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一、引言

憲法的實施是憲法的生命和價值體現。憲法的實施包括憲法的遵守和憲法的適用。[1]國家機關在行使憲法賦予的國家權力時，自覺地按照憲法的規定、原則和精神，這是我國憲法實施的重要方面和主要方面。同時，在關于國家權力的行使是否違反了憲法而發生爭議的情況下，是否需要由特定機關通過適用憲法解決這類爭議，而保證統一的憲法秩序？在確定適用憲法的特定機關時，這類特定機關需要具備哪些基本條件？這是憲法學中的一個重大問題，也是一個國家憲政實踐中的重大問題。

憲法是一個國家的法的體系的重要組成部分，是法的重要淵源，法所具有的本質和特征，憲法也同樣具有。憲法也是以規范的形式表現出來的以統治階級意志為中心的各種不同力量對比關系的集中體現，具有法的效力。憲法除了具有最高的效力外，還具有直接的法效力。憲法對社會關系的調整作用不完全透過法律的調整作用而得以實現，還通過自身的直接對社會關系的調整而實現。憲法和法律是兩種不同效力層次的、以不同的社會關系為調整對象的法規范。因此，憲法不是法律，憲法是法的一種表現形式；憲法規范不是法律規范的一種，憲法規范與法律規范一樣都是法規范的表現形式[2].法律的適用不能代替憲法的適用，法律通過適用而體現其價值，憲法也同樣需要通過適用而體現其更高的價值[3].

適用憲法的主體需要具備需要條件？在考察了各國的情況后，我們大體可以將制度上層面上的基本條件概括如下：地位上屬于獨立的第三者、憲法解釋權、所作決定為一般效力而非個別效力[4].本文因篇幅所限，僅討論憲法解釋權與憲法適用之間的關系。

憲法解釋通常是在發生憲法爭議的情況下，有權的國家機關為了解決憲法爭議而對憲法規范所作的說明[5].憲法解釋權對于適用憲法的意義在于：憲法爭議是具體的、復雜的，而憲法規范是原則性的、通常是抽象的，要將原則性的、抽象的規范適用于解決具體、復雜的爭議，不通過必要的解釋，就不可能明了憲法規范的界限，也就不可能得出具有說服力的結論，而平息爭議。因此，從世界各國適用憲法的體制可以清晰地看出：凡是有權適用憲法的國家機關必然有權解釋憲法，換言之，凡是有權解釋憲法的國家機關必然有權適用憲法。憲法解釋權與適用憲法的權力是合而為一的。

在絕大多數國家，何種國家機關有權適用憲法去解決憲法爭議，在憲法中作了非常明確的規定。雖然在廣義上，憲法解釋的功能與憲法適用的功能有所不同，但由于通常情況下，憲法解釋是憲法適用的前提，因此，這些國家在規定適用憲法的主體時，顯然是考慮到了兩者之間的密切關聯。

二、憲法適用與法律適用

憲法是保障、規范和控制國家權力之法。因此，憲法適用的對象是國家權力，或者說是國家權力的行使。而國家權力的行使主要有兩種情形：一是國家機關依據憲法的規定、原則和精神制定各種規范性法律文件；二是國家機關和國家機關工作人員依據憲法作出各種具體的行為。由此，憲法適用也有兩種情形：一種關于各種規范性法律文件的合憲性而引起的爭議；二是關于各種具體行為的合憲性引起的爭議。

憲法適用與法律適用既有聯系又有區別。憲法的規定通常由法律而具體化，因此，通常情況下，通過法律的適用而解決法律爭議，并不需要去適用憲法。但是，在以下兩種情形下，適用憲法就成為必要：（1）在法律文件將憲法規定、原則、精神具體化的情況下，圍繞著法律文件是否符合憲法發生了爭議，這種爭議是因憲法而發生的爭議，因而稱之為“憲法爭議”，解決這種爭議的基準即是憲法。（2）在沒有法律文件將憲法的規定、原則、精神具體化的情況下，國家機關及其領導人依據憲法的規定行使了職權，判斷這種職權行為的標準也只能是憲法。所謂“憲法行為”，也就是不可國家機關依據憲法制定法律文件的行為和直接依據憲法所進行的職權行為；所謂“憲法爭議”，也就是國家機關及領導人直接依據憲法的規定行使國家權力的行為，即因憲法而發生的爭議。憲法適用所要解決的爭議僅限于憲法爭議，判斷的標準是合憲性。而法律適用所要僅僅的問題是法律爭議，即國家機關、公民、法人、其他組織依據法律的規定而實施的行為發生的爭議。判斷的標準是合法性。

合憲性與合法性是兩個不同性質的問題，它們不僅僅是不同層次的問題。在大陸法系國家，“合法性”中的“法”并不包括憲法，而僅僅指的是法律及以下的法律文件，因此，合法性并不包括合憲性。我國屬于大陸法系國家，在我國，合法性也不包括合憲性。

三、英美法系國家的憲法適用與憲法解釋權

在英美法系國家，法院傳統上對所有的法都具有解釋權，包括對憲法也有解釋權。法院既能夠適用法律去解決法律爭議，也能夠適用憲法去解決憲法爭議。其基本前提是法院對憲法和法律對具有解釋權。因此，英美法系國家均采用由法院適用憲法解決憲法爭議的體制[6].

美國聯邦憲法在起草過程中對于應當由誰適用憲法解決憲法爭議的問題進行了激烈的爭論，由于對一些關鍵問題沒有達成共識，因此憲法對這一問題沒有作出明確的規定。但是，法院通過1803年的馬伯里訴麥迪遜案獲得了適用憲法以判斷聯邦法律是否符合憲法的權力即違憲審查權。對于法院應當擁有這一權力的理由，最高法院首法官馬歇爾在所有大法官一致同意的判決書中解釋說，是由以下三段論推理而來：大前提：美國聯邦憲法是國家的最高法；小前提：法官在就職時宣誓擁護憲法；結論：法官有宣布法律違反憲法之責。因此，法院適用憲法進行違憲審查雖然不是憲法明確規定的權力，但它是憲法默示的權力。實際上，馬歇爾大法官的三段論是非常牽強附會的，由此三段論是很難得出這一結論的。批評法院擁有違憲審查權的學者以另一個三段論相批駁：大前提：憲法是國家的最高法；小前提：總統在就職時宣誓擁護憲法；結論：總統有宣布法律違反憲法之責。并認為“總統有宣布法律違反憲法之責”這樣的結論不是非?；鼏?？

馬歇爾大法官的結論的最有力的憲法依據是法院的法律解釋權和憲法解釋權。馬歇爾大法官在判決書中認為，如果一個法律與憲法相抵觸，法院是適用作為最高法的憲法，還是適用與憲法相抵觸的法律呢？既然憲法是最高法，當然法院要適用憲法，拒絕適用違反憲法的法律，因此，違反憲法的法律不是法律。法院有權解釋法律，法院又有權解釋憲法，而法律的含義與憲法的規定、原則、精神之間相抵觸，其結論當然是法院適用憲法[7].

四、大陸法系國家的憲法適用與憲法解釋權

在大陸法系國家，受法律文化、法律傳統、法律體制、政治體制及政治理念等因素的影響，社會及社會成員對法院及法官不信任，資產階級政權建立以后，法院不得干預立法權和行政權的行使，換言之，法院不得審查法律是否符合憲法，不得審查行政行為是否符合憲法和法律，因而，法院當然就不具有對憲法的解釋權，而只對法律有解釋權。在19世紀，在大陸法系國家，由于議會地位的崇高及議會權力的強大，通常不存在違憲審查制度，即使存在違憲審查制度的國家，也只是立法機關自我審查，而根本不存在或者說根本不可能存在由法院或者另一個第三者進行對立法機關所制定的法律進行審查的制度。>

20世紀20年代以后，由于政黨政治的長期實踐而導致“議會萬能”神話的破滅，由此出現了的制憲權與立法權主體的分離，由這種主體的分離而產生的憲法與法律在位階上的差距，由位階上的差距而產生的法律違憲的可能性，由這種可能性而提出進行違憲審查的必要性，并進而產生由誰進行這種違憲審查的問題。由議會進行自我審查顯然不可信，由法院進行審查顯然不可能，因此，在這些國家成立了專門的憲法法院，由憲法法院解釋憲法，并適用憲法解決憲法爭議。普通法院在審理法律爭議時，如果認為作為所審理的法律爭議的法律依據可能違反憲法，則裁定訴訟中止，將該法律提請憲法法院進行合憲性審查；如果普通法院認為該法律合憲而沒有移送憲法法院進行合憲性審查，并直接作出了判決，當事人對判決書的法律依據不服，可以直接向憲法法院提起憲法訴愿，憲法法院有權對普通法院的判決依據進行合憲性審查。當在沒有具體法律的情況下，因憲法權利而引發的案件，普通法院并不受理和審理，因為這一案件是憲法案件，需要適用憲法進行審理，而普通法院對憲法并沒有解釋權，并不能對憲法作權威性的理解，進而解決具體的憲法爭議。而是由受害人直接向憲法法院提起憲法訴愿，由憲法法院依據憲法解決這一憲法爭議。

在大陸法系國家，普通法院不能適用憲法解決憲法爭議的主要原因在于普通法院沒有憲法解釋權[8]，那么，能否通過修改憲法賦予普通法院以憲法解釋權呢？憲法解釋權的分配是憲法關于國家權力的制度安排，這種安排通常是基于以下考慮：（1）權力分立與制衡原則。從這一原則出發，在資本主義國家，憲法解釋權不是由憲法的修改機關或者有權提出憲法修正案的主體行使，而是由一個獨立的第三者行使，在英美法系國家由法院行使，在大陸法系國家由憲法法院行使。（2）法律傳統。英美法系國家之所以由法院行使，因為在傳統上法院對審理案件的依據都具有解釋權，法院的這種解釋權并不是后世的憲法所賦予的，而是司法權中所固有的。在英美法系國家，法官和法院傳統上具有崇高的尊嚴和極大的權威，社會成員對他們有著非常的信任感，因此，他們的判決中可以去造法，并可以成為判例而等同于法的作用；而在大陸法系國家，法官傳統上只能機械地根據立法者所制定的非常詳細的成文法去審理案件，法官不能造法，法官如果認為既定的法律存在不足，只能夠向立法者提出建議。（3）政治體制和政治理念。以美國為代表的一些英美法系國家對立法機關不信任，擔心多數暴政，需要建立針對立法機關的違憲審查制度，而大陸法系國家相反卻對立法機關非常信任，多數暴政與法官專斷比較起來，認為法官專斷更可怕。因此，雖然都是三權分立與制衡原則，但美國等一些英美法系國家所建立的是三權之間相對平衡的政治體制，而大陸法系國家所建立的是以行使立法權的議會為核心的議會內閣制。

五、我國的憲法適用與憲法解釋權

我國現行憲法規定，全國人大常委會有憲法解釋權[9].憲法同時規定，全國人大常委會監督憲法的實施。這兩條規定之間并不是偶然的巧合。全國人大常委會只要認為需要，就可以解釋憲法，但其監督憲法實施的基本前提就是解釋憲法。換言之，全國人大常委會解釋的目的可以不完全在于監督憲法的實施，但監督憲法的實施必須解釋憲法。為什么憲法賦予全國人大常委會解釋憲法權？這與我國的政治體制和政治理念有著緊密的關系。我國實行民主集中制的人民代表大會制，國家的一切權力屬于人民，而人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大，因此，人大是我國的國家權力機關，而其他國家機關都不是國家權力機關，這與西方國家的所有國家機關都是國家權力機關、都行使國家權力不同，西方國家機關之間是平面的、相互制約的關系，而根據民主集中制建立起來的人大制度下，國家機關之間是立體的、上級監督下級的關系。在這種體制下，必然需要一個最高國家權力機關。同時需要維護最高國家權力機關的地位和權威。解釋憲法的權力、并監督憲法實施的權力就是維護最高國家權力機關地位和權威的一個重要方面。而如果可以由其他國家機關解釋憲法，并適用憲法去解決憲法爭議，可能會有損于最高國家權力機關的地位和權威。在我國，不需要通過由其他作為第三者的國家機關去行使憲法解釋權以制約最高國家權力機關的權力。

依據我國憲法所確定的上述政治體制及這種體制所賴以存在的政治理念，立法法第91條和92條在憲法規定由全國人大和全國人大常委會監督憲法實施的原則規定的基礎上，比較具體地規定了全國人大常委會適用憲法判斷行政法規、地方性法規及自治條例和單行條例是否符合憲法的主體、審查程序問題。應該說，立法法的規定是符合我國的國情的。當然，立法法的規定也還存在一些缺陷：

第一，立法法規定了全國人大常委會適用憲法判斷上述法律文件合憲性的主體和基本程序，但對不同主體提出審查的基本條件、審查的具體程序、審查以后所作決定的基本類型等沒有作出規定；只規定了這些主體向全國人大常委會提出審查請求或者建議，但關于全國人大常委會的什么機構受理和初步處理這些請求或者建議沒有規定；規定了可以對上述法律文件的合憲性提出審查請求或者建議，但對除此之外的其他法律文件能否提出審查請求或者建議沒有規定。

第二，立法法沒有規定在沒有將憲法規定具體化的情況下，有關主體認為國家機關及領導人的具體憲法行為違反憲法，能否提出審查請求或者建議的問題。根據現行的憲法、法律和法院的任務，特別是法院受案范圍的限制，這些憲法爭議如果向法院提起訴訟，法院將不予受理。那么，憲法確認的公民權利在沒有法律保護的情況下，既不能由法院提供法律救濟，又不能由全國人大常委會通過適用憲法提供憲法救濟，這類憲法權利也就成為一紙具文。

在齊玉苓案的討論中，有學者主張，可以由法院或者最高法院適用憲法解決憲法爭議，特別是在沒有法律文件將憲法規定具體化的情況下，可以由最高法院通過適用憲法給公民提供憲法救濟。并認為，我國法院目前沒有憲法解釋權，可以由全國人大常委會通過決議授權最高法院以憲法解釋權。我認為，除我國的政治體制和政治理念因素外，目前法院及法官在社會成員心目中的形象、法院的獨立地位、法院的權威和尊嚴，與行使憲法解釋權、憲法適用權這些巨大的權力之間是否相稱？[10]

英美法系國家的法院既解決憲法爭議又解決法律爭議，既保護公民的法律權利又保護公民的憲法權利；大陸法系國家的法院只解決法律爭議，保護公民的法律權利，而另設憲法法院解決憲法爭議，保護公民的憲法權利。之所以如此，與憲法解釋權的配置是分不開的，而憲法解釋權的配置又是與政治體制、政治理念及法院和法官的地位等因素緊密聯系在一起的。總體上說，我國屬于大陸法系國家，由法院行使憲法解釋權解決憲法爭議，存在諸多問題；又實行民主集中制的人民代表大會制，在人民代表大會體制外設立憲法法院，由憲法法院行使憲法解釋權，解決憲法爭議，仍然有這樣或者那樣的問題。在目前條件下，由全國人大和全國人大常委會解決爭議是適宜的，但為使這一體制具有實效性，必須建立專門機構和專門程序。

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[1]在我國，由于國家機關之間并不是一種制約平衡關系，而是一種自上而下的監督關系和協調關系，國家機關即使存在有違反憲法的行為，通常通過監督和協調，而由實施違反憲法行為的國家機關進行自我糾正，而主要不是采取西方式的違憲審查的方式。我國的這種方式通常也歸入“憲法的遵守”之列，而不是歸入“憲法的適用”。

關于“憲法的適用”或者“憲法適用”，我國憲法學中研究不多。在齊玉苓案討論中，比較盛行的是“憲法的司法化”這一概念。我認為，采用“憲法適用”這一總的概念，在此之下，分別進行“憲法的司法適用”、“憲法的政治適用”、“憲法的政治與司法適用”等問題的研究。比較起來，“憲法的司法化”不如“憲法適用”更明確。

[2]法理學界和憲法學界比較通行的觀點是：憲法是法律，憲法規范是一種特殊的法律規范。現行憲法序言甚至也規定：“本憲法以法律的形式規定了……，是國家根本法，具有最高法律效力?！睉椃热皇欠?，許多法院在判決書中將憲法和法律進行同等地引用；既然憲法規范是法律規范的一種，法律規范中的制裁要素分別是民事制裁、行政制裁和刑事制裁，而憲法規范中并不存在這些制裁方式，因此，憲法規范需要依靠或者依賴法律規范的適用而得以實施，如果離開了法律規范的作用，憲法規范也就無法實現其作用。

[3]憲法適用不能等同于違憲審查：違憲審查只是憲法適用的一種方式，違憲審查即通過適用憲法判斷法律文件的合憲性；憲法適用的另一種方式是，在沒有法律文件將憲法具體化的情況下，國家機關及領導人直接依據憲法的規定行使國家權力的行為是否符合憲法發生爭議，需要通過適用憲法解決此類爭議。

[4]實際上，在確定適用憲法的主體時，除了需要考慮這些因素外，還要考慮：（1）如果由非民意代表機關去適用憲法審查民意代表機關的憲法行為，非民意代表機關的審查資格和正當性是什么？（2）一個國家機關有權適用憲法去審查其他國家機關的憲法行為是否符合憲法，這個國家機關是否會凌駕于其他國家機關之上，甚至凌駕于憲法之上？

[5]從制度設計上看，資本主義國家中，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，其憲法解釋都是在發生憲法爭議的情況下，由有權機關通過解釋憲法以解決憲法爭議。在社會主義國家，由于憲法解釋權歸屬于最高國家權力機關，而該機關并不直接審理或者處理具體案件，因此，其既可以在發生具體的憲法爭議時為解決憲法爭議而解釋憲法，也可以在沒有發生具體的憲法爭議時，解釋憲法以預防未來的可能發生的某個憲法爭議。

[6]英美法系國家的法院有權適用憲法解決憲法爭議，除了擁有憲法解釋權外，另一個重要的因素是英美法系特有的“先例約束原則”。法院適用憲法無論是判斷法律文件是否違反憲法，還是判斷國家機關的具體憲法行為是否違反憲法，都只能是或者僅僅是在發生具體案件時進行，就具體案件進行判斷，所作出的只能是判決，而判決只具有個別效力，但由于有了“先例約束原則”，法院雖是針對具體案件所作出的判決卻對未來類似案件都具有約束力，即該原則使法院的判決變成了判例，由個別效力變成了一般效力。

[7]美國在聯邦憲法沒有明確規定法院有適用憲法的權力的情況下，法院獲得這一權力的原因除法院有憲法解釋權外，與美國司法審查的傳統有著極大的關系。美國屬于聯邦制國家，其存在三種層次的違憲審查：一是各州法律是否符合州憲法；二是聯邦法律是否符合聯邦憲法；三是各州法律是否符合聯邦憲法。各州存在于聯邦之前，各州成立之初即采用由法院適用憲法的體制，即司法審查制。這一做法更多地是受英國傳統上由司法機關依據英國法律審查殖民地立法的傳統影響，同時它對1803年的案件中法院獲得適用憲法的權力形成了巨大的影響。

[8]大陸法系國家的普通法院沒有適用憲法解決憲法爭議的權力，除其沒有憲法解釋權外，還與其沒有不存在“先例約束原則”有著極大的關系。普通法院的判決只具有個別效力，無法通過“先例約束原則”變成判例而具有一般效力，不利于維持統一的憲法秩序。歷史上，意大利曾經一度模仿美國的制度，由普通法院適用憲法解決憲法爭議，但由于普通法院系統之間不存在先例約束原則以及其他原因，使意大利不得不回到大陸法系國家的軌道上來。

[9]關于全國人大有無憲法解釋權的問題，目前憲法學界存在不同見解。但我認為，無論是從憲法規定，還是從全國人大行使權力特別是憲法監督權的必要，甚至從全國人大的地位，全國人大對憲法具有解釋權是無疑的。

[10]美國自1789年憲法生效以來，共有9名法官受到眾議院的起訴，其中4名法官被參議院認為有罪而被免職，5人被宣布無罪。法院在人們心目中的尊嚴、權威和信任度是依靠每一名法官長期以來在審理每一起案件中的一舉一動積累起來的。