非正常戶是指辦理了稅務登記，無正當理由連續三個月未向稅務機關進行納稅申報的納稅人。非正常戶不但影響稅收征管，而且破壞市場經濟運行秩序，其危害主要表現在逃避納稅義務、不按規定驗銷發票、虛開代開增值稅專用發票等方面。在國家大力整頓和規范市場經濟秩序的背景下，稅務機關尤其要加強清理非正常戶的力度。下面就非正常戶的情況談一點看法。

一、非正常戶構成、特點及危害

通過對非正常戶情況的清理與分析，我們發現其主要有以下幾種情況：

1、故意走逃企業。這類企業主要是“走逃戶”，企業以故意走逃方式，逃避法律責任和稅務機關的監管，利用稅收法律、法規政策的不完善，躲避納稅義務。

2、被動性非正常戶。包括外地法人企業在本區設立的分公司。這類企業由于對稅法的不了解，特別是對國地稅業務劃分的不清楚，造成非正常。

3、信息傳遞與征管措施不到位導致的非正常戶。包括正常注銷、變更、停業的納稅人，由于管理環節增多，稅務機關不能如期辦理變更、注銷稅務登記形成的非正常戶。

市政府各部門：

為全面貫徹落實《省政府非稅收入管理辦法》精神，進一步加強政府非稅收入（以下簡稱非稅收入）征收管理工作，確保非稅收入應收盡收、應繳盡繳，經市人民政府同意，現就有關事項通知如下：

一、充分認識非稅收入征管工作的重要意義

非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。加強非稅收入管理，對于促進財政收入穩定增長、增強政府宏觀調控能力、進一步落實“收支兩條線”規定、從源頭上預防和治理腐敗都具有十分重要的意義。各部門要高度重視非稅收入征管工作，進一步加大力度，強化措施，組織專班、專人負責做好本部門、本系統的非稅收入征管工作。

二、明確非稅收入的征管范圍

㈠行政事業性收費收入。是指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律、行政法規、地方性法規等有關規定，依照國務院規定程序批準，在向公民、法人提供特定服務的過程中，按照成本補償和非盈利原則向特定服務對象收取的費用。

一、征收力度不大，應收盡收不到位。

1、缺乏過硬的征收手段，征收成本大，效果差。如：墻體材料專項基金和散裝水泥專項資金，因執收主體自已征收效果甚微，只能采取委托代征方式，按征收數超額累進支付代征手續費，代征手續費一般要超過國家規定標準。

2、行政干預大，隨意減免。執收單位未按規定程序越權減免基(資)金收入，有的由領導出面批條子，隨意減免或緩交，導致應收不收或少收。再加上各地政府為招商引資，確保重點項目而頒布的一系列規費減免的非稅優惠政策，收入流失較大。

3、征管部門不重視、不跟蹤問效，導致非稅收入流失。部分征管部門對改制、轉制和國有股本投資等國資企業無償占有專營權、經營權及其他無形資產，擅自處置國有資產、降低國有股權比例、不同股同利分紅等現象不及時關注、跟蹤問效，致使國有資產和國有資源收益流失較大，有的甚至還將國有資產經營收益任意處置，謀取小集體利益。

二、票據使用不規范。

1、混用票據。少數單位對收費(基金)票據和內部往來結算收據的使用規定的政策界限分不清楚，收費不開具規定的收費(基金)收據，而是用內部往來結算收據和地稅部門的服務性統一結算收據收費，人為混用、串用票據。

我國非稅收入是政府通過收費、基金、附加、罰款等方式籌集用于履行政府職能的收入，是除稅收以外的財政收入,目前我國各級政府存在大量的收費、基金等非稅收入。從九十年代初開始，我國對非稅收入中的行政性收費和罰沒收入實行"收支兩條線"管理,經過多年的努力,我國"收支兩條線"管理工作取得了明顯成效。但是，長期以來，由于我國財政供給能力較弱，許多單位把非稅收入作為其單位彌補預算經費不足的主要來源，再加上非稅收入固有的專用性、自主性和分散性的特點，非稅收入管理一直是我國財政管理中的熱點和難點，暴露出了一些問題，使一些本來可以做好的事情沒有做好，一些本來應該解決的問題久拖不決，一些本來可以緩解的矛盾進一步激化，導致部門分配苦樂不均，行業歪風屢禁不止，經濟環境劣而不優，影響和損害了黨和政府的形象。程度之嚴重，負面效應之消極，無不令人堪憂。為了更進一步在體制創新中完善反腐倡廉機制，根據黨的十六屆三中全會關于改革公共財政體制的要求和我國非稅收入管理的嚴峻形勢，對非稅收入進行徹底的清理規范已是箭在弦上，不得不發，推進非稅收入改革已迫在眉睫，構建政府非稅收入管理新機制，刻不容緩。

一、我國非稅收入的概念、現狀、問題及成因分析

【一】非稅收入的概念

非稅收入是相對于稅收而言的一個新的概念，是指憑借國家權力、國有資源所有權、政府對社會提供的一定服務和政府信譽，依據國家法律、法規和規章收取、提取募集的行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資產資源收益、各種專項收入、其他收入等非稅收收入（資金）。換言之，它是指政府為實現特定目的或提供某些產品（服務），依據國家法律、法規和省以上政府確定的項目、標準，向單位和個人征收的政府性資金。它幾乎涵蓋了除稅收以外的所有政府收入，是政府財力的重要組成部分，對促進地方社會和經濟發展起著非常重要的作用。具體包括：（1）行政事業性收費；（2）政府性基金，包括資金、附加、各類專項收費；（3）國家機關按照規定向下級、所屬單位集中的收入，具有行政管理職能的行業管理機構向所屬企業提取的管理費；（4）國家機關、事業單位的國有資產、城市基礎設施、國有資源的經營、有償使用、出租、變賣收入；（5）事業單位用財政性資金或國有資產對其他單位投資或參股所得的投資回報或分成收入；（6）國家機關或以國家機關名義接受的捐贈收入；（7）社會團體等非企業組織受行政機關委托或代行行政職能收取的行政事業性收費、政府性基金，代行行政職能的社會團體收取的會費（法律、法規有規定的，從其規定）、接受的捐贈資金；（8）電臺、電視臺播出廣告取得的廣告收入；（9）彩票公益金和發行費收入；（10）罰款和罰沒收入；（11）其他應納入"收支兩條線"管理的財政非稅收入。以上11類非稅收入除傳統的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入外，首次將國有資源收入、行政事業單位資產收入、彩票收入和社會團體會費收入等納入"收支兩條線"管理范圍。隨著我國公共財政體制的建立，應逐步淡化和取消原有的預算外資金概念，盡快建立起非稅收入管理機制。建立政府非稅收入的新理念，淡化預算外資金概念，是全面深化"收支兩條線"改革的必然結果。非稅收入，顧名思義是除財稅部門征收的稅收收入和職能部門依法收取的涉稅收入以外的其他財政性收入。這一概念自2001年國務院93號文正式提出以來，其內涵一直處于探索之中。

【二】基本現狀

據不完全統計，近年來我國大部分省份財政性收入增長緩慢，但非稅收入卻增長相對較快，總額已經達到或超過同期地方稅收收入，高達50％以上，甚至更多，成為名副其實的"第二財政"。目前，對政府非稅收入的管理仍然沿用老辦法即按照預算外資金進行管理，這種過時的征管運行機制，難以適應新形勢下非稅收入急劇增長的需要。"經濟行為根源于更廣泛的政治體制之中"。行政體制改革長期滯后，政府行使職能上"缺位"與"越位"并存，政府過度分散理財，使政府對非稅收入的分配難以有序進行。"五龍治水"，多頭并管，導致非稅收入出現了"收費項目不清"、"收了多少不清"、"花了多少不清"和"花在什么地方不清"的"四不清"現象，資金數額巨大的非稅收入,長期分散在各部門、各單位之內,游離于財政預算管理之外,屏蔽于政府監督之外，導致財政資金流失,弱化了政府對資金的宏觀調控能力，大大的降低了非稅資金的使用效益。解決此種諸多現狀的辦法就是，必須建立非稅收入新機制，規范非稅收入管理，把非稅收入置于國家財政經濟的宏觀調控之下，納入財政預算內體系進行管理，最大限度地保證財力的集中，以滿足政府實施公共管理和提供公共服務的資金需要。

第一章總則

第一條為加強對政府非稅收入的監督和管理，根據國家和我省有關行政法規及政府規章的規定，結合我省政府非稅收入管理實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱政府非稅收入具體包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。

第三條各級財政部門對政府非稅收入征繳、政府非稅收入資金管理、財政票據等進行稽查，均適用本辦法。

第四條凡有政府非稅收入的國家機關、事業單位、社會團體等部門或單位，均應接受財政部門組織的稽查。

第五條政府非稅收入稽查實行統一領導，分級管理。各級財政部門負責對本級政府管理的非稅收入進行稽查，并指導下一級政府非稅收入稽查工作。

非稅收入進行了初步規范和整頓。這次改革的總體思路是,對現在各級政府及其所屬部門和行政事業單位的收費,區分不同類別和不同情況,采取“一清、二轉、三改、四留”的措施。筆者認為,對政府非稅收入的治理整頓有助于改善國內居民的收入狀況,拉動國內的消費需求,保障社會的安定與發展,是及時而有效的,但同時這次稅費改革的力度仍是不夠的。本文從理論及實際操作上提出了幾點建議。

[關鍵詞]政府非稅收入稅費制度收費項目

政府非稅收入的現狀分析政府非稅收入是指政府用收費、基金、罰款、攤派、贊助等方式籌集的用于履行政府職能的收入。目前,我國各級政府部門都存在著大量的收費、基金等非稅收入,在政府全部的公共收入中(不僅局限于政府預算內、外收入)占據了很大的比重,對微觀經濟運行和國家宏觀經濟的調控都具有重大的影響。

當前上至中央各部門,下至農村鄉鎮政府各機構,亂收費、攤派等屢禁不止,結合現狀可簡單地概括為“多、亂、難”三個字。具體問題有:

(一)執法部門多,項目繁多,收費環節多,數量龐大,政府對總體情況把握不夠

政府非稅收入主要來源于以下三部分收入:

近年來，**市國際稅務管理部門開拓思路，以大額售付匯項目為切入點，采取逆向追溯和正面把握的辦法，狠抓大企業跨國稅源控管，積極探索非居民稅收管理的新方法、新途徑。全市預提所得稅連年大幅上升，2007年達到4106萬元，是2005年的2.3倍。

一、非居民稅收管理存在的諸種風險

非居民稅收管理涉及面廣，管理的難點在于繁、亂、雜、散、變。“繁”是涉及事項多，涉及外國公司或外籍個人在中國境內取得的生產經營所得或勞務所得，以及取得來源于我國境內的投資性所得或財產轉讓等收益。此中，既有單純的投資、服務、勞務，又有混合、兼營業務，要弄清事情發生的原委本不容易；“亂”是涉及的業務聯系多，境內外所得清分難，管理部門多，信息歸集處理和實際形成合力難；“雜”是涉及的知識面寬，要求管理人員既要懂國內財務又要精國際稅收，既要熟悉外語，又要會合同、外匯、貿易知識；“散”是稅源大小不均衡，地域分布零散，具體業務發生時間、空間不固定，突發性、偶然性強，稅源監控管理的可預見性差；“變”是非居民稅收管理對象多變，涉及具體個案情況復雜多變，征免稅判定的政策規定往往滯后于經濟的發展，難以及時找到準確對應的依據、標準，沒有一勞永逸的管理措施、方法、手段，需要隨機應變。對非居民稅收管理而言，不僅有涉稅事項發生時空的不確定性和業務本身的復雜性帶來的固有風險，還存在獲取信息的真實性和時效性，稅收政策規范的滯后性，征免稅職業判斷準確性等不確定風險。稍有縫隙，很容易造成國家稅收的流失和外國企業或外籍個人對我國法制環境和投資環境的負面評價。

為了防范和降低非居民稅收管理的風險，**市國際稅務管理部門確定從大企業的跨國經濟業務和其大額付匯項目入手，把大企業大額付匯項目的跟蹤管理作為非居民稅收管理的重點。

二、加強部門溝通構建協作網絡把握非居民稅收管理信息

掌握信息是加強非居民稅收管理的關鍵。沒有及時、真實、有效的信息作導航，非居民稅收管理就找不到著力的方向。為切實有效地化解涉稅風險，我們注意加強與地稅、外管、外貿、外匯，外事、發改委等涉外經濟管理部門的聯系、溝通和合作，建立了定期聯席會議制度，定期交換國地稅售付匯稅務憑證開具信息、外匯收支排名和非貿易付匯項目信息、大型技改項目備案、技術貿易審核備案信息、外籍專家來華工作和指導等信息，努力構建完善非居民稅收管理協作網絡。到目前為止，**市國際稅收管理部門一是建立了國地稅征管信息交換制度，定期交換在中國境內從事承包工程和提供勞務的外國企業、常駐機構和外籍個人的征管情況和有關數據等，努力實現對同一跨國涉稅項目管理的一致性，提高征免稅判定的準確性；二是建立了定期售付匯信息交換制度，要求專業銀行在中國居民向非居民支付外匯時，查驗由國地稅部門開具的征、免、不征稅的稅務證明。在目前無法進行付匯電子信息交換的情況下，我們與外匯管理部門協調，要求按季提供《外資外債流入規模及地區分布前十家企業排名表》和《外匯收支前十家企業排名表》，通過外匯收支項目掌握付匯大企業名單切實了解到2007年我市非貿易付匯3753.32萬美元，開具售付匯稅務憑證459份,其中完稅后支付3190.86萬美元，免稅支付2044.35萬美元；三是加強與外經貿局、發改委的聯系，查詢技術、服務貿易合同、股權變更等備案情況以及大型建設、施工項目的立項、審批、開工、投資、融資等信息。

政府非稅收入是指稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分。其管理范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。由此可見，非稅收入首先是作為政府財政性資金而存在的，應納入到財政管理體系。

20**年7月財政部下發了《關于加強政府非稅收入管理的通知》，文件要求各級財政機關要根據本地實際情況積極探索、勇于創新，不斷總結經驗、完善政策、健全制度，努力實現政府非稅收入管理的規范化、法制化，為優化經濟環境，從源頭上、制度上預防和治理腐敗提供保證。但目前，作為縣級財政部門，大家無論對政府非稅收入內涵的認知、觀念的轉變還是對管理領域的拓展等方面還存在著這樣或那樣的問題，而要做好政府非稅收入的管理工作，我們就必須針對存在的問題提出切實可行的解決辦法。下面結合本人實際工作，對非稅收入管理中存在的問題及相關建議談談自己的認識。

一、存在的問題

（一）政府非稅收入概念不清，管理范圍不明確。政府非稅收入管理是隨著我國市場經濟體制改革逐步深入和公共財政框架逐步構建，在預算外資金管理基礎上形成、演變和發展起來的，目前從我區及周邊縣市的實際情況來看，大家對非稅收入的概念尚未形成清晰一致的認識，因而我們管理范圍基本上延續著預算外資金管理范圍，主要局限于行政事業性收費，政府性基金以及罰沒收入等方面，而國有資產經營收益、國家機關和事業單位國有資產出租（出讓、轉讓）收入等都還沒有明確納入政府非稅收入管理范圍。

（二）由于部門利益驅動，各種違規違紀行為在一定程度上存在。少數執收、執罰部門和單位由于對非稅收入的財政屬性缺乏應有認識，把非稅收入視為單位自身收入，將部門和單位的局部利益置于全局利益之上，擅自設立收費項目，提高收費標準，截留、挪用非稅收收入的情況在一定程度上還存在。

（三）票據管理與收入管理未能有效結合，“以票管收”尚未落到實處，現階段政府非稅收入的執收、執罰部門多，而其使用的票據也種類繁多，財政部門又無一套能將收入監管與票據使用有效結合的收入管理系統，造成“以票管收”只能通過手工復核的方式進行，其工作繁瑣且時效性差，從而不能充分發揮“以票管收”的作用。

政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，在我國經濟發展建設中曾發揮了重要作用。隨著社會經濟的發展，政府非稅收入的規模不斷擴大，迫切需要進一步加強政府非稅收入的管理。近年來，黨中央國務院不斷加強政府非稅收入管理，相繼出臺了加強“收支兩條線”管理等多項政策規定，但這些政策主要側重于規范收入分配秩序。隨著財政國庫管理制度改革的實施，我國非稅收入收繳管理有了重大改變。20**年，國務院批準實施財政國庫管理制度改革，政府非稅收入收繳管理成為其中的重要組成部分，現代財政國庫管理制度的建立，為規范政府非稅收入管理建立起了有效的執行機制。

一、政府非稅收入收繳管理改革的背景和意義

（一）政府非稅收入的含義。

廣義上講，政府非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入。國際上（包括世界銀行和國際貨幣基金組織）通常將政府財政收入分為經常性收入、資本性收入和贈與收入三大類，其中，經常性收入又分為稅收收入和政府非稅收入。經常性非稅收入是政府為公共目的而取得的無需償還的收入，如罰款、管理費、政府財產經營收入等，以及政府以外的單位自愿和無償地向政府支付的款項等。經常性政府非稅收入不包括政府間撥款、借款、前期貸款收回以及固定資產、股票、土地、無形資產的售賣變現收入，也不包括來自非政府部門的以資本形成為目的的贈與收入。

我國在財政管理中長期使用預算外資金的概念。1996年以后，我國政府將預算外資金收入納入預算內管理的步伐顯著加快，隨著收支兩條線管理改革的擴大和部門預算管理改革的不斷深入，預算內外資金逐步統一納入部門預算編制范圍。財政收入中稅收之外的其他資金，由于其在很多方面與稅收存在不同之處，必然需要按不同的方式加強管理，理論界的一些文章和部分政府的文件中已開始出現了“非稅收收入”、“非稅收入”等提法。20**年7月，財政部、人民銀行聯合的《預算外資金收入收繳管理制度改革方案》（財庫[2**]37號）和《中央單位預算外資金收入收繳管理改革試點辦法》（財庫[20**]38號）中，將收入收繳改革后的票據定名為《非稅收入一般繳款書》。隨著收入收繳改革的開展，社會各方面逐漸接受和認可了“政府非稅收入”的提法。20**年7月財政部下發了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[20**]53號），對我國政府非稅收入的概念與內涵進行了界定，文中指出，“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式”。該文件還清晰界定了政府非稅收入的管理范圍，包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收人等。社會保障基金、住房公積金不納入我國政府非稅收入的管理范圍。

（二）政府非稅收入在公共財政中地位重要。

近年來，山東省即墨市加大對預算外資金等非稅收入征管改革力度，在實行“收支兩條線”管理的基礎上，自2000年起對預算外資金等非稅收入全面推行了“票款分離”征收辦法，深化部門預算改革，對預算外資金實行統一管理，非稅收入征管工作步入規范化的軌道。然而，在實際工作中，在預算外資金等非稅收入的征管中，還存在著不同程度的亂收費、收入解繳不及時，甚至隱瞞、截留和坐支等問題。根本原因在于征管體制不完善，預算體制不配套，監督力度不到位。因此，必須進一步深化現行非稅收入征管制度改革，完善非稅收入征管體系。

非稅收入征管取得的成效

當前，預算外資金等非稅收入規模大、范圍廣、項目多，財政對非稅收入的依存度較高。自1998年以來，即墨市堅持以全面實行“收支兩條線”管理為目標，緊緊圍繞綜合財政預算管理，從源頭入手，實行“票款分離”征收辦法，強化收費征管及監督，取得了明顯的成效。

第一，非稅收入征管改革得到深化。自2000年以來，對全市預算外資金等非稅收入的征收全面推行了“票款分離”制度，實行部門開票、銀行收款、財政統管的管理體制，收費指定專業銀行代收，有效地從源頭上堵塞了擅自設立收費項目或提高收費標準、截留隱瞞收入、坐支挪用等違法違紀現象的發生，維持了財政正常分配秩序。

第二，綜合財政預算管理力度加大。根據有關規定，將部門、單位依法收取的非稅收入統一納入財政專戶管理，建立了“部門單位征收，財政統一監管，政府審批使用”的管理體制，實行預算內外合并拼盤使用，大大提高了財政資金使用效益。同時，按照定員定額原則，對部門、單位的支出進行分析測算，根據人員經費按實計，公務業務費分標準，購置修繕等專項資金視財力，大宗物品統采購的辦法，對單位支出實行預算內外捆綁使用。單位總支出確定后，先自預算外安排，不足部分自預算內補齊，對單位收入預算大于支出預算的，收支結余作為政府統籌資金，用于全市重點工程建設。在預算執行中，嚴格預算程序，強化預算管理，做到無預算不開支，有預算不超支，超預算不撥款。同時，按照“超收分成，節余留用，超支不補”的原則，在預算外資金收支計劃下達后，對年終收入超計劃的，超計劃部分市政府與單位按一定比例分成，充分調動征收單位的積極性。

第三，財政專戶管理進一步加強。在收入賬戶管理方面，取消了各單位的預算外資金等非稅收入過渡賬戶，由市財政統一在各專業銀行設立財政專戶，用于各項非稅收入收支統一核算和集中管理，收取的非稅收入通過銀行代收網點及時劃解財政專戶，嚴格“收支兩條線”管理規定，有效地遏制了收入資金分散在各部門單位存款賬戶上而難以監管的現象。