃所能解決的。城市和鄉村在規劃建設之間的矛盾有著深刻的社會、經濟、政治上的根源。城鄉之間因缺乏相互間的信任而不合作， 因此， 如要達到城鄉一體化的目標， 城市規劃必須符合如下要求：（1） 加強經濟發展的整體性，即向城鄉融合型的經濟發展，完善合作型的經濟體質；（2）強調區域空間上的整體性，即在一定地域內的特大城市、大城市和中小城市與鄉村之間在保持密集分布的條件下，加強相互間的資源分配和規劃布局上的協調，使土地得到合理的使用并保持最大的節約；（3）強調城鄉發展的整體性，即城市與村鎮的有機結合，使建設地區和農業、 林業、畜牧業等地區以自然生態環境保護為前提達成有機結合；（4）力求階段發展上的整體性，也就是時空系統的整體性，強調分片發展及建立在開敞空間系統基礎上的遠近結合，而不是一哄而起，時序不清；（5）既要發揮市場經濟的活力，又要實現宏觀調控，以達到市場經濟與城鄉發展進程的整體協調。

（四） 未來規劃

這里的規劃當然是指空間規劃，從人類對空間認識和改造的過程看，空間規劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規劃，未來有可能走向整個生物圈的空間規劃。空間規劃發展到今天，作為包含區域、國土、國家聯盟的綜合性的規劃，已經成為國家、超國家和全球層次上的規劃問題。今天，空間規劃具有明顯的特征。它強調可持續發展的觀念， 用長遠和廣闊的視野看發展；強調綜合性的觀念，綜合考慮社會、政治、經濟、歷史、文化和生態環境等因素的影響，強調以人為本。與傳統的國土和區域規劃不同，空間規劃更強調地域或地理的觀念，用空間發展遠景協調行業規劃，承認地域差別和發展的不平衡，采取相應的政策、措施共同發展，。

空間規劃的目的是保證合理規劃社會利益，著眼未來空間結構和土地利用，保護國家的自然和環境，使人們的生活條件和社會可持續發展得以保證。很明顯，規劃過程是高度政治的，在公共辯論和平衡不同利益的基礎上，空間規劃努力塑造未來的人類環境。空間規劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區域概念之上，同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同。空間規劃要分析和考慮經濟、社會、文化、生態和環境方面長期的發展趨勢。空間規劃確保各部門、各行業規劃和政策的協調，并將其整合為一個統一的整體。與傳統規劃不同，空間規劃不僅是一個共同的目標、綱領，更是一個行動計劃，彰顯出一種制度能力。

（五） 結語

總之，隨著改革開放政策的深入，市場經濟不斷的發育，特別是城市流通職能的進一步突出，城市多功能作用日益加強。這些給城市市經濟社會發展帶來了新的活力，但同時也加大了城市與鄉村之間的差距。現如今，城市規劃的內容和范圍也變得更加廣泛，城市規劃的依據不能再完全靠國民經濟計劃，因此我們必須改變靜態的計劃經濟觀念，樹立動態的市場經濟觀念；城市規劃的內容，不能只局限于物質空間布局，而是要樹立全面研究城市經濟發展、社會發展的綜合觀念；城市規劃的實踐，不能光靠集中在市區本身，更要樹立從一定地區范圍來研究城市發展的區域觀念。

參考資料：

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[2]霍兵. 《中國戰略空間規劃理論與實踐》 .博士論文

篇4

1．大力推進海洋資源綜合開發，有利于拓展國民經濟發展空間。

目前，我國對外貿易運輸量的90%是通過海上運輸完成的，海洋為我國開放型經濟持續快速發展提供了重要支撐。2013年，全國海洋經濟生產總值達5.4萬億元，占國內生產總值近10%，海洋經濟在國民經濟中的地位日趨重要。同時，隨著科學技術的迅速發展和我國海洋綜合開發能力的持續提升，海洋作為巨大而豐富的資源寶庫，在食物、能源、礦產、水、空間等戰略資源保障方面，可為國民經濟和社會發展提供持久的資源保障。

2．堅持加強規劃、宏觀引領與綜合管控，有利于科學優化國土空間開發格局。

圍繞實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，近年來，國家出臺了一系列區域規劃與政策，實施了主體功能區規劃、土地利用總體規劃、礦產資源規劃、海洋經濟發展規劃、海洋功能區劃等；研究制訂了全國國土規劃綱要；啟動了全國海洋經濟發展試點工作。同時，不斷加強戰略規劃對國土開發利用的宏觀引領與綜合管控作用，明確了科學開發國土空間的遠景藍圖和行動綱領，推動形成了長江三角洲、珠江三角洲、京津冀等集聚區域和沿海、沿江、沿首都經濟圈及主要交通干線的開發軸帶以及我國北部、東部、南部3個海洋經濟圈，為科學高效開發利用國土確立了基本框架。

3．著力推進制度創新與依法行政，有利于構建國土資源科學開發管理的長效機制。

堅持實施最嚴格的國土管理制度，加強土地利用和圍填海計劃的管理。實施禁止用地項目目錄，推動產業結構優化升級和節約集約用地。健全建設項目用地、用海預審制度，促進落實用途管制，進一步加強與產業政策的協同配合。加大土地督察與執法力度，有效促進耕地保護制度落實、保障國家土地供應政策規范執行、維護國家土地收益和被征地農民權益、規范地方政府土地利用和管理行為，以及強化實行土地問責制。建立并嚴格執行海域利用環境影響評價制度和海洋環境責任追究制度，探索建立海洋污染損害賠償機制。這些制度對規范國土資源開發利用管理、創新綜合管理體制機制發揮了積極作用。

二、當前國土資源開發利用面臨的主要問題

1．資源稟賦約束明顯。

我國人均耕地、林地、草地面積和淡水資源分別僅相當于世界平均水平的48%、14%、33%和25%，煤、石油、鐵礦石和銅等主要礦產資源人均占有量相當于世界平均水平的67%、6%、50%和5%。同時，隨著世界政治經濟格局的深刻變化和全球資源競爭日趨激烈，統籌利用國外資源的不確定性和難度也在不斷加大。

2．資源利用較為粗放。

近年來，隨著經濟社會持續較快發展，我國資源消費需求增長勢頭強勁，且利用方式較為粗放。目前，單位國內生產總值用水量和能耗，分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍，人均城鎮建設用地面積和農村居民點用地面積也超過了國家標準的上限，現行土地征收及依賴土地籌資推進建設發展的模式所引發的潛在經濟社會風險不可低估。礦產資源總回收率、共伴生礦產資源綜合利用率分別只有35%和40%左右，與發達國家相比有較大差距。

3．生態環境問題突出。

受所處發展階段和傳統發展方式的制約，部分地區生態環境質量隨著國土資源的持續開發利用而有所下降，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區復合型大氣污染嚴重，霧霾現象突出，部分地區森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化、海域污染等問題突出，生物多樣性銳減，生態系統功能退化。

4．陸海開發缺乏統籌。

沿海局部地區開局與海洋資源環境不相適應，海洋生態環境問題日益凸顯。渤海作為我國石油資源富集區和海上運輸的大通道，鋼鐵、石化等重化工業向渤海沿岸地區集聚的態勢已經形成，在一定程度上增加了突發污染事件的風險，對海洋生態環境形成高壓態勢。此外，相關流域和海域亦尚未建立起有效的污染聯動防治機制。

三、相關政策建議

1．夯實基礎，建立科學權威的國土資源環境數據底賬。

加強各類調查或普查成果信息整合和綜合評價應用，避免相關信息的部門化乃至破碎化。梳理既有各類專項調查成果，為系統開展資源環境基礎調查評價及科學開發利用與深化管理提供決策支撐。充分整合利用各類資源環境監測系統，配備以必要的遙感普查、典型調查等綜合技術手段，重點開展國土資源環境動態監測，及時掌握國土資源環境開發利用情況。

2．立足全球，加強國土資源開發利用頂層設計。

在摸清資源環境底數的基礎上，堅持全球視野、陸海統籌，統一謀劃國土資源可持續開發利用。通過技術創新與管理創新，全面優化資源開發利用方式與區域布局，著力構建以沿海、沿江和沿重要綜合交通運輸通道為骨架的國土高效開發格局；以資源環境承載能力為基礎的國土優化發展格局；以現實基礎和比較優勢為支撐的產業優化發展格局。切實提高有限資源環境的利用效率與安全保障水平。通過渠道創新和方式創新，促進沿海、內陸、沿邊開放優勢互補，著力提升對外開放層次和水平，構建全方位對外開放格局，全面推進互惠合作。

3．謀劃長遠，健全國土資源開發利用管理制度體系。

推進修改完善《土地管理法》和研究制定《海洋基本法》等相關立法工作，推進管理體制改革與制度創新，健全國土資源資產管理與監管體制機制，強化國土資源調查評價、統籌規劃、科學利用、有效保護和嚴格監管。緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的總體方向，始終堅持有效保障合理權益、提高資源利用效率的基本原則，改革和完善以土地用途管制、耕地占補平衡、節約用地、土地有償使用、土地征收和土地增值收益分配制度為主要內容的城鄉土地管理制度體系，建立資源環境承載能力監測預警機制，建立涵蓋存量和增量的全口徑土地利用年度計劃管理制度，建立礦產資源節約與綜合利用調查和監測評價制度，完善統一行使所有國土空間用途管制職責的監管體制，逐步建立完善適合我國國情的海洋綜合管理體制，同步健全相應的財稅金融制度體系，強化財稅制度節約資源、保護環境的功能，探索設立不動產稅、土地閑置稅等稅種，建立健全更加有利于土地資源優化配置和節約集約利用的土地稅制，加快資源稅改革進程，健全礦產資源開發收益分配機制，建立土地使用權抵押融資備案和風險評估預警制度，促進國土資源可持續開發利用。

4．務求實效，創新國土資源開發利用管理手段。

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篇6

【摘要】本文分析了當前我國土地制度缺陷與城鄉統籌發展之間的矛盾，從城鄉統籌角度提出農村土地制度改革的對策：從土地立法上建立對等的國有和集體土地使用權；推進集體土地使用權的有序流轉；改革收益分配機制，建立收益“返還”機制；創新公共財稅體系，增設物權稅等稅種；強化空間、微觀設計及用途管控上的規劃管理；相關配套改革整體推進。

【關鍵詞】土地制度；統籌城鄉；發展

長期以來，農村土地制度的管理都存在缺陷，這嚴重影響了城鄉統籌的進程。土地制度缺陷的表現主要表現在：一是農村土地產權主體不明確、產權不對等、產權權能的缺失、產權制度不規范等導致的產權缺乏明確的激勵、約束功能，無法有效地對農民權益予以保護；二是征地制度將城鄉土地市場割裂，導致市場無法將農村土地市場和城市土地市場結合，城鄉土地行政性配置與市場經濟體制深化改革相矛盾，此外農村承包地流轉市場建設的滯后，農地利用細碎嚴重影響利用效率；三是城鄉規劃管理長期分離，缺乏城鄉土地利用統一的、整體性的規劃管理體系，嚴重影響城鄉空間結構布局和要素空間配置。

一、土地制度缺陷對城鄉統籌的影響表現

一是農民財產權益得不到保障，農民城市化也是一種“偽城市化”過程，不能完全脫離與土地的關系，嚴重影響著城市化進程、農地流轉和農村勞動力生產效率的提高。二是城鄉市場割裂導致的要素流動非均衡性，農村閑置的建設用地無法進行盤活，與一體化市場配置矛盾；三是城鄉空間規劃缺失導致空間形態混亂嚴重影響城鄉空間融合發展的實現；四是相關配套保障缺失導致農地流轉與現代農業發展滯后。

我國城鄉統籌的核心問題是從制度上建立新型的城鄉關系，改變城鄉二元制度結構，讓要素在城鄉之間按照市場價格信號自由流動，農村區域能夠通過這種平等自由的交易獲取要素增值收益，資源配置效率提高，帶動農村經濟發展，農民生活水平改善。

二是當前我國的人口流動和土地流動并沒有相互銜接，導致農村土地低效配置。城鄉統籌根本上需要工業化、城市化過程中城鄉要素的相互流動，拉動農村要素生產效率的提升。其中人口流動和人口從業的非農化是必然過程。但當前我國的人口流動和土地流動并沒有相互銜接，導致農村土地低效配置。從宅基地配置上來看，由于宅基地制度的激勵和約束機制的缺失，農民進城居住也不放棄自己的宅基地，農民享有的財產權利并沒有受到保護，同時農民將其作為最后的保障看待。在承包地的配置上也顯示著同樣的問題。

二、加強土地的流轉機制建設，統籌城鄉經濟發展

因此，通過產權、市場等方面制度創新，完善相關配套，建立激勵和約束機制，促進人口流動與土地的流動相關聯，提高農村要素利用效率。結合我國城鎮化和農村現狀，提出如下政策建議：

1、從土地立法上建立對等的國有和集體土地使用權

城鄉統籌要求農村集體土地使用權與城市國有土地使用權具有同樣的產權權能，即具有相同的使用、收益以及處分的權能，建立城鄉相對統一的產權體系。但目前的法律中對農村土地產權權能規定限制較多，同時城市國有土地使用權與農村集體土地使用權存在明顯的差異。在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《物權法》城市國有土地與農村集體土地產權相關規定存在較大的差異。建議以城鄉統一土地產權體系為出發點，建立土地立法，建立對等的國有和集體土地使用權，并對集體土地使用權進行分類管理，將產權設置和用途管制分開。對集體土地與國有土地的所有權與使用權實行同等保護。

讓城市國有土地產權與集體土地產權對等，那么在規劃范圍內農村集體土地也可以進行市場化交易，任何單位和個人進行建設需要土地時也同樣可以使用集體建設用地。重點改革是規劃的法制化問題。需要規劃管理從之前的用途管理和產權管理轉變只對用途進行管理。建議修改土地管理法中的第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”在規劃區內集體建設用地也應同樣用于除鄉鎮企業和村民建設住宅外的用地。

2、推進集體土地使用權的有序流轉

在城鄉統一產權體系下，征地制度的范圍將必然縮小，在規劃區范圍內，只要不涉及公共利益的用地，均應采取市場化的方式取得土地。這就需要嚴格界定征地范圍，對公共利益逐步推行詳細列清單的形式給出，區分政府與軍事、基礎設施、社會公益事業、國計民生等項目。同時，要推行征地補償到征地市場價格的轉變，充分體現并保障農民的土地權益從雙重管制到單一管制，公開征地程序，讓公眾參與到征地的標準制定的過程中，并建立仲裁機制進行監督。在規劃管制范圍內，農村集體建設用地使用權、農村宅基地使用權等確權后，應該享有與國有土地使用權同樣的產權待遇，推進有序流轉和市場化配置，打破政府壟斷一級土地市場。改革征地制度，對這部分的改革更加注重收益分配的重新制定，保障通過空間置換獲取的收益全部返還農村，促進農村經濟發展，城市獲得發展空間。

3、改革收益分配機制，建立收益“返還”機制

在城鄉統籌的產權體系下，農民所享有的土地產權（使用權）與城市居民所享有的產權就要對等，農民就要享有因為土地流轉而產生的增值收益。建議在當前的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的實施中，應該改革現有的收益分配機制，將農村土地流轉的增值收益進行全額或絕大部分“返還”予農民，讓農民享有工業化、城市化中的要素增值收益，切實保護農民享有的上地財產權益。

4、創新公共財稅體系，增設物權稅等稅種

保證地方政府的財政收支在二元土地市場制度下，地方政府通過征收土地獲得大量預算外收入來彌補預算收入不足，但在一體化市場制度下，“土地財政”必然減少甚至逐漸消失，要保障地方政府的財政收支平衡就必須建立新的財稅體制。如：開征物權稅，把物權稅作為地方財稅來源，保證財政正常收支，推進地方經濟發展。

5、強化空間、微觀設計及用途管控上的規劃管理

在城鄉統一的產權體系下，農民享有的產權可以自由流轉，那么就要對不同類型的土地進行規劃管理，哪類土地在哪些范圍、什么用途范圍內可以進行流轉必須在規劃管理和用途管制中進行規范。在規劃控制范圍內，在用途管制的限制條件下，允許集體使用權進入市場，按照不同的條件進行管理。特別是當前宅基地置換、流轉的逐步推行，區域空間布局與空間規劃顯得更為重要。應該將土地規劃的空間功能以及土地利用規劃設計及其對土地管制結合起來，從空間上、微觀設計上以及用途上進行限定，其他方面讓市場價格機制進行調節，提高資源配置效率。

6、相關配套改革整體推進

土地制度改革與其他相關制度改革是密切相關的。城鄉統籌的土地產權改革，必須與其他相關制度同時進行，如戶籍制度、社會保障、公共資源配置、評估機構的規范等方面進行配套改革，以達到綜合配套改革的總體效果。

【參考文獻】

篇7

[摘 要]本文通過對國內部分城市在城市地下空間開發利用研究成果的闡述以及對鄭州市城區地下空間開發現狀、發展前景的分析和論證，提出了有關建議，從而為最大限度利有限資源、加快鄭州都市區建設發展，以為市委市政府在城市建設發展規劃、合理開發利用城區地下空間方面的科學決策起到參考作用。

[關鍵詞]大樞紐；地下空間；開發利用

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.127

[中圖分類號]TU984.113 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）10-0-02

0 引 言

我國人口眾多，為了節約土地，必然大量興建高層建筑和充分利用城市地下空間，鄭州市的地理坐標為E113°42′，N34°48′，位于河南省中部偏北，北臨黃河，西依嵩山，全市總面積7 446.2 km2，鄭州市是我國中部地區重要的中心城市、國家重要的綜合交通樞紐，也是中原經濟區的核心增長區。近年來，鄭州市發展飛速，致力于建設全國重要的區域性中心城市和最佳宜居環境城市，鄭州市按照“建設大樞紐、培育大產業、塑造大都市”的總體思路，打造中原經濟核心增長極。地下空間的開發和利用是城市化大勢所趨，地下空間的開發和利用在一定程度上緩解了人口增加帶給交通的壓力，解決了城市地面空間容納能力有限的矛盾，許多科學家稱“21世紀是地下空間開發利用的世紀”，并預測21世紀末，將有1/3的世界人口生活在地下空間。但鄭州市地下空間的開發和利用缺乏規劃，不僅表現在開發的規劃、立法、管理等方面，在開發的技術上與發達國家也相差較大，相關人員應在借鑒日本成熟的技術和完善的立法規劃上，具體分析鄭州市地下空間開發和利用的優勢和不足，將地下空間的優勢發揮到最大，趨利避害。

工業革命時期到現在，全球環境污染破壞嚴重，臭氧層逐年縮小，溫室效應日益嚴重，土地不斷被占用，空氣污染在加劇，生態環境遭到破壞，可利用資源也在逐漸減少，給人類的生存造成了極大的威脅，為使這些現象得到化解并逐步得到解Q，人們提出了可持續發展戰略。隨著鄭州都市區建設的快速推進，鄭州市開發建設大規模實施，土地資源日益緊張。知識經濟的發展也給城市空間領域帶來了影響不容忽視的，要想實現城市的可持續發展，地下空間開發與利用十分重要，其必要性也顯而易見。向地下要空間，推動城市建設地上、地下立體發展，是解決鄭州市人口、環境、資源難題，實現城市可持續發展的有效途徑。目前，鄭州市地下空間開發建設還沒有形成規模和體系，這與建設國家中心城市極不相稱。鄭州市可借鑒其他大城市建設的經驗，充分利用城市綠地、廣場，開發建設規模較大的單建式人防工程，提高鄭州市綜合防護能力。同時，地下空間的開發對推進鄭州市構建資源節約型、環境友好型和諧社會意義重大，還關系到鄭州市建設國家中心城市的均衡發展。

1 地下空間開發利用的概述

所謂地下空間的概念，是指屬于地表以下，主要是針對建筑方面而言的一個名詞。它的范圍很廣，比如地下商城、地下停車場、地鐵、穿海隧道等建筑空間。開發城市地下空間可應用于交通設施、商業設施、地下車庫、市政公益管線設施、城市綜合防災建設、軍事工程、倉儲設施高層建筑地下空間等8個領域，是21世紀結構工程的重要發展趨勢。隨著人口密度的加大，土地資源日趨緊張，道路交通壓力逐漸增加，自然環境也越來越差。

目前，世界上發達國家城市地下空間利用開發的速度日益加快，不斷向地下空間延伸和發展，并已成為發展城市的一個趨勢。日本國土狹小，城市用地緊張。1930年，日本東京上野火車站地下步行通道兩側開設商業柜臺形成了“地下街之端”。至今，地下街已從單純的商業性質演變為包括多種城市功能，是交通、商業及其他設施共同組成的相互依存的地下綜合體。加拿大蒙特利爾地下城、美國紐約洛克菲勒中心地下步行道系統等都是成熟的城市地下空間開發利用的范例。

隧道發展是解決地面交通緊張，土地資源保護的有力措施，從而滿通需求，保護環境，使城市人與自然相和諧。隧道的開發與利用可以大大縮短行車路程，提高行車效率。同時，隧道的建設環境也是多方面的，在山嶺地帶，可以克服高程障礙、縮短行程、節約燃料、節省時間、改變道路線形，使行車更加舒適、減少植被破壞、保護生態環境；還可以克服塌方、雪崩、泥石流等地質災害，對行車造成的影響。

2 城市化加速發展使城市地下空間開發利用同步加快發展成為必然

我國首都――北京，除了地鐵的建設，地下空間商業的開發在2004年時也已進入大規模實施階段。目前，開發使用面積已達3000萬平方米，且正以每年約300萬平方米的速度遞增。北京市還在中心城區規劃了王府井、中央商務區等17處約9 000萬平方米的地下空間開發利用面積。現在北京比較流行的商業開發方式是地上建綠地、地下建商業街，這可充分利用土地、節約土地和能源，達到一舉多得的效果。

2009年-2010年是全國地下空間大力開發的轉折之年，全國共有60余個地下空間項目陸續開工建設，項目分布為一二線城市約45%，三線城市約55%，隨著一二線城市土地資源及可開發的地下空間資源逐步減少，三線城市及下沿地市的地下空間開發呈現爆發式的增長。

有關資料顯示，我國的城市化只有走城市土地資源高效利用與地下空間綜合開發的道路，才能實現可持續發展。

3 鄭州市地下空間開發利用現狀

鄭州市城區空間的開發起步較晚，地下管線混亂，缺乏共同建設，不僅給后期檢修帶來了麻煩，也給居民的正常生活造成了不便。

地下空間開發項目具有投資大、融資速度快、建設期長的特點。在土地資源日益緊缺的今天，地下空間的開發勢必將推起新的一輪開發熱。據了解，2011年鄭州市開發的地下空間建設項目已超過10個，且均在三環內。項目位置周邊人氣較好，居民區密度較高，輻射范圍在2千米，適合開展以餐飲娛樂為主、百貨零售業為輔的經營場所。目前，鄭州市待開發的10個項目整體業態類似，因區域、市場、功能不同而略有差異，具體經營業態還不能完全確定。這對整個鄭州市房地產行業、餐飲娛樂行業及零售業的影響較大，從而引發了市民投資方向的轉變、商戶經營思路的轉變、市民消費習慣的轉變，因而市場壓力較大，商戶的接受能力和消費者的適應性還有待觀察。同時，地下空間項目從開發高漲期將逐步進入到經營競爭期，各項目的硬件設施、業態規劃、招商運營能力、管理水平也需要亟待提高，且這決定著各個項目的成敗，更關系著鄭州都市區的建設質量和速度。目前，鄭州市地下商業的狀況是：雖有地下商業，如火車站明珠廣場、黃河路中孚地下商業（北京華聯）、二七廣場流行前線（宇通購物公園）、鄭州第一大道地下商業街、秦嶺路地下商業街等，但都沒有形成規模和影響；原有大型人防項目也主要是以政府投資為主，但利用率不高。目前，鄭州市地下空間土地資源主要來自城市廣場、公園、市政道路等地下公共資源，正在建設中的鄭州地鐵為鄭州地下空間開發提供了廣闊的前景。鄭州市人防辦提供的資料顯示，鄭州市地下空間規劃分為3個階段進展，近期（2008年-2010年）已開發規模近200萬平方米，包括地下人防、地下商城、公共停車場等；中期（2011年-2020年）開發規模至920萬～980萬平方米，遠景（2020年以后）：2 000萬～2 400萬平方米。

4 關于鄭州市合理開發地下空間的建議

要做好城市規劃、做好項目、組好要素、立好機制、搞好配套、建好作風，這是非常具有前瞻性的、重要指導意義的講話。結合筆者對城區地下空間利用開發現狀的調研，本文提出了以下的建議。

4.1 前瞻性的城市規劃

一座城市的發展，一定要先有城市規劃，才能做到有序全面、均衡統籌發展。這個理念已經達到共識。筆者建議鄭州市規劃局在做鄭州城市規劃時，一定要把地下空間項目的內容加進去，將地上建設項目和地下建設項目有機結合起來，并進一步進行調整、提升、優化、完善，這樣的城市“組團”、區域“板塊”才是完整的、全面的、長遠的、有前瞻性的。這樣做的目的在于：一是避免日后地面上的建設項目完成后、又因地下項目需要開工而不得不毀壞地上建筑，這樣的教訓已經太多，希望不要再次發生；二是節約資金、避免重復建設浪費；三是為鄭州都市區建設長遠、立體發展考慮。

4.2 堅決執行《鄭州市地下空間開發管理辦法》

政府、企業、社會各方都要嚴格執行《鄭州市地下空間開發利用管理暫行辦法》。鄭州市政府有關部門要按照開發利用城市地下空間的統一規劃、按照綜合開發、合理利用、依法管理、城市基礎設施和公共服務設施的優先原則，身先士卒、貫徹執行，給企業樹立榜樣。另外，承擔地下項目的企業單位要在政府有關部門的指導下，堅持社會效益、經濟效益和環境效益相結合，要保證《鄭州市地下空間開發利用管理暫行辦法》的權威性，堅決執行不打折扣。

4.3 保持資金鼓勵政策的連續性

《鄭州市地下空間開發利用管理暫行辦法》為城市地下空間合理開發利用創造了更加便利優惠的條件。對于這個規定，相關人員一定要不折不扣的執行，保持資金鼓勵政策的連續性，便于穩定企業，長期合作。

4.4 為參與地下空間建設的企業提供良好服務

加快鄭州都市區建設步伐，是鄭州市政府各部門共同的任務。其要為企業提供良好的服務，落實市委市政府提出的“三個效率”“十個不允許”等機制和規定，做好作風建設，認真用好聯審聯批制度，提高審批效率，使更多的項目早日獲批。

城市快速、粗放發展的一大惡果是，正在城市中心形成的“城市綜合癥”。交通阻塞、環境污染、生態惡化是其集中表現。地下空間是城市建設的新型國土資源，地下空間開發利用對城市“兩型社會”（資源節約型、環境友好型社會）建設具有極大的促進作用，鄭州市市局有關部門應積極主動與企業溝通、協商，注重運作，提供良好服務，以項目帶動都市區建設，調動更多企業更快、更多地為都市區建設發揮作用。

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篇8

關鍵詞：城鎮化; 土地集約利用; 問題

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A 文章編號：

伴隨著城鎮化步伐的加快，我國土地資源日益緊缺，土地資源的稀缺性決定了我國必須在保證現有耕地數量不減少的前提下推進城鎮化。因此，在土地利用矛盾越來越突出的當今，加快城鎮化步伐，積極引導經濟結構及產業結構的調整，可以促進國家的發展，完善城鎮化進程中的土地集約利用問題勢在必行。

一、我國城鎮化進程中土地利用存在的問題

1.城市規模“攤大餅”式的盲目擴張，土地浪費嚴重。盲目追求城市規模的擴大，而不追求城市的土地利用效率和單位面積上土地的產出率， 不追求城市的聚集效應，造成了土地資源的大量浪費。

2.城市人均占用土地面積過大，建筑容積率過低。我國城市建筑的容積率較低，據2012 的測算我國城市的平均容積率僅為0.33， 而國外的一些城市的容積率一般都在 2.0以上，有專家認為我國城市平均容積率提高到0.5 左右是可行的。若將城市建筑的容積率提高到0.5， 則至少可以增加50%的容納能力。 這表明我國城市的土地利用效率還很低，我們必須提高土地利用效率，節約土地資源。

二、城鎮土地集約利用的內涵

城鎮土地集約利用最直觀的內涵就是高投入,高產出。但在人們對人類的生態環境非常關注的今天,使得土地集約利用不僅僅只考慮經濟層面上的最佳效益問題,也需要兼顧社會和生態層面。因此,城鎮土地集約利用的內涵可完善為:在城鎮土地上進行密集的投入,并取得較高的產出;與此同時,使得城鎮在更高層次上,形成有序的結構,并獲得經濟、社會和生態效益兼顧的最佳土地利用方式。城鎮土地集約利用的前提是以合理的城鎮布局、優化的城鎮結構和宜人的人居環境為主要層面。城鎮土地集約利用要突出。以人為本的理念,集約利用的目的不是要使城鎮成為人類文明破壞最嚴重的地域,使人望城生畏,而是應使人類能在城鎮中得到工作、生活和休憩的樂趣。合理的城鎮布局、優化的城鎮結構和宜人的人居環境,這些是城鎮吸引人們的最基本的要素,理應成為土地集約利用的前提。

三、城市土地集約利用的對策和建議

1.積極推進土地整理，充分利用城市存量土地。 我國現有存量建設用地調整利用的潛力巨大。 實施舊城改造，對城市建成區內的低層、低密度舊房屋地段重點改造，完善配套設施 ，改善居民居住環境，提高建筑容積率和居住人口密度，充分發揮存量土地資產效益。

2.合理設置土地稅種，促進土地的集約利用。 （1）土地保有稅。 我國土地保有課稅主要是城鎮土地使用稅率，按照土地級差收益設置地區差別幅度稅額，最高稅額僅為 10 元/平方米，土地保有成本過低，土地使用者難以形成合理、節約使用土地的經營意識，不利于土地向優勢產業集中。 從國外土地稅賦的分布來看， 各國非常重視對房地產保有稅的課稅，而對房地產權轉讓的稅收則相對較少。 建議提高城鎮土地使用稅稅率，同時按照具體用地類型采用差別稅率，區別對待工業、商業、居住用地及其他用地，對居住用地采取一般稅率。 通過加大征收土地保有稅，提高不動產的流轉和有效利用。 （2）土地閑置稅。 改革現行土地閑置費為土地閑置稅，該稅種是以空置未利用的土地為課稅對象，對空地的實際持有人課稅。開征土地閑置稅，對占而不用的土地課稅，促進企業或個人節約用地，促進土地的合理利用，提高土地利用率，杜絕浪費土地現象的發生。

3.合理提高建筑容積率以及發展城市地下空間。在土地集約利用中，開發利用地下空間是提高土地利用效率與節省耕地、改善城市環境的最有效途徑。 城市地下空間是一個十分巨大而豐富的空間資源，如果得到合理開發 ，其節省土地資源的效果是十分明顯的。 一個城市可開發利用的地下空間資源量一般是城市的總面積乘以開發深度的40%。因此,發達國家把地下空間作為新型國土資源。同時，在開發利用中，城市規劃必須統籌地面和地下規劃，地下空間規劃必須服從城市規劃，規劃中必須注意取長補短，去弊存利，建在地下有利就規劃在地下，建在地上有利就規劃在地上。

4.優化國土空間布局,促進大中小城市和小城鎮協調發展。《全國促進城鎮化健康發展規劃》即將公布,涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和l萬多個城鎮的建設。這一規劃將按照“以大城市為依托,以中小城市為重點,逐步形成輻射作用大的城市群,促進大中小城市和小城鎮協調發展”的要求,推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升轉型。土地供給主要向城市副中心、衛星城建設,中小城市的個性發展傾斜。

5.節約集約用地,對建設用地精打細算。新型城鎮化,城市的外延擴張要限制,尤其要注意土地的節約集約與高效利用,從內部挖潛。

6.建設用地結構合理,保障住有所居。有專家稱要改變耕地紅線,理由是住房用地供不應求。這并不科學。

7.推進土地管理制度改革

現行土地管理制度,為我國城鎮加化進程作出了巨大貢獻。然而面對新的形勢和新型城鎮化的要求,改革土地管理制度已成為必然,在一些環節,結合頂層設計與地方實際,相關的創新和改革正在進行。不動產統一登記。這是新一屆政府職能改革的一個重要方面,意義深遠。比如上面講到,生態用地多頭管地,難以預防土地生態發生問題,因此要注重制度創新。讓草地、林地、承包經營的耕地、水域、灘涂的所有權能,在一張圖上予以統籌,就是創新,不動產統一登記是一個開端。

統籌城鄉建設用地,設計新型土地市場,實現同地同權。黨的十七屆三中全會提出,在繼續嚴格土地用途管制和耕地保護的前提下,加快建立城鄉統一的建設用地市場。集體建設用地有序流轉、規范管理和合理利用,將成為新型城鎮化中土地管理制度改革的一個重要內容。當前僅僅是土地征收、農民簡單地轉為市民,并不是新型城鎮化要義所在。如何將土地的保障功能讓社會保障承擔,同時實現農村土地、房屋置換、融資和轉讓的權能,增加農民財產性收入,讓農民帶著財產進城,這才是新型城鎮化的內在要求。顯然,這涉及土地產權制度,土地確權登記、流轉,農村土地股份制合作,更重要的是同戶籍制度,征地制度的重大改革結合起來,探索出一條道路。

積極推進差別化用地政策。東部城鎮化率較高城市,產業將繼續向高端制造業和服務業轉型;對中西部省市來說,仍要合理布局與資源察賦和勞動力狀況相適應的產業體系,用地政策要為此服務。要大膽實施區域差別化策略,增加土地制度創新供給。如深圳市前海區提出土地批租制度改革,實行彈性年期制度,根據產業類型和項目情況制訂出讓方案,幫助產業升級轉型。而對中西部和欠發達地區,交通、通信等重要基礎設施用地要傾斜,要鼓勵開發未利用地。探索城市內部低效土地再開發。從發達國家經驗看,城鎮化率達到50%以上的時候,服務業將占主導地位,這要求在產業服務半徑內,獲得規模效益,因而城市會向立體發展。

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地下空間是“潛在而豐富的自然資源”， 在如今地價高昂、地王頻現、土地資源日益緊缺的城市開發中，地下空間的開發利用逐漸成為人們關注的焦點。

而許多城市近期也出臺了地下空間利用的相關政策措施，先有《西安市地下空間開發利用管理辦法》審議通過，《福建省地下空間建設用地管理和土地登記暫行規定》正式執行，杭州市今年計劃開發地下空間500萬平方米，建成地下停車位3.5萬個；后有國內首部地下空間地方性法規《上海市地下空間規劃建設條例》4月1日正式實施，為上海的地下空間合理建設提供保障。

盡管如此，業內專家仍對國內地下空間開發和利用沒有政策、沒有規劃、沒有標準的“三無”現狀憂心如焚。專家稱，地下空間目前最為迫切的是樹立這樣一種理念：地下空間應納入城市規劃的一部分。簡言之，地上地下空間應實現一體化，而不是把兩者分裂開來。

位于北京東三環以東、針織路以西，中央電視臺周邊區域地下的數十米深處，正孕育著一座北京有史以來面積最大、功能最復雜的“地下城”：上下五層結構，包括地下一層為行人通行，地下二層為車輛通行，其余則為人防工程與車庫，預計可容3000輛機動車同時停放。建成后，進入該區域工作、購物、娛樂的市民無論乘坐地鐵或開車，不用走出地面就能在多座樓宇之間穿行。

北京這種“向下延伸”的開發模式，代表的正是當前中國典型的大城市極力開拓的空間方向。有專家預測，21世紀末，將有1/3的全球人口工作、生活在地下空間。

城市地下空間是一種巨大而豐富的空間資源。《中國地下空間行業發展前景與投資戰略規劃分析前瞻》顯示，2012年我國城市建設用地總面積為32.28萬公頃，按照40%的可開發系數和30米的開發深度計算，可供合理開發的地下空間資源量就達到3873.60億立方米。

中國建筑標準設計研究院執行總工程師、地下空間研究中心主任張瑞龍介紹，地下空間從被利用以來，就被賦予諸多功能，甚至被人戲稱為“及時雨”：防御軍事進攻、緩解交通壓力、轉移地面功能、應對環境問題等等。他直言，國內外專家已經形成共識：未來大城市發展的成功與否，取決于城市地下空間的利用。

深究起來，地下空間的利用其實就是一種置換邏輯，即將城市部分功能科學合理地轉入地下，置換出地面資源。張瑞龍舉例稱，發達國家在城市地下空間開發利用過程中，形成諸多城市地下空間發展理論，一是“多層交通干道系統”，即將地面交通系統置換到地下，所有車輛都在地下行駛，實現全面的人車分流，使得大量的城市地面用地用來布置綠地、花園等景觀；二是“雙層城市”體系，即將城市發展空間由地面向地下延伸、部分城市功能由地面置換到地下，從而形成一種新型化的城市結構。不難看出，幾乎所有地下空間的利用都是通過與地上空間“置換”的方式達成的。

在我國，地下空間分屬國土資源、城市規劃、建設、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環保、水電、國防、文物保護等多個領域，沒有統一的機構進行協調、開發、規劃。加上相關領域立法存在缺失，地下空間開發缺乏統一管理，如果排水系統需要升級，必然會牽扯多部門利益和項目布局。

多頭管理也導致近年來許多城市在建設中頻頻遭遇尷尬：計劃埋設管道的線路，已有其他造好的地下工程，使得管道線路不得不改道，因此成本大增。高層建筑的樁基給地下空間開發造成新的障礙，對地下鐵道、地下管線等有延續性的工程建設造成非常大的困難。

此外，地下開發還面臨不當施工造成的危害。由于一些政府部門對地下空間的重要性認識不足，“重地上、輕地下”，“重建設、輕維護”依然普遍存在。一位施工單位的負責人坦言，他們在開工前拿到的圖紙不能完全反映地下管線的真實情況，一般都是憑經驗施工，通過對地面情況的估計，判斷地下的情況，除非是風險特別大的地區，才有可能探測一番。

有專家提醒，地下空間一旦開發利用，地層結構不可能恢復原狀，一旦陷入混亂將導致巨大的安全隱患和經濟損失。而相比地面建筑，地下空間災情更重，受災面大、升溫快且溫度高，消防難題也始終是地下空間發展的羈絆之一。

隨著中國城市化進程的加快，如何做到地下空間有序開發、利用、管護，是各地亟需破解的難題。

華中科技大學公共管理學院一個研究小組曾公布的一份研究報告指出，除了住建部頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》，我國與地下空間有關的法律規范內容，還分散在《城市規劃法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《人民防空法》、《礦產資源法》、《環境保護法》、《建筑法》等諸多法律中，不能形成完整立法體系。在城市地下空間開發建設步入“快車道”的背景下，亟待制訂一部完整、權威的法律，來規范并解決開發權限、體制、標準與規程等實際問題，實現城市地下空間開發統一規劃、統一標準和統一管理。

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關鍵詞：低碳城市；廣東省；碳排放；評價體系

Abstract: the purpose of this study is to the guangdong economic development features and energy utilization, construct comprehensive measures system, and put forward effective evaluation system based on support low carbon cities construction and implementation of effective strategies.

Keywords: low carbon cities; Guangdong province; Carbon emissions; Evaluation system

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：

1廣東省低碳城市建設條件

經過改革開放30多年的高速發展，廣東尤其是珠三角地區在傳統產業發展和傳統城市建設方面，已積累了長足的資本和經驗。在經濟較為發達的廣東優先推進低碳城市建設將具備較高的實效性。

在經濟條件上，2009年廣東服務業比重為49.1%，相對國內城市而言廣東具有較為發達的服務行業，能夠有效利用信息和資源，調動各種有利條件為低碳轉型服務，促進產業結構優化與技術創新。此外，低碳城市建高還包括制定相應配套政策（管理體系、評價機制等）和資金扶持低碳轉型服務行業的發展，廣東政策的開放性也將有助于形成新的經濟增長點和產業鏈。

2 低碳城市評價體系建設

對于經濟發展迅速及多元化發展的廣東而言，需要客觀、真實的數據來不斷反映現狀和存在的問題，因此評價標準將是衡量廣東城市低碳建設不可或缺的重要方面。本研究結合生態城市指標和循環經濟指標對各個預選指標進行反復篩選，構建了目標層、準則層、指標層三個層次的低碳經濟統計指標體系框架。并根據低碳城市的發展目標確定2015年和2020年的具體標準。

3 低碳城市建設實施策略

3.1 加強低碳實施平臺建設

統籌各部門力量，構建與低碳評價指標體系相呼應的低碳規劃和配套政策體系，包括：省、市、區（鎮）分層次低碳發展規劃、重點行業（產業）低碳發展規劃，低碳城市建設及專項規劃、低碳園區建設規劃、低碳城區規劃。加強低碳基礎性研究，包括：碳交易、碳認證、碳審計、碳匯等方面工作探索，以及完善新增項目立項階段節能管理和建成后的能效審計，挖掘社會存量（既有項目）的減排潛力，形成廣東低碳發展特色。

3.2 “限制”和“引導”相結合

以“限制”實現減排是實施低碳的重要手段之一，但有可能會導致各單位低碳工作的積極性的降低，在政府的支持資金有限、企業不愿意主動承擔的情況下，低碳工作難以持續推進。因此，需要通過以“引導”為主的相對標準，引導社會各方積極參與。例如，在廣州、深圳等中心大城市鼓勵低碳經營，高效利用城市資源，如使用低碳技術開發利用地下空間，通過低碳措施提高土地的開發強度，促使產業升級等，并根據相應的措施制定相關支持政策，正常的低碳經營收益可以實現持續發展。

3.3以低碳設計和節能為導向的技術創新

據統計，交通與建筑的碳排放約占城市總排放的約50%，有必要對現有的節能和低碳技術進行創新，減少碳排放。

在建筑材料上，將全部采用節能和綠色建材，比如盡量選取不用燒紙的材料。使用太陽能、地熱能等新能源，調節室內溫度。房屋建筑將全部采用隔熱環保材料，達到冬暖夏涼，減少能耗，比如安裝白色反射性屋頂、使用雙層玻璃和防風裝置、使用節能電器和節能燈泡。

在建筑標準方面，借鑒美國LEED 綠色建筑評分系統標準、新加坡綠色建筑標準和我國的綠色建筑標準， 從設計、審圖、施工管理、竣工驗收各環節的規劃管理，大力推動綠色建筑的發展，制定綠色建筑標準。

3.4促進低碳標準的統一性和標準化

從廣東省低碳經濟發展評價看，在初級階段應采用以“引導”為主的相對性指標，如單位GDP碳排放下降率,以便為廣東低碳實施的科學決策提供客觀依據，發揮正確引導作用。其中，率先確定低碳城市評價指標是關鍵內容；另一方面，碳排放測算與監控是低碳城市評價的基礎工作，要不斷完善測算與監控的手段、方法，并在此基礎上形成常態化的測算和監控機制。

3.5“以點帶面”重點推進低碳城區建設

1、注重低碳建設的綜合效益

低碳建設實施是循序漸進的過程，大面積覆蓋、多方面地推進低碳城市建設，政府難以提供有效的資金支持，因此，要運用“以點帶面”的方式，選取城市土地價值較高、人口較為密集的街區開展低碳建筑改造、可再生能源利用、城區綠化、垃圾分類與回收、雨水回收與中水利用等低碳示范，以最少的資源利用實現最大的綜合效益，并將低碳示范城區的實施成果推廣至整個城市。

2、加強功能混合的低碳土地利用模式研究

功能布局是低碳城區規劃的重要內容，建設“城市綜合體”是實現低碳城區的有效方式，通過以街道為主的公共空間有機地融合在一起，形成高密度、小街坊以及公共空間混和使用的城市空間結構。

利用好城市核心商業區、公共設施集中區、交通樞紐區、地鐵沿線的土地資源，在編制地面規劃的同時，同步應編制地下空間規劃、軌道站點與地面交通一體化銜接設施規劃， 整合城市地上與地下的空間資源， 形成立體化的城市空間綜合開發利用體系。

4 結論與建議

廣東在新的經濟形勢下進行低碳城市建設，需要在建立一個多維度的綜合性評價指標體系的基礎上，從低碳園區、低碳城區、低碳建筑、產業結構優化等方面制定完善的實施策略；并且需要在實施過程中綜合而準確地突出廣東低碳城市發展的優勢和特點，配套相應的績效評價機制，以循序漸進地實施低碳城市建設。

【參考文獻】

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