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一、運行機制———土地管理機制必須進行創新

（一）保障功能制約經濟功能

中國農村土地與別國有所區別，其不僅具有經濟功能，而且還承擔著社會保障功能。“土地具有社會保障功能”開始是制度的一種獨特表現形式。制度，除了以“公”字打頭、與“主義”掛鉤以外，最打動農民的。是任何人都可以掙到工分，然后把它轉換成口糧、柴火和其他消費品。因此他們無論勞動結果如何，都會有一個最低生活保障。這種“保障”，依靠的不是當前本人的勞動收入，而是其他成員在公社勞動（或生產隊）范圍內的再分配。“社會保障”也是如此，因此這是一個社會的制度安排，目的是為了使勞動能力較弱或無勞動能力的人也得到最低生活保障。事實上，任何“社會保障”與經濟基礎都是分不開的，大鍋飯吃不下去，根本原因是不能調動人們勞動的積極性。在這種體制下能干的也不樂意多干，其結果必然是貢獻于保障的越來越小，享受于保障的卻越來越多，“食之者眾，生之者寡”。家庭承包責任制也有很多新的問題。村里的五保戶們得到了非常小的一塊土地，但他們的家人無法勞動，或勞動能力太弱，根本不能滿足他們的最低生活需求。農民和干部也想到了初步解決的方法，并非非要回到的時代來解決保障問題，有更聰明的辦法來調節保障功能對經濟功能的制約：一是把家家承包戶上交的提留（包干制的前提是“交夠集體的”），拿出一塊來扶貧扶困；二是缺少勞動力的困難戶把自己不能種的地，交給勞動力多的農戶耕種，然后分享部分所得。從這里得到的啟發是，農村的“社會保障”總是希望更好、更有效地利用土地，充分發揮土地的保障功能；但是只有充分發揮土地的經濟功能，資源利用效率提高了，再分配具有了堅實的基礎，保障功能才能得以實現。公平第一，效率下降，最后只有普遍的貧困，保障更是無從談起。

（二）土地配置靠官方不靠市場

在農村改革時期，農民通過承包集體土地來獲取使用權。土地流轉以政府為主導，為了體現公平，農村一般都選擇了按人口或者按勞動力比例平均承包的方法。在當時，既要滿足農民平均占用的土地等生產要素的需求，同時也適應非農就業的農村勞動力極為不足的現實，反映了土地承擔社會福利和經濟發展的雙重功能。在延長承包期之后，人口和勞動力的變化導致人地之間的矛盾越來越突出。建立以市場為導向的土地使用權流轉機制，成為實現農業現代化，完善家庭聯產承包責任制，推進土地管理機制創新的必然選擇。

（三）產權與責權不分

‘“三農”問題不好解決，一個很重要的原因是農村土地產權不明晰，責任和權力不明確。這就導致了很多問題，如有很多地方的村黨支部書記私自把土地出售，農民卻不知道［2］。農村土地制度應該實行“國有、永佃”。首先，土地的所有權收歸國家。農村土地應該收歸國家所有。土地承包、轉讓、征用必須制定規章制度，由相應的監管機構負責。其次，永佃制也可以被稱為永包制。國家首先確定一個時間點，從這個時間點開始，誰承包的地方不再改變。“生不加，死不減”。因此，要通過創新和改革，使農民有權利保護自己的承包地。

二、約束機制———鄉鎮行政管理機制必須進行創新

（一）職責不清，黨委與政府相互掣肘

鄉鎮基層黨政關系職責界限較模糊。各鄉鎮黨委包攬一切事務，事無巨細都由黨委書記一手安排，很多的鄉鎮政府就是書記的“一言堂”，鄉鎮政府不能獨立履行其職能。村鎮協調不力。在大多數情況下，鄉鎮領導通過村干部會議分配任務，將開會作為一種手段，而不是充分聽取建議或意見。這就導致村干部工作十分被動。

（二）缺乏市場觀念

經濟發展仍然遵循傳統方式，采取“自上而下”的決策，以行政命令來確定經濟增長和發展的目標。鄉鎮領導不愿意花時間深入生產第一線，收集農民的想法和建議，只是依靠文件和指標來規劃生產的目標。他們對市場的持續關注也是不夠的，比較看重市場短期行為，忽略了對未來市場的風險預測，缺乏戰略眼光。社會主義市場經濟條件下，一些鄉鎮干部有一定的市場意識，也會根據市場表現制定相應的發展計劃。但問題是，市場是發展變化的，今天看來是正確的，明天可能是錯誤的。

（三）缺乏整體規劃

我國的鄉鎮普遍缺乏整體規劃和培訓體系。隨著農業科學技術的不斷發展，農業生產對勞動力的素質要求越來越高，我們需要對農民進行培訓。“目前由于投入不多，對農民的培訓非常少，幾乎都是“三下鄉”志愿者或外國單位組織的一些培訓，這些培訓功利性強，綜合性差，對農民的長期致富并無太大影響。”［3］農村富余勞動力向城鎮和非農產業轉移，是建設現代農業、解決“三農”問題的重要途徑，也是社會進步的重要標志。我國鄉鎮領導普遍沒能意識到這一點，視野不夠開闊。只有在整體規劃下，加強對農村勞動力素質培訓，提高農民的就業技能和整體素質，才能實現農村勞動力轉移。

三、動力機制———建設資金管理機制必須進行創新

（一）籌資渠道不暢，供給嚴重不足

當前新農村建設資金的融資渠道不暢，供給嚴重不足。從資金來源的角度看，低收入家庭的支出日益增加，生活比較困難，“農業生產中的資金在農村地區通過各種

剪刀差流出農村”［4］。農民由于面對未來的不確定性，更愿意儲蓄，以備不時之需。而一旦儲蓄，農村的資金就通過金融機構大量外流。

（二）支出結構不合理

“在新農村建設的財政支出中，農民直接受益的是農村基礎設施、農業科技推廣和農村救濟費。”［5］黃志丹、王紅玲通過采用中國統計年鑒對歷史數據進行回歸分析，證明了這樣的結論：中國目前的支農投入結構是不合理的，有些支農資金并沒完全運用到支農上。目前的主要任務就是解決這種支農資金不全用在農業上以及支農資金結構的不合理。只有將資金真正用于建設新農村，才能提高農業綜合生產能力，提高農民的生活水平和改善村容村貌。

（三）多頭管理，使用效率低、效益差

我國財政對農業的投資分為幾個塊，如農業基礎設施建設的投資主要分別由發展和改革委員會或國家發改委和農口主管部門共同管理，農業科技經費主要由金融部門和科技部門或科技部門和農口主管部門共同管理，農業綜合開發資金由財政部門或財政部門和農口主管部門共同管理，農業補貼由財政部門或財政部門和流通部門負責共同管理。有限的資金分配到國家發改委、農業、水利、林業、經貿等涉及農村經濟管理的政府部門，這些部門都有手中的一塊財政扶持資金，但是卻難以有機協調，這就難以形成財政資金集中支農，規模和效率都受到很大影響。

四、結語

土地管理機制、鄉鎮行政管理機制、建設資金管理機制是新農村經濟建設中管理機制的有機組成部分，它們是相輔相成、缺一不可的。三者只有在創新與改革的同步軌道上進行，才能在新農村經濟建設中發揮巨大的促進作用。

作者：馮志明陳雪飛張少博單位：河北工業大學馬克思主義學院