一、**鎮(zhèn)空巢老人的基本情況

空巢老人是指年齡在60周歲以上，無子女或有子女卻與子女跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)或跨縣分別居住的老年人（包括單身獨(dú)居老人和夫妻偶居老人）。通過調(diào)查表明，截止20**年6月30日，**空巢老人*人，占全鎮(zhèn)老年人口數(shù)2854人的20.78%。其中：單身獨(dú)居空巢老人245人，偶居空巢老人*人?？粘怖先擞幸韵绿卣鳎?/p>

1、低齡空巢老人的比例偏大。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止20**年6月，**鎮(zhèn)60-69周歲的空巢老人379人，占空巢老人總數(shù)的63.92%；70-79周歲的空巢老人*人，占空巢老人總數(shù)的27.15%；80歲以上的*人，占空巢老人總數(shù)的8.93%。

2、夫妻共同生活居住大于獨(dú)居?？粘怖先酥信季?48人，占空巢老人總數(shù)的58.69%；夫妻獨(dú)居245人，占空巢老人總數(shù)的41.31%。

3、老人的經(jīng)濟(jì)狀況參差不齊。社區(qū)發(fā)放的以獎代保金（38元/月/人）和村里發(fā)放的錢（40元--120元各村不等）成了每位空巢老人最固定的經(jīng)濟(jì)收入，但老人的經(jīng)濟(jì)狀況參差不齊。①單位退休人員以離退休金為生活來源的空巢老人收入較高，經(jīng)濟(jì)狀況好。②納入社會化管理的企業(yè)離退休人員，享受社會保險待遇，由于每月能按時領(lǐng)到養(yǎng)老金，生活比較穩(wěn)定。③靠子女供養(yǎng)的空巢老人，不僅受子女經(jīng)濟(jì)條件影響，還受他們的道德水準(zhǔn)、供養(yǎng)意愿等因素的影響，老人生活水平不僅懸殊較大，而且極不穩(wěn)定。④一些五保老人、低保老人、重點(diǎn)優(yōu)撫對象依靠政府和社會救濟(jì)為主要生活來源，老人生活受身體健康狀況的影響較大。⑤一些低齡老人（指有一定勞動能力的、身體健康的）通過曬鹽、做小工能自食其力，但老人生活受身體健康狀況的影響很大。

4、空巢老人的身體狀況。生活完全能自理的占空巢老人總數(shù)的90.56%，部分能自理的占7.**%，不能自理的占2.36%。

摘要：養(yǎng)老直接關(guān)系到農(nóng)村秩序的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)，由于固有的道德體系的崩潰和農(nóng)村商品的發(fā)展，通過構(gòu)建和不斷完善農(nóng)村養(yǎng)老體系來規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老已是大勢所趨，“以家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)，強(qiáng)化養(yǎng)老保險、引進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險，建立多種形式并存的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系”的價值定位既符合中國農(nóng)村的實(shí)際，又有利于操作和實(shí)施。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老;農(nóng)村養(yǎng)老;家庭養(yǎng)老;養(yǎng)老保險;

人總是要老的，這是一種客觀的不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。人老的直接后果就是獲得生存條件的各種能力逐漸喪失，那么，曾經(jīng)為這個社會做出過貢獻(xiàn)的老人們在其獲得生存的能力逐漸失去時，誰應(yīng)該向老人伸出援助之手，為其提供物質(zhì)和精神的幫助呢？這就是養(yǎng)老問題。隨著計劃生育政策在農(nóng)村的實(shí)施，擁有中國大多數(shù)老年人口的農(nóng)村地區(qū)將迅速出現(xiàn)家庭小型化的傾向。同時，農(nóng)村勞動力向城市的流動、農(nóng)村年輕一代道德觀念的下降等因素，都使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老形式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。不難想象，在新的世紀(jì)，農(nóng)村養(yǎng)老問題將是我國最大的社會問題之一。農(nóng)村養(yǎng)老這個被我們回避了半個世紀(jì)的課題，在人權(quán)制度逐漸完善、社會物質(zhì)文化水平不斷提高的今天，我們已經(jīng)沒有了回避理由。

一、中國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)

養(yǎng)兒防老是中國農(nóng)村幾千年的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，這種以家庭作為最基本的養(yǎng)老模式得以長期存在的基礎(chǔ)是什么？對這個問題的深層次將成為我們設(shè)計今天的農(nóng)村養(yǎng)老制度的重要依據(jù)。

（一）家庭養(yǎng)老的客觀條件分析

摘要：當(dāng)前我國人口老齡化趨勢逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老需求的不斷增長突出了優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)模式的高度必要性。由于家庭養(yǎng)老能力不足、制度建設(shè)不完善及社會資源整合不力等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展仍比較緩慢。應(yīng)加快觀念轉(zhuǎn)變，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的制度體系及市場機(jī)制，從而提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；農(nóng)村養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)

近些年來，我國人口老齡化問題日益突出，2017年度國家統(tǒng)計局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年末，全國大陸總?cè)丝?39008萬人。而60周歲以上的老人已占人口總數(shù)的17.3%。伴隨著大量“空心村”的出現(xiàn)，一直以來依賴于家庭的農(nóng)村養(yǎng)老模式逐漸改變，持續(xù)外流的青壯年勞動力及不斷提高的生活成本使家庭式養(yǎng)老質(zhì)量難以保障。而相較于城市中相對完善的養(yǎng)老服務(wù)體系而言，農(nóng)村養(yǎng)老的綜合服務(wù)機(jī)制尚不夠健全，因此，在人口老齡化發(fā)展趨勢下，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展模式尤為緊迫。

一、人口老齡化趨勢下優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的必要性

尊老、敬老是傳統(tǒng)道德文化的精粹，對老年人口的關(guān)懷與周到服務(wù)是一個社會擁有高尚道德文明的體現(xiàn)。當(dāng)前，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式是有效維護(hù)人口老齡化危機(jī)之下農(nóng)村社會穩(wěn)定與和諧的必然選擇，是提高農(nóng)村養(yǎng)老綜合服務(wù)水平的現(xiàn)實(shí)之舉，同時也是從人文關(guān)懷角度，深入實(shí)施公民道德建設(shè)工程的有效途徑。（一）維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧的現(xiàn)實(shí)要求。近些年來，“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”熱度走高，“夕陽商機(jī)”的不斷涌現(xiàn)從側(cè)面反映出了當(dāng)前我國人口老齡化的總體趨勢。2017年《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院關(guān)于印“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》中指出：“預(yù)計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右。”“老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右”“農(nóng)村實(shí)際居住人口老齡化程度可能進(jìn)一步加深?！保?］由此可見，當(dāng)前我國的人口老齡化形勢十分嚴(yán)峻，完善老年人口的養(yǎng)老服務(wù)模式已經(jīng)勢在必行。目前，我國在養(yǎng)老服務(wù)、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老理念、市場運(yùn)作等方面仍存在較大的城鄉(xiāng)差異。而我國的養(yǎng)老服務(wù)市場還處于培育期，優(yōu)勢資源向農(nóng)村下沉緩慢，因此，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式有利于在一定程度上解決農(nóng)村養(yǎng)老難的問題，在一定程度上減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，為農(nóng)村老人安享晚年創(chuàng)造良好的條件。（二）提高農(nóng)村養(yǎng)老綜合服務(wù)水平的理性選擇。農(nóng)村家庭式養(yǎng)老是特定歷史和傳統(tǒng)觀念等多種因素共同作用的結(jié)果，然而隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，支撐家庭式養(yǎng)老服務(wù)的人力要素出現(xiàn)了改變，越來越多的農(nóng)村青壯年人口因務(wù)工、升學(xué)等原因不斷流向城市，農(nóng)村“空巢老人”日益增多，承擔(dān)主要贍養(yǎng)責(zé)任的子女外出務(wù)工，加之部分家庭成員缺少主動贍養(yǎng)老人的道德品質(zhì)，導(dǎo)致農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老質(zhì)量較低。而農(nóng)村家庭式養(yǎng)老的現(xiàn)狀與農(nóng)村整體養(yǎng)老公共服務(wù)不到位不無關(guān)系。因此，優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)供給模式與利于為農(nóng)村老年人口提供更多的養(yǎng)老方式選擇，“滿足老年人口養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次的需求”［2］。以健全的養(yǎng)老服務(wù)供給改革推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老觀念的改變，從而依靠成熟、高效、便捷的養(yǎng)老服務(wù)體系提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。（三）深入實(shí)施公民道德建設(shè)工程的有效途徑。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是道德文化的有效載體，有利于在精神層面上推進(jìn)農(nóng)村社會的道德文明發(fā)展。有助于以養(yǎng)老服務(wù)為途徑，加快農(nóng)村精神文明建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程，在廣大農(nóng)村地區(qū)培育良好的“孝道”文化，不斷提升農(nóng)村人口的道德能力與文明素養(yǎng)。優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式可有效促進(jìn)農(nóng)村社會的移風(fēng)易俗，形成弘揚(yáng)社會正氣、以尊老敬老為榮的淳樸民風(fēng)。優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式，可從人文關(guān)懷角度加強(qiáng)對老年人口的社會關(guān)照，反哺老年人口畢生為社會發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。有助于在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)助推及孝道文化的感染下，使農(nóng)村家庭形成尊老愛幼、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)募绎L(fēng)，展現(xiàn)鄉(xiāng)村文明的新風(fēng)尚，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會的公民道德工程建設(shè)。

二、人口老齡化趨勢下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的阻礙

摘要：時代在快速發(fā)展，對農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)保障體系的要求也逐漸提高。針對目前農(nóng)村社會家庭養(yǎng)老功能弱化、有效供給不足以及缺乏專業(yè)化的從業(yè)人員等問題，政府部門應(yīng)積極采取相應(yīng)的解決對策，以切實(shí)優(yōu)化農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題，提高農(nóng)村老人的生活質(zhì)量水平。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地區(qū)；社會養(yǎng)老保障；服務(wù)體系；優(yōu)化對策

作為我國人口老齡化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)保障體系的健康有序發(fā)展對于應(yīng)對農(nóng)村地區(qū)人口老齡化問題，提高老年人群體的生活質(zhì)量水平而言有著積極的促進(jìn)意義。目前，在國家相關(guān)政策的大力扶持和積極推動下，我國農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展迅速，取得了一系列令人矚目的成果。但同時，在農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)保障體系發(fā)展的過程中，依然存在著一些較為突出的問題，無法滿足新時代背景下農(nóng)村地區(qū)的老年人對美好生活保障提出的要求。

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)保障體系中存在的問題

（一）家庭養(yǎng)老功能弱化。一直以來，在中國傳統(tǒng)文化觀念中，對于老年生活的美好規(guī)劃一般都是希望將來能夠子孫滿堂，共享天倫之樂。然后，隨著社會發(fā)展和時代觀念的變化，許多中國家庭的格局發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出獨(dú)立化和小型化的趨勢。此外，在市場化經(jīng)濟(jì)背景下，人們對于物質(zhì)文化層面的生活質(zhì)量需求日漸提高，農(nóng)村地區(qū)許多青壯年都紛紛外出務(wù)工，大批量地涌入城市地區(qū)，這就使得許多老人被留守在村中，即所謂的“空巢老人”。由于這些人常年在外，很難及時盡到贍養(yǎng)老人的責(zé)任和義務(wù)，家庭養(yǎng)老功能被進(jìn)一步削弱，這就給農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)保障工作帶來了一定的壓力，不利于老年人晚年生活質(zhì)量水平的提升。（二）養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足。目前，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)保障工作主要是以老年人生活的社區(qū)為基礎(chǔ)，為其提供可及性和人性化的養(yǎng)老服務(wù)。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的關(guān)鍵在于要有完善的有效服務(wù)供給，包括配套基礎(chǔ)設(shè)施以及持續(xù)性的豐富多彩的社區(qū)活動等。然而，就目前農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展來看，普遍缺乏完善的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋率僅為6.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市地區(qū)。雖然部分農(nóng)村地區(qū)的設(shè)施水平比較齊全，但由于缺乏正確的服務(wù)觀念和可行的養(yǎng)老保障服務(wù)計劃，使得許多設(shè)備基本上都處于閑置狀態(tài)，有效服務(wù)供給嚴(yán)重不足。（三）缺乏專業(yè)化的從業(yè)人員。目前，參與農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的工作人員嚴(yán)重不足，并且其中很大一部分的都是志愿者人員，缺乏專業(yè)化的人士，由于參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)相關(guān)人員的綜合素質(zhì)水平普遍偏低，較難滿足老年人對美好生活品質(zhì)的需求。具體體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，許多從事養(yǎng)老保障服務(wù)事業(yè)的工作人員都是由于自身能力水平有所欠缺，不得已才從事這項工作，故而工作積極性和責(zé)任感不是很強(qiáng)烈；第二，多數(shù)參與農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)工作的人都沒有專業(yè)的資格證書，在正式入職前只接受過短期簡單的崗前培訓(xùn)，對于基本的日常生活護(hù)理常識等認(rèn)知不足，無法為老年人提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。第三，多數(shù)從業(yè)人員不具備心理疏導(dǎo)方面的知識，無法給予老年人精神層面的上撫慰關(guān)心，自然也就難以滿足他們對精神生活方面的需求。

二、解決農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系存在問題的優(yōu)化策略研究

為建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，加快我市農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，根據(jù)《××市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實(shí)施辦法》制定二〇〇七年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作實(shí)施方案如下：

一、指導(dǎo)思想。以黨的十七大報告精神為指針，以推行《××市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實(shí)施辦法》為內(nèi)容，加快我市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度化、規(guī)范化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)的目標(biāo)。

二、目標(biāo)任務(wù)。全面落實(shí)市政府財政補(bǔ)貼計劃；建立健全鎮(zhèn)、村兩級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實(shí)施辦法，投保面達(dá)到，全面消除空白村；新增投保人數(shù)萬人以上；保費(fèi)收繳萬元以上。

三、操作辦法。按年繳納的，市政府按最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的給予補(bǔ)貼；以躉繳方式繳費(fèi)的，將躉交總額按以后每年的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折合補(bǔ)貼年限，給予相應(yīng)年繳的補(bǔ)貼。當(dāng)領(lǐng)取養(yǎng)老金后，余下的折合年限不再給予補(bǔ)貼。

對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的規(guī)范村，投保人數(shù)達(dá)到適齡投保人數(shù)以上的給予的補(bǔ)貼，達(dá)到以上的給予的補(bǔ)貼。本文轉(zhuǎn)載自網(wǎng)

四、工作措施

摘要：間斷-均衡理論是繼漸進(jìn)主義之后分析政策過程的一個重要理論?；谠摾碚摲治隽诵轮袊闪⒁詠磙r(nóng)村養(yǎng)老保障政策的演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無論是計劃經(jīng)濟(jì)時期的一元決策體系還是當(dāng)前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養(yǎng)老保障政策間斷中黨中央和國務(wù)院是主要推動力，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發(fā)揮重要作用；而政策的均衡期尤其在改革開放后，政策處于部門的壟斷狀態(tài)，以維持其平穩(wěn)發(fā)展。間斷與均衡是農(nóng)村養(yǎng)老保障政策演變的突出特點(diǎn)，政策變遷的動力主要來源于政黨推動，但是，間斷-均衡理論也存在與中國國情不相適應(yīng)的地方，所以該理論的運(yùn)用需要與中國國情相結(jié)合，不能生搬硬套。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；間斷-均衡理論；政策演變；適應(yīng)性；政黨推動

一、引言

農(nóng)村養(yǎng)老保障是我國長期城鄉(xiāng)二元分割下的產(chǎn)物，也是我國社會保障中較為脆弱的部分。我國的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策從建國到現(xiàn)今走過了70年的歷程，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策在不斷地變遷和完善，政策的演變并不是無序的，而是有其自身規(guī)律的。回顧農(nóng)村養(yǎng)老保障政策70年的發(fā)展歷程，是豐富中國特色社會保障體系的重要組成部分，也是指引未來社會保障政策發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)積累。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的研究視角呈現(xiàn)多元化的趨勢，如許亞敏從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的歷程和現(xiàn)狀進(jìn)行思考，指出農(nóng)村養(yǎng)老保障制度處于非均衡的狀態(tài)，并提出相關(guān)的建議。[1]黃俊輝和李放利用情境認(rèn)知理論審視新中國成立以來農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，得出政府認(rèn)知的變化是由情境切換引起的，而且使農(nóng)村養(yǎng)老保障呈現(xiàn)“格式塔”轉(zhuǎn)換。[2]李素利和白延濤基于養(yǎng)老保障政策在我國實(shí)行的獨(dú)特性，從農(nóng)村居民的視角構(gòu)建了政策不確定性調(diào)節(jié)影響政府農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)能力與養(yǎng)老保障服務(wù)質(zhì)量之間關(guān)系的模型。[3]然而，已有文獻(xiàn)從政策過程視角研究農(nóng)村養(yǎng)老保障政策變遷的較為稀缺，本文試圖利用間斷-均衡框架對新中國成立以來的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策進(jìn)行分析，并依據(jù)中國的具體情境對間斷-均衡框架進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，以增?qiáng)理論對中國實(shí)踐的適用性。

二、分析框架：間斷-均衡理論

間斷-均衡理論（PunctuatedEquilibriumTheory，簡稱“PET”）由美國學(xué)者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不斷改進(jìn)和完善。該理論的提出有其特定的背景，政策科學(xué)的提出者拉斯韋爾構(gòu)建了“概念圖系”，引導(dǎo)政策過程研究的分階段化[4]，隨后政策過程研究一直是公共政策研究的焦點(diǎn)。Baumgartner和Jones在有限理性和漸進(jìn)主義的基礎(chǔ)上，認(rèn)為政策的演變不僅僅是漸進(jìn)式的小修小補(bǔ)，同時也存在政策的快速變遷。第一代政策過程模型主要在20世紀(jì)五六十年展起來的，決策被認(rèn)為是漸進(jìn)的，子系統(tǒng)似乎是永恒的，政治秩序是穩(wěn)定的。漸進(jìn)主義的代表人物林德布洛姆將政策過程視為部門間相互調(diào)整的過程；另一位漸進(jìn)認(rèn)同者韋達(dá)夫斯基將漸進(jìn)理解為通過參與者之間制度的探索性規(guī)則。雖然漸進(jìn)主義支持者們以有限理性為中心模式，繼續(xù)把大部分工作納入公共政策過程，而Baumgartner和Jones認(rèn)為“即使他們的故事大部分都是正確的，但他們似乎不足以作為政策變化的描述者，他們錯過的部分讓我們覺得太重要了，簡直無法忽視”[5]。其實(shí)在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速變化經(jīng)常發(fā)生，但是多元主義下的諸多理論僅僅強(qiáng)調(diào)政策的漸進(jìn)，且對漸進(jìn)的過分強(qiáng)調(diào)會導(dǎo)致人們把多元主義視為天生保守的。然而，從歷史的視角來看，很容易得到很多政策是經(jīng)歷了長期的穩(wěn)定和短期的急劇反轉(zhuǎn)。[6]因此，Baumgartner和Jones認(rèn)為他們提出的間斷-均衡理論源于對強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、規(guī)則、漸進(jìn)式調(diào)整和“僵局”的政策過程模型的不滿，而且政策變化通常是“脫節(jié)的”和“偶發(fā)的”，并不總是可預(yù)測的。[5]間斷和均衡只是政策變遷過程中呈現(xiàn)的兩種形式，Baumgartner和Jones所提出的間斷-均衡理論，一方面為了解釋一些重要的政策處于長期的穩(wěn)定狀態(tài)，而且享有特權(quán)的精英群體在這些政策領(lǐng)域占有主導(dǎo)權(quán)；另一方面也為了解釋一些顯然根深蒂固的經(jīng)濟(jì)利益既得者在政治斗爭中處于失利狀態(tài)，并且伴隨著一些政策的快速變遷。[7]顯然，政策緣何處于均衡或間斷狀態(tài)是Baumgartner和Jones要闡述的重點(diǎn)。為進(jìn)一步認(rèn)知間斷-均衡理論，需要對理論中的幾組重要概念進(jìn)行解釋。（一）政策圖景和政策場域。政策圖景是間斷-均衡理論中一個重要概念，在早期的文獻(xiàn)中，Baumgartner和Jones將政策圖景解釋為“關(guān)于某一政策的信仰和價值觀”[6]。而后續(xù)的文獻(xiàn)中，政策圖景則以一種簡單易懂的話語被描述出來，政策圖景是指如何被理解和被討論的，[7]并將政策圖景進(jìn)一步的細(xì)化為兩部分，是實(shí)證信息和情感訴求的混合物，任何政策圖景都包括經(jīng)驗(yàn)的和評估的，而且評估的部分被稱為“語氣”。[7]政策圖景并不是單一的，而是多樣的，政策圖景存在正面和反面之分。正面的政策圖景有利于政策的穩(wěn)定，而負(fù)面的政策圖景容易引致政策變遷。政策圖景是政策變遷的一個重要影響因素，通常情況下會被政治競爭者所利用，Baumgartner和Jones利用了機(jī)構(gòu)競技場一詞，認(rèn)為在這一競技場中各個機(jī)構(gòu)的利益不一致，會出現(xiàn)不同的政策圖景，競爭者試圖通過控制政策圖景以改變現(xiàn)有的政策。政策場域主要是指政治制度，[6]也就是一些組織或群體在政策制定中擁有決定權(quán)，既可以是壟斷的，也可以是共享的。[7]單一的問題有可能被許多組織共同裁決，也可以被某一個組織來主導(dǎo)。而且政策場域也不是單一的，像政策圖景一樣具有多面性。政策場域的變化也會引起政策的變遷，尤其是從子系統(tǒng)政治轉(zhuǎn)換到宏觀政治層面，會加速政策間斷的到來。（二）宏觀政治和子系統(tǒng)政治。宏觀政治和子系統(tǒng)政治的分類主要來源于學(xué)者Redford，在其著作《行政國家中的民主》中將美國多元化的政治系統(tǒng)區(qū)分為子系統(tǒng)政治和宏觀政治。所謂的宏觀政治主要是指國會、總統(tǒng)和政黨等政治制度；子系統(tǒng)政治是由不同利益主導(dǎo)而成的決策系統(tǒng)，即專門政策范疇的次級系統(tǒng)。[8]在間斷-均衡理論框架下，Baumgartner和Jones將宏觀政治視為一種間斷政治，是由總統(tǒng)和國會等高層次、強(qiáng)統(tǒng)合能力且對宏觀性的政策變化起著主導(dǎo)作用的政治要素組成，其中包含了政策大規(guī)模變遷、政策過程出現(xiàn)的重大間斷等要素，呈現(xiàn)一個正向反饋的過程。而子系統(tǒng)政治是一種平衡政治，由相對分散的單一利益團(tuán)體主導(dǎo)，但不排除子系統(tǒng)存在多個利益相互競爭的可能性，它在總體上保持穩(wěn)定性和漸進(jìn)性，并不會對政策過程產(chǎn)生大的擾動。[9]另外，宏觀政治和子系統(tǒng)政治處理問題的方式存在差異，宏觀政治處理問題一般是串行的，而子系統(tǒng)政治處理問題可以是并行的。由于子系統(tǒng)政治可以是多元的，能夠同時處理諸多問題；而宏觀政治的注意力是有限的，一次只能注意到一個重要問題。如果一個政策進(jìn)入了宏觀政治的串行處理過程中，那么該政策便處于轉(zhuǎn)變問題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環(huán)境之中，這就預(yù)示著政策變遷將會出現(xiàn)。一旦問題被提到議程上來，宏觀政治就會加以處理，并爭相努力解決新的熱點(diǎn)問題；而且重大的政策變遷往往會伴隨著一個或多個子系統(tǒng)被破壞的結(jié)果。（三）正反饋和負(fù)反饋。在政策間斷和均衡中有兩個反饋機(jī)制，一個是正反饋，一個是負(fù)反饋。反饋機(jī)制本身就是一個循環(huán)的過程，PéterÉrdi認(rèn)為反饋機(jī)制從根本上影響系統(tǒng)的動態(tài)行為。粗略地說，負(fù)反饋減少了錯誤或偏離目標(biāo)狀態(tài)，因此具有穩(wěn)定效應(yīng)；而增加與初始狀態(tài)偏差的正反饋則具有不穩(wěn)定效應(yīng)。[10]正反饋往往會使政策議程進(jìn)入宏觀政治層面，導(dǎo)致政策的變遷；而負(fù)反饋往往與子系統(tǒng)政治關(guān)聯(lián)，會使政策處于穩(wěn)定或均衡的狀態(tài)。[11]一般情況下，子系統(tǒng)政治會反對政策的巨大變遷而維護(hù)政策的穩(wěn)定，試圖對政策進(jìn)行壟斷，形成負(fù)反饋機(jī)制，與之匹配的政策圖景往往是正面的。政策壟斷有兩個重要的特征，一是政策制定的組織結(jié)構(gòu)是限定的，而且這一結(jié)構(gòu)限制其他人員進(jìn)入決策過程中來；二是與政策過程相關(guān)的強(qiáng)有力的支持構(gòu)想，這些支持性的政策構(gòu)想一般與那些可以直接和簡單地通過圖景和修辭而被理解的核心政策價值相關(guān)。[7]而一旦政策圖景發(fā)生變化，政策壟斷將會崩潰，正反饋機(jī)制就會發(fā)生作用，政策極易進(jìn)入宏觀政治層面，進(jìn)而引發(fā)政策的變遷。（四）個體決策和組織決策。間斷-均衡理論中包含個體層面的決策和組織層面的決策。決策過程中，在問題的選擇上，個體層面主要是注意力如何分配的問題，而組織層面上體現(xiàn)為議程的設(shè)置。對于問題的屬性，個體層面主要是問題的描述，而組織層面是對問題如何界定，問題的界定是間斷-均衡理論的一個重要基礎(chǔ)。在解決問題的方案選取上，個人層面主要是給出更多的可替代方案，而組織層面則是對現(xiàn)有的方案進(jìn)行辯論和討論（如圖1）。（五）注意力分配和不成比例的信息處理模型。注意力是間斷均衡理論中引發(fā)政策變遷的一個重要因素，基于有限理性，個體或組織的注意力都是有限的。Jones等人將決策者稱為有限注意力范圍內(nèi)的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones認(rèn)為注意力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了積極的反饋過程，促4成了政策的快速變化。當(dāng)政策子系統(tǒng)不受大量關(guān)注時，政策發(fā)展緩慢或漸進(jìn)式發(fā)展；當(dāng)注意力轉(zhuǎn)向政策子系統(tǒng)時（可能通過觸發(fā)事件），政策可能會迅速改變。[7]而且，注意力的轉(zhuǎn)換是存在動力來源的，Jones認(rèn)為注意力轉(zhuǎn)換有四種來源：“事件驅(qū)動”的變化和過程驅(qū)動的變化(外生來源)；代表性聯(lián)系和沖突擴(kuò)大機(jī)制(內(nèi)生來源)。[12]而對于環(huán)境中的信息，由于個體或組織的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones強(qiáng)調(diào)信息處理在決策系統(tǒng)中的作用。信息處理涉及收集、匯總、解釋政策制定環(huán)境中的信號并優(yōu)先排序。在任何一種情況下，信息都可能是不確定的（估算值的確切值未設(shè)置）和含糊不清（受到多種解釋的影響）。作為具有人類認(rèn)知限制的有限理性決策者，政策制定者將重點(diǎn)放在這些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他們反對傳統(tǒng)的成比例的信息處理模型，認(rèn)為系統(tǒng)中將會存在對來自環(huán)境輸入的持續(xù)監(jiān)測。以往成比例的信息處理模型認(rèn)為問題將會直接根據(jù)他們的嚴(yán)重性成比例界定，解決方案也會根據(jù)他們解決問題的效率進(jìn)行排列。這將是一個完全成比例的過程：回應(yīng)中任何變化規(guī)模將會與來自環(huán)境信號中任何變化規(guī)模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones認(rèn)為信息處理應(yīng)該是不成比例的，于是發(fā)展出了一個不成比例的信息處理模型，認(rèn)為政策決策在預(yù)測上不成比例，因?yàn)檎咧贫韧鶎π〉淖兓磻?yīng)不足（忽視它們完全是由于缺乏政策關(guān)注），對大的變化反應(yīng)過度（當(dāng)注意力轉(zhuǎn)向先前被忽視的政策子系統(tǒng)）。[14]間斷-均衡理論并不是集中地探討純粹的漸進(jìn)性政策理論或純粹的理性選擇理論的問題的，而是以拓展了現(xiàn)有的議程設(shè)置理論，來處理政策均衡和政策間斷問題。[9]間斷-均衡理論建基在美國的政治體制下，在美國甚至歐洲諸多國家具有很強(qiáng)的適用性，尤其在預(yù)算領(lǐng)域。二十世紀(jì)五十年代到九十年代，漸進(jìn)主義模型一直在政策過程理論中占據(jù)主導(dǎo)地位，自從Baumgartner和Jones出版《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》后，源于生物進(jìn)化論的間斷均衡理論取代了漸進(jìn)主義模型的地位。[13]于是，一大批基于間斷均衡理論的研究文獻(xiàn)不斷涌現(xiàn)，如Breunig等人考察了美國國家預(yù)算過程，以評估預(yù)算漸進(jìn)主義與預(yù)算間斷的長期預(yù)算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有內(nèi)容編碼的歐洲理事會結(jié)論的新數(shù)據(jù)集，發(fā)現(xiàn)間斷-均衡理論適用于歐洲理事會的政策議程。[16]

社會老齡化的到來，對當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)作為構(gòu)建和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，刻不容緩、勢在必行?？h日前就此作了專題調(diào)研，并提出相關(guān)建議。

一、基本情況

目前，縣有歲以上老人15.57萬人，占總?cè)丝诘?4.92%；其中65歲以上的老人11.62萬人，占總?cè)丝诘?1.13%，按國際通行標(biāo)準(zhǔn)已開始步入老齡化社會。根據(jù)對該縣歲以上老人抽樣調(diào)查，希望入住老年公寓的人數(shù)占老年人總數(shù)的10.4%左右，迫切需求的有5%左右，按此測算，全縣約需1.6萬個養(yǎng)老床位。

縣現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)21家，共有床位1000個，床位數(shù)占老年人口的0.64%左右。21家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均為公辦，其中農(nóng)村敬老院20家，有床位930個；縣城老年公寓1家，有床位70個。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有工作人員103人，其中農(nóng)村敬老院91人，縣城老年公寓12人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、縣城老年公寓入住分別達(dá)到86%、100%，縣城老年公寓床位出現(xiàn)了供不應(yīng)求的現(xiàn)象。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)一般不高，縣城老年公寓對生活能夠自理的每月收取420元，生活不能自理的收取670元；農(nóng)村敬老院供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每人每年2000元，由縣財政統(tǒng)一撥付。這些收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，均由該縣物價部門核定。

二、面臨問題

我國現(xiàn)有人口13.3億，農(nóng)村人口占8.8億。我國不僅是人口大國，而且還是農(nóng)業(yè)大國。在加速社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，如何提高農(nóng)民的社會保障水平，特別是解決好農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題，是我國社會保障面臨的一個重大課題。從*市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實(shí)際來看，當(dāng)前亟待采取有效對策，改革和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展現(xiàn)狀及成因

一九九二年初，民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，全國各地開始推廣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，到一九九七年夏，全國參保農(nóng)民達(dá)8200多萬人。此后受減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等因素的影響，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作陷于停頓，很多地方還出現(xiàn)滑坡，現(xiàn)在全國參保農(nóng)民下降到了5400多萬人。

*市于一九九六年全面開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，當(dāng)年即覆蓋全市209個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，參保農(nóng)民176600人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?%，收取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費(fèi)2900萬元。但是，同其他地區(qū)一樣，一九九七年七月以后，受減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等因素的影響，這項工作陷于停頓狀態(tài)。目前全市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金積累總額3700萬元，有1000人已領(lǐng)取養(yǎng)老金。參保農(nóng)民當(dāng)中繳納100元至300元者占70%，繳納數(shù)十元者占25%，繳納上千元者只占5%。由于交費(fèi)數(shù)額小，而且都是一次性交費(fèi)，所以現(xiàn)在已享受養(yǎng)老金的人領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)很低，多數(shù)人每月領(lǐng)取2元左右，有的人每月領(lǐng)取不到1元，每月領(lǐng)取近100元的全市只有兩人。這么低的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)對大多數(shù)人來說是起不到保障作用的。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)這種尷尬局面，雖然原因是多方面的，但主要還是政策不完善，特別是政府財政難以給參保農(nóng)民提供補(bǔ)貼造成的，以至于強(qiáng)制農(nóng)民參保沒有權(quán)威性，又激發(fā)不起農(nóng)民自愿參保的積極性?，F(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的核心內(nèi)容是以個人交費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持。實(shí)際情況是由于大多數(shù)村集體無力提供補(bǔ)助，幾乎全部靠農(nóng)民個人交費(fèi)，性質(zhì)與商業(yè)保險區(qū)別不大。而集體有錢能夠給農(nóng)民發(fā)養(yǎng)老金的村，又不需要這種政府財政不給補(bǔ)貼的社會養(yǎng)老保險。國家政策扶持，只是給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金免征稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費(fèi)可以稅前列支。這實(shí)際上還是農(nóng)民個人養(yǎng)老，稱不上社會養(yǎng)老保險。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策對農(nóng)民缺少吸引力，農(nóng)民缺乏參保熱情，所以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作從開始就阻力不小，更談不上可持續(xù)性發(fā)展。當(dāng)初國家投入大量的人力物力開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，如今卻起不到應(yīng)有的作用。眼下各級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既不能撤銷，又難以有所作為，只能“看攤守業(yè)”。出現(xiàn)此種境況當(dāng)認(rèn)真反思。

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革面臨的主要困難

摘要：我國已初步建構(gòu)了以居家基礎(chǔ)、社區(qū)依托、機(jī)構(gòu)補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的新型養(yǎng)老服務(wù)體系，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存在供給不足、資金短缺等問題。必須推進(jìn)規(guī)劃引領(lǐng)，整合服務(wù)資源；政策支持，吸引社會參與；質(zhì)量建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)模式；能力提升，深化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：老齡化;農(nóng)村養(yǎng)老;服務(wù)水平“

要積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策和社會環(huán)境”是黨的報告對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出的要求。積極應(yīng)對人口老齡化，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是當(dāng)下各級政府面臨的一項重要任務(wù)。本文力圖以福建省三明市農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實(shí)踐探索為例，探討進(jìn)一步提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平的思路。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)面臨的主要問題

老齡化問題是當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的重要問題。以福建省三明市為例，截至2018年12月，三明市60歲以上老人有48.32萬人，占本市戶籍人口16.7%，高全省平均數(shù)2.1%。全市農(nóng)村老年人31.59萬人，占全市老年人的70.7%，老齡化城鄉(xiāng)倒置格局形成。而從城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平與城市相較整體較為滯后，特別是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施薄弱，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力亟待加強(qiáng)。近年來，全國許多地方都在積極探索提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，取得不少成效。以三明市為例，2018年三明市被列入第三批全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)市，寧化、建寧、泰寧3縣被列入市政府“全國養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)補(bǔ)齊養(yǎng)老事業(yè)短板三年行動計劃（2018—2020年）名單。在實(shí)踐中，基礎(chǔ)平臺得以不斷夯實(shí)。全市共建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院115所、農(nóng)村幸福院520所，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的目標(biāo)任務(wù)，新增養(yǎng)老床位近6000張，為更好地保障農(nóng)村特困供養(yǎng)對象的基本生活發(fā)揮了積極作用，農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)率提高至15.1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院床位使用率提高至54.6%。全市建成農(nóng)村幸福院、老年人活動中心等各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施1089余處，覆蓋近60%的建制村。養(yǎng)老補(bǔ)貼制度日漸健全。實(shí)現(xiàn)80周歲以上高齡補(bǔ)貼全覆蓋；8家專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織落地，負(fù)責(zé)承接政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)（每人每月線上信息服務(wù)20元、線下實(shí)體援助服務(wù)50元）；大田、清流、寧化等7個縣對低保對象、計劃生育特殊家庭中的完全失能老年人，按照每人每月不低于200元標(biāo)準(zhǔn)，以老年人服務(wù)券方式發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼。截至2019年7月，全市農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)人均標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)20066元/年、12736元/年。通過財政投入、以獎代補(bǔ)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）自籌等辦法初步形成多元投入格局。形成一些典型經(jīng)驗(yàn)，如，大田縣“山區(qū)養(yǎng)老服務(wù)110模式”，被國家發(fā)改委、民政部評為全國養(yǎng)老服務(wù)典型案例；沙縣在全省率先將公建民營“觸角”延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，探索連鎖化運(yùn)營模式，在福建省相關(guān)會議上作經(jīng)驗(yàn)交流；寧化縣首創(chuàng)“四化”農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，被福建省民政廳轉(zhuǎn)發(fā)推廣；明溪縣沙溪鄉(xiāng)梓口坊村幸福院機(jī)構(gòu)與居家、養(yǎng)老與醫(yī)療、村財與自費(fèi)“三結(jié)合”做法，在全市獨(dú)樹一幟；建寧縣建成福建省首家縣級社區(qū)長者食堂,等等。三明市在探索提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程中取得了一定成效，但總的來看仍處于不斷探索的初級發(fā)展階段，面臨許多問題亟待解決。（一）設(shè)施薄弱，服務(wù)項目不足。農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施普遍存在硬件條件差，配套不足，服務(wù)項目單一的問題。以三明市為例，當(dāng)下，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、幸福院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，是在原有校舍、村部或村民閑置集體房屋基礎(chǔ)上改造而成，硬件條件比較差，無障礙設(shè)施、理療康復(fù)設(shè)備等養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施嚴(yán)重不足，多數(shù)未取得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化運(yùn)營水平有待提升。在服務(wù)內(nèi)容上，受資金和人員素質(zhì)限制，多以家政服務(wù)等生活照料為主，對于護(hù)理、托老等日常照料服務(wù)，老年人保健康復(fù)、精神慰藉等方面的服務(wù)則較難提供。以至于一方面，原有的農(nóng)村養(yǎng)老院由于基礎(chǔ)差，服務(wù)項目少缺乏吸引力，加之受傳統(tǒng)觀念影響，老年人入住的積極性并不高；另一方面，隨著老年人的增加，農(nóng)村老年人特別是特困人員的養(yǎng)老服務(wù)需求又無法得到有效滿足。（二）資金短缺，社會參與不足。養(yǎng)老事業(yè)投資大、風(fēng)險高、回報周期長。需要政府的政策支持和引導(dǎo)。但從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展情況看，普遍存在資金短缺等問題，亟需吸引社會各方支持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。從對三明的調(diào)研情況看，財政投入明顯不足，特別是在床位運(yùn)營補(bǔ)貼、一次性開辦補(bǔ)助等方面往往是捉襟見肘。一些與村部同址建設(shè)的農(nóng)村幸福院用房就十分緊張，甚至有的村只在村委會加掛一塊牌子，正常運(yùn)行難以保障。而且社會參與明顯不足，缺乏有資質(zhì)的為老人服務(wù)的實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)和中介組織龍頭引領(lǐng)，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)很難做大，加之，大多農(nóng)村老年人收入低，其購買能力弱；另外自費(fèi)購買所需養(yǎng)老服務(wù)的理念尚未形成，即使住進(jìn)了養(yǎng)老院，除了必要的床位費(fèi)，可能不會有其他消費(fèi)支出，社會資本很難依靠提供其他服務(wù)獲取收益，也就制約了其它服務(wù)的拓展。（三）規(guī)劃不足、管理亟需規(guī)范。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)作為民生工程，各地在探索實(shí)踐中，更多的是加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，只注重完成建設(shè)指標(biāo)任務(wù)，缺乏統(tǒng)籌專項布局規(guī)劃，忽視了老年人居住分散，行動又不便，服務(wù)需求量少而多樣的客觀要求，以至于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建成后，無法運(yùn)營，長期閑置“關(guān)蚊子”，造成資源浪費(fèi)。而且目前政策體系主要側(cè)重于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃用地、財稅支持、隊伍建設(shè)等方面，對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管及服務(wù)質(zhì)量等方面規(guī)章制度還不完善。（四）人才短缺，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不足。以三明市為例，全市養(yǎng)老護(hù)理型床位13806張，占養(yǎng)老床位數(shù)82.17%，僅6家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)，且大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不具有醫(yī)保定點(diǎn)資質(zhì)。農(nóng)村老年人眾多且自身經(jīng)濟(jì)狀況差等，很難參照城市購買服務(wù)的辦法。在大多鄉(xiāng)村，老人們采取互相照顧、互相提供服務(wù)的互助養(yǎng)老模式。這種模式，減少了運(yùn)營成本。許多村的養(yǎng)老服務(wù)隊伍基本由村干部、附近村民及志愿者等兼職隊伍組成。他們普遍缺乏護(hù)理知識和經(jīng)驗(yàn)，易造成照料上的風(fēng)險。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式中，具備專業(yè)知識的護(hù)理人員極為匱乏。目前多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有配備專職醫(yī)生和護(hù)士，日常醫(yī)療服務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或鄉(xiāng)村醫(yī)生兼職承擔(dān)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合明顯不足。加上養(yǎng)老護(hù)理員待遇水平低、社會地位不高、工作環(huán)境艱苦等原因，人才流失率高、隊伍極不穩(wěn)定。

二、對策建議

摘要：在中國經(jīng)濟(jì)社會改革的大形勢下，農(nóng)村社會改革發(fā)展離不開服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。隨著農(nóng)村老齡化形勢的日益嚴(yán)峻，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不再適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革是農(nóng)村服務(wù)業(yè)改革的重要內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)村社會保障體系的完善和新農(nóng)村建設(shè)。本文從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給與社會需求的不均衡發(fā)展現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分析了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革的必要性，并給出發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給模式的對策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；有效供給；供給側(cè)改革

要解決的重要問題。發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給模式，拓展養(yǎng)老服務(wù)有效供給路徑，是構(gòu)建我國農(nóng)村社會保障體系，積極應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的重要內(nèi)容。隨著城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老齡化程度高于城市。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，城市老齡化比重11.7%，而農(nóng)村老齡化比城市老齡化高出3.3個百分點(diǎn)，達(dá)到15%。而如果按照地區(qū)居住人口計算，大量農(nóng)村勞動力流向城市，農(nóng)村實(shí)際居住人口的老齡化程度則更深，農(nóng)村留守老年人的物質(zhì)與精神供養(yǎng)問題都是需要解決的重要問題，不得不引起社會重視。有效解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的有效供給問題，滿足農(nóng)村老年人物質(zhì)生活與精神服務(wù)需求，發(fā)展專業(yè)有效的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是推動鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革的必要性

1.農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式不再適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展。在以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，青壯年男性是土地經(jīng)濟(jì)的主要勞動力來源，農(nóng)村世代在土地中求生存，養(yǎng)老防老是農(nóng)村主流的養(yǎng)老觀念，養(yǎng)老服務(wù)由家庭成員內(nèi)部提供，家庭養(yǎng)老是維系農(nóng)村社會發(fā)展的基本信條，而農(nóng)村公共養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展并不健全。但是隨著城市化建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民賴以生存的土地經(jīng)濟(jì)逐步瓦解，大量農(nóng)村勞動力流向城市，家庭養(yǎng)老的內(nèi)部供給者脫離農(nóng)村，供給不足，無法滿足老年人的日常照料需求。而隨著農(nóng)村留守老年人身體機(jī)能下降，對養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)療需求和子女陪伴的精神需求也在增加。但是家庭結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)的家庭內(nèi)部供給能力弱化，給留守老人生活費(fèi)用已經(jīng)成為主要的、單一的供給方式，養(yǎng)兒防老已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。2.提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障水平是振興鄉(xiāng)村的主要內(nèi)容。長期以來，農(nóng)村家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老并行，但是農(nóng)村社會公共養(yǎng)老服務(wù)保障的主要服務(wù)對象是五保老人，政府根據(jù)農(nóng)村五保戶數(shù)量定期提供養(yǎng)老津貼，或者建立適度規(guī)模的社會福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)五保人員。這與我國城鄉(xiāng)分割的二元社會體系有關(guān)系，是特定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的必然。但是，隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，家庭養(yǎng)老功能弱化，公共養(yǎng)老服務(wù)的兜底保障功能無法滿足農(nóng)村社會發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的穩(wěn)定供給局面被打破。農(nóng)村養(yǎng)老問題是農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)村老年人生活質(zhì)量提升，只有通過農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，才能重構(gòu)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)保障格局，建立與農(nóng)村社會發(fā)展相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。3.養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革是政府建設(shè)新農(nóng)村的內(nèi)在要求。農(nóng)村社會改革離不開政府的主導(dǎo)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)改革是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求，是在政府主導(dǎo)下對社會養(yǎng)老服務(wù)資源的整合與優(yōu)化，從而滿足農(nóng)村老齡化發(fā)展需求。在農(nóng)村老齡化日益嚴(yán)峻情形下，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有效供給問題是政府公共管理服務(wù)范疇，養(yǎng)老服務(wù)是具有社會保障功能的公共品，而非絕對意義上的商品，單憑市場供給無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求，存在市場失靈現(xiàn)象。因此，需要政府從改革主導(dǎo)者、參與者與引導(dǎo)者層面上，積極履行公共管理與服務(wù)職能，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場供給側(cè)改革，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場合理化發(fā)展，保障農(nóng)村老年群體利益。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問題