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內容摘要：依法治國首先是依憲治國，憲法權威至上是現代法治的根本要求。建設社會主義法治國家，必須樹立憲法權威。首先，憲法權威天然是與憲法的穩定性聯系在一起的，樹立憲法權威必須實現由政策性憲法向規范性憲法的嬗變，保持憲法的穩定性。其次，樹立憲法權威必須適時、科學地修改憲法，保持憲法與社會現實的適應性。再次，樹立憲法權威必須建立健全憲法自身保障制度、憲法審判制度、憲法監督制度，并加強憲法宣傳教育，從而實現形式憲法向實質憲法的嬗變，使憲法具有實效性。

關鍵詞：憲法權威、憲法修改、憲法的司法化

憲法的權威性是指一國憲法在法律上和實踐中都具有最高的法律效力，或者說，“憲法權威是就國家和社會管理過程中憲法的地位和作用而言的，其內容包括憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切機關、組織和個人的根本行為準則等方面”①。對法治而言，“世界上各國的國情是千差萬別的，但任何一個國家只要選擇了法治的道路，而且搞的是真正的法治，就必須具備一個共同的條件，那就是：“法律具有至高無上的權威性”②。憲法權威至上是法律至上的原則的靈魂，然而，目前憲法在我國并沒有獲得應有的權威地位。

依法治國首先是依憲治國，憲治權威至上是現代法治的根本要求。建設社會主義法治國家，必須樹立憲法權威。

一、保持憲法的穩定性

法律權威天然的是與法律規范的穩定性聯系在一起的。一個頻繁變遷、朝令夕改的法律體制，是無法贏得人們的尊崇和信賴的，更無法建立一個和諧有序的社會生活。樹立憲法的最高權威必須確保憲法的穩定。

憲法是否具有穩定性取決于憲法的內容是否符合客觀實踐。科學的憲法是憲法權威確立的前提。當一國憲法規范反映了該國人民憲法觀念所體現的價值追求時，必然會具有極強的穩定性。這種穩定性則反過來使憲政信仰在人們心中的積淀不斷加層，進而賦予憲法規范崇高的至上性。我國憲法內容是十分寵雜的，除傳統憲法所包括的公民權利和國家權力的兩部分外，還有大部分關于經濟制度、文化制度和社會政策方面的內容。由于政策具有靈活性和易變性的特點，所以就使得憲法規范經常落后于社會現實的發展，從而引發憲法的頻繁修改，損害了憲法權威。這一點突出的反映在憲法的經濟政策規范中。憲法中政策性規定過多，是我國憲法頻繁修改的重要原因。造成這一情形的主要原因有兩方面：一方面，憲法具有比其他法律多的多的原則。這些原則會給人以憲法是政策的綜合的假象。的確，憲法是根本法，具有原則性、概括性特點，包括許多原則性條款，但憲法畢竟是法，憲法的原則性條款仍然是法的條款，具有國家強制力，與政策不同，政策具有很強的彈性。另一方面，自從建國初期的《共同綱領》開始規定政策，就一直延續至今，以至于以后的四部憲法雖有所改變，但仍沒有徹底擺脫這一傾向③。

所以要保持憲法的穩定性，樹立憲法的權威，必須實現政策性憲法向規范性憲法的嬗變。

（一）在憲法中盡量減少或限制有關政策性規定，特別是一些具體的經濟制度，社會文化政策不宜規定的過于詳細，只對關涉國家根本性和全局性的問題做出規定。

1、憲政的基本功能在于限制國家權力，維護公民權利。經濟領域的事情應當交由經濟規律來主導，制度投射法律關照都是極其有限的。因此憲法規定過多的經濟制度甚至經濟政策方面的內容，既妨礙經濟的發展又動搖憲法權威的根基。

2、經濟的日新月異發展，尤其是現代信息技術所引起的經濟巨變，導致經濟條件手段，經濟運行機制不斷新陳代謝，在這樣一種情況下，企圖讓憲法，法律與經濟發展在法條主義平臺上亦步亦趨的和諧，那只能是癡人的美夢。

3、過去社會主義經濟既表現出明顯的發展階段性，人們也表現出明顯的認識階段性，因而我們要借助憲法來除舊布新，鞏固認識，協調分歧。當今，當我們已初步建立市場經濟體制時，多元化的經濟力量不間斷地進行滲透，融合，競爭，角力。理論上關于國有經濟，個體經濟，私營經濟，外資經濟的經典劃分，既不能負載亦不能概括經濟生活中的千變萬化情況，新的經濟形態和運行模式層出不窮，因此憲法關于具體所有制形式的經濟制度規定必將隨著經濟領域的變化而改變。

4、憲法對經濟的作用應在于界定產權，維護公民經濟活動的自由，制定馭制經濟糾紛的根本規則，確立根本的分配制度。這樣一個宗旨在立憲技術上的表現乃是憲法除了應在總綱中規定社會主義財產神圣不可侵犯，分配制度是以按勞分配為主體的多元分配制度外，其他規定可以刪去，而把這種有人民自主決定，自主保留的權利，或體現在公民基本權利的憲法規范中，或依法律不禁止的行為即是公民可以先例的行為的原則推定為公民原創性擁有。④

（二）逐步完善憲法規范的邏輯結構

根據法理學的一般觀點，現代法律系統的基本要素可簡化為規則、原則和概念，其中在數量上規則應占絕大多數⑤。作為法律的憲法，其規則即規范也應占絕大多數⑥。而且，因為“規則有較為嚴密的邏輯結構，包括假定（行為發生的時空、各種條件等事實狀態的預設）、行為模式（權利和義務規定）和‘法律后果’（含否定式后果和肯定式后果）三部分。”⑦憲法規則（即憲法規范）也應當具備作為法律規范的完整的邏輯結構。而事實上，我國憲法在這方面存在較為嚴重的缺陷，即憲法本身未明確規定違憲構成和違憲責任，也沒有追究違憲責任的完整，統一的程序規定。在以后的修憲中，我們要逐漸完善憲法規范的邏輯結構。這也是關于“搞憲法就是搞科學”⑧的基本要求。

二、保持憲法的適應性

憲法作為社會生活的根本法則，必須保持相對的穩定性。但同時，正是憲法的穩定性，促成了憲法的保守性傾向。因此，憲法的價值取向一旦和社會生活產生了脫節或沖突，憲法就推動了其反映、確認和保障社會生活價值取向的功能，甚至成為社會生活價值取向的反動，從而產生阻滯社會生活前進的負價值⑨。“經驗知識告訴我們，‘法’必須受到人們的尊重，然后才有尊嚴，然后才能發生作用，但‘法’也難有能夠適應和滿足現實社會的需要，然后才會為人們所遵守。”⑩因此，樹立憲法權威，實現法治秩序，必須要確保憲法規范與社會現實的適應性。要實現這一要求，必須通過科學的方式實現憲法的變遷。對于成文憲法國家來講，憲法修改是憲法變遷的重要途徑。

（一）適時修改憲法

正如有學者所言，無論是剛性憲法還是柔性憲法，都必須隨著時間和社會情勢的變化而變化，憲法不在變化中自變，就會因其不變而為社會變革所推翻。在這種情景下，更不能奢談憲法權威和法治。⑾因此，憲法必須適時修改。

我國憲法從1975年至1982年的數年間，就發生3次全局性大變動，之所以如此，修憲活動的不適時是其中一個重要原因。1954憲法本來是在中國新的經濟社會制度、政治制度趨于形成的過程中產生的。隨著所有制改造的完成，就有必要對它作某些局部變動，但當時未作變動。如果有這一適時的局部變動，即使后來出了一個1975年那樣的憲法，在新時期有必要對1975憲法進行修改時，也可能不是產生一個時隔不久就仍然要作大變動的1978年憲法而是可以宣布廢止1975年憲法，重新適用經過修改的原來的憲法，并根據新情況對其作相應的局部變更。如果這樣做了，就沒必要采用大幅度變動既有憲法的方式產生1982年憲法了。易言之，在以往的立憲史上，如果我們注意適時變動憲法，注意少走彎路，就可能不會出現7年間3次大幅度修改憲法的事情。

可見，適時的修改憲法，保持憲法的適應性，有助于樹立憲法權威。

（二）科學修改憲法

從理論上講，學界認為全面修改和部分修改是憲法修改的兩種主要方式。樹立憲法權威必須選擇適當的方式科學修改憲法。

全面修改又稱整體修改，是指在國家政權性質及制憲權沒有發生變化的情況下，憲法修改機關依據法定的修憲程序，權限對憲法的大部分內容（也包括憲法的結構）進行調整、修訂并重新予以頒布的活動。部分修改則指修憲機關依法對憲法中的部分內容進行調整或變動的活動，一般以決議或修正案的形式出現。

立憲技術是科學修憲的重要環節。無論是對現行憲法進行部分修改還是全面修改，甚至拋棄現行憲法，啟動制憲權制定一部新憲法，都必須對現行八二憲法給予科學的評價。⑿基于對這一邏輯前提的分析以及全面修憲和制憲權的重新行使的弊端的透視，、筆者認為在現今階段，在憲法規范與社會現實存有罅隙時，應該在憲法解釋空間用盡的前提下通過部分修憲的方式實現憲法的變遷。

1、現行憲法體現了“三個代表”重要思想

現行憲法于1982年12月4日由全國人大五次會議通過，是對1978年憲法的全面修改。在其公布施行的20余年間又進行了四次部分修改。盡管憲法學界對前三次修憲頗有微詞，但從八二憲法制定的歷史背景、規范內容以及其實施后的績效來看，她是建國歷史上最好一部憲法，體現了“三個代表”重要思想。

首先，從現行憲法產生的歷史背景來看。八二憲法自誕生以來就與前三部憲法存在顯著區別。她在堅持社會主義制度的前提下高舉改革開放的大旗，弘揚政治體制改革的精神，彰顯保護人權和公民權利的立憲取向。八二憲法的誕生是時展的產物，她深刻的蘊含了人民主權的價值取向和與時俱進的實踐要求。

其次，從現行憲法的內容來看，八二憲法代表著先進生產力的發展要求，她自身即是生產力解放的產物，是在打破“”造成的一系列束縛生產力發展的桎梏后公布的。鑒于此前的教訓，憲法中有些條文直接規定了促進生產力發展的制度，還通過保護勞動者權益，賦予民族自治區經濟自主權以及重視科學技術等方式間接促進生產力發展。憲法在將物質文明建設納入根本法規范的軌道的同時，賦予了精神文明建設以同樣重要的憲法地位。八二憲法是全國各民族人民共同意志的體現。八二憲法的產生充分體現了社會主義的民主精神，具有廣泛的民意基礎和社會基礎。現行憲法的人民性決定了她代表著最廣大人民的意志和利益。總之，八二憲法體現了“三個代表”重要思想。

最后，從憲法實施后的社會績效來看。二十年的實踐證明，我國憲法是一部符合國情的好憲法，在國家經濟、政治、文化和社會生活中發揮極其重要的作用。二十余年中，我們從一個全面計劃的社會逐步邁向尊重個人利益和自主權的社會主義市場經濟社會，幾次政府機構改革謀求實現一個“小政府大社會”的治理局面且成果突出，法律體系逐步完善，特別是頒布了行政訴訟法等一系列人權保障法，更為緊要的是我們拋棄了人治的痼疾，萬眾一心建設法治國家。所有這些，都離不開憲法的保駕護航。事實也證明，“只要認真貫徹實施憲法，堅持和完善憲法確立的各方面的制度和體制，就能保障改革開放和社會主義現代化建設不斷向前發展，保證最廣大人民的根本利益不斷得到實現，保障國家安全和社會穩定，實現長治久安”。⒀

2、頻繁的全面修憲將會削弱憲法權威和公民原本就十分薄弱的法治和憲法意識。

第一，一個社會的法治建設推進到一個階段后，憲法成了一個描述標簽。一部成文的憲法凝聚了一個時期人們對法治的體認和信仰。如果我們頻繁的全面修改憲法，只會人為地中斷這一周期，造成法治文化發展的斷裂和人們心理上的不適，最終分解人們法治體認和憲政信仰的心理積淀。

第二，憲法是最根本的行為規則。她像一根紅線貫穿無數的法律規則。當人們在日常生活中面臨規則叢集而不知所措時，自然首先要將憲法規則作為行為預期的方向標，在與他人的行動中達成一種納會均衡。憲法頻繁的修改，會造成人的行為自主性與行為的束縛，進而造成人的行為的適應性與慣性的重大沖突，加劇社會均衡與和諧實現的代價。

第三，對權力行為的合法性進行追問，是法治的應有之義。在現代憲政國家一部正當的憲法則是這一追問的終結點，當人們對權力行為的合法性追索到憲法這一法律位階，這種追索自然而止。全面修改憲法作為一種法定的權力行為，也必須接受這種合法性追問。但當公民對一次全面修憲行為進行例行的合法性追問，并慣常地將目光投向先前的憲法而發現曾經神圣的憲法文本已是一張廢紙時，全面修憲造成的規范缺失對公民憲法、法治和憲政信仰的沖擊，自然可想而知。

第四，全面修憲會使一大批法律面臨合憲性危機。現代憲政國家法律的生產必須由立法機關經由合法的程序制定，而且要求法律的內容必須經受得住憲法的盤問。憲法一旦全面修改，將使一些依照舊憲法制定但不合新憲法的法律突然被置于不合憲的困境之中，失去道義的權威性。但另一方面，這些法律仍然在調整人們的行為，衡定社會的價值取向。這種尷尬的法治局面，對于像中國這樣解釋，監督和實施憲法的機制不完備，同時憲法規范又缺乏可操作的國家來說，會表現得更突出。因此，當一紙憲法高懸空中而又持續地遭受普通法的挑戰并對這種挑戰采取漠視的態度，憲法有何權威呢？⒁

基于對適時、科學修改憲法的必要性和可行性的認識，我國憲法于2004年3月14日適時進行了第四次部分修改，使得現行憲法更符合改革開放、與時俱進的核心精神，提高了憲法權威。

三、保持憲法的實效性

我國現行憲法雖然較之以前的幾部憲法是最好的，但實施狀況并不令人滿意，許多內容還僅僅停留在紙面上。而憲法如果不能應用到社會實際中去，它就缺乏生命力，更難以產生應有的權威性。正如張友漁先生所指出：“有了一部最好的憲法，如果不能貫徹實施，那么這部憲法就等于一紙空文，不起任何作用。”以至人們逐漸形成了憲法不是法，不具法律效力的觀念，認為違反刑法、民法是違法犯罪，而違反憲法無所謂，以至違憲現象屢見不鮮，人們也無動于衷。因此，保持憲法的實效性，樹立憲法的權威必須實現形式憲法向實質憲法的嬗變。

（一）進一步完善憲法的自身保障制度

具體內容包括：以憲法條文而不是在序言中明確規定憲法具有最高法律效力。針對我國憲法實施的歷史狀況，可借鑒俄羅斯聯邦的做法，在憲法中明確規定憲法具有直接效力⒂；進一步規范憲法修改建議權，增加憲法修改難度，明確規定更為嚴格而規范的憲法修改程序，使憲法內容具有更強的穩定性；可將一些關乎國家興衰存亡的重大原則問題確定為憲法永遠不能修改的內容。

（二）進一步健全憲法監督制度

我國現行憲法確立了全國人大及其常委會行使憲法監督權的憲法監督制度。從理論上說，這種體制似有較多優越性，它合乎全國人大一元化的領導體制，能保證監督機關的權威性，但從實際運行的角度言，實際上并沒有一個機構專施憲法監督之責，也沒有憲法監督的程序規定，致使憲法監督規定形同虛設。鑒于我國目前體制上的困難，筆者建議在全國人大常委會下設憲法委員會專施憲法監督之責，要經常地、有計劃、有重點地開展關于貫徹、實施和執行憲法情況的檢查，要及時糾正各種違憲問題，并盡快制定《監督法》以明確其具體職責及工作程序。

（三）建立全面的憲法審判制度，使憲法司法化

憲法的司法化，是指憲法規范在司法領域獲得普遍的新生，并經由法院加以適用的過程。⒃是憲法法律性的本質要求。古斯塔夫•拉德布魯赫有兩句警句深刻地揭示了法的司法化的道理，筆者認為這同樣適用于憲法。一句是：“法不只是評價性的規范，它也將是有實效的力量。而從理念王國進入現實王國的門徑，則是諳熟世俗生活關系的法官。正是在法官那里，法才道成肉身。”⒄另一句是“一個超國家的法要想變得有實效，就不應高懸于我們之上的價值的天空，它必須獲得塵世的、社會學的形態。法的這一形塑過程是在法官階層身上完成的。”⒅其意思是，必須經由法官加以適用，法律（包括憲法）才能從理念或價值形態變成有實效的規范。結合我國實際，憲法完全實現司法化的關鍵，是建立以人權保障為價值目標的憲法審判制度。提起憲法訴訟的主體，是認為其憲法權利被侵害的公民；提起憲法訴訟的法定理由，應當是認為其憲法權利受到侵害，包括法律法規因違憲對當事人的憲法權利造成的侵害和國家機關及其工作人員的違憲行為給當事人造成的侵害。為此，筆者建議，設立獨立的憲法法院，直接對全國人大負責并報告工作，承擔憲法案件的審判工作，并可在各高級人民法院設立憲法審判庭，作為其下一級審判機構，受理第一審憲法訴訟案件。憲法訴訟實行二審終審制。同時建議，盡快制定《憲法訴訟法》或《公民基本權利、自由保障法》，對以上內容及具體程序做出詳細規定。

（四）加強憲法宣傳教育

開展憲法宣傳教育工作就必須從實際出發，實事求是，注重效果不搞形式主義。引導人們聯系實際問題學習憲法知識，使人們看得見，摸得著，便于理解和掌握憲法；還要把學習憲法和解決實際問題相結合，真正做到學法用法，把憲法作為自己的行動準則。

開展憲法宣傳教育還要從實際出發，制定出切實可行的憲法宣傳教育規劃，使之有計劃、有步驟地進行；并要抓好試點，用典型示范以點帶面，保證憲法宣傳教育工作健康順利持久地發展。

重視搞好對青少年的憲法宣傳教育工作，也是樹立憲法權威的重要環節。在大、中、小學搞好憲法宣傳教育，把憲法作為大、中、小學生的必讀課程，使學生在校期間就可以學習和掌握憲法知識，意義尤其重大。

憲法宣傳教育，在內容上要深入淺出，通俗易懂，要有針對性，要結合實際生活，與群眾的實際利益結合起來，在形式上則要采取多樣化，在各種法制書刊、報紙、宣傳櫥窗等地方設置宣傳欄等。此外，還要注意運用多種文藝形式，進行憲法宣傳教育。藝術形式寓教于樂，容易感染人、說服人。開展憲法知識競賽，能夠增添學習憲法知識的興趣，在競賽活動中，還會相互影響，從而有利于公民了解和掌握更多的憲法知識，增強憲法意識。總之，充分運用多種形式加強對公民的憲法宣傳教育，將有利于樹立憲法權威。

注釋：

①千古洲：《中國的憲法至上：怎樣才能實現----中國憲法學研究會副會長周葉中教授訪談錄》，載《中國律師》2000年第3期。

②吳家麟：《憲法至上是建設法治國家的關鍵》，載中國法學會憲法學研究會編；《憲法與國家機構改革》，電子科技大學出版社1999年版。

③王磊：《憲法的司法化》，中國政法大學出版社2000年版，第159頁。

④秦前紅：《憲法變遷論》，武漢大學出版社2002年7月第一版，第102-102頁。

⑤沈宗靈：《法理學》，高等教育出版社1994年版，第35頁。

⑥法律規則與法律規范是否屬于同一概念，學界有爭議。我國法學家傾向于把規則和規范看作同一概念。參見張文顯：《法理法》，高等教育出版社1999年，第70頁。

⑦沈宗靈：《法理學》，高等教育出版社1994年版，第36頁。

⑧北京廣播電視大學法律教研室：《憲法學資料選編》，中央廣播電視大學出版社1985年版，第26頁。

⑨秦前紅：《憲法變遷論》，武漢大學出版社2002年7月第一版，第177頁。

⑩荊知行：《憲法變遷與憲法成長》，臺灣中華書局印行，第3頁。

⑾舒國瀅：《憲法的時間之維》，載《法學研究》1999年第3期。

⑿秦前紅：《十六大后現行憲法修改的思考》，HTTP：///article/law/3368.IItm。

⒀：《在首都各界紀念中華人民共和國憲法公布實行二十周年大會上的講話》，致《人民日報》（海外版）2002年12月5日第5版。

⒁秦前紅：《憲法變遷論》，武漢大學出版社2002年7月第一版，第213-214頁。

⒂參見劉向文、宋雅芳：《俄羅斯聯邦憲政制度》，法律出版社1999年版，第39頁。該書還認為俄羅斯聯邦憲法的直接法律效力表現在以下兩個方面：（一）聯邦憲法院直接依據聯邦憲法條款和有關法律條款，審理憲法訴訟案。憲法直接進入訴訟程序。（二）聯邦現行憲法的許多條款要求制定頒布普通法律，因此國家立法機關的立法活動也是聯邦憲法具有直接效力的體現.

⒃謝維雁：《論憲法的司法化》，載《西南民族學院學報》（社會科學版）2000年第12期。

⒄（德）古斯塔夫•拉德布魯赫：《法律智慧警句集》，舒國瀅譯，中國法制出版社2001版，第8頁。

⒅同注③。

參考文獻：

[1]沈宗靈主編：《法理學》，高等教育出版社1994年版。

[2]張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社1999年版。

[3]周葉中主編：《憲法學》，高等教育出版社1999年版。

[3]王磊著：《憲法的司法化》，中國政法大學出版社2000年版。

[4]秦前紅著：《憲法變遷論》，武漢大學出版社2002年7月第一版。

[5]北京廣播電視大學法律考古室編：《憲法學資料選編》，中央廣播電視大學出版社1985年版。

[6]李忠著：《憲法監督論》，社會科學文獻出版社，2002年2月第2版。

[7]中國法學會憲法學研究會編：《憲法與國家機構改革》，電子科技大學出版社1999年版。

[8]（德）古斯塔夫•拉德布魯赫著：《法律智慧警句集》，舒國瀅譯，中國法制出版社2001年版。