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[內容提要]“對物行政行為”與“對人行政行為”是根據行政行為的受領者不同，對行政行為所作的學理分類。提出“對物行政行為”的概念和理論，是要通過全面闡釋其涵義和特征，介紹主要對物行政行為的表現形態，澄清“對物行政行為”與“對人行政行為”的本質區別，指出它符合行政訴訟法規定的“具體行政行為”的根本特征，因而具有行政可訴性，反對將“對物行政行為”歸入抽象行政行為的錯誤觀念，從而從實質上拓寬行政訴訟受案范圍。

[關鍵詞]對物行政行為對人行政行為表現形態

一、導言

1989年制定的《行政訴訟法》首次正式使用了“具體行政行為”概念。這一概念的出現，對我國行政法學研究和實務產生了重要影響。首先，解決了人民法院在行政訴訟中的審查對象問題；其次，形成了具體行政行為與抽象行政行為的分類，成為行政法學關于行政行為最重要的分類之一；第三，嚴格限定了行政訴訟受案范圍，并成為決定受案范圍的諸多變量中最重要的一個。從某種意義上講，對具體行政行為的認識和研究，決定著我國行政法學和行政訴訟法學的研究方向。正是由于這個原因，在其后的十數年里，幾乎所有的行政法學者都參與了關于具體行政行為的激烈爭論，見仁見智，意見雜陳。關于這一概念，認識較為一致的方面，可以概括為以下幾點：

第一，相對方的非普遍性或特定性。具體行政行為針對的是“特定人（即具有法律人格的公民、法人或其他組織）”。第二，行為對象的非普遍性或特定性。具體行政行為對象針對的是“特定事項”。第三，以“人”（具有法律人格的公民、法人或者其他組織）為行為受領者。它們集中反映在《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》第1條規定中，“具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”而關于什么是“特定人”和“特定事項”學者們又有不同的理解。

多數學者認為，為了更好地實現行政訴訟法保護相對人合法權益、監督和維護行政機關依法行政的目的，應當在不違反一般法理和無害于社會公共利益的前提下，從寬解釋具體行政行為的含義，盡可能使較多的行政行為納入行政訴訟受案范圍。從目前的研究情況看，對具體行政行為的解釋仍然沒有實質性的進展，因為這些解釋基本上沒有逃脫傳統思維模式的束縛，即在“行政行為的受領者必須是人”的理念支配下，討論行政行為和行政訴訟受案范圍，其演繹結論必定是不全面甚至是錯誤的。原因在于，關于“行政行為的受領者必須是人”的理論假設，從邏輯上講有以偏概全之嫌，使得某些本質上屬于具體行政行為的行為，被貼上了抽象行政行為的標簽，排除在司法審查范圍之外。這種被錯誤貼上抽象行政行為標簽的行政行為就是“對物行政行為”。

目前國內學界，鮮有提出此概念者，偶有論者，也言之了了。對此問題曾經有過深入、廣泛討論的是德國行政法學界。德國學者在20世紀五、六十年代，首先從學理上提出對物行政行為概念，最近已經被判決采納。但是，關于該行為的概念、理由、適用范圍和法律后果尚存在較大爭議。德國《聯邦行政程序法》第35條有關一般命令的擴大規定使得對物行政行為具有了實踐意義。這說明聯邦行政程序法采納了對物行政行為的理論，并且規定將其作為“一般命令”對待。德國行政法學者沃爾夫。巴霍夫。施托貝爾將對物行政行為界定為：“通過財產性質的界定和確認而作出的物權法上的調整行為”，只有“間接的人事法律效果”。上述界定反映出，德國學者相信對物行政行為作為獨立的法律概念，有自己的法律規則和內在邏輯，必須將其限于僅與財產有關的行政處理行為，用以明確該財產的法律屬性和法律地位。對物行政行為只能以物而不能以人為“收件人”，對人所產生的法律效果只能是間接的，即與物有關、必須承受物法上的處理行為后果的人。我國臺灣地區也有關于“公務之一般使用”的討論，而且有學者指出實物中已承認物的一般處分的存在。不過，這些討論都沒有突破德國學者研究的范圍和深度。

筆者提出“對物行政行為”的概念，是要通過全面闡釋“對物行政行為”的涵義，澄清對于“對物行政行為”的性質的認識，指出它符合行政訴訟法規定的“具體行政行為”的根本特征，因而具有行政可訴性，反對將“對物行政行為”歸入抽象行政行為的錯誤觀念，從實質上拓寬行政訴訟受案范圍

二、對物行政行為的涵義、特征及其與對人行政行為的關系

所謂對物行政行為，是指行政主體運用行政職權，對非屬行政主體自有、而且可以作為物法上財產進行支配的物的各項權能進行規制，以產生、變更或消滅行政法律關系為目的的行政行為。對物行政行為旨在通過確定物的公法性質，達到產生、變更或消滅行政法律關系的目的，調整的不是個人的權利義務，而是物的法律狀態，以物為受領對象，至于其所有權人是誰，則在所不問。

“對物行政行為”與“對人行政行為”是根據行政行為的受領者不同，對行政行為所作的學理分類。本文所稱“對物行政行為”是與“對人行政行為”相比較而言。法學理論上一般將對人行政行為的受領者稱為“相對人”，為了便于表達和理解，本文將對物行政行為的受領者稱為“相對物”。

應當指出，就行政機關的對物行政活動而言，除了對物行政行為之外，還包含“對物事實行為”，它們之間的區別主要在于，前者以發生行政法上的效果為目的，是法律行為；而后者不以發生行政法上的效果為目的，屬于事實行為，如交通警察拖走妨礙交通的違章車輛就是如此。

對物行政行為有以下特征：

第一，對物行政行為的主體是行政主體，非行政主體對物的權能作出的處分，不是對物行政行為。

第二，對物行政行為的客體是物法上的物的權能，該物屬于財產的范疇，行政主體通過實施對物行政行為，改變相對物權能的狀態，從而確立物的公法性質或法律地位。

第三，對物行政行為的對象是物法上的物本身，不是物的所有權人或者物的權能。而且該物不屬于行政主體自有或只能由國家專屬所有的特定物，行政主體對該類相對物的處分不具有對外的屬性，因而屬于內部行政行為。

第四，對物行政行為的法律性質屬于具體行政行為。首先它是實體法上的行為。因為它是具有一般、抽象特征的行政法律規范的具體化和執行，是對具體事件中法律狀態和法律性質的具有約束力的確認。其次它也是程序法上的行為。因為它是行政程序運行的結果，是行政主體主觀判斷向法律形式轉化的標志。最后，它還是行政訴訟法上的行為。因為它不僅是法律保護的依據，而且具有確定訴訟種類和訴訟后果的作用。對物行政行為主要引起撤銷之訴、確認之訴、給付之訴、履行之訴等。

對人行政行為和對物行政行為既有區別也有聯系。

聯系主要表現在四個方面。

首先，它們都是行政行為，具有行政行為的所有法律要素和本質特征；其次，它們都具有規制性，一經作出

，會對相對人的合法權益或者相對物的權能產生影響；第三，它們都直接或間接影響相對人、相對物物權所有人等對物享有利益的人的合法權益，但是最終都將影響人的合法權益（行政機關對無主物的處分除外）；第四，有時一項完整的行政行為既包含對人行為，又包含對物的行為，但他們的法律效果是統一的，實際上是對物行為和對人行為的競合或者混合。大多數的對物行政行為都屬于這種情況，這時，作為財產的相對物，是行政主體和財產所有人、與相對物有關的他人之間的連接點。例如，行政機關強制許可使用專利權的行為，一方面，對于申請使用專利的人而言，該強制許可行為是對人行為；另一方面，對于被許可的專利權而言，該許可行為又是對物行為，但是它們的法律效果是統一的，即使專利權的使用權能發生改變。

區別主要表現在五方面。

一是客體不同。對人行政行為的客體既有可能是人身權，也可能是財產權，還可能是某些政治權利，如受教育權、集會、游行示威權等。對物行政行為的客體是單一的，即只能是物法上的物的一般權能（包括占有、使用、收益、處分）。

二是行為的受領者不同，對人行政行為的受領者必須是人。而對物行政行為的受領者只能是物。這是二者最重要、最明顯的區別。

三是某些生效要件不同。一般說來，對人行政行為須以“相對人受領”為其生效要件。如行政處罰必須在將決定書送達相對人后，始能生效。對物行政行為則不然，它無需以人（物之所有權人）的受領為生效要件。如文物管理機關宣布對某公民所擁有的祖傳房屋為國家級文物加以保護，就不需要以該房屋的所有權人的受領為生效要件。

四是對第三人的效力不同。對人行政行為的效力一般不及于第三人，也就是說，同一行政行為對其相對人的拘束力，不能當然地拘束非相對人。例如，行政處罰的相對人死亡的，不能由其繼承人承受處罰后果。值得說明的是，某些行政行為如行政裁決、行政確認、行政處罰等的效力有時會及于相對人以外的第三人，但是對于確定的行政行為而言，他們都是相對人。而對物行政行為的效力則必然及于第三人。如文物管理機關宣布對某公民所擁有的祖傳房屋為國家級文物加以保護，該行政決定將對房屋的買受人、繼承人等新的產權所有人產生同樣的拘束力。

五是所形成的行政法律關系構成不同。按照行政法律關系的一般構成模式，對人行政行為形成的行政法律關系模式為：“主體（包括行政機關和相對人雙方主體）——內容（權利、義務）——客體（人身權、物、行為等）”；對物行政行為形成的行政法律關系模式與前者有明顯區別：“主體（只有行政機關一個主體）——內容（權利、義務只涉及行政主體，而涉及相對物的方面是法律狀態、法律性質，談不上權利義務的承受問題）——客體（只有相對物的權能）”。

以上，我們詳細闡釋了對物行政行為的概念、特征及其與對人行政行為的區別和聯系，厘清了與對人行政行為的客觀界限，將這一重要的行政行為形態，按照其本質屬性，從行政行為這一總括概念中分離出來。那么，從實證的角度看，對物行政行為在實踐中表現為哪些具體形態呢？

三、對物行政行為的表現形態

了解了對物行政行為的形態，可以幫助我們在實踐中正確地判斷某一行為是否對物行政行為，是否具有可訴性，如何對相關案件進行審查、判決等。從一般意義上講，對物行政行為的表現形態，可以分為純粹對物行政行為、混合對物行政行為和競合對物行政行為。

所謂純粹對物行政行為，就是行政機關針對公物的使用、流通等問題向不特定人發出的行政命令或者行政處理。需要說明的是，這里的“公物”是特指那些只能由國家占有、使用、收益和處分的特定物，如天安門廣場、城市道路等。對于某些法定所有權屬于國家，但可以由公民、法人或其他組織經營管理使用的公物而言，不屬于這個特定范疇，如水流、礦產資源、公立學校、醫院等。可見，這里的“公物”的范圍是十分狹窄的，而且隨著公有私營現象的增多，其范圍還會進一步縮小。因此，純粹對物行政行為的數量、類別均很少，與針對非公物行政行為不可同日而語。嚴格說來，由于純粹對物行政行為相對物，屬于公物，不能作為物法上的私財產，行政機關是其權利的代表，所以，純粹對物行政行為不具有行政訴訟法上對物行政行為的屬性，不是本文討論的實質意義上的對物行政行為。

競合對物行政行為和混合對物行政行為與純粹對物行政行為不同，它們的相對物是物法上可以作為私財產的物。競合對物行政行為則是在對可以作為物法上私財產的物進行規制的同時，間接作用于物權所有人，因而是“直接對物”和“間接對人”的競合。但是，對物處分是直接的、實質的和原生的，對人處分是間接的、表象的和派生的。例如，行政機關對不動產的登記行為，就是對不動產的法律狀態的處理，這個處理是直接的、實質的和原生的，對不動產所有人的影響是間接的和派生的。

絕大多數對物行政行為是競合對物行政行為，相比而言，混合對物行政行為只是特例。混合對物行政行為是在對可以作為物法上財產的物進行規制的同時，除了間接作用于相對物的所有權人，還要直接作用于非物權所有人的第三人，是對人行政行為和競合對物行政行為的混合，即由兩種不同的法律關系混合而成。由此可見，任何混合對物行政行為都必然包含間接作用于人的情形，即包含競合對物行政行為，否則，便不成其為對物行政行為。其典型情況是，行政機關強制許可使用專利。在這種情況下，一方面，行政機關對物（專利權）的法律狀態進行規制，然后間接作用于專利權人；另一方面，行政機關準許申請人使用他人專利，是直接作用于人，其實質是對人行政行為。顯而易見，這類行政行為既包含一個獨立的對物行政行為，又包含一個獨立的對人行政行為，二者基于同一客體而相互關聯和依存。法律關系圖示如下：

上面的討論說明，只有競合對物行政行為和混合對物行政行為才是嚴格意義和實質意義上的對物行政行為，是本文討論的主題。由于混合對物行政行為是競合對物行政行為的特例，只要弄清了后者的一般規律，前者就會一目了然。所以，以下我們將從實證的角度，僅對競合對物行政行為和純粹對物行政行為各種表現形態進行比較討論。

（一）純粹對物行政行為——針對公物使用、收費的命令或處理

純粹對物行政行為主要表現為行政機關對公物的使用、禁止使用、流通等問題向不特定人發出的行政命令或作出的行政處理。

在行政管理活動中，行政機關通常會對某些特定公物的使用等問題，向不特定的公眾發出一些命令，包括禁令。例如，A公安交通管理機關宣布某條道路為單行道，并將其名稱由原來的“政法大學路”改為“北京大學路”；B園林管理機關宣布某國營公園對游客不收取門票費用；C文物管理機關下令禁止非法盜掘古墓葬、禁止買賣發掘出土的國家級文物；D長江河道管理機關下令禁止在長江河道非法采沙。

A案中，行政機關針對的是公共道路的使用和命名所的命令，適用于所有經行該道路的全部車輛，也就是說，該命令的受領者是該道路，而非某人或者車輛；至于道路名稱的改變，受領者更是清楚，與北京大學和政法大學均無關系，因為它們不是行政命令的受領者。在當前的城市交通管理中，還有一種常見的情況，就是行政機關宣布某一城市區域的汽車通行“單雙號”規則，禁止單號車輛在雙號日期和雙號車輛在單號日期駛入該區域。這種規則對于一定區域（公物）的交通是命令，但是對于車輛則是禁令。行政機關的這種宣布規則的行為與A案中的行為性質相同，是純粹對物行政行為。

B案中，行政機關針對的是某國營公園的使用和收費，受領者是公園，而不是公園的管理人或游人，因此該命令自宣布之日起對所有人生效，并非以公園管理人受領之日起生效。

C案中，行政機關針對的是只能有國家專屬所有的古墓葬、文物的發掘和流通，受領者是古墓葬和文物，適用于不特定的普遍的人，自之日起具有普遍的約束力。D案的情況與C案相同。

簡言之，純粹對物行政行為一般針對國家專屬所有的、不具有物法上財產性質的公物，沒有具體的相對人，特定人不能從財產權的角度主張純粹對物行政行為無效，一般不能提起行政訴訟。即便是為了維護該公物所代表的公共利益，也只能從公益訴訟的角度發動訴訟程序。

針對公物的純粹對物行政行為（只能間接對不特定的普遍人）

直接對物間接對人特定物非特定物

特定人（個別）不存在不存在

非特定人（普遍）內部行政行為（A、B案）具有普遍約束力的命令、決定等公物使用規則（C、D案）

（二）競（混）合對物行政行為——針對非公物的行政命令或行政處理

正如前文所言，只有競（混）合對物行政行為才是嚴格意義上的對物行政行為，行政機關通過對相對物的處分，間接影響物之所有權人或者第三人，反過來，受到該處分影響的物之所有權人或者第三人，可以依據行政訴訟法，對行政機關提起訴訟，要求法院審查對物行政行為的合法性。針對非公物的命令或處理，在實際中出現較多，引起的爭議也較大。主要有四種情形。

針對非公物的競合對物行政行為

直接對物間接對人特定物非特定物

特定人（個別）行政處理（具體行政行為）行政處理（具體行政行為）

非特定人（普遍）行政處理或行政命令行政命令

1、“特定物——特定人”模式

這種模式是行政訴訟法上的典型行政處理模式，即此種競合對物行政行為屬于行政訴訟法上的具體行政行為，其可訴性基本沒有爭議。表現形態主要有以下幾種：

（1）確權裁決行為。這是行政機關對相對物權屬所作的確認性裁決。

（2）物權登記行為。這是行政機關對相對物的動態物權（設立、變動等）所作的行政處理。

（3）強制許可專利權的行為。這是典型的混合對物行政行為。

（4）注冊、注銷和授予專利權、商標權等知識產權的行為。其性質類似于物權登記和撤銷登記行為。

（5）合同鑒證行為。前提是把合同視為物——包含可期待財產的權利憑證，所作的確認性行政處理。

2、“特定物——不特定人”模式

這種模式的對物行政行為往往以行政命令的形式出現。因為它具有一項與抽象行政行為相同的明顯特征——針對不特定人，在實踐中，是最容易被誤解為抽象行政行為的行為之一，有些行政機關為了避免被訴，也有故意“打擦邊球”的傾向。我們知道，如果對人行政行為的相對人是不特定的，就一定屬于抽象行政行為。但是對物行政行為則完全不同。原因在于，抽象行政行為的內涵僅僅涉及對人行政行為。行政訴訟法第12條受案排除范圍的第3項“行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令”，就是指的對人的抽象行政行為。可見，行政訴訟法并沒有排除對“特定物——不特定人”模式的對物行政行為的審查。從提起訴訟的角度講，任何相對物之所有權人均可就對物行政命令、行政處理提起撤銷、給付等訴訟。

（1）行政征收。稅收、管理費、機場建設基金等亦是顯而易見的對物行政行為。

有些行政征收不易識別。例如信息產業管理機關宣布對每個手機用戶在正常話費之外每月加收10元“幫貧扶困基金”。本案中，表面上看來，行政機關針對的是不特定手機用戶，貌似抽象行政行為，其實是一種誤解。實際上，行政機關針對的是手機的使用，其相對物是使用中的手機，間接影響確定的手機用戶。所以，其實質是按月進行的行政征收。

（2）行政機關的涉及公共利益的非公物的使用、管理的命令。例如，某市公安、工商等行政機關下令關閉有害于未成年人成長的游戲機廳，即屬此類。

（3）行政機關的禁止或限制某些特定藥品、產品流通命令。例如，某市衛生局下令禁止所有醫療單位購買某一品牌的醫療產品或藥品。表面上看，該命令是對醫療單位具有普遍約束力的抽象行政行為，實質上是對醫療產品、藥品的行政命令，它通過相對物，對相對物的經營者的權利進行了規制。對經營者而言，這顯然是可訴的。

3、“非特定物——特定人”模式

最具代表性的是某些行政檢查行為，如海關的商品檢驗行為，是海關對特定進出口商的不特定進出口商品，所作的行政處理，是具體行政行為。

4、“非特定物——非特定人”模式

這種對物行政行為一般以行政命令的形式出現，也容易給人以抽象行政行為的印象。當然它并非抽象行政行為，前文論及，此處不贅。例如，某市政府出于地方保護的目的，命令稱，外地啤酒、白酒等未經本市糖酒經營管理部門許可批準，不得在本市市場銷售。所謂“外地啤酒、白酒”在沒有具體化以前，是非特定的，其相應的外地經營者也是不特定的。這使它有別于“特定物——不特定人”模式中的第（3）項：行政機關的禁止或限制某些特定藥品、產品流通命令，因為這項命令的相對物是已經特定化的。它們都具有行政可訴性。