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本文作者：南秉燦工作單位：溫州市人民檢察院公訴一處

依法治國首先是依憲治國。樹立憲法的權威，樹立尊重憲法的理念，維護憲法的尊嚴，以憲法為根本活動準則，保證憲法實施，是建設法治國家的根本。人民檢察院是憲法明確規定的國家法律監督機關，它以維護憲法和法律的尊嚴、保障國家法律的正確統一實施、保障人權、打擊犯罪為神圣職責。檢察權源于憲法，憲法為檢察權行使的正當性、權威性提供了豐厚的給養和根本法的依據。在新形勢下，在我們致力于完善創新中國特色社會主義檢察制度的過程中，面對的根本性問題之一，就是要在檢察體制改革中全面落實憲法的原則。

一、認真落實憲法關于檢察機關法律地位的規定，維護檢察權的獨立性和權威性

這是檢察改革的根本問題。我國檢察機關在國家機構中的地位問題，就是由憲法和法律確立的檢察機關與其他國家機關的關系問題。按照我國憲法規定，全國和地方各級人民代表大會為國家權力機關；國務院和地方各級人民政府為國家行政機關；各級人民法院為國家審判機關；各級人民檢察院為國家法律監督機關。以上這些國家機關，以我國各級人民代表大會為基礎，共同構成我國的國家機構系統。憲法還規定："人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。"我國檢察機關作為國家的法律監督機關，它在國家機構中的地位主要體現在兩個方面；一方面是它與國家的行政機關和審判機關均由人民代表大會產生，并被國家權力機關賦予檢察權。因此，它的地位從屬于國家權力機關，對國家權力機關負責并接受國家權力機關的監督；另一方面，基于獨立行使檢察權的需要，檢察機關是國家機構組織系統中的一個獨立機關，它的獨立地位體現在它與行政機關和審判機關不是隸屬關系，而是平行關系，簡稱"一府兩院"。目前，在檢察實踐中，的確出現了一些問題。比如，檢察機關的行政領導體制影響了它依法獨立行使檢察權；檢察機關把主要精力花在對職務犯罪的偵查上，而無暇顧及對審判活動的監督；檢察機關對公訴活動和審判監督活動的關系處理不適當，影響了訴訟的公正性和科學性；檢察機關與審判機關都具有司法解釋權，使兩機關出現了工作上的不協調等，這些問題的存在，導致有人要求取消檢察機關作為獨立國家政權機關的憲法地位。這一觀點將帶來以下問題：第一，可能直接動搖我國的人民代表大會制度的憲政體制，使國家的政權體制由人民代表大會領導下的"一府兩院"制演變為"一府一院"制。屆時，人民代表大會要么居于"一府一院"之上，要么與"一府一院"平起平坐。第二，使對訴訟活動的監督出現真空地帶。權力機關不能經常、直接和具體地行使法律監督權，檢察機關又不再具有訴訟監督權，對公安機關、國家安全機關、審判機關和執行機關的監督就無法落實。第三，即使再設一個專門的廉政公署，其對國家工作人員職務犯罪所行使的監督權，與檢察機關行使這一權力又并無二致。第四，在目前社會高度一體化、行政權力給于強大的體制下，將檢察機關歸入行政機關內部，將會大大削弱打擊犯罪特別是反腐敗的力度。第五，取消檢察機關對保障國家法制統一的監督，各種地方保護主義將日趨嚴重。憲法和法律對檢察機關法律地位的確定，要求我們無論在理論上還是實踐中，都應自覺地維護檢察機關的獨立性和權威性。為了維護檢察機關的憲法地位，樹立檢察機關應有的權威。一方面，要大力宣傳憲法規定我國在人大監督下"一府兩院"的國家體制，使廣大干部群眾特別是各級黨政負責同志真正懂得檢察院在國家體制中的地位，自覺地維護檢察機關的法律地位，堅決支持檢察機關依法獨立公正行使檢察權。另一方面，要適當提高檢察機關內設機構及其領導的規格。目前，除各級檢察長按同級政府首長副職配備外，各級檢察機關內設機構及其領導的規格、稱謂，與同級政府下屬的部門完全一樣，從而導致檢察機關機構設置和人員配備上，行政化色彩太濃，而又規格偏低。筆者建議，各級檢察機關內設業務機構，取消廳、局、處、科稱謂，一律改稱為"室"，即"××檢察官辦公室"。在機構規格上，比同級政府部門內設機構高半格。

二、認真落實憲法關于檢察機關性質定位的規定，強化檢察機關的法律監督職能

這是檢察改革的核心問題。我國憲法法明文規定："中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。"這一規定以國家根本大法的形式提示了檢察機關的法律監督性質。法律監督反映了檢察權的根本性質和基本功能，表明以法律監督作為檢察機關的專職專責，是中國特色社會主義檢察制度的本質特征，是區別于西方檢察制度的顯著特色。雖然憲法對檢察機關的法律性質定位作出了規定，但是一些學者對憲法的有關規定提出了質疑。其中，一種代表性的意見認為，檢察機關是"國家法律監督機關"是個全稱判斷概念，它意味著檢察機關是一個全面監督國家法律實施的機關。實際上，我國檢察機關不是，也不可能成為全面監督法律實施的機關。這種意見認為，我國檢察機關應當定位于國家公訴機關和司法監督機關。①另一種意見認為，我國的檢察機關主要是負責對刑事犯罪的批捕、起訴、行使公訴職能，應當是單純的公訴機關，這樣定性還能與西方的檢察機關銜接。而第三種意見則認為檢察機關應當是單純的司法監督機關。②當然，在理論界占主導地位的觀點，還是認為檢察機關的性質是國家的法律監督機關。③他們從列寧的法律監督理論、人民代表大會制度的要求、社會主義檢察制度與西方檢察制度的區別以及我國檢察機關的歷史沿革的要求，進行了比較充分的論述，具有較強的說服力。為了強化檢察機關的法律監督職能，充分發揮法律監督的作用，筆者認為，應當通過檢察改革，著重解決以下三個問題：第一，擴大法律監督的范圍。目前，我國檢察機關履行法律監督的職能，主要表現在刑事訴訟監督、民事行政訴訟監督、刑罰執行監督和職務犯罪監督等方面。由于立法不完善，檢察機關在履行法律監督職能中，還留下不少空白點。比如民事行政訴訟監督，按目前的法律規定，監督的方式只是對人民法院已經生效的判決、裁定，發現違反法律規定的依法提起抗訴，這純屬事后監督。為了保證民事行政訴訟的公正性，有必要擴大檢察機關民事行政訴訟監督的范圍，賦予檢察機關對涉及國家、社會和公民重大利益，并且當事人無力或不愿、不敢提起訴訟，因而需要由檢察機關代表國家進行干預的案件，提起民事或行政訴訟。再比如職務犯罪監督，檢察機關在查辦和預防職務犯罪的實踐中，針對一些行業、單位在執法和管理方面存在的問題、漏洞，發出"檢察建議"，促使其糾正違法、堵塞漏洞，對于從制度上防止腐敗起到了較好的作用。但嚴格地講，這種"檢察建議"并沒有法律依據。因此，應當通過立法，將"檢察建議"法律化、制度化。第二，完善法律監督的程序。現行法律中關于偵查監督、審判監督和執行監督的法律程序的規定很不完備，只規定檢察機關有權對違法行為提出糾正，而缺乏必要的保證措施。當有關機關拒不接受檢察機關的意見時，法律上并沒有規定進一步的解決辦法，因而往往使莊嚴的法律監督成為無效果、無意義的行為，嚴重影響國家法制的威信。因此應分門別類地通過立法訂出監督程序，使法律監督法律化、程序化，具有嚴格的約束力，以保證法律監督的順利進行。完善監督程序，應在立案、偵查、拘留、逮捕，搜查、起訴、一審、二審、上訴、抗訴、勞改、勞教、加刑、減刑和釋放等環節上，明確檢察機關的職權與職責及行使職權的過程。一方面可以使檢察機關更好地實施監督，另一方面也防止檢察機關的不當監督和越權。第三，增強法律監督的手段。當前檢察機關的許多監督活動不能奏效，其中一個重要原因就是監督手段不完善，軟弱無力。從當前情況看，檢察機關除已有的拘留權、逮捕權、起訴權、抗訴權、檢察建議權等外，還應增加：1.警告權。對檢察機關的糾正違法通知書不執行者、對檢察機關的檢察建議書置之不理者，可以發出監督警告。2.非法財物處理權。對于經檢察機關偵查、檢察而不構成犯罪的案件，檢察機關可以按照有關法規對于非法所得的財物決定凍結、沒收，對于造成的損失責令賠償等處理。3.檢察彈劾權。即針對監督范圍內某些嚴重違法，玩忽職守，雖未構成犯罪，但危害后果比較嚴重的領導人，提請有關機關罷免現職的權力。4.建議處分權。如果檢察人員發現國家工作人員的行為違紀政紀，應建議有關部門給予黨紀政紀處分。如果司法人員違法失職不再勝任司法職務，可建議人大常委會予以罷免。

三、認真落實憲法關于檢察機關領導體制的規定，實行檢察機關一體化

這是深化檢察改革的關鍵問題。我國憲法明文規定："最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。"落實憲法的規定，有必要改變目前檢察機關的"條塊結合，以塊為主"的領導和管理體制，逐步實行檢察一體化，建立全國統一的具有強大的抗干擾機制的檢察領導和管理體制，以確保檢察機關依法獨立、公正、高效行使檢察權。考慮到我國國情，檢察一體化可以有一個漸進的過程。筆者認為，重點要解決好以下問題：一是上級檢察院要支持下級檢察院嚴格執法，依法辦案。對于因嚴格執法而受到打擊報復或不公正待遇的檢察人員，要積極采取措施，依法保護，必要時依靠黨委、人大協調解決。二是各級檢察院偵大職務犯罪案件，應當發揮檢察機關的整體優勢，上級檢察院可以統一管理案件線索，統一組織偵查活動，統一調度偵查力量和偵查裝備。三是檢察機關要加強檢察工作一體化機制建設。上級檢察院采取專項偵查行動、專案偵查以及交辦、參辦、督辦、提辦和指定異地管轄等方式辦理重大職務犯罪案件時，下級檢察院應當服從指揮和協調。四是在審查起訴工作中，有管轄權的檢察院認為案件不適合由本院管轄的，應當向上級檢察院提出移送管轄的意見，上級檢察院審查同意的，可以商同級法院依法指定管轄。上級檢察院對認為有必要指定管轄的審查起訴案件，也可以直接商同級法院依法指定管轄。五是下級檢察院對訴訟活動中的違法情況提出糾正意見，有關機關不依法糾正的，下級檢察院應當及時報告上一級檢察院，上級檢察院認為提出的意見正確的，應當協調同級一個機關督促其下級機關糾正。