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摘要：本文運用均衡分析的方法，從新制度經(jīng)濟學視角考察資源配置的效率與公平，以城鄉(xiāng)教育資源配置為切入點分析各種制度因素對資源配置效果的影響，追溯資源均衡配置的制度障礙，從制度創(chuàng)新的角度探索資源均衡配置對策。

關鍵詞：新制度經(jīng)濟學均衡資源配置

一、資源配置的均衡分析

資源配置是以其能為人們提供最大滿足或福利為目的，資源配置效率最大化的標準在經(jīng)濟學中稱為“帕累托效率”或“帕累托最優(yōu)”。帕累托效率是指這時的經(jīng)濟已經(jīng)不能通過改變產(chǎn)品和資源配置，在其他人效用水平不下降的情況下，使別人的效用水平有所提高。反之，帕累托無效率，是指經(jīng)濟還可以通過重新配置產(chǎn)品和資源，在其他人效用水平不變的情況下，使得一個或一些人的效用水平有所提高。因此，資源配置的帕累托效率是資源配置相對均衡的體現(xiàn)，反之，資源配置的帕累托無效率或非帕累托最優(yōu)則是不均衡或非公平的體現(xiàn)。本文即運用均衡分析的方法，從新制度經(jīng)濟學視角考察資源配置效果。

均衡分析法是新古典經(jīng)濟學的主要分析工具。新古典經(jīng)濟學的均衡分析雖然正確地強調(diào)了資源的稀缺性，但是卻抽象了制度、政治和文化等因素。新制度經(jīng)濟學從批判新古典經(jīng)濟學對于制度問題的忽視出發(fā)，基本繼承了新古典經(jīng)濟學的均衡分析方法，并且借用這種方法構(gòu)建了其制度體系。新制度經(jīng)濟學按照均衡分析方法，以制度均衡為中心，運用制度供給、制度需求等基本工具，建立起一整套制度變遷理論體系。這一方法為進行制度研究，把諸如教育之類的相關變量引入研究視野提供了方法要件。新制度經(jīng)濟學的均衡分析不僅關心資源配置和靜態(tài)均衡的分析方法，還主張把制度因素引入經(jīng)濟分析之中。本文即把制度因素引入對資源配置相關理論的均衡分析之中，鑒于資源配置理論相對較抽象和寬泛，擬以城鄉(xiāng)教育資源配置為切入點進行具體的均衡分析，從新制度經(jīng)濟學視閾正式制度和非正式制度兩個方面對城鄉(xiāng)教育資源均衡配置的制度因素及其作用方式進行規(guī)律性分析，并提出相關制度選擇，其目的在于通過這種規(guī)律性分析為消除妨礙資源均衡配置的不良制度約束，改善資源配置的制度環(huán)境，進而從根本上提高資源配置的公平和效率提供理論依據(jù)。

新制度經(jīng)濟學認為，制度變遷可以用“需求—供給”理論架構(gòu)進行分析。當制度供給能滿足制度需求時，制度處于均衡狀態(tài)，否則就處于非均衡狀態(tài)。如同任何一個實際的人都只能在由現(xiàn)實制度所賦予的制度條件中活動一樣，教育發(fā)展也無一例外地是在特定的制度約束條件下進行的。我國近年來教育發(fā)展不均衡問題凸顯，其中城鄉(xiāng)教育差距問題尤為突出，究其根源在于城鄉(xiāng)教育對公共資源占有的不平等，即教育資源配置的不均衡。因此，“教育資源配置的均衡是教育均衡發(fā)展的基本前提”（翟博，2002），教育資源配置效果的好壞必然會受到各種各樣制度因素的影響和制約。

城鄉(xiāng)教育資源配置是指城鄉(xiāng)之間各種教育資源，包括人力、物力、財力、時空、信息、文化、權(quán)力、制度、政策、關系等等，在各種不同的使用方向之間的分配。教育作為一種公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，其所需資源主要是政府通過行政手段進行配置，因而作為政策制定者和執(zhí)行者的政府，對城鄉(xiāng)教育資源均衡配置負有根本性責任。從這個意義上說，教育資源配置在很大程度上是一種制度和政策安排。近年來，國家不斷加大對農(nóng)村教育的投入力度，教育扶貧的對象和范圍不斷擴展等舉措，對促進我國城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展有所成效，尤其是在部分地區(qū)和部分項目上收效較為明顯，但這些并沒有從根本上遏制近些年來城鄉(xiāng)教育差距持續(xù)擴大的勢頭。隨著教育改革和發(fā)展的深入，城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡不斷向縱深發(fā)展，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡不僅反映在增量上，更體現(xiàn)在存量上；由教育經(jīng)費等物質(zhì)資源不均衡向課程教學等非物質(zhì)資源不均衡轉(zhuǎn)移，差距越來越帶有隱蔽性；權(quán)力、政策、制度、關系等社會性資源是獲取經(jīng)費、師資、教學條件等物質(zhì)性資源的重要因素。歸根結(jié)底，關鍵在于沒能在國家整體范圍內(nèi)，從涵蓋今后一個長時期的可持續(xù)發(fā)展機制的角度，形成解決我國城鄉(xiāng)教育問題的長期穩(wěn)定且又綜合的戰(zhàn)略性制度設計。因此，落實科學發(fā)展觀，建設人力資源強國必先強教，必須從制度和政策制定層面探尋城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡的根源，深入分析其制度障礙及相關選擇。

二、城鄉(xiāng)教育資源均衡配置的制度障礙

所謂制度，簡單地說就是管束人們行為的一系列的規(guī)則（丁煌，2002）。新制度經(jīng)濟學派的代表人物，美國著名經(jīng)濟學家諾思（D.C.North）認為“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為”。針對我國城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡問題，本文以新制度經(jīng)濟學視角，分別從正式制度和非正式制度因素方面進行相應分析。

（一）正式制度因素

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不均衡。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的水平差異決定了城鄉(xiāng)教育資源配置的總量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模的不同，城鄉(xiāng)之間巨大教育差距在一定程度上是城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的結(jié)果。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)滲透到教育領域，衍生出城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)教育資源的辦學條件、師資分布、教學與課程取向都有很大不同，同時城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的形成又進一步造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的拉大，形成惡性循環(huán)。

傳統(tǒng)教育投資體制不完善。我國目前實行“以縣為主”的教育經(jīng)費投入體制，雖然基本實現(xiàn)保障學校日常運轉(zhuǎn)的目標，但涉及教育事業(yè)發(fā)展所需資金，縣級政府則普遍心有余而力不足。在現(xiàn)有的“分稅制”財政體制下，縣級財政所占份額很小，加上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財政也只占全國財政收入的20％（張鴻，2007）。地方基層政府分擔80％以上的教育經(jīng)費，而省級和中央政府分擔的比重過低。這種分散型教育投資體制使得中央對地方政府教育資金的分配使用監(jiān)控不力，缺乏相應監(jiān)督機制來進行有效約束。另外，某些地方官員打著教育改革旗號，借用權(quán)力謀求私利和職位升遷，加劇了城鄉(xiāng)教育資源不均衡發(fā)展。

教育資源配置政策偏向性。我國城鄉(xiāng)教育資源配置政策奉行重點配置取向，具體表現(xiàn)在城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)分治重點學校等政策取向。這種取向?qū)е碌闹苯咏Y(jié)果便是城鄉(xiāng)教育資源配置的巨大反差和教育發(fā)展失衡，使得農(nóng)村地區(qū)的孩子在享受優(yōu)質(zhì)教育上始終處于弱勢地位；一些教育行政主管部門制定不合理政策，向重點高校或中小學傾斜，加劇了教育資源不均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，也鼓勵了教育亂收費現(xiàn)象。教育資源配置政策的偏向性導致當前我國城鄉(xiāng)教育資源向城市和重點學校集中，配置不平衡加劇。

（二）非正式制度因素

慣性理解的偏差。對于城鄉(xiāng)教育資源而言，其配置具有一定的強制性。國家規(guī)定父母對于子女完成規(guī)定年限的教育負有責任，所以通常意義上認為家長應承擔主要責任和義務。其實，政府責任應該放在首位，政府有義務向民眾提供必要的教育資源。目前我國在這一觀念的理解上存在偏差，造成地方規(guī)避責任甚至發(fā)生尋租行為。

價值觀念的扭曲。20世紀90年代中期以來，在市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰等價值觀念的影響下，國家為了實現(xiàn)快速發(fā)展，在教育方面實行了效率優(yōu)先、兼顧公平的政策，有限的教育資源向重點地區(qū)、重點學校傾斜。另外，由于收入分配差距拉大和市場機制介入等經(jīng)濟因素的負面影響，使得民眾的價值觀產(chǎn)生極大轉(zhuǎn)變。一方面，基尼系數(shù)表明我國社會財富越來越向高收入者集中，使得利益不平衡加劇。另一方面，市場機制介入教育領域，追名逐利的價值觀使教育資源配置更加不均衡。

家庭背景的影響。由于城鄉(xiāng)家庭背景和家長自身特點的差異，對子女教育的重視程度不同。城市家長相比農(nóng)村家長而言，受教育水平和經(jīng)濟收入在總體上較高，因此對子女的教育更加全面科學。農(nóng)村教育由于經(jīng)濟文化和相關條件限制，對子女的教育水平有限。另外，流動人口子女的教育問題還存在。

三、新制度經(jīng)濟學視閾下城鄉(xiāng)教育資源均衡配置的制度選擇

（一）正式制度選擇

教育經(jīng)費投入保障。農(nóng)村教育經(jīng)費投入不足是長期困擾教育發(fā)展的根本問題。我國教育經(jīng)費特別是義務教育經(jīng)費投入的主體是政府，財政撥款是教育經(jīng)費的主要來源。地方財政只有進一步加大投入，貫徹中央關于新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村的要求，加強對薄弱學校的建設和改造，才能推進城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。關注農(nóng)村教育的差距，保障農(nóng)村教育的健康發(fā)展要實施教育投入的傾斜政策，同時規(guī)范教育法律法規(guī)保障教育經(jīng)費投入。目前的教育財政撥款體制中，并沒有對教育要素成本進行分類、分擔，而是都由縣級財政予以承擔，只是在學校使用這些經(jīng)費時受不同分類的限制。為此應逐步建立省、市與縣的教育要素財政成本的分擔機制，對于這些教育要素成本不同層級政府分擔相應的比例，從而建立教育財政投入的分擔機制，并由此建立不同層級政府分擔教育成本的相互制約與監(jiān)督機制。

制定基本辦學標準。一是學校硬件條件的標準化，加強基礎設施建設，促進城鄉(xiāng)學校辦學條件均衡；二是學校軟件資源的標準化。加強基礎教育課程改革，提高城鄉(xiāng)學校教學質(zhì)量。充分挖掘?qū)W生潛力，創(chuàng)新課堂教學模式，縮小城鄉(xiāng)學校辦學水平差距。實現(xiàn)城鄉(xiāng)學校資源配置均衡化，政府可以通過政策來調(diào)節(jié)。政府應通過平等對待學校來保障和促進學生享有平等發(fā)展的條件，重點和非重點學校是教育非均衡發(fā)展的主要標志。這兩種學校的差距首先是經(jīng)費的差距。當前，應在政策上取消重點學校的基礎上，進一步加強薄弱學校的更新和改造，推行基礎教育均衡發(fā)展。

考核政府教育政績。政績考核無疑是最觸動地方官員神經(jīng)的舉措，但在如此功利的教育考核指標下，教育難以實現(xiàn)科學發(fā)展。因此，國家必須建立科學的政府教育政績考核評價體系，這一體系包括地方政府可用財力用于教育的比例，考核教育工作績效；實施公共教育經(jīng)費撥款均等化制度，考核教育公平度；行政區(qū)域內(nèi)義務教育學校建設合格率，考核提高辦學水平的努力程度；健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教師工資待遇保障機制，考核保障教師合法權(quán)益成效；和諧協(xié)調(diào)的地方教育結(jié)構(gòu)，考核推進教育科學發(fā)展的成效。

（二）非正式制度選擇

建立教育弱校特許制度。通過引進外部資源改造教育弱校，采用協(xié)議方式具體規(guī)定政府與受托方的權(quán)利與義務，避免國有資產(chǎn)流失和國家教育秩序的破壞。處于邊遠山區(qū)與農(nóng)村的學校教育很難實現(xiàn)規(guī)模效應，這些學校即使獲得同樣的生均教育財政撥款，也難以取得與其它區(qū)域?qū)W校相同的教育效果。為此，省級政府與轄區(qū)的市級政府可以建設若干教育特區(qū)，針對實際情況給予教育特區(qū)建設以多種優(yōu)惠條件。

建立邊遠教師保障機制。政府可以為相對貧困落后的邊遠或農(nóng)村地區(qū)的學校設立邊遠教師基金，鼓勵優(yōu)秀教師到這些地方任教，從而保證這些學校或區(qū)域的教育質(zhì)量。

創(chuàng)新民工子女就學機制。把解決農(nóng)民工子女就學問題提上民生發(fā)展議程，將農(nóng)民工子女接受義務教育納入教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進一步擴大農(nóng)民工子女指定學校數(shù)。另外，可以試點民工子女定向培養(yǎng)制度：一是人口流入的城市將民工子女集中在特定中學，以戶籍所在地學校采用的教材進行教育，為他們參加戶籍所在地的高考進行定向培養(yǎng)；二是為民工子女開放部分職業(yè)教育學校，為當?shù)仄髽I(yè)或相關部門組織定向培養(yǎng)所需人才。

參考文獻：

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