公共產品是在消費過程中具有非競爭性、非排他性特征的各類經濟物品或公共服務。在市場經濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據主導位置，以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供，為消除市場失靈，社會公共產品的供給只能主要依靠政府提供。然而長期以來，由于我國經濟社會發展的地帶性差異，“城鄉分治”的資源配置方式以及各級政府間財權事權的不對稱等諸多因素的影響，致使我國城鄉公共產品的供給嚴重失衡。城市公共產品供給由政府一手“包辦”，而農村公共產品則由農民自己“埋單”，結果使農村社會事業發展滯后，公共品供給嚴重不足，城鄉差距不斷擴大，農村居民的相對貧困化程度加深，新農村建設和現代化目標的實現，不僅受到農業和農村經濟發展滯后的影響，而且也受到農村社會事業和公共產品供給不足的制約。如果現行的城鄉公共品供給模式和資源配置方式不調整，農民處于弱勢地位的狀況不能從制度層面得到遏制，破解“三農”問題，實現城鄉統籌、區域均衡就只能是一句空話。因此，以構建和諧社會，推動新農村建設為契機，建立城鄉一體的公共產品供給制度和與農村經濟發展水平、人口數量相匹配的公共資源配置政策，是消除城鄉差距，促進區域均衡，將傳統農業社會改造成繁榮文明新社區的戰略舉措。

一、城鄉公共產品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉、重工輕農”的非均衡發展戰略，導致城鄉公共產品供給失衡。新中國成立后的很長時期，我國實行“重城抑鄉、重工輕農”的城鄉非均衡發展戰略，通過提取農業剩余，使得我國在較短的時期內建立了門類齊全的工業體系，我國國民經濟迅速恢復并獲得了快速發展，為我國進行現代化建設打下了良好基礎。但與此同時，長期實行的以農補工政策，通過直接稅和工農產品價格“剪刀差”形式，將大量的農業剩余無償轉移到城市和工業，在城市居民生存環境顯著改善、收入水平不斷提高、工業規模急劇擴大的同時，農業、農村、農民則因“失血”過多而削弱了自身的發展能力，農村水、電、路、通訊、醫療、衛生、教育文化等公共產品生產供給，也因資金短缺，而與城市逐漸拉大了距離。同時在“城鄉分治”的二元經濟管理體制下，我國在公共品供給上長期實行“一品兩制”的城鄉分離體制，城市地區的公共品供給主要由政府財政提供，而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外，大多數農村實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度，其數量和質量都遠遠落后于城市。長此以往，城鄉不一的公共品供給制度使得城鄉公共產品供給失衡的問題日趨突出，城鄉差距、“三農”問題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財權與事權的非均衡分配，導致城鄉公共產品財力分配的失衡。實行分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化，一直徘徊在70%左右。地方政府財權過小，導致鄉(鎮)一級政府財力匱乏，無力為農村提供足夠的公共產品。特別是伴隨著農村稅費制度的改革以及取消農業稅政策的實施，鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本被堵死，地方財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得農村公共產品供給不足的問題日益突出。同時，目前的財政轉移支付制度尚不規范，具有明顯的過渡性特征，未能很好地解決財政公共服務的公平與效率問題，致使財政資金的轉移支付在城市與農村，工業與農業間進行權衡時，往往考慮的是效率而非公平，基于效率之上的財政資金分配方式自然對農業、農村、農民不利。

3、“自上而下”的非均衡供給決策機制，導致城鄉公共產品資源配置失衡。公共決策在本質上是關于社會財富和價值的一種權威性分配活動，城鄉公共產品供給的巨大差異反映出公共決策機制的不合理而導致社會資源分配的扭曲。我國公共產品供給實行的是“自上而下”的決策機制。因此，對哪些地區、哪些部門、哪個社會階層和那個社會群體多分配社會公共資源，多提供社會公共產品，很大程度上取決于政府的選擇和“官員”的偏好，并由政府官員決定供給公共產品的品種和數量，而上級政府官員卻不是公共選擇的結果，而是由更上級的機構任命，所以作為弱勢群體的農民被完全排除在公共品決策體系之外，只能被動地接受決策機構作出的農村公共品供給的偏好選擇。由于地方政府部門的決策者主要是根據政績和利益的需要，利用掌握公共資源的權力做出公共品供給決策的，因此，在現實中，他們往往熱衷于一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產品的生產與供給，而對農村教育、社會保障、公共衛生、科技推廣、信息提供以及相應的制度安排等“軟性”公共產品，卻沒有太高的積極性，致使農村公共品供給在總量嚴重不足的同時，又存在供給結構失衡的問題，農民迫切需要解決的教育負擔問題、看病就醫問題、最低生活保障問題，至今仍沒有一個機制性的保障。

二、消除城鄉公共產品供給失衡的政策選擇

一、農村公共產品及其供給機制

1，農村公共產品。公共產品，即在消費上具有非排他性和非競爭性的產品，“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少”。農村公共產品是相對于農民或其家庭消費的私人產品而言，由農村社區集體共享其效用的產品，和一般公共產品一樣也具有非競爭性和非排他性的基本特征，因此也就不可避免地出現農村由于市場失靈導致的公共產品供給的私人動力不足問題。農村公共產品按照消費非競爭性、收益非排他性以及外部性的大小可分為純公共產品和準公共產品。隨著農村市場經濟改革的不斷深入，農村經濟的發展對農村公共產品的依賴程度不斷增強，農民對農村公共產品的需求亦日益增加，加快提高農村公共產品的供給水平與效率成為推進“建設社會主義和諧社會”和“新農村建設”的正確選擇。由于我國不同區域農村的經濟社會發展水平和文化傳統差別很大，農村公共產品的供需要求比較復雜。因此，以某一個制度或某一種方式解決農村公共產品供給問題是不切合實際的，必須根據不同情況，因地制宜，探索符合我國國情的農村公共產品供給制度安排。

2，農村公共產品供給。我國的農村公共產品供給，特別是非純粹公共產品供給有很多不同于一般的公共產品，具有兩個重要的特點：一是受益的直接性，即“給誰辦事由誰出錢”。城市的公共產品供給一般由政府通過財政支出解決，而農村公共產品很多仍由農民自掏腰包以各種費的形式解決，這使得農村公共產品的消費具有很大程度的直接受益性。二是受益的范圍性，即“誰不出錢就不給誰辦事”。村作為一級自治組織是沒有穩定財力支撐的管理機構，農村公共產品的供給表現出“村民自治”與“一事一議”等特點，誰能拿出錢就給誰辦事，拿不出錢就不給辦事，公共產品的受益范圍被限定在具體的空間之內。

二、農村公共產品供給問題分析

1，農村公共產品供給主體失衡。

(1)供給主體單一。受政府政策、產權界定和自身素質等因素的影響，私人組織、第三部門等參與主體難以大規模進入農村公共產品供給領域，政府仍是單一的供給主體。

一、農村公共產品供給對農民收入的影響

1．增加農村公共產品的供給可為農民發展農村經濟、增加收入奠定物質基礎。由于農村經濟發展對農村基礎設施具有很強的依賴性，所以農村公共產品是農業生產的前提和基礎。如發達的水利設施可以提高農業抗自然災害的能力，農村信息化建設提供的信息化產品和服務使農民學到知識技能，掌握技術信息，降低農產品的市場風險，從而提高自身在經濟活動中的競爭能力，減輕受純粹市場力量而引起的波動性，增強自身獲得收入的能力。

2．增加農村公共產品供給，可以降低農業生產成本，提高農民收入水平。公共產品作為一種中間投入品，對公共產品的消費，可以減少生產成本(包括生產成本、運輸成本、銷售成本、風險成本和決策成本在內的農村私人活動的總成本)，提高農村私人生產活動的效率，從而提高收入水平。

3．增加農村公共產品供給，有利于提高農民的受教育程度，提高農民增收的能力。農村公共產品包括多項內容，其中重要的一項是農村教育。根據教育投資理論，教育水平與收入水平的關系是正向相關關系，即受教育水平越高，收入越高。據美國經濟學家的分析，中國農民在校學習時間每增加一年，其收入就可增長3．6％-5．5％，如第一產業從業人員受教育水平達到城市人口受教育水平，城鄉居民收入差距可縮小15個百分點～2葉、百分點，農民的收入就會大幅度提高。

4．增加農村公共產品供給有利于促進農業產業化經營，提高農業市場競爭力。農業產業化是增加農民收入的重要途徑，農業產業化經營又必須以現代科技為基礎，要堅持用現代物質條件裝備農業、用現代科學技術改造農業、用現代經營形式發展農業，提高農產品的科技含量，增加農產品的附加值，增強農產品的競爭力，從而提高生產者的收入水平。

二、當前農村公共產品供給中存在的問題

內容摘要：實現城鄉統籌，構建和諧社會，現下最關鍵的是解決“三農”問題。文章立足新農村建設的時代主題，深入剖析了城鄉公共品供給失衡的原因，提出了按照城鄉一體化要求建立公共產品供給制度、優化財政支農結構、科學界定各級政府財權事權范圍、改革“自上而下”公共品決策機制，實現農村公共品供給由“政府選擇向農民選擇”、“官員偏好向農民偏好”轉變的政策建議。

關鍵詞：城鄉一體，公共產品，供給失衡，政策調整

公共產品是在消費過程中具有非競爭性、非排他性特征的各類經濟物品或公共服務。在市場經濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據主導位置，以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供，為消除市場失靈，社會公共產品的供給只能主要依靠政府提供。然而長期以來，由于我國經濟社會發展的地帶性差異，“城鄉分治”的資源配置方式以及各級政府間財權事權的不對稱等諸多因素的影響，致使我國城鄉公共產品的供給嚴重失衡。城市公共產品供給由政府一手“包辦”，而農村公共產品則由農民自己“埋單”，結果使農村社會事業發展滯后，公共品供給嚴重不足，城鄉差距不斷擴大，農村居民的相對貧困化程度加深，新農村建設和現代化目標的實現，不僅受到農業和農村經濟發展滯后的影響，而且也受到農村社會事業和公共產品供給不足的制約。如果現行的城鄉公共品供給模式和資源配置方式不調整，農民處于弱勢地位的狀況不能從制度層面得到遏制，破解“三農”問題，實現城鄉統籌、區域均衡就只能是一句空話。因此，以構建和諧社會，推動新農村建設為契機，建立城鄉一體的公共產品供給制度和與農村經濟發展水平、人口數量相匹配的公共資源配置政策，是消除城鄉差距，促進區域均衡，將傳統農業社會改造成繁榮文明新社區的戰略舉措。

一、城鄉公共產品供給失衡的原因分析

1、“重城抑鄉、重工輕農”的非均衡發展戰略，導致城鄉公共產品供給失衡。新中國成立后的很長時期，我國實行“重城抑鄉、重工輕農”的城鄉非均衡發展戰略，通過提取農業剩余，使得我國在較短的時期內建立了門類齊全的工業體系，我國國民經濟迅速恢復并獲得了快速發展，為我國進行現代化建設打下了良好基礎。但與此同時，長期實行的以農補工政策，通過直接稅和工農產品價格“剪刀差”形式，將大量的農業剩余無償轉移到城市和工業，在城市居民生存環境顯著改善、收入水平不斷提高、工業規模急劇擴大的同時，農業、農村、農民則因“失血”過多而削弱了自身的發展能力，農村水、電、路、通訊、醫療、衛生、教育文化等公共產品生產供給，也因資金短缺，而與城市逐漸拉大了距離。同時在“城鄉分治”的二元經濟管理體制下，我國在公共品供給上長期實行“一品兩制”的城鄉分離體制，城市地區的公共品供給主要由政府財政提供，而農村地區除少數經濟十分發達的地區政府能夠提供基本公共產品外，大多數農村實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度，其數量和質量都遠遠落后于城市。長此以往，城鄉不一的公共品供給制度使得城鄉公共產品供給失衡的問題日趨突出，城鄉差距、“三農”問題也因此而愈演愈烈。

2、政府間財權與事權的非均衡分配，導致城鄉公共產品財力分配的失衡。實行分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78.2%下降到2004年45.1%；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從1993年的21.8%上升到2004年的54.9%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化，一直徘徊在70%左右。地方政府財權過小，導致鄉(鎮)一級政府財力匱乏，無力為農村提供足夠的公共產品。特別是伴隨著農村稅費制度的改革以及取消農業稅政策的實施，鄉(鎮)、村兩級組織制度外籌集財政資金的渠道基本被堵死，地方財政收入銳減，鄉(鎮)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得農村公共產品供給不足的問題日益突出。同時，目前的財政轉移支付制度尚不規范，具有明顯的過渡性特征，未能很好地解決財政公共服務的公平與效率問題，致使財政資金的轉移支付在城市與農村，工業與農業間進行權衡時，往往考慮的是效率而非公平，基于效率之上的財政資金分配方式自然對農業、農村、農民不利。

中圖分類號：F812.8文獻標識碼：A文章編號：1002-8102(2007)01-0063-07

一、引言

農村公共產品的供給對于中國農村的生產投資、農民生活水平乃至整個國家經濟的持續發展有著至關重要的戰略意義，但對此我國的中央政府和各級地方政府都未給予相應的重視。在某些地區，長期以來農村基層政府對于公共產品的供給一直處于停滯狀態，農民急需且涉及到可持續發展的公共產品供給存在著嚴重的投資不足（張靜瀟，2004）。有些學者甚至認為，農村公共產品的供給不足是限制農民增收的根本原因（王國華、，2003）。農村公共產品的政府供給不足是否與地方政府或者農村基層政府的行為有關呢？這一問題引起了我們對轉型國家農村公共產品供給模式的強烈關注。張鳴(2003)和我們的一些小樣本調查實證研究都發現了居民的自發組織提供模式能持續而有效地改進農村公共產品供給現狀。僅在我們的案例中，居民自組織供給公共產品的范圍就很廣泛，包括道路、水利設施、祠堂、社會保障等。由此，一個相當自然的問題就是，我們必須思考在轉型中國的農村基層，是否還可能存在公共產品供給的替代性組織？如果存在，那么這些替代性組織之間的邊界又在哪里呢？

本文試圖運用交易成本政治學的分析框架，為政府有目標性的退出和自發組織的進入提供一種可能性的邏輯和現實解釋。我們認為，交易成本政治學的分析框架將為科學地界定公共與私人部門在公共品領域的職責范圍提供一種很好的研究思路。

二、政府的失靈：一個多任務的委托模型

關于當前中國地方政府與經濟社會發展的一個經驗事實(stylizedfacts)：一方面，改革以來的經濟增長與地方政府的作用是分不開的，政府通過環境建設、招商引資等諸多努力推動經濟的增長；另一方面，在一些市場失靈、本當由政府出現的領域，諸如教育、文化、衛生等涉及社會整體發展的方面，某些地方政府則在某種程度上出現了嚴重的“缺席”。2003年，全中國范圍內爆發了非典危機，這一公共衛生危機徹底地暴露了我國基層衛生防疫建設的薄弱以及農村衛生素質教育的長期滯后等問題。也就是說，在促進經濟增長與社會發展兩類公共產品的供給之間，地方政府官員普遍把注意力更多地投向了前者。我們構建的這一多任務委托模型恰恰證明了基層政府官員在某些公共產品的供給上會出現努力不足的行為動機。

一、農村公共產品的內涵及特征

公共產品是用來滿足社會公眾的共同需要，在消費上具有非排他性和非競爭性的產品和服務的總稱。

農村公共產品是用來滿足農業、農村和農民生產、生活共同需要，具有非排他性和非競爭性的產品或服務的總稱。比如農村的基礎設施、醫療衛生、義務教育、環境保護都屬于農村公共產品。相對于城市公共產品，農村公共產品除了具有非排他性和非競爭性之外，還具有需求量大和供給困難的特征：

1.從農村公共產品的需求量看。我國是一個農業大國，農民人口眾多且科學文化素質較低，農村地域廣闊、農業生產規模小、生產方式落后，再加上有些公共產品是城市所沒有的，如動物疫病防治、水利灌溉等等。這就決定了農村經濟的發展對農村公共產品，特別是農村的基礎設施和基礎建設，具有很大的需求量。

2.從農村公共產品供給困難看。某些在城市中可以由私人提供的產品，如新產品、新技術的推廣等等，在農村則需要政府以公共產品的形式來提供。而政府作為主要的農村公共產品供給主體，在有限財力約束的條件下，很難有效地滿足農村公共產品的供給。

二、我國農村公共產品供給存在的問題

一、我國農村公共產品供給的現狀分析

在我國，農村的基礎設施水平比較差，還有許多居民沒有獲得符合衛生標準的飲用水；缺乏必要的醫療衛生設施和服務；交通網、能源網、信息網等基礎設施滯后。目前，農村公共產品的投入不足，農村公共產品的供給現狀主要有以下幾點：

1、農民急需的公共產品供給不足。家庭聯產承包責任制使農民的生產分散化，需要良好的水利設施和農用固定資產等公共產品，而這些公共產品卻供給不足。由于缺少農業社會化服務組織，難以解決農民生產經營的后顧之憂，農民急需的科技服務、農機服務、銷售服務等非常缺乏。

2、涉及到農村可持續發展的公共產品供給短缺。農業基本建設、農村的教育、環境保護、農業發展的綜合規劃等公共產品見效慢、期限長，但對提高農民素質和可持續發展有重大意義。基層政府決策者對能夠給他們自身帶來較大利益的準公共產品，即使農民沒有需求，當地政府也會積極供給。由于農村可持續發展的公共產品供給短缺，造成農業基礎設施薄弱，農民總體文化水平較低，農村生態環境得不到應有的保障。

3、部分公共產品的提供損害了農民利益。政府提供的公共產品也并不一定會使全部農民受益。當政府的決策出現偏差，引導甚至強制農民轉換產品品種，給農民帶來嚴重的后果。

4、農村公共產品缺乏其他有效的供給渠道。目前，作為獨立生產經營者的農民，必須進行生產性投資以滿足自己的生存需要，這使剛剛解決溫飽還遠沒達到富裕水平的農民實在無力抽出過多的資金提供公共產品。在當下農民對公共產品的需求也呈現多樣性，從而使交易的成本增加。加上農民有保護私有財產的權利，就使得公共產品的供給更加困難。

1.農村公共產品概述

農村公共產品一般是指與農民生產、生活相關的能滿足不同農村居民消費或享用的農村社區集體共享的產品，與其他公共產品一樣，農村公共產品也具有非排他和非競爭的特征。農村公共產品的范圍廣泛，包括農村義務教育、農村社會保障、農村基層政權建設、大江大河治理及環境保護等方面。隨著我國市場經濟的不斷深入，農村市場也在進一步的完善過程中，農村經濟的發展及農民生活水平的改善對農村公共產品的需求程度不斷增強。由于農村的環境開發程度較低，農村對公共產品的依賴程度要高于城市。能否及時、合理地提高農村公共產品的供給數量及供給效率，已成為新農村建設的一個關鍵性問題。

2.我國農村公共產品供給的現狀

近幾年來，從農業稅的全面取消，到社“會主義新農村建設”戰略的提出，都表明“三農”問題已越來越受到關注。我國政府在對農村資金的投入不斷加大，1998年~2003年中央直接用于“三農”的支出累計達9350多億元，2004年、2005年、2006年，中央財政各項支農資金分別為2626億元、2975億元、3397億元，增長速度迅速。同時，中央給予農村的資金支持的方式也靈活多樣，如，財政撥款、金融信貸、國家固定建設投資、國債資金等，通過各種途徑加大對農村的資金支持。

然而，在如此大的資金投入下，農村公共產品的供給仍然存在嚴重的問題，無法為新農村建設提供必要的物質保障。

2.1農村公共產品的供給總量不足

一、農村公共產品供給存在的問題

1、供給嚴重不足

（1）公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。目前全國有261個鄉鎮、5.4萬個村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石土路面中，農村公路就有92.3萬公里，占88.5%。很多地方農村公路睛通雨阻，路況差，部分地區人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。同時，農田水利基礎設施老化失修，抵御自然災害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設導致水土流失，引發了許多泥石流、洪澇災害、農田被毀等問題。

（2）公共衛生事業停滯不前。目前農村人均衛生事業費12元，僅為城市人均衛生事業費的27.6%。這種狀況使得農村基本醫療條件嚴重落后，機構凋零，設備陳舊，衛技人員短缺而且素質偏差，服務水平低下，鄉、村兩級衛生保健網幾乎處于瓦解狀態，公共衛生和各項預防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農民群體，過高的醫療費用，遠遠超出了他們的經濟承受力，不少農民“因病致貧，因病返貧”已成為突出的問題。

（3）農村義務教育現狀不容樂觀。雖然近幾年來特別是農村稅費改革試點以來，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比重。盡管在農村貧困地區義務教育階段試行“一費制”，使當地農民的教育負擔有所減輕，但目前基礎教育費用較高，農民仍然難以承受。此外，農村教師隊伍的現狀令人擔憂不少中小學的骨干教師或離開教學崗位，或流向城市，教育質量下降。這種情況在欠發達地區表現特別突出。

（4）社會保障徘徊不前。農村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環節。盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施，如農村低保、五保戶供養、教育救助、優撫安置等，但目前農村低保和醫療保險發展很不平衡，僅在一些地方起步，只占很小一部分的農村人口，農村社會保障的覆蓋面相對較低，遠遠解決不了農村現有的貧困狀況。

一、完善與創新農村公共產品供給制度

1建立城鄉一體化的公共產品供給制度，形成城鄉公平的制度基礎。城鄉居民基本公共服務嚴重失衡的主要原因在于城鄉二元公共服務結構。要積極推進城鄉基本公共服務均等化，首先必須打破城鄉分割的二元公共服務結構，盡快建立城鄉統一的公共服務體制。二是協調城鄉公共醫療衛生事業的發展，增加財政對農村公共衛生體系建設投入，逐步建立農村公共衛生經費保障機制，加快建立和推廣新型農村合作醫療制度，保障農民享有衛生保健和基本醫療服務。三是逐步建立城鄉可銜接的農村社會保障體系。四是統籌城鄉勞動力就業，促進農村剩余勞動力轉移。著重建立城鄉統一、公平競爭的勞動力市場，統一城鄉就業政策和管理體制，取消對農民進城就業的各種限制，建立保護農民工合法權益的長效機制，營造公平的就業環境。五是統籌城鄉基礎設施建設，改善農民的生產生活條件和農村面貌。

2加大國家對欠發達地區農村公共產品的投入力度。在目前欠發達地區縣鄉財政普遍困難和差異較大的情況下，國家應根據農村公共產品的性質，充分考慮各地經濟發展的實際水平，明確各類公共產品的供給主體，科學合理地劃分不同層次上的供給主體的職能邊界、職責范圍和承擔比例。正如欠發達地區基層干部所說的：“黨和政府的支農政策已照耀到了廣大農村，但是現在還不能真正溫暖農村”。這說明國家對農村的投入還不能滿足農民的需求，還要不斷加大投入。當前，要不斷完善財政轉移支付制度，加大國家財政對不發達地區的扶持力度，以平衡各地區財力差異，實現公共產品供給均等化。

3完善農村公開民主的議事制度，拓寬農民對公共產品的需求表達渠道，建立“自下而上”的農村公共產品需求表達機制。這樣才能了解農村和農民對公共產品的真實需求，以此來決定公共產品供給的范圍、重點和優先順序，以達到供給的有的放矢和物盡其用。首先要推進農村基層民主建設，建立農民對農村公共產品的有效表達機制，健全完善鄉鎮人民代表大會和村民代表大會制度，使農民的意見得到充分反映，形成政府與農村共同決策模式。其次要提高農民的文化素質和組織程度。一方面，由于農民文化水平普遍較低，在國家的資源配置中是弱勢群體，缺乏自我保護意識；另一方面，由于個別農民的非理性和小農意識，對一些公共產品供給的理解和支持不夠，導致公共產品難以發揮最佳效益。因此需要在考慮其特殊性的基礎上，喚醒農村居民維護自身權益的意識，引導他們積極參與監督有關決策活動，增強對公共產品的認知和參與的主動性。

4拓展農村公共產品供給的融資渠道，改變僅僅依靠單一公共財政支付的籌資方式，建立財政與金融相結合、政府與民間共同參與的農村公共產品供給投入機制。可以借鑒國外經驗，采取以下幾種方式完善農村公共產品供給：農村純公共產品和非競爭性、非排他性大的準公共產品應有政府提供；非競爭性、非排他性和外部效益小的農村準公共產品由政府和私人混合提供；不存在收費困難，受益范圍小的公共產品可完全由私人提供。

5加強農村公共產品供給資金的管理和監督，完善公共產品供給的約束機制。首先要按照市場經濟體制要求，以制度建設為核心，制定和完善公共產品建設資金管理制度和辦法，規范支農專項資金項目目標管理，使各項資金管理有章可循。其次，引進科學的支出分配方法，制定符合實際的支出標準，同時政務公開、村務公開，定期向群眾公布收支狀況，增加公共產品供給資金的使用透明度。提高農民的監督意識，積極發揮人民群眾的監督檢察作用，確保公共產品供給資金的合理使用。最后，要加強社會審計監督作用，進一步完善項目評估制度、跟蹤檢察制度、項目法人負責制、工程招標投標制，對項目實行嚴格的預算管理，進行成本效益核算，防止供給資金的浪費。項目完工后，應由村民代表對項目的預決算情況、過程質量進行評估審議。評審結果較差的項目應由負責人承擔相應的責任。