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摘要：戰后以來，為縮小地方和三大都市圈在經濟、社會發展方面的差距，解決因人口“過疏過密”和東京“一極集中”所產生的一些嚴重的社會問題，日本政府在國土綜合開發的基礎上，加強了地方開發。從總體上看，日本地方開發雖然有一定的滯后性，存在著一些需要解決的問題，但已取得了一定的成效，積累了一些有益的經驗。

一，日本落后地區開發的政策體系

1．國土綜合開發中的地方開發

日本國土開發包括國土綜合開發、三大都市圈整備和地方開發。其中，國土綜合開發是在全國范圍內綜合進行國土的開發和利用，以實現三大都市圈和地方經濟圈的協調發展；三大都市圈整備以東京圈的整備為中心，重點解決東京一極集中和人口過密所帶來的各種問題；地方開發包括一般落后地區開發和特定落后地區開發，主要是通過產業發展和社會基礎設施建設，縮小其與發達地區和大城市之間的差距。日本國土開發政策是以國土綜合開發中心而展開的，地方開發是在國土綜合開發的基礎上進行的。

2．地方開發的法律體系

日本的國土開發是在政府的主導下進行的，其基本依據是政府制訂的有關法律。其中，國土綜合開發方面的法律主要有《國土綜合開發法》（1950）、《土地利用計劃法》（1949）、《國土利用計劃法》（1974）和《土地基本法》（1989）等。地方開發政策方面的法律主要有《落后地區工業開發促進法》（1961年）、《城市振興開發特別措施法》（1971）、《新產業城市建設促進法》（1962年）、《工業整備特別地區整備促進法》（1964年）、《關于促進地方據點城市整備和產業業務設施再配置的法律》（1992年）等。各地區開發的法律主要有《北海道開發法》（1950）、《東北開發促進法》（1957）、《九州地方開發促進法》（1959）等；特定地區開發的法律主要有《特殊土壤地區防災及振興臨時措施法》（1952年）、《豪雪地區對策特別措施法》（1962年）、《過疏地區活性化特別措施法》（1990年）、《海島振興法》（1953年）、《山村振興法》（1965年）等。另外，還有與地方開發密切相關的土地利用、水資源、交通、生活環境整備、公害、國土保全、防止災害和公共事業長期計劃等方面的法律。

3．地方開發的計劃體系

①經濟計劃。1955年以來，日本政府共制訂了15次經濟計劃，其中的《公共投資基本計劃》和《社會資本整備長期計劃》，是國土綜合開發和地方開發的重要環節。

②全國綜合開發計劃。全國綜合開發計劃是日本國土開發中最重要、最根本的計劃，也是國土開發的中心環節和地方開發的基礎。1962年以來，日本政府共制訂了五次全國綜合開發計劃，即《全國綜合開發計劃》（1962年10月）、《新全國綜合開發計劃》（1969年5月）、《第三次全國綜合開發計劃》（1977年11月）、《第四次全國綜合開發計劃》（1987年6月）和《21世紀國土的宏偉目標》（1998年3月）。

③國土利用計劃。1960年以來，日本政府共制訂了三次國土利用計劃，其中第一次計劃稱為《工業布局計劃》。另外，根據有關法規，還制訂了城市計劃、農業振興地區整備計劃、森林計劃、公園計劃和自然環境保全計劃等相關的計劃等。

④地方開發計劃。各落后地區都有相應的開發促進計劃，例如，對于北海道，日本政府1951年以來就制訂了五期《北海道綜合開發計劃》，其中，第一期包括第一次、第二次計劃，第五期為《新北海道綜合開發計劃》。

⑤特定地區開發計劃。根據有關法律，一些因特殊原因而落后地區的，如過疏地區、半島地區、山區、漁村、海島、豪雪地區、特殊土壤地區等，經政府批準指定為特定開發地區后，都制訂了相應的開發計劃或振興計劃。

4．地方開發的公共投資和財政投融資

①公共投資。根據歷次的經濟計劃和全國綜合開發計劃，日本政府都制訂了相應的《公共投資基本計劃》或《社會資本整備長期計劃》，對地方開發進行了相應的公共投資。

②促進地方開發的特別會計。現有《城市開發資金融通特別會計》（1996年設立）和《特定國有資產整備特別會計》（1969年設立）。前者除三大都市圈外，主要是為政府指定的33個人口30萬以上的城市的基礎設施建設和工廠遷移等提供低利或無息貸款；后者主要是為政府建筑物等特定國有資產向地方轉移提供低利或無息貸款。

③促進地方開發的公庫。為現有《北海道東北開發公庫》（1953年成立）和《沖繩振興開發金融公庫》（1972年成立）。作為財政投融資機構，其資金來源除政府出資金外，主要是政府借款和發行政府保證債所籌措的資金。

④促進地方開發的公團。現有《地域振興整備公團》（1974年成立，其前身是1962年成立的《煤礦地區振興事業團》，1972年改組為《工業再配置?煤礦地區振興公團》）該公團利用財政投融資提供的公共資金，主要是從事煤礦地區振興事業、地方城市開發建設事業、產業設施和工業再配置事業等。

⑤民間城市開發推進機構。這是1988年根據《關于推進民間城市開發的特別措施法》而指定的財團法人，它通過日本開發銀行，對特定民間城市開發事業提供長期低利貸款。

5．地方開發的優惠政策

為促進地方的開發，日本政府在財政、稅收、地方債發行、地方開發基金、開發許可以及公共設施建設等方面，都采取了一些優惠措施。另外，1998年以來，為了推動各市町村之間在基礎設施建設、地域活動、信息交流等方面地域間交流，日本政府還實施了支援地區間交流的事業。

6．地方開發的行政指導和行政鼓勵

日本政府在制訂地方開發振興的計劃、規劃和基本方針同時，還對地方政府和地方公共團體進行必要的行政指導。為鼓勵地區發展的積極性和創造性，日本政府從1984年開始，還對地方開發取得突出成績的地區進行表獎。表獎雖然只是一種榮譽，但它對提高地方的知名度，增強地方的凝聚力和吸引力，促進地方定居，都起到了一定的作用。

二，一般落后地區的開發

1．地方綜合開發

地方綜合開發是根據國家關于各地區開發的法律和計劃進行的。國家對各地區制訂的開發計劃，都圍繞地方綜合開發的基本理念、基本方針和重點課題提出了具體要求和發展方向。以1999年11月制訂的《東北開發第五次促進計劃》為例，其基本理念是：①作實現21世紀日本多軸型國土結構的開路先鋒，建設一個與自然共存型的社會；②以充滿活力的東北為基本目標，建設一個良好的居住環境，以滿足國民豐富多彩的生活方式的需要；③完善地方城市機能，促進產業積聚，建設聯結東南西北的發達的高速交通體系，形成一個與東北國土軸和日本海國土軸相適應的階梯型地域結構。其基本方針和重點課題是：①建設一個生活寬裕的東北，使當地居民既能享受到大自然的優美環境，又能過上現代化的城市生活；②建設一個向世界開放的東北，能與世界各地廣泛開展人員以及信息、文化等方面的交流；③建設一個有魅力的、令人向往的東北，既有充分的就業機會，又有旺盛的產業活力。

2．振興地方產業

根據1961年11月制訂的《落后地區工業開發促進法》，到1998年1月，全國共指定了91個工業發展地區，包括146個市、336個町和33個村，總人口為1387萬人，總面積為7.46萬平方公里，分別占全國的9.2％和19.7％。

3．發展新興產業城市和工業特區

根據1962年8月制訂的《新產業城市建設促進法》，在綜合考慮用地、用水、交通運輸等方面條件以及發展前景的基礎上，日本政府在全國指定了15個“新產業城市”和6個“工業特區”，并分別實施了六次基本計劃。

4．建設地方中心城市，促進產業的重新配置

根據1992年8月制訂的《關于促進地方據點城市整備和產業業務設施再配置的法律》，日本政府在全國指定了85個“重點開發地區”。其中，規模最大的是福岡縣東北部地區，包括北九州市、直方市等5個市、12個町和2個村，面積1409平方公里，人口148.5萬人；規模最小的是富士山北麓地區，包括富士吉田市1市和2個町、6個村，面積為483平方公里，人口只有9.9萬人。

5．建設“模特定居圈”

1979年7月，日本政府于發出通知，要求全國各都道府縣都要建設一個“模特定居圈”。為此，各都道府縣在1979年－1981年間都制訂了“模特定居圈計劃”，具體包括定居圈建設構想、建設計劃、土地利用構想和基礎設施建設標準等。其后，為促進模特定居圈計劃的實施，各都道府縣和有關市町村又進一步修改了計劃；到1986年，大部分模特定居圈計劃都付諸實施了。現在，全國共建設了44個模特定居圈。

6．農村綜合建設

根據1994年6月的調查，日本全國共有122666個農村，每個農村平均104戶，其中農戶28戶，占27.4％。為了改善農村的落后面貌，從1973年起，日本政府每年都選定部分農村制訂農村綜合建設計劃，到1998年，共對1398個地區實施了農村綜合建設事業。

7.漁村建設

根據1993年11月的調查，日本全國共有6528個漁村。由于漁村分布在沿海地區，大都地處偏僻，所以日本政府就以改善交通環境為中心，實施了漁村開發計劃。

8.建設綜合旅游度假區

根據1987年6月制訂的《綜合旅游度假區整備法》，到1999年3月，全國共批準建設了42個綜合旅游度假區。綜合旅游度假區建設的基本方針由政府規定，其建設的基本構想也必須經政府批準后實施。

三，特定落后地區的振興

1．過疏地區的振興

根據1990年4月制訂的《過疏地區活性化特別措施法》，到1999年4月，全國共公布了1230個過疏地區，其人口雖然只占全國的6.3％，但面積卻占全國的48.9％。為支持過疏地區的振興，日本政府在指定工業發展地區、新產業城市都特別考慮過疏地區發展的需要，其指定比例分別占全國的27.6％和15.0％；尤其是特定落后地區，50％以上都指定在過疏地區。

2.半島振興

日本是一個半島很多的根國家。由于半島地區三面環海,平原很少,水資源缺乏,地處偏僻,所以大都是落后和人口過疏地區。根據1985年6月制訂的《半島振興法》，到1995年，全國共指定了23個半島對策實施地區，包括51個市、297個町、46個村，其面積36896萬平方公里，占全國的9.8％；1995年人口482萬人，只占全國的2.6％。

3.山村振興

根據1965年5月制訂的《山村振興法》，到1999年4月，全國共有1193個市町村被指定為振興山村，其面積為17.85萬平方公里，占全國的47.2％；1995年人口為473萬人，只占全國的3.8％。1965年以來，日本政府共制訂了五期山村振興計劃。

4.特定農山村振興

根據1993年9月制訂的《特定農山村法》，到1997年4月，全國共指定了1239個特定農山村（89個市，775個町，375個村）。被制定未特定農山村的市町村，都制訂了《農林業等活性化基礎整備計劃》。

5.豪雪地區振興

根據1962年4月制訂《豪雪地區對策特別措施法》，到1999年4月，全國共有962個市町村被指定為豪雪地區（年降雪量超過500毫米以上），占全國市町村總數的29.8％。豪雪地區面積占全國的51.4％，其中特別豪雪地區占20.0％。1995年，豪雪地區人口為2272萬人，其中特別豪雪地區為364萬人，分別占全國的18.1％和2.9％。對于豪雪地區，除日本政府歷次公布的《豪雪地區對策基本計劃》外，北海道和其他9個縣也根據國家的計劃，分別制訂了各自的《豪雪地區對策基本計劃》。

6.特殊土壤地區振興

特殊土壤地區是指火山灰和浮石堆積的地區、花崗巖風化地區和土壤易于受到其他侵蝕的地區。由于特殊土壤地區還經常受到臺風的襲擊,雨量多，所以自然災害頻繁發生，農業生產條件很差。根據1952年4月就制訂的《特殊土壤地區防災及振興臨時措施法》、全國共指定了14個特殊土壤地區，總面積為57465平方公里，占全國的15.2％。從1953年起，日本政府共制訂了十次《特殊土壤地區對策事業計劃》（每次5年），以防災和改良土壤為中心，持續地開展了有關事業，并由政府進行了相應的公共投資。

7.海島振興

日本是一個群島的國家，除本州、北海道、四國和九州外，還有6848個大大小小的海島。這些海島有的在內海，有的在外海，有的鄰近本土，有的遠離本土，有的是群島，有的是孤島，有的是有人居住的大島，有的是無人居住的小島，情況非常復雜。由于海島對日本的國土保護、自然環境保護、海洋資源利用、海洋運輸乃至國家安全都具有十分重要的意義，所以日本政府1953年7月就制訂了《海島振興法》，并先后制訂了五次《海島振興計劃》（每次10年）。到1998年4月，共有78個地區的273個有人居住的海島被指定為《海島振興對策實施地區》，其面積為5434平方公里，占全國的1.44％；人口為54.8萬，占全國的0.44％。

8.奄美群島和小笠原群島振興

奄美群島和小笠原群島在第二次世界大戰后曾被美軍占領，1954和1969年才先后歸還給日本。這兩個群島雖然面積不大，其中奄美群島為1240平方公里，小笠原群島只為70平方公里，但由于其特殊性，所以在其歸還之際，日本政府就特別制訂了《奄美群島振興開發特別措施法》（1954年6月）和《小笠原群島振興開發特別措施法》（1969年12月），其后又成立了《奄美群島振興開發基金》。到1999年，日本政府對奄美群島已實施了五次復興或振興開發計劃，對小笠原群島也實施了四次復興或振興開發計劃。

四，日本落后地區開發的成績與經驗

盡管日本落后地區的開發落后于經濟發展，落后于三大都市圈，表現出一定的滯后性，許多開發計劃往往因經濟危機而達不到預定目標，各地區的開發也不均衡，但由于上述政策措施的實施，確實是有了很大的進展，取得了一定的成效，主要表現在：

第一，縮小了地區差距。1970年度，地方圈人均國民所得只相當于三大都市圈的67.3％。其后，隨著地方經濟的發展，三大都市圈和地方經濟圈之間的經濟差距出現了縮小的趨勢。1979年度，地方圈人均國民所得已相當于三大都市圈的82.6％。1982－1997年度，日本人均國民所得由187萬日元增加到319萬日元，其中最高的東京由284萬日元提高到434萬億日元，其相當于全國的倍率由1.52倍下降為1.36倍；最低的沖繩縣131萬日元提高到216萬日元，其相當于全國的倍率由0.70倍下降為0.67倍。沖繩縣人均國民所得對全國平均水平的倍率雖略有下降，但由于東京該倍率的下降明顯，東京人均國民所得對沖繩縣的倍率已由2.17倍下降到了2.01倍。

第二，緩和了人口過度集中的趨勢。1960年－1964年，三大都市圈的人口純流入達到了61.6萬人的高峰，1970年－1974年下降為20.6萬人，1975年－1979年則轉為了流出，流出了1.2萬人。其后，三大都市圈的人口純流入雖又轉為增加，但純流入人數已大大低于1970年以前的規模。1995年－1998年，東京人口純流入只為10555人，其中，1995和1996年都是純流出，分別流出了32537人和5518人。人口過疏的地區，如北海道和九州地區等雖仍然都繼續是人口流出的狀態，但純流出人數已明顯減小了。其中，北海道純流出人數由1985年的27087人，減少到了1998年的9632人。

第三，保護了自然環境和生態平衡。由于過疏過密問題的緩和和環境保護對策的成功，日本不僅成為治理公害的先進國家，而且由于森林和自然環境的有效保護，還成了自然災害損失最輕的國家。現在，除大地震所造成的意外傷害外，因其他自然災害的人員傷害已大為減輕了。1959年，因臺風、暴雨、大雪等自然災害而死亡的人數多達5834人，受傷的人數多達41776人；而1997年，則分別減少為68人和371人。

日本落后地區開發的主要經驗是：

1．以法律為依據，以計劃為引導

日本政府無論是對全國性開發，還是對方性開發或特殊性開發，都制訂了相應的法律，并根據各項法律制訂了相應的計劃，從而在市場經濟條件下發揮了政府的主導作用，保證了政府各項開發政策的實施。

2．發揮中央、地方和民間的積極性

在開發過程中，不僅政府各有關部門相互協調，而且政府和各都道府縣、各都道府縣和各市町村之間也相互協調，并動員社會各界關心和參與地方開發，從而既發揮了中央和地方的積極性，又發揮了政府和民間的積極性，確保了綜合開發和地方開發的成功。

3．以公共投資為先導

日本政府的全國綜合開發計劃和地方開發計劃雖然都是指導性計劃而不是指令性計劃，但由于各項計劃中都有相應的公共投資計劃，并且有特別會計、公庫、公團和優惠政策等方面的支持，從而以公共投資誘導了民間投資，保證了計劃的實施。

4．多層次、全方位的國土開發

日本落后地區的開發是在全國綜合開發的基礎上展開的，即使是針對地方的開發，也都有全國性的開發計劃。在地方性開發中，又有一般落后地區開發和特殊落后地區的開發。這樣以來，就形成了以國土綜合開發為中心的立體交叉的多層次、全方位的國土開發格局，從而使落后地區沒有死角，無一遺漏地得到了普遍的開發。

5．重點開發和普遍開發相結合

地方開發雖然涉及到方方面面，但其中心始終是地方產業和地方城市特別是地方中心城市的發展。為此，日本政府不僅指定了工業發展地區、工業特區和地方中心城市，而且還采取了誘導工業生產向大城市周邊地區和地方分散的政策措施。另外，在其他各項開發中，也都是以政府指定的開發地區為中心，進行重點開發。

6．注重社會基礎設施的建設

以農村綜合建設為例，主要是以公路、供排水和醫療設施等為主，加強了基礎設施方面的建設。1994年，村內寬3.5米以上道路敷設率超過50％以上的農村占82.8％，自來水的普及率為82.2％；在醫療設施方面，按夜間急救到達醫院的時間計，10分鐘內可到達的占35.7％，10－30分鐘可到達的占53.4％，30－60分鐘可到達的占10.0％，60－120分鐘可到達的占0.9％；在公共交通方面，連通國道、都道府縣公路和市町村公路的比例分別占41.8％、57.1％和95.9％。

7．注重生活環境的建設

以日本政府指定的15個新產業城市和6個工業特區的開發為例，其第一次基本計劃（1964－1975年度）的公共投資中生產性投資占56.5％，生活性投資占43.5％。然而，從第二次基本計劃（1976－1980年度）開始，生活性投資的比重就超過了生產性投資，達到了60.8％；到第六次基本計劃（1995－2000年度）時，生產性投資進一步下降為27.2％，而生活性投資則進一步上升到了72.8％。

8．注重環境保護

無論在國土綜合開發中，還是在地方開發中，自然和環境的保護都一直是最基本的開發理念和開發方針。例如，第五次全國綜合開發計劃《21世紀國土的宏偉目標》就明確地提出：在中小城市和自然環境優美的農村、漁村和山區，要以適于21世紀的新生活方式為目標，保持寬松的居住環境，既使居民能夠享受到現代的物質文明，又能領略到大自然淳樸的美，從而創造“多自然居住的地域”。

主要參考資料:

〖日〗國土廳編《國土統計要覽》，1999年版；

〖日〗東洋經濟新報社編《地域經濟總覽》，2001年版；

〖日〗金森久雄、香西泰編《日本經濟讀本》，東洋經濟新報社1990年6月出版；

〖日〗淺子和美、筱原總一編《日本經濟入門》，有斐閣1999年2月出版。