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內容摘要：在現代法治社會中公共利益與個人利益之間始終存在著一定的張力，如何在兩者的沖突中尋求合理的平衡，實現國家、社會與個人共同利益是憲法學研究的重要課題。公共利益價值的合理認定首先應回歸到憲法文本，從文本的角度提供解釋公共利益的價值基礎、基本原則與具體規則，使公共利益的實現獲得憲法基礎，避免對公共利益理解上的隨意性與主觀性。

關鍵詞：憲法，公共利益，憲法文本，憲法價值

一、憲法文本中公共利益的表述

在各國的憲法文本和學術研究中，對公共利益的表述是不盡相同的。如經常出現的表述有“公共利益”、“公共福祉”、“公共福利”、“公共安全”、“社會公共利益”、“公共政策”、“國家利益”等。如韓國憲法第37條規定：“國民的一切自由和權利，只有在需要保障國家安全、維持秩序及維護公共福利的情況下，由法律進行限制。即使在法律進行限制的情況下，仍不得損害自由和權利的本質內容”。尼泊爾憲法第17條規定，為了公共的利益，可以制定法律對本章規定的基本權利的行使加以限制或控制。日本國憲法第29條規定：“財產權不得侵犯，財產權內容應符合公共福利”。泰國憲法第34條規定，人人享有言論、著作、出版和宣傳的自由，只有根據維護安全的需要，保護他人的自由權利、榮譽和聲譽，或為維護社會秩序或人民的優良道德，或為了防止人民在精神或健康方面的墮落而制定的專門法律規定，才能限制上述自由。印度憲法第31條在規定財產權的憲法界限時使用了“公共利益”概念，規定：“國家出于公共利益或為使財產得到適善管理，在一定期限內接管財產的管理權”。德國憲法第14條同時使用了“社會福利”和“公共利益”概念，第14條第2款規定：財產應負義務，財產的使用也應為社會福利服務。第3款規定：——這種賠償取決于建立公共利益和有關人的利益之間的公正平衡。2004年頒布的阿富汗憲法第40條規定：個人財產之獲得不得損害公共利益——。

在我國的憲法文本中公共利益是比較固定的詞匯。1954年憲法文本中三個條文直接涉及公共利益問題。第10條第3款規定：國家禁止資本家的危害公共利益，擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃的一切非法行動。第13條規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。第14條規定：國家禁止任何人利用私有財產破壞公共利益。在1954年憲法中還出現了“公共秩序”、社會公德等詞匯。1975年憲法第8條規定：社會主義的公共財產不可侵犯。國家保證社會主義經濟的鞏固和發展，禁止任何人利用任何手段，破壞社會主義經濟和公共利益。1978年憲法第8條采用了“公共財產”和公共利益的概念，規定“社會主義的公共財產不可侵犯”，并在8條第2款中規定：國家禁止任何人利用任何手段，擾亂社會經濟秩序，破壞國家經濟計劃，侵吞、揮霍國家和集體的財產，危害公共利益。1982年憲法以不同條文表述了公共利益。第10條規定，“國家為了公共利益，可依照法律規定，對土地實行征用”，憲法修正案第22條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。同時在憲法第28條中使用“社會秩序”、第40條中使用“國家安全”、第51條使用“國家的、社會的、集體的利益”（國家利益、社會利益和集體利益）、第54條使用“祖國的安全、榮譽和利益的行為”，憲法修正案第20條中采用“公共利益”的表述方法。

從上述列舉的一些國家憲法文本對公共利益的表述中，可以發現以下特點：一是公共利益表述方式的多樣性，其詞匯反映了本國憲法的歷史傳統與現實制度的需要；二是同一種憲法文本中同時使用不同的概念表述公共利益的內涵，文本的形式意義與實質意義之間存在一定的矛盾；三是各國通常在規定基本權利限制界限時作為一項原則來使用公共利益概念；四是憲法文本中出現的公共利益是不確定的概念表述，它既表述一種價值形態，同時也描述一種事實狀態，經常成為社會矛盾的焦點[2].由于憲法文本中的公共利益概念存在不確定性，容易在國家、社會與個人之間形成利益沖突與矛盾，特別是限制公民基本權利時，其標準缺乏統一性、明確性與具體性，容易侵犯社會個體的合法利益。因此，在比較憲法文本的公共利益表述方式后，我們有必要對其憲法內涵、判斷標準與程序等問題進行探討。

二、憲法文本中公共利益內涵的分析

如何理解和解釋憲法文本中的公共利益是憲法理論與實踐中遇到的重要問題，它既是解釋學的命題，同時也是憲法實踐中的課題。分析憲法文本中公共利益的方法或途徑主要有：通過憲法解釋闡明文本中公共利益的含義；通過學術界對公共利益的研究，確定公共利益的學術內涵；通過憲法法院或普通法院的判決尋找對公共利益進行判斷的方法或內涵；通過普通法律規定的有關公共利益的內容，對憲法規定的公共利益進行價值分析等。

公共利益是社會生活中使用頻率最高的概念之一，內容十分豐富。根據《牛津高級英漢雙解詞典》的解釋，公共利益是指“公眾的、與公眾有關的或為公眾的、公用的利益。在英美法系和大陸法系國家中對公共利益的理解也有所不同。在英美法系中，公共利益也稱之為公共政策（publicpolicy），主要指”被立法機關或法院視為與整個國家和社會根本有關的原則和標準，該原則要求將一般公共利益（generalpublicinterest）與社會福祉（goodofcommunity）納入考慮的范圍，從而可以使法院有理由拒絕承認當事人某些交易或其他行為的法律效力。[3]作為一種表述方法，英美法系國家還有“公共利益法律”的概念，它指“對民法權、濟貧法、環保法、醫療保障法等涉及社會公眾利益的法律的總稱。按照這種解釋，依公共政策原則可以對當事人的契約自由或私人交易進行限制，并對實施任何可能給一般公共利益造成損害的行為設定必要的界限。在大陸法系國家，與”公共政策“相關的概念是公共秩序，也稱公序良俗。但公共政策與公共利益是否是相同的概念，學者們的觀點是不同的。其實，兩者之間也存在如何價值轉換的問題，如政策與利益之間并非處于內涵上的對應性，政策有具體的表達方式，而利益的表達是不確定的，它所追求的仍然是一個公眾共同的需求。

日本學者在解釋日本憲法第13條時提出了不同的解釋方法與理論，如有的學者認為，第13條的規定提供了權利制約的根據；也有學者認為，它是一種訓示性的規定，即只要是不違反公共福利，基本人權受到最大限度的尊重。根據日本學術界的基本觀點，公共利益（或公共福利）應是個人利益之集合，它是調整人權相互間沖突的實質性公平原理。公共福利又分自由國家的公共福利與社會國家的公共福利，前者指從尊重個人平等的立場，公平地分配和保障人權的原理，而后者是指以限制經濟活動和財產權為內容的權利分配原理。[4]韓國憲法法院在憲法裁判中，根據不同的憲法案件，對公共利益（公共福利）進行了憲法解釋，比較合理地解決了人們在利益關系中發生的各種糾紛。如在道路交通法和刑法中規定的死刑合憲性問題的判斷中，憲法法院認為，維護社會秩序

是指為了共同體的和平，在個人或集團之間建立和諧生活的規則[5].在1996年的憲法法院判決中，對公共福利概念進行了嚴格的解釋，認為：公共福利比國家安全和維護秩序具有更抽象和開放的功能。公共福利在經濟秩序中得到了具體化。均衡的國民經濟的發展、合理的所得分配原則、市場的調整與濫用經濟力的防止、實現經濟民主化、防止地區之間的差別、消費者保護等憲法的經濟課題是“公益”概念的具體化。公益并不僅表現在憲法文本上，它具有廣泛的價值體系，為了國民的社會保障，依公共福利的需要限制財產權行使存在著正當性。從憲法法院判決中可以看出，公共福利是實現憲法經濟正義的重要條件與表現，是一種開放性的概念體系。

在我國，有關公共利益的討論主要圍繞概念表述與具體構成而展開，已取得了一定的研究成果。我國的憲法文本中，同時出現了相互聯系的概念，如公共利益、國家利益、祖國利益、社會利益與集體利益等。由于迄今為止沒有啟動憲法解釋制度，對公共利益的確切含義公眾還沒有取得普遍的共識。對文本中的公共利益的理解也是不同的，如有學者認為“在我國，一般社會公共利益主要包括兩大類，即公共秩序和公共道德兩個方面。[6]在《民法通則》和《合同法》中出現的”社會公共利益“的概念，在其內涵上與公共利益有一定的價值聯系，但表述方式是不同的，如社會公共利益更側重于秩序的價值，而公共利益更側重于個體與公共生活之間的聯系。為了說明公共利益與政治生活之間存在的價值聯系，有學者將公共利益分為四個層面：一是最基礎的層面，應該是共同體的生產力發展；二是公共利益就是每個社會成員都有可能受益的公共物品的生產，包括公共安全、公共秩序、公共衛生等；三是社會每個成員正當權利和自由的保障；四是合理化的公共制度。[7]這種分類比較全面地概括了不同領域公共利益的意義，有助于對公共利益進行類型化分析，但可能存在的問題是公共利益分析上的價值與事實關系的合理把握，特別是圍繞公共利益出現爭議時，很難確定具體的標準。與憲法文本上的含義比較接近的內容是第三和第四種意義，即公共利益以保障社會成員利益為基本出發點，并通過制度的建立實現公共利益。從某種意義上，”創造政治制度的能力，也就是創造公共利益的能力“[8].

我國憲法文本中的公共利益大體上具有如下含義：（1）公共利益是社會共同體的基礎，是社會各種利益的整合，反映憲法共同體價值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會分工的產物，實際上承擔著為社會提供規則的任務；（2）我國憲法文本中的公共利益強調了國家作為公共利益維護者的功能。從1954年憲法開始，所有規定公共利益的文本中以國家為實施公共利益的主體，確立了國家的地位；（3）在公共利益的內容上，文本中的公共利益以公共秩序或社會秩序為基本價值趨向，突出了公共利益的工具性價值；（4）文本中的公共利益、社會利益與國家利益是有區別的。國家利益是特定的概念，在漢語中有雙重含義，即以國際政治范疇中以民族整體利益為內容的國家利益和國內政治意義上的國家利益，指政府所代表的全國性利益[9].從性質上講，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益，享有利益的主體是不同的。[10]公共利益與社會利益之間的界限主要在于“社會利益具有功利性與排他性”，社會利益不一定代表公共利益的要求。（5）我國憲法文本中的公共利益與民法、合同法等法律中的“社會公共利益”是不同層面的概念，普通法律上的“社會公共利益”應以憲法的規定為基礎，受其價值的制約，不能任意擴大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據，同時也是社會基本價值的“指導原則”，起著價值示范作用。

三、公共利益的判斷標準與原則

由于憲法規范本身的高度概括性與開放性，對何種情形屬于公共利益問題憲法文本不可能作出具體或者確定的標準。公共利益是基于憲法共同體價值而確定的價值標準，是社會成員物質和精神需要的綜合體，體現了社會、國家與個人之間的利益關系。憲法是判斷公共利益的基本依據，應從文本出發具體分析公共利益的內涵與原則。亨廷頓對研究和判斷公共利益提出了三種方法：一是把公共利益等同于某些抽象的、重要的、理想化的價值和規范；二是把公共利益看作某個特定群體（階級）或者多數人的利益；三是把公共利益視為個人之間或群體之間競爭的結果。[11]在公共利益的判斷中最核心的問題是明確判斷公共利益的主體與具體程序的設定，即由誰通過何種程序具體判斷公共利益。作者認為，在我國憲法文本上，判斷公共利益的合理性時需要關注如下幾種因素。

公共利益具有“公益性”。公共利益不是個人利益的簡單集合，也不是多數人利益在數量上的直接體現，它是社會共同的、整體的、綜合性和理性的利益。凡是被納入到公共利益范疇體系內部的利益是個體利益高度概括化的體現。因此，判斷公共利益內涵時，不應僅僅考慮個體利益的正當需求，應在不同利益格局中選擇利益綜合體，維護公共社會的價值體系。

公共利益具有“個體性”。公共利益的價值理念是個人尊嚴的保護?，F代國家憲法中普遍建立了公共利益與個人利益互相轉化的機制，從個體價值的維護中不斷獲得正當性的基礎。公共利益源于個體利益，同時為個體利益的實現服務。自第二次世界大戰后，各國賦予公共利益更多的個體理性的因素，以防止“公共性”脫離個體的正當利益。在這種意義上，公共利益應當是社會共同發展的理念與“價值規則”。

公共利益具有“目標性”。在法治國家的發展過程中，公益與私益之間的沖突是不可避免的，社會需要提供實現整體利益的規則或目標。實現公共利益的方式是不同的，如在政府主導的社會中，公共利益往往偏重于國家利益，對利益的評價與選擇上，以政府的思考為基本依據。在個體權利保護為中心的社會中，公共利益應滿足個體權利與自由的基本要求，強調了公共利益與個體利益之間的聯系。為了突出公共利益的目標性，有的學者區分了自由國家公共利益與社會國家公共利益，并為自由權與社會權設計了不同的實現形式。

公共利益具有“合理性”。無論是個體利益，還是公眾共同的利益，利益的選擇應在合理范圍內進行，以合理性為基本條件。這種合理性的基本要求是：個體利益本身的合理性；個體利益向公共利益轉化程序的合理性；個體和公共利益相互轉化的合理性；公共利益評價體系的合理性等。

公共利益具有“制約性”。公共利益對公共權力的濫用能夠發揮制約的功能，以保持權利與權力之間的合理的平衡關系。如前所述，公共利益的價值基礎是個體利益的保護，合理的公共利益為社會提供公平的社會價值體系，增進社會成員的政治與社會事務的參與，形成大家對社會基本價值體系的共識。確立公共利益存在的合理界限本身就是對可能出現的公權力濫用的一種制約。

公共利益具有“補償性”。依據公共利益所進行的任何限制，必須基于合理的理由與基礎，在依法征收或征用后必須給予合理的補償，以保護個體權利不應限制行為而受到實質性的損害。

當然，在公共利益的判斷中，我們還需要充分考慮公共利益的歷史性、基礎性與道德性，“使設定的公共利益

應當符合社會道德和社會公理的原則”[12].

四、公共利益與基本權利限制的界限

立憲主義在人權領域中的實現，經常遇到的一個難題是人權的保障與限制的界限問題。從人權與立憲主義關系看，人權保障已成為立憲主義的重要內容。我們通常所說的合理界限是指對人權限制要有一個恰當的度，既要保護社會和國家利益，又要保護個體人權，更要防止以限制為借口取消或減少人權活動的范圍與類型。公共利益是限制人權的總體依據，但公共利益在不同國家中又表現出不同的特點，每一個國家根據本國的歷史與文化特點，確定利益的具體內涵與標準。

值得注意的問題是，即使以公共利益為依據而進行的限制也需要滿足一定的條件，以保證公共利益的真實性。這種限制實際上是對公共利益內容的進一步檢驗，以防止公共利益與個體利益之間的沖突發展為社會整體性的危機。一般意義上講，以公共利益名義進行的限制，要具備實質要件、形式要件和程序上的限制。實質要件是指遵循憲法規定的限制基本權利的依據。形式要件是“通過法律的限制”，即基本權利的限制只能采用法律的形式。在憲法文本中出現的法律用語中，作為限制基本權利依據的法律應具有明確性與一般性。在我國，限制基本權利的法律應當是形式意義上的法律，即必須是全國人大和常委會制定并頒布的，否則缺少評價公共利益的形式條件。在符合實質和形式要件的前提下，還要滿足方法和程序上的要求，如采用信賴保護、法律規定的明確性等條件。

在限制基本權利的時候，需要嚴格遵循比例原則，進行利益衡量，以確保憲法維護公共利益與保障人權的價值能夠得到實現。具體而言包含以下三個方面的內容：第一，采取的方法應有助于目的達成，這在學理上被稱為“合目的性”或“適當性”原則；第二，有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇對公民權益損害最少的方法，這在學理上被稱為“必要性”原則；第三，采取的方法所造成的損害不得與想要達成目的的利益顯失均衡，這在學理上被稱為“合比例”或“狹義的比例原則”。比例原則具有憲法位階，能對立法、行政和司法活動進行直接約束，能作為憲法解釋、司法審查的標準而適用。它對于控制國家權力行使目的的正當合理、手段與目的之間的適當鏈接、收益與成本之間的比例均衡等都具有重要作用。

我國憲法當中有不少地方都包含了比例原則的要求。如憲法修正案第20條第3款和憲法修正案第22條規定了征收、征用的合目的性原則。憲法修正案第14條規定，“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度?！边@里的規定符合比例的要求。第51條規定，“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利?！边@里對限制基本權利作出了總的要求，即只能基于維護公共利益和其他人的基本權利的目的而限制基本權利。國家在制定法律時，應遵守比例原則的要求，對限制基本權利的目的性、必要性和比例性進行綜合評價。在具體適用法律時，亦須遵循比例原則的要求，合理裁量各種限制措施。限制基本權利的目的只能在于維護公共利益，限制到何種程度要視客觀情況而定，不得過度地限制甚至剝奪基本權利的行使。當然，這里所講的公共利益應當是具有正當性的公共利益，對抽象的公共利益應進行具體的判斷，提供公民評價公共利益的權利與程序的保障。為限制基本權利所采取措施的收益不能與公民所受損失顯失均衡。

為了解決現實生活中出現的公共利益的不確定性，需要在憲法文本的范圍內，合理地尋找各種利益相互協調的機制，既強化公共利益正當性，又要強化對個人利益的保護力度，使兩者在協調中發展。為此，需要進一步建立和完善的制度有：積極發揮憲法解釋功能，使公共利益具有更明確的內涵；嚴格區分憲法文本上的公共利益與普通法律規定的公共利益之間的價值關系；通過憲法解釋、法律解釋，不斷細化公共利益的內容，建立公共利益類型化制度；擴大公眾參與公共利益形成過程的途徑，使公眾利益獲得社會的基礎；把憲法上的公共利益理念貫徹到社會生活的各個領域，建立評價公共利益的統一體系等。

注釋：

[1]作者系中國人民大學法學院教授、法學博士

[2]近年來在我國社會生活中發生的公權與私權的沖突與公共利益的不確定性有著密切的關系。當個體與國家之間發生利益沖突時，我們的法律體系習慣于站在公權的角度維護其正當性，而對作為公共利益價值源泉的個人利益往往缺乏必要的關懷。由于在現實生活中借公共利益侵犯公民個人利益的現象比較嚴重，有些公民缺乏對公共利益的認同，甚至存在一種抵制公共利益的情緒。因此，需要通過理論研究和知識的普及，使公共利益與私人利益之間建立良性的互動關系，以保持社會的和諧發展。

[3]《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第1117頁。

[4]日本最高法院在解釋公共福利概念時，沒有采用觀念的解釋方法，而用根據個案具體判斷的方法，強調人權的行使應遵循公共福利的內在界限。

[5]憲法法院1990年8月27日判決。

[6]胡康生主編《中華人民共和國合同法釋義》，中國法制出版社1999年版，第92頁。

[7]馬德普：“公共利益、政治制度與政治文明”，載《教學與研究》（京），2004年8期

[8][美]亨廷頓：變革社會中的政治秩序，華夏出版社1988年版，第25頁。

[9]閻學通：《中國國家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第4頁。

[10]從解釋學的角度看，憲法文本中“國家”地位的實證分析是非常重要的問題。作者認為，我國憲法文本中國家有不同的表現形式與功能。在“國家為了公共利益的需要-——”條款中出現的“國家”并不是抽象意義上的存在體，它首先指的是國家機關，特別是指政府的功能。為了明確國家在憲法文本中的含義，印度憲法第12條對國家一詞專門做了解釋，規定：本篇所稱的“國家”一詞，除文義中需另作解釋外，包括印度政府與議會、各邦政府與邦議會在印度領土內或在印度政府管轄下一切地方當局或其他機構。

[11]《變革社會中的政治秩序》，第24頁。

[12]陳宏光、曹達全：“憲政視野中的公共利益”，載《21世紀中國憲法與行政法發展暨研究生培養學術研討會“，蘇州大學王健法學院（2004年11月）。