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存款保險是指符合條件的存款式金融機構(主要是商業銀行)在按規定繳納保險費后,存款保險機構對其吸收的合規存款給予保險,一旦投保金融機構倒閉,存款人可得到一定的賠償[1]。存款保險制度始于20世紀30年代的美國,20世紀30年代世界金融危機爆發,美國大量銀行倒閉,為此,美國設立“聯邦存款保險公司”(FDIC),以防止大規模的銀行擠兌。目前,全球共有100多個國家和地區建立了不同形式的存款保險制度。

一、存款保險制度的作用

一般來說,存款保險制度的目標在于保護存款人的利益和維護金融市場的穩定。美國1933年《格拉斯-斯蒂格爾法》把建立存款保險公司的目的表述為:(1)重振公眾對銀行體系的信心;(2)保護存款人的利益;(3)監督并促使銀行在保證安全的前提下進行經營活動。日本《存款保險法修改法案》第一條明確規定存款保險制度的目的是:保護存款人的利益,在金融機構停止支付存款的時候,存款保險機構必須對金融機構支付必要的保險金,并對破產金融機構的合并或業務轉讓進行適當的資金援助,以維護信用秩序[2]。具體來說,存款保險的主要作用可以歸納為:

(一)存款保險可以提高公眾對銀行體系的信心。如果某銀行出現支付危機,由于銀行具有隊列順序原則,存款者就有強烈的優先取款的意愿,于是爭先恐后的去銀行取款,從而造成銀行擠兌,又由于信息的不對稱,一家銀行出現擠兌,會使公眾對其它具有清償能力的銀行產生懷疑,以至于使得健康的銀行也發生擠兌。因此建立存款保險制度,提高公眾對銀行體系的信心,才能減少銀行出現問題時的擠兌行為,防止個別銀行倒閉的傳染效應,維護金融體系的穩定。

(二)保護存款者尤其是小額存款者的利益。存款保險制度的基本功能就是保護存款者的利益。存款人相對于銀行來說處于信息不對稱劣勢的一方,在市場機制的作用下,存款者很難做到自我保護。特別是小額存款者由于自身知識的局限性和難以獲得銀行經營和其他信息,無法對其存款的風險做出準確的判斷,更易出現擠兌行為。在這種情況下,存款保險制度可以為其提供保護,即使銀行破產倒閉,存款者也能得到一定程度的補償。

(三)救助和處置有問題的投保銀行。存款保險機構的重要作用之一就是協助金融監管部門處置投保銀行的金融風險。當某個投保銀行出現經營危機時,存款保險公司會根據不同的問題采取不同的處置方式,比如流動性支持、促進兼并、清算賠付等,以化解金融風險或阻止風險蔓延。

(四)監督投保銀行的經營活動。存款保險公司為了防范投保銀行的經營風險和道德風險,一般都要采取有效措施加強對投保銀行的監督管理。

二、實施存款保險制度應注意的問題

存款保險制度雖然能夠保護存款人利益,有效阻止銀行擠兌,防范和化解風險,但也可能會產生道德風險。如果銀行選擇高風險、高利潤的資產策略而不需要為此向存款人支付更高的利息來彌補其承擔的風險,這樣會刺激銀行經理置存款人的利益于不顧,而優先考慮銀行的收益及其自身的利益。而且存款人有了存款保險的保護,失去監督銀行管理的積極性,結果使脆弱的銀行可能吸收到更多的存款,金融系統的整體風險水平就提高了。

另外,不合理的存款保險制度還會產生逆向選擇。如果存款保險制度提供的保險是完全自愿的,并且保費不與銀行資產風險水平掛鉤,那么只有那些風險大的銀行才會對存款保險感興趣,而那些穩健的銀行卻會因為繳納統一的保費而受損而退出存款保險體系。一旦穩健的銀行退出存款保險制度,便需要提高對參保銀行的保險費率。然而保險費率的提高又會進一步迫使留在存款保險體系內的次優銀行退出存款保險體系。如此下去,最后只有最脆弱的銀行才會保留在存款保險體系以內。

三、我國建立存款保險制度的必要性

第一,我國現行的隱形存款保險的弊端要求建立存款保險制度。我國對存款人利益保護實際實行的是保護吸收存款的金融機構的間接保護方式。這種隱形存款保險不利于中小銀行的公平競爭,比如我國四大國有商業銀行有國家信用作保障,存款者不用擔心銀行倒閉會給自己帶來損失,由此造成了大銀行與中小銀行不公平的競爭局面。

第二,我國銀行目前面臨較大的經營風險,建立存款保險制度可有效防范金融風險,維護金融體系的穩定。在市場經濟中任何經營都是有風險的,銀行也不例外,銀行的脆弱性使得存款保險至關重要。

第三,存款保險制度有利于保護存款人尤其是小額存款者的利益。因為金融體系存在著信息不對稱,小額存款人缺乏信息,而存款保險制度可以保護這些存款人。因為如果建立了存款保險制度,當實施該制度的銀行資金周轉不靈或破產倒閉而不能支付存款人的存款時,按照保險合同條款,投保銀行可從存款保險機構那里獲取賠償或取得資金援助,這就有效保護了存款人的利益。

四、構建我國存款保險制度的幾點建議

存款保險制度雖然有許多優點,但如果存款保險制度設計不合理,就會產生嚴重的逆向選擇和道德風險,甚至會引發嚴重的銀行危機。

第一,建立存款保險制度必須要有完備的法律法規,要立法先行。建立存款保險制度是一項爭議較大且需要權衡有關各方面利益的改革,只有通過制定相關法律,在法律中確立有關各方面的關系,才能有效約束有關方面的行為。

第二,存款保險的機構設置和資金來源。國際上存款保險的機構設置和資金來源有三種模式:一是由政府出資興辦,以監管為主要目標;二是由政府和銀行業共同出資建立存款保險機構;三是由銀行同業合建存款保險機構。我國可以采用事前安排的方式,存款保險基金的資金來源除保費收入外,國家財政對建立的存款保險機構可先投入一定數額的資本金,當資金出現困難時,可向財政、中央銀行申請批準特別融資,或者像投保銀行收取保費,或者由存款保險機構在資本市場上發行債券融資等。

第三,要合理確定存款保險費率。從各國存款保險費征收的實踐看,主要采取單一保費制度與基于風險的差異化保費制度。在我國由于各銀行之間風險程度、經營管理水平、資產規模和資產質量有較大的區別,所以我國應實行與風險相掛鉤的差異化保費制度。具體來說就是將銀行的風險程度與存款保險費率相掛鉤,先按存款余額的一定比例交納保險費,在此基礎上,根據投保銀行的資本充足率與風險資產比率確定不同的浮動比率。