2003年6月26日，歐盟部長理事會通過了農業政策改革決議。這是一項已經討論和爭論了很長時間的重大改革。改革的方向是“徹底地改變歐盟對農業的支持方式”，使得農業政策更加市場化。改革的核心內容是將原來與生產掛鉤的藍箱支持轉變為與生產不掛鉤的“單一的農場補貼”即綠箱支持。改革政策的各項具體措施，將分別從2004年和2005年開始執行。本報告對歐盟農業政策改革的背景、主要內容、有關方面的反應以及影響和借鑒意義做一簡要分析。 一、歐盟最新農業政策改革的背景

這次歐盟農業政策的重大改革，有兩個方面的重要原因。一是出于內部發展的需要，主要是歐盟東擴所帶來的巨大農業補貼增加壓力；二是出于WTO“多哈發展議程”談判的需要，試圖改變歐盟在新一輪談判中的被動局面，尤其是在即將召開的坎昆第五次部長級會議上能有點說法。

就內部原因分析，歐盟（歐共體）的農業發展背景和農業政策目標在過去的40年中發生了重大變化。現在的歐盟共同農業政策最早是在1962年正式形成的。當時的主要政策目標是促進農業生產，提高農產品的自給率水平。這可以從《羅馬公約》中對于共同農業政策目標的表述中看出：增加農業生產率從而確保農業生產者有一個相當的生活水平；穩定市場；確保供給；確保消費者享受合理的價格。隨著生產的大幅度增加，70年代中期以后農產品結構性過剩問題開始出現，并且日益嚴重。西歐農產品市場與國際市場之間日益成為兩個分割的市場，西歐農產品價格顯著高于國際市場價格，農業補貼支出急劇增加。農業補貼支出一度占到歐共體財政預算的三分之二。為減輕補貼增長的壓力和減輕過剩問題，同時也是為了適應烏拉圭回合談判的需要，歐盟在1992年進行了農業政策改革，大幅度降低了國內支持價格水平；為補償農民收入損失，引入了藍箱政策，進行了與生產（種植面積和牲畜頭數）掛鉤的直接補貼。后來，又通過了“2000年議程”，進一步降低了國內支持價格。2002年12月，歐盟通過決定，從2004年5月開始，波蘭、匈牙利等10國將正式成為歐盟的新成員。新成員經濟發展水平較低，農產品生產數量大。因此，如何對新成員實行農業補貼政策，成為一個焦點性問題。現在歐盟每年的農業補貼為430多億歐元，約占歐盟預算的一半。德國等國家一直強烈反對增加農業補貼支出，因為按有關預算規定比例，德國將承擔四分之一左右的支出負擔。2002年10月，歐盟達成協議，分階段按比例對新成員實行農業補貼，新成員享受的直接補貼幅度占老成員比例，由2004年的25％，增加到2007年的40％，然后在2007－2013年期間等額增加，最后新老成員達到同一水平。同時規定這一期間控制歐盟農業補貼數額，每年按通貨膨脹率為1％增加，到2013年控制在483億歐元之內。如何實現控制農業補貼的目標，是一個重要的問題。此外，按照目前的政策，歐盟農業補貼的80％為農場數量只占20％的大農場所得。這種補貼效果是不理想的。在此背景下，歐盟的農業政策目標已經從最初的鼓勵生產轉變為減少過剩、提高產品質量、保護生態環境、農村發展和農村社區維護等。因此，近年來，歐盟農業政策已經從原來以收入支持為中心，演變為日益重視“第二支柱”即農村發展問題。

就外部環境看，2001年多哈會議啟動了WTO新一輪農業談判。同上一輪談判一樣，歐盟仍然在幾乎所有問題上采取保守的態度，成為美國、凱恩斯集團和一些發展中國家攻擊的主要目標。由于國內改革政策不到位，歐盟代表在談判中只能處于被動的地位。歐盟的農業國內支持總額數量是所有WTO成員中最大的。按照經合組織的計算，歐盟生產者補貼等值將近1000億美元，相當于美國和日本之和。歐盟的生產者補貼等值高，一方面是因為國內補貼數額大，另一方面是市場準入程度低，內部價格高于國際市場價格。而國內市場價格高，也引起了出口補貼問題。此外，在國內支持總額中，歐盟的黃箱政策和藍箱政策支持所占比重高達80％左右，而美國僅為20％左右。因此，不改變歐盟的國內農業支持政策，歐盟就不能接受任何實質性提高市場開放程度的談判建議。這也是為什么對于WTO農業委員會主席哈賓森提出的減讓模式草案，美國等國家認為減讓幅度太小，而歐盟卻認為減讓幅度太大、步伐太快的根本原因。農業談判在原定的2003年3月底之前達成減讓模式的計劃沒有能夠實現，而即將在墨西哥坎昆召開的第五次部長級會議對新一輪談判的成敗至關重要。在坎昆會議之前，歐盟需要拿出一些行動，以證明為坎昆會議的成功做出了努力。

基于以上兩個方面的背景，歐盟一直在醞釀這次改革。2002年7月歐盟委員會提交的歐盟農業政策中期評估報告，完整地提出了改革的設想。經過了一年多的激烈辯論和前后三次談判，歐盟部長理事會終于在2003年6月26日早晨通過了決議。決議是一個妥協產物。一方面，決定實行不掛鉤的單一補貼這一重大改革，另一方面，也對法國的要求給予了讓步，允許成員國保留掛鉤補貼的25％，并允許成員國推遲兩年執行單一補貼政策等。荷蘭、英國和瑞典曾經主張更為激進的改革，而法國是主要反對者。葡萄牙一直投反對票，直到最后才表示少數服從多數。

二、歐盟最新農業政策改革的主要內容

摘要：社會主義制度下的農業政策具有調節農村生產關系、自覺運用農業經濟規律、維護農民整體的長遠利益、促進科技發展等多重作用。當前，應當加強擴大農業規模經營、調整農業產業結構、完善農業宏觀調控、提高農民收入等政策研究，加快農業現代化步伐。

關鍵詞：農業政策重要性發展研究

新中國的農業經濟建設是以半封建的農村生產關系為起點的，它具有分散性、落后性、勞動生產率低等特點。中國革命的勝利解放了農村生產力，建立起完全新型的農村生產關系。要使中國農業迅速進入現代農業的運行軌道，一靠政策，二靠科學，三靠投入。其中政策處于首要地位。

一、回顧新中國農業發展史，每一個成就的取得都是正確政策引導的結果。

1950年，國家頒布《法》，根據形勢的發展對1947年制定的《土地法大綱》作了重大修改：第一，對富農由征收多余土地財產改為保留富農經濟；第二，小土地出租者的土地，只要未超過當地人均占有土地的一倍，可不征收；第三，對地主，除沒收他們的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在鄉村中多余的房屋之外，其他財產不予沒收；第四，城市郊區后沒收的土地，一律歸國家所有。同時，對少數民族、華僑等特殊土地問題，作出了比較靈活的規定。

符合當時實際國情的正確政策受到輿論的一致擁護，迅速促成了農村最廣泛的統一戰線。它不但使工作進行得既迅速又徹底，而且保證了農業生產在這場翻天覆地的社會大變革中，不但沒有受到損害，而且有了很大的增長。1950年至1952年，農業總產值各年分別比上年增長17.8％、9.4％、15.2％。這是世界農業經濟史上的奇跡。

摘要社會主義制度下的農業政策具有調節農村生產關系、自覺運用農業經濟規律、維護農民整體的長遠利益、促進科技發展等多重作用。當前，應當加強擴大農業規模經營、調整農業產業結構、完善農業宏觀調控、提高農民收入等政策研究，加快農業現代化步伐。

關鍵詞農業政策重要性發展研究

新中國的農業經濟建設是以半封建的農村生產關系為起點的，它具有分散性、落后性、勞動生產率低等特點。中國革命的勝利解放了農村生產力，建立起完全新型的農村生產關系。要使中國農業迅速進入現代農業的運行軌道，一靠政策，二靠科學，三靠投入。其中政策處于首要地位。

（一）

回顧新中國農業發展史，每一個成就的取得都是正確政策引導的結果。

1950年，國家頒布《法》，根據形勢的發展對1947年制定的《土地法大綱》作了重大修改：第一，對富農由征收多余土地財產改為保留富農經濟；第二，小土地出租者的土地，只要未超過當地人均占有土地的一倍，可不征收；第三，對地主，除沒收他們的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在鄉村中多余的房屋之外，其他財產不予沒收；第四，城市郊區后沒收的土地，一律歸國家所有。同時，對少數民族、華僑等特殊土地問題，作出了比較靈活的規定。

一、前言

我們所處的這個時代，變化速度之快前所未有，其中最令人感受到震撼的是全世界迅速整合為一個經濟體，彼此來往頻繁，互相提攜也互相沖擊，全球經濟力量橫掃國界，帶來更多的貿易也帶來更多的競爭，同時也帶來經濟高度的調適與繁榮。因此，在21世紀的全球經濟體內，經濟考慮超過政治的考慮，全體人類逐漸轉變為經濟人。

從另一方面觀察，隨著經濟的發展，目前人類所使用的重要能源如煤和石油的存量已相繼稀少，將使工業的進一步發展受到限制。由于農業是可以使資源再生的產業，其重要性重新受到人們的注意與定位。國際經濟專家已經預測，隨著21世紀尖端科技帶來大改革，目前落后的農業將成為最先進的產業。21世紀的農業，我們將可以看到生物極限不斷的被突破、生物技術產品的不斷增加、產值巨額成長，許多農業科學家與基因工程師將直接參與農業生產，企業家也將涉足農業經營，使農業在本世紀為人類帶來更大的財富與福祉，成為產業明星。

二、國際化與農業的轉型

在實現農業成為產業明星之前，我們要先認識經濟國際化與貿易自由化的世界趨勢。經貿自由化后，“小農”勢必面對“大農”的競爭。一般而言，在土地稀有的條件下小農國家往往以犧牲資本報酬率來提升土地生產力，而大農國家則以犧牲土地生產力來提升資本報酬率。在市場導向的國際競爭上，資本報酬率高的比較占優勢，而土地生產力高的則居劣勢。如此，在國際競爭下，小農同家將以劣勢與外國的優勢競爭，在傳統的農業經營上，如不有效地轉型以提升競爭力，將被淘汰出局。

在WTO規范全球化的情勢下，我們的農業發展面臨小農經營缺乏規模經濟效率、技術效率無從發揮、商品化農產品價格長期偏低、以及國內外市場動態變化農業決策難以精準掌握等問題。

農業經濟的發展從根本上說取決于農業領域中勞動生產力的提高和農業勞動者個體自主活動能力的增強。但在一個只有治亂循環、王朝更迭的社會環境中，農業因生產要素和技術缺少明顯變化而陷入到一種被稱之為“特殊類型的經濟均衡狀態”中。在此種情況下，政府作為轉型時期制度創新方面最具優勢的社會組織，對于社會進化和“均衡狀態”的打破起著十分重要的作用。因為政府是一個“超級企業”，“它能通過行政決定影響生產要素的使用。……它可以強制規定各種生產要素應如何使用。”［1］（P22）晚清新政期間，中國作為一個近代化進程中的“后來者”，正是在內外多種壓力的驅迫下，政府開始了建立現代民族—國家的努力，試圖通過強化和擴展國家權力來有效地實現其對社會經濟的改造和直接干預。為達此目的，清政府在變革行政體制的同時，提出了包括農務在內的“振興實業”政策，并由此出臺了一系列與興農有關的法令。所有這些“行為規則”作為來自于政府方面的“強制性”制度供給，對中國農業的近代轉型起到了前驅先路之功效。本文擬對此略述之。

一、政府農務行政機構的專門化

從社會的角度來考察，國家的某一項新經濟政策的出臺和行政機構的嬗變，其始發動因不是一般的經濟矛盾，而是被社會廣泛發覺的整個國民經濟的矛盾。晚清時期，中國經濟尤其是農業生產，伴隨著國內人口的增加，天災人禍之頻仍及國外西方商品經濟的沖擊而日趨衰敗，最終致使民生日蹙。在此種情況下，以田賦為財政收入主源的清政府遂陷入了國用匱絀的窘境，“言常用則歲出歲入不相抵，言通商則輸出輸入不相抵，言洋債則竭內外之力，而更無以相抵”。［2］（P6）羅掘俱窮的經濟危機與社會外部生態環境惡化的交織，驅使許多“以天下為己任”的有識之士不能不對洋務時期形成的“重商思潮”進行反思，去重新探尋經濟發展的內在邏輯，再加上西方農學新知東漸的催生及對多年來中外商戰效果的感悟，使他們在不懷疑工商業對于國家利益固有價值的前提下，重新體認到農業的經濟和社會價值，故而形成了新形勢下的“農本意識”，強調農業是中國的立國之本、富強之道。1897年，張謇在《請興農會奏》一文中指出：立國之本不在兵和商，在于工與農，“而農為尤要。蓋農不生則工無所作，工不作則商無所鬻，相因之勢，理所固然”。［3］（P13）無獨有偶的是，1898年4月，張之洞也上奏稱，富國之道“不外乎農、工、商三事，而農務尤為中國之根本”。［4］（P1285）當時諸如舒爾茨語。他認為：“傳統農業應該被作為一種特殊類型的經濟均衡狀態”，其核心問題是生產要素和技術條件長期以來缺少明顯的變化（見［美］西奧多·W·舒爾茨著，梁小民譯：《改造傳統農業》，商務印書館1999年版，第24—25頁）。就此而言，當時中國的農業生產狀況極類似于此。人們普遍認為中國的現代民族—國家建設始于清末新政時期。它的創立有兩個表現：一是國家行政力量的強化；二是對傳統社會—經濟的改造，以培植“不斷增長的國民經濟與民生體系”。從這兩點上來看，清末農業制度上的近代化趨向，從一個側面體現了清政府建立現代民族—國家的努力。依據諾思關于制度的定義，價值觀念、倫理道德、意識形態等都應是制度的構成部分。按照契約的法律化的程度來理解，這些雖然只能算是一種“非正式的制度”，其遠沒有國家規定的“正式的制度”，即被社會所認可的、文化進化所形成的規則，具有影響力和權威性。但是，意識形態作為一種行為方式，它可以通過提供給人們一種“世界觀”而使政府的行為決策更經濟、更合理與更公正（參閱道格拉斯·C·諾思著，陳郁等譯，《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店1994年版）。同時它也可能與政府的制度安排發生沖突，阻礙經濟運轉，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可見，社會轉型時期，人們的價值觀念、意識形態對政府正式制度的形成有著相當大的影響作用。此類的言論俯拾皆是，不一而足。從這些如出一轍的話語中，不難看出，“思變”時代人們在產業結構的安排上已經形成了一種新的共識：以農為本，農工商一體化經營的理念。不過，需要強調的是，此時人們所言的“以農為本”之話語和舊時官方倡導的“農本”思想已大異其趣，并非是簡單地推崇傳統的小農生產方式，而是將農業作為國民經濟基礎的意義上來論述，視作為工業提供原料的部門。因此，從這一角度而言，人們的這種共識顯然是在逾越傳統社會的“重本抑末”之定勢，打破農工商產業間壁壘界限后的理性產物。

一般說來，意識形態與制度之間的關系極為密切，它對制度的形成與嬗變具有基礎性的作用。而觀念作為意識形態的核心，它的更新無疑是一切制度變革的前提與先導。清末為數不少的士人正是在這種農工商一體化經營的新產業理念驅使下，開始勸諫政府，希望憑借國家政權的壟斷地位和其低廉的社會成本來確立“理性化”的官僚體制。具體到農業方面，就是要求肇建專司農務的行政機構，推進中國農事生產的進展。1901年9月，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞聯名上奏朝廷說：近年以來工商業均有所發展，“惟農事最疲，有退無進……今日欲圖本富，首在修農政”。［5］（P4758—4759）此種考慮之下，他們要求在京城專門設立“督農課桑之事”的農政大臣，并“立衙門，頒印信，作額缺，不宜令他官兼之，以昭示國家敦本重農之意”。［6］（P45—46）1902年晉撫岑春煊、直督袁世凱也分別奏稱：“農工為商務之本，而商之懋遷，全賴農之物產、工之制造。歐美、日本以商戰立國，而于農業、工藝精益求精，經營董勸不遺余力”，故中國應向這些國家學習，“尤注意務農，專部統之。”［7］（P852）臣僚的吁請，財政之短絀，使清廷中樞的價值觀念也發生了轉向，意識到“農工商業為富強之根本”。因而，1902年諭令特派大臣“專辦商務”，且責成各地督撫“及時振興”農工要務。同年10月，奉命外出歐美日本考察商務的載振歸國，向清中央提出設立商部，以官權加強對全國農工商各業的統一擘劃。1903年6月，南洋華僑張振勛上書稱：現時政府財力竭蹶，國庫空虛，其能湊集巨資，承辦一切者，惟仰賴于商；農、工、路、礦諸政必須歸并商部一部，否則事權不一，亦非商戰之利。在諸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初設專門性的產業行政機構—商部，地位僅次于外務部而列其他各部之首。商部內分設保惠、平均、通藝、會計四司，分別負責農、工、礦、交通、財政等事宜。其中“平均司”為專門執掌與農業相關的如“開墾、農務、蠶桑、山林、水利、樹藝、畜牧一切生植之事”的“農政機關”。［8］至此，清中央有了以籌劃發展農業為旨歸的統一領導機構，從而為農業改良的制度化鋪平了道路。同時，商部將農業納入其管轄范圍，并對其職責做專門化、具體化的界定，顯示出農業問題得到政府前所未有的重視；而且也表明國人的農業生產開始走出自然經濟的藩籬而面向市場，要求農業為商品的生產、流通服務。

事實上，商部問世之后，也正是“以該部章程中有管理農務之條”為由，力圖在政府近代農業經濟計劃中充當支配者的角色。為此，一方面調整農業政策，積極從事于整頓全國各地及各項農事。如在1903年11月，奏請政府“振興農務”，提出“清地畝，辨土宜，興水利，廣畜牧，設立農務學堂、農事試驗場”等項具體措施，并“通飭各省舉辦”，以發展近代新型農業；［8］另一方面又著力于進行地方行政機構的變革，奏準中央在各地設立商務局，作為商部在地方的分支和可靠的支持機構，以形成新式的權力運作網絡。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商務議員數名，“悉心體察”本地包括農業在內的諸項事宜，務必定期將“各省土產生貨若干，價值若干；何者暢行，何者滯銷；何者可以改造熟貨，何者當設法改良”等農情狀況分門別類地匯報到商部。［9］兩方面的結合無疑加速了省級農政專門機構的創設。1902年袁世凱在保定首設負責本屬農業改良的直隸農務局；1905年川督錫良在成都設立川省農政總局，“以挈全省農政之綱”，局內分設農田、蠶桑、樹藝及畜牧四部門，各縣設農務局，“以稽考本屬農事”，各鄉遍設公社，層遞形成了“總局倡之，各屬率之，公社董之，民間則效而實行之”的農務系統。［10］這樣，中央有了專門管理、指導農業的機構，各省州縣設了農務局、勸農局，初步匯成上下相依、指臂相連的近代垂直式的農政系統。

1906年，隨著新政的深入，清廷對中央各部權限做了較大改組，將工部并入商部，改稱為農工商部。同時變原來的“平均司”為“農務司”，“專司農政”，舊時隸屬戶部的“農桑、屯墾、畜牧、樹藝等項”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚”等涉農事宜，悉劃歸農務司管理。［11］(P480)與此相應，各省的商務局也變為農工商務局，并在各地設“勸業道”官制，附設勸業公所；各廳州縣設勸業員，辦理各地含農業在內的實業事項。毋庸置疑，經過此次調整，中樞與地方機構中有關農務的行政責任更明、職能更細，并在一定程度上改變了先前中央機構上新舊雜陳，且部門間因在職權范圍上糾纏不清而多掣肘推諉的弊端，統一了對以農業為首的實業的領導權，加強了近代意義的經濟集權制，為農業改良提供了制度與行政方面的合法性基礎。

（一）

“烏拉圭回合”達成的《農業協議》是WTO成員必須共同遵守的農業規則，我們應當認真面對這些規則，切實施以有效的應對策略。

為消除農業國內支持措施對農產品貿易產生的不利影響，《農業協議》對不同的國內支持措施進行分類處理。一是“綠箱”措施，指由政府提供的、其費用不轉嫁給消費者，且對生產者不具有價格支持作用的政府服務計劃。這些措施對農產品貿易和農業生產不會產生或僅有微小的扭曲影響，成員方無須承擔約束和削減義務。“綠箱”措施主要包括：一般農業服務支出，如農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣和咨詢服務、檢驗服務、農產品市場促銷服務、農業基礎設施建設等；糧食安全儲備補貼；糧食援助補貼；與生產不掛鉤的收入補貼；收入保險計劃；自然災害救濟補貼；農業生產者退休或轉業補貼；農業資源儲備補貼；農業結構調整投資補貼；農業環境保護補貼；落后地區援助補貼等。二是“黃箱”措施，指政府對農產品的直接價格干預和補貼，包括對農業投入品的補貼和農產品營銷補貼等。這些措施對農產品貿易產生扭曲，成員方必須承擔約束和削減義務。三是“藍箱”措施，指按固定面積、產量和牲畜頭數實施限產計劃給予的補貼，成員方不須承擔削減義務。

為適應上述規則的要求，我們必須對現行的農業政策進行認真檢討和全面清理，修正以“黃箱”措施為特征的農業“保護”政策，加大“綠箱”措施對農業的支持力度。

（二）

長期以來，我國農業政策的顯著特點之一就是政府對農業的直接干預。政府對農業特別是農產品價格的直接干預，其初衷是要增加農產品供給和提高農民的收入。但由于這種干預違背市場規律的客觀要求，其實施效果通常適得其反。改革開放以來，為了改變我國農產品價格長期偏低的狀況，國家從80年代初開始大幅度提高農產品收購價格，但由于工業品特別是農用工業品價格沒有相對穩定，且以高于農產品提價幅度上漲，使農民從農產品提價中得到的好處很快就喪失了。其結果，一是導致通貨膨脹和物價的全面上漲；二是挫傷了農民的積極性，造成80年代中期和90年代初的糧食等主要農產品減產。隨后，為了刺激農產品生產和抑制通貨膨脹，國家對糧食等主要農產品實行保護價收購，并為此支付了大規模的補貼。但由于收購價過高（1999年，我國大米、小麥、玉米、大豆價格比國際市場分別高12.3%、51.5%、56.2%和41.8%），當農產品市場價格出現周期性下行時，農產品購銷部門無法“順價銷售”，以致巨額虧損。1998年全國糧食部門虧損掛帳2000多億元。在虧損壓力下，糧食部門不愿按保護價收購糧食，導致農民賣糧難，嚴重影響了農民的收入和農業生產。可見，政府的農業價格補貼政策并沒有使農民真正得到實惠。

中國入世在即，隨著世界農產品市場形勢變化及我國與世貿組織成員就農產品市場開放談判的進一步進行，我國必須及時有效地制定“十五”期間農業發展政策，積極應對入世沖擊，加快農業發展。美國是我國最大的農業貿易伙伴之一，分析研究美國政府農業扶持政策，對我國“十五”期間農業政策制定具有極大的借鑒意義。

一、美國政府農業扶持政策發展狀況分析

美國農業政策由來已久，早在南北戰爭期間，美國政府就制定了一系列農業發展政策，為滿足不斷增長的國內外需求起到了積極的推動作用。到了20世紀20~30年代，由于國內外市場收縮和嚴重的生產過剩，美國農業經歷了空前嚴酷的危機。為了避免農業部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農業政策，支持農產品價格和農業收入，到這些政策和技術進步使生產發展大大超過需求增長時，政府轉而制定擴大內外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰后歷屆政府推行的聯邦農業政策體系。該政策體系主要包括以下三個方面：

(一)發展農業生產、降低生產成本的政策。

1．發展農業地區基礎設施建設。聯邦政府向農業地區提供或資助發展交通運輸、供電和通訊事業。20世紀30~60年代，政府累計農業投資88億美元，使680萬農戶受益。

2．推動農業科研和技術普及。聯邦政府通過各地建立起來的農業院校、農業試驗站和農業技術推廣站三級機構推動農業生產水平和生產率的持續提高。此外，農戶還可以通過農業技術推廣站獲得有關市場、管理、氣象、病蟲害和技術方面的信息和指導。

一、農業保險的產品屬性

對于農業保險的產品屬性，國內有關理論研究文獻很多。劉京生（2003）認為，農業保險具有商品和非商品的兩重性；陳璐（2004）提出，農業保險屬于混合產品中的第三種類型，是具有利益外溢特征的產品；馮文麗（2004）認為，農業保險具有正外部性，系統性風險、信息不對稱和正外部性是各國農業保險市場失靈的一般原因；孫秀清（2005）則明確提出，農業保險具有政策性，商業性經營已陷入困境，完全由政府主導政策性保險又面臨許多障礙。Hazell（1992）把商業性保險公司持續發展的條件界定為：（A+I）／P

（一）我國農業保險業發展歷程

我國農業保險業發展經歷了20多年的歷程，既有創建之初的快速發展，也有商業化運作的萎靡滑坡。從總體來看，大體可分為兩個階段：

第一階段：恢復與波動發展階段（1982——2003年）。1982年開始由民政部門、農業部門、保險公司等陸續開辦農業保險業務，業務發展呈現快速上升趨勢，1992年農業保險費收入達到8.62億元。同時，賠付率也大幅度上升，1991年農業保險的賠付率達到119%.隨著政府支持性措施減弱，特別是中國人民保險公司開始向商業性保險公司轉變后，農業保險業務逐步萎縮。2000年農業保險保費收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國農民人均繳納保費不足1元。據統計，1982—2002年農業保險的平均賠付率高達88%，遠高于農業保險經營盈虧平衡點79%的賠付率，導致農業保險業務長期虧損，各家保險公司相繼取消了農業保險的經營。只有中國人民保險公司上海分公司、新疆建設兵團財產保險公司仍在經營，但品種、規模很小。這一階段我國農業保險業經歷了恢復后快速發展到萎縮低迷的發展時期。

第二階段：破冰與升溫發展階段（2004年至今）。由于近年來“三農”問題的不斷升溫，加之加入WTO過渡期終結的日益臨近，農業保險對“三農”的保護傘作用日益突出，農業政策性保險受到了政府和社會的關注。目前，國內已設立了四家農業保險公司，即上海安信農業保險股份有限公司、安華農業保險股份有限公司、安盟農業保險公司、陽光互助農業保險公司。2004年3月中國保監會批準上海安信農業保險股份有限公司籌建，公司在原中國人民保險公司上海分公司農業保險業務的基礎上由上海11家企業共同投資組建，注冊資金2億元。這是我國第一家專業性股份制農業保險公司，是探索建立農業政策性保險制度的試點。安信農業保險公司的成立標志著我國農業保險的發展進人新的階段。安華農業保險公司是吉林省內5家企業共同發起，2004年7月由中國保監會批準成立的又一家政策性農業保險公司，注冊資本金2億元。安盟是法國第二大綜合性保險公司，最早由農民以互助形式組建，已有100多年歷史，在農業保險領域占據法國65%的市場份額，是世界農業保險領域的領先者。2000年3月安盟首次向中國保監會提出申請，2003年6月獲得在西部地區經營財險業務許可證，并且把四川作為安盟公司在中國發展的立足點，正在謀求以“財壽合一，肥瘦平衡”的理念贏得中國農村保險市場。安盟公司的進入標志著我國農業保險市場多元化模式的形成。2004年中國保監會在上海、黑龍江、吉林等9個省區市啟動了農業保險試點工作。2005年，按照中央一號文件精神的要求，政府有關部門正在加大農業政策性保險試點工作的力度，擴大試點范圍，通過試點探索我國農業保險發展的不同模式，并制定政策鼓勵商業性保險公司參與農業保險事業。為此，有人樂觀地稱中國農業保險發展的春天即將來I臨。

摘要：農業的發展影響農民的收入，國家出臺的農業政策對于農民收入則有著更為直接的影響。為了促進農村經濟發展，縮小城鎮之間的貧富差距，著重分析國家的農業政策與農村經濟發展之間的利害關系。對于農業相關政策、農村經濟發展機制以及路徑做出研究，并展開了詳細分析。

關鍵詞：農業政策；農村經濟；機制；發展路徑

所謂新事物的誕生，其目的都是為了解決相應的問題，農業政策的不斷更新也正是為了國家農業的發展。本文就農業政策對于農村經濟的發展做出解釋，對于影響農村經濟發展的機制與路徑進行討論。

1農業政策對農村經濟的作用

1.1農業政策的機制具有激勵作用作者:單位:農業政策的激勵主要表現在：國家為了保障國人所需的糧食供給，鼓勵農民進行農業生產，并頒布一系列惠農政策來激勵農民生產。通常國家會采取高于行業市場的價格來收購糧食，當糧食生產豐足時同樣保障價格，以此來保護農民收入的穩定，保證農民生產的積極性。改革開放以來，國家頒布了家庭聯產承包責任制的土地政策，解放了我國農村的生產力。農民不再飽受地主剝削的同時，多勞多得的模式也同樣起到了刺激生產的作用。1.2農業政策的機制具有導向作用作者:單位:在傳統農業中，農民僅僅會進行簡單的播種與收割，農業政策的實施使得各地的種植業、林業、牧業、漁業相繼轉型到了農村。農業政策的頒布留住了農村人口，同時也抑制了城市出現的“民工族”現象。隨后國家又頒布了“家電下鄉”等多種補助政策，給農民創造更好生活條件的同時也真正地讓農民將重心重新放在了農業發展上。正所謂高手在民間，一系列的農業政策機制讓農民有了更多的創新，這也實現了農民的增收與增產。1.3農業政策的機制具有調控作用作者:單位:農業與市場一般，都需要政府的輔助調節才能夠得到良性的發展。農業政策可以對農業的供給與需求進行調節，這一調節宏觀地體現在了國家展開的農作物對外貿易上。國家能夠控制和增加出口量來調控國內生產過剩的糧食，政策的鼓勵能夠讓產量保持一個平衡的狀態。國家政府能夠對市場的農作物價值進行宏觀調控，甚至國家還能夠通過科技手段將部分糧食產物轉化為新型能源。農作物的轉型發展與能量轉換同樣在增加農作物的價值，這也是政府政策所能夠控制調節的。其次，政府可以積極鼓勵種子的研發，降低農民生產的成本以此達到農民增收的目的。農民收入提高了，自然產物的質量與數量也就提高了。對于部分地區，農業政策對農民進行了多種補貼，保證了農民的最低收入，側面地調節了市場。

2農業政策影響農村經濟發展的路徑分析

[摘要]當前,農業政策性銀行正處于改革與發展關鍵時期,農業政策性銀行要在全面建設小康社會的偉大歷史進程中發揮重要作用,必然會在理論和實踐上遇到“建設一個什么樣的農業政策性銀行”和“如何建設農業政策性銀行”的問題,為此,本文提出了以開放的理念、創新的思維、前瞻的觀念來選擇打造現代農業政策性銀行的路徑。

[關鍵詞]資本整合;股份改造;轉型模式;構思

一、實行資本整合,實現農業政策性銀行轉型

金融是國民經濟的命脈,農業政策性銀行也同樣具有十分重要的地位。社會主義市場經濟是以公有制為主體的市場經濟,實行農業政策性銀行股份制必須采取國家對農業發展銀行的控股方式以確保國有股份制政策性銀行的公有制性質。在此前提下使非國有經濟股份(包括外資股份)進入國有農業政策性銀行。在操作上,先對農業發展銀行在維護國有資產權益的基礎上進行股份制改造,具體辦法是將銀行資本金劃分為國家股、法人股、個人股和外資股,對現有銀行資產通過評估后作為國家股由國有資產委托人負責,法人股出售給包括民營企業在內的企業法人,個人股出售給私人和個人(包括本行職工),為適應銀行業務國際化的要求,向海外發行外資股,使目前銀行高度集中的、單一的國家產權主體變為國家控股、國有與非國有共同持股的社會形式,從根本上改變國有銀行的產權結構,讓民營股東、私人股東、個人股東與國有資產委托人一起共同負責對農業政策性銀行經營者的選擇和監督。這有利于尋找真正的人,保證農業政策性銀行以執行政策最優化和政策執行成本最小化為原則,以兼顧社會效益和經濟效益為目標,把農業政策性銀行打造成符合市場經濟要求的有效率的銀行。這樣,突破了單一的產權形式,實現了產權的多元化和可交易性。農業政策性銀行的最終目標定位應該走商業化改革之路,實行股份制改造并公開上市。這個過程只是一個建立現代企業制度的初始步驟,而不是改革的終結。當這個步驟完成后,雖然在銀行內部形成了一個規范的公司治理結構,但這并不意味著銀行的激勵機制和監督機制就一定是有效和到位的。所以,當農業政策性銀行完成上市之后,國有資本應該選擇合適的時機從中逐漸退出。一方面能進一步改善銀行的股權結構,讓一些真正關心銀行盈利和風險狀況的中外戰略投資者成為銀行的大股東;另一方面,政府也可利用減持所獲資金來核銷從農業政策性銀行剝離的歷史壞賬。這有利于農業政策性銀行增加資本實力,從而增強風險抵抗能力,提高營運水平和競爭能力。同時,要建立適合要求的公司治理結構,按照打造一個資本充足、產權明晰、治理完善、內控嚴密、運營安全、支農有力、服務和效益良好,具有可持續發展能力和支持能力的現代股份制農業政策性銀行的要求,建立以股東大會、董事會、監事會和高級管理層(即通常所說的“三會一層”)為主體的較為完善的組織架構。

二、充實資本金,增強資金實力

國外政策性銀行的資本充足率普遍高于商業銀行,如印度為39.05%,泰國為20.63%,而中國農業政策性銀行成立時注冊資本金為200億元人民幣,其中由農業銀行轉劃70億元,工商銀行劃轉30億元,人民銀行劃轉10億元,其余部分通過財政對農業政策性銀行自身繳稅退庫的資金逐步充實,到2003年底,實收資本金為165.46億元,資本金占農業政策性銀行全部信貸資產的比例僅為2.39%。不僅低于《巴塞爾協定》規定的要求,也遠低于國內銀行業的一般水平。中央財政要加快充實農業政策性銀行的資本金,通過稅后利潤轉增,年度稅收返還和財政直接增補等措施,使農業政策性銀行的資本充足率達到《巴塞爾協定》規定的8%的要求。還可以借鑒商業銀行的做法,允許農業政策性銀行發行次級債券,由地方財政或企業法人,出資入股,擴充資本金,調動地方和民間財富幫農扶貧的積極性,還要建立政策性金融的財政補償機制,建立中央和省級金融支農風險基金,向政策性金融機構提供貼息和呆賬損失彌補,充實和加強農業政策性銀行資本和抗風險實力。建立穩定的資金來源渠道,改變完全依賴再貸款的局面。