導語：如何才能寫好一篇新土地管理法土地征收流程，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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目前，我國的農村土地管理中存在著一些問題制約著農村土地資源的合理利用，使得農民的土地權益受到損害，引起農民的一些不滿。下面從一些土地利用不規范不合理的內容來對問題進行詳細地說明。

第一，集體經濟的質量不夠高，土地利用率比較低。根據我國的《憲法》和《土地管理法》中有關于農村土地歸屬權的相關規定，其中說明農村土地的所有權是屬于集體的。而集體是一個較為復合的概念，它使得土地是歸農民所共用的，但農民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農村實施了稅費改革等制度后，集體的經濟模式使得農民的收入較之前有一些降低，很多農民在土地上得到的收入也僅僅是靠農作物來實現，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質量有很好的改善，農民種地的積極性不高。因此現在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉讓，從中謀取暴利。這些都使得農民的土地權益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優化。根據目前的相關流程，土地在流轉的過程中農民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農民在土地經營的過程中主要受到國家政策的引導，集體經濟的環境使得在土地承包合同中農民的權益不能得到很好的落實。因此在目前，農村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉讓金收入自己的腰包，而農民只得到很少的一部分，使農民的利益受到極大的損失。這也是農村土地管理中存在的重點問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現象。農村的土地征用程序要按照相關的政策來執行，但很多的農村干部并不遵從相關的規定來進行，反而克扣農民的土地征收所得款。農民對于這一現象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農民的土地權益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現為：第一，對權力的規定缺乏相應的說明。比如土地法中規定財產在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規定是為了解決土地權力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權是集體使用權，集體土地的最終處置權是屬于國家的。這就剝奪了農民集體土地的出讓權，使得農民集體所應享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據《土地管理法》的相關規定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用。《土地管理法》和《物權法》中規定的征收土地的補償是十分少的，一旦農民的土地被征收，補償款完全不能保障農民的生活，再加上一些部門既是權利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農民土地的補償，使得土地被征收的農民的權益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農民相關的救濟政策沒有落實到位。在法律中規定了如果土地的被征收者對于補償的標準有爭議可以經由縣級人民政府協調，如果協調不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設立協調機構來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設，并沒有起到保護土地被征收者的權益。

3.改變農村土地管理中問題的相關對策

3.1依法行政，落實政策

土地管理法的中相關權利能否得到落實很大程度上取決于干群關系是否緊密。因此要加強對農村干部相關法律知識的培訓，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農民的權益得到保障。

3.2努力落實農村土地承包經營管理制度

要在農村地區普及土地承包法的相關規定，采用多種方法和形式使農民了解土地承包經營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權益，同時也明確自己的義務。對農村的干部要加強法律法規的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉變工作的思想，端正作風，更好地維護農民的利益。對于土地承包，要以穩定和健全的承包關系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉更加順暢同時使農民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護耕地和發展經濟兩手抓

現在，我國越來越意識到農村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環境下，我們要努力做到既保護耕地又發展經濟，轉變原有的傳統思想，與時俱進來給農民創造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補償的標準

目前征收農村的土地補償標準太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補償標準太低也導致現在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補償標準，出臺一些政策給予農民合理的補償。在對土地補償標準進行計算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補償的分配機制進行適當的改革，使得集體和農民個人所享有的補償比例在一個較為合理的范圍內。對于農民應該享有的補償費要直接分到農民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發生。對于耕地征收要采用慎重的態度，堅持科學的發展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導致農民失業，生活失去保障。

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關鍵詞：建設項目 用地審批 建設用地指標 征地補償

一、國家關于土地管理法的相關規定及征地審批程序

1.國家關于土地所有權的規定

根據《中華人民共和國土地管理法》，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。

城市市區的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。

化工建設項目對環保要求非常高、占地又非常廣，因此它一般建設在距離城市比較偏遠的地方。目前，我國建設用地總量的擴張通常有兩種途徑：一種是農用地轉用，另一種是未利用地的開發。其中最基本、最大量的途徑就是農用地轉用，而集體農用地的轉用則是建設用地總量擴張的主體。因此根據上述原則分清土地歸誰所有，也有利于協助建設單位在開展土地征用工作中協調各方關系。

2.國家關于新增項目建設用地土地使用權的取得方式及程序

國有土地使用權取得方式

國有土地使用權取得方式分為有償取得和行政劃撥。其中有償取得方式，包括國有土地使用權出讓、轉讓、國有土地租賃、國有土地使用權出資或者入股等。

土地使用權出讓可以采取協議、招標、拍賣三種方式。招標和拍賣具有公開性、競爭性，一般不存在低價出讓國有土地使用權的現象；協議出讓由于沒有引入競爭機制，土地由誰使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。

土地使用權轉讓一般包括出售、交換和贈與。土地使用權轉讓的一般程序如下 ：①原受讓人向出讓人（土地管理部門）申請轉讓土地使用權；②出讓人批準或同意原受讓人轉讓土地使用權；③原受讓人與再受讓人就土地使用權的有關條款達成一致后簽訂合同。④就土地使用權轉讓合同進行公證。[1]

建設單位使用國有土地，一般是以出讓等有償方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：①國家機關用地和軍事用地；②城市基礎設施用地和公益事業用地；③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；④法律、行政法規規定的其他用地。

3.化工建設項目用地審批程序及流程

3.1項目用地審批程序

化工建設項目在辦理用地審批時，應按以下程序進行：①建設單位取得建設項目選址意見書；②辦理建設項目用地預審；③建設項目用地規劃許可。建設項目用地規劃許可證是建設單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經城市規劃行政主管部門確認建設項目位置和范圍符合城市規劃的法定憑證，是建設單位用地的法律憑證，沒有此證的用地單位屬非法用地，建設用地批準文件無效。④建設項目用地申請報批。

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條，征用下列土地的，由國務院國土資源部批準：①基本農田；②基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；③其他土地超過七十公頃的；征用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院國土資源部備案。

3.2化工建設項目用地審批實踐做法

化工建設項目用地申請報批時，建設單位應至少提交以下文件[2]：

3.2.1省級人民政府建設用地請示文件、省級國土資源管理部門的用地審批意見；

3.2.2建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案；

3.2.3建設擬占土地分類面積匯總表、土地權屬情況匯總表以及建設用地勘測定界圖和勘測定界技術報告書；

3.2.4市縣人民政府關于建設項目征地補充費用標準合法性、安置途徑可行性及履行法定征地程序的說明；

3.2.5是否壓覆礦產資源與是否位于地址災害易發區的有關材料；

3.2.6經批準的市、縣土地利用總體規劃圖和分幅土地利用現狀圖，占用基本農田的，還應提供鄉級土地利用總體規劃圖；補充耕地位置圖、建設項目總平面布置圖；

3.2.7省級人民政府審批農用地轉用，報國務院批準土地征收的，附具省級人民政府關于批準農用地轉用的批復文件；委托國土資源部門補充耕地的，附具耕地開墾費繳納證明；已完成補充耕地的，附具補充耕地驗收文件；

3.2.8涉及規劃局部調整、占用基本農田的，附具土地利用總體規劃局部調整方案、基本農田補劃方案及規劃調整圖件、基本農田補劃圖件；涉及占用林地的，提供林業主管部門出具的林地審核同意書。

3.2.9建設用地規模超過有關指標規定的，附具省級國土資源部關于項目用地超標的說明；

3.2.10以有償方式供地的，需附草簽的土地使用合同及有關市縣人民政府關于新增建設用地土地有償使用費準備情況的說明。

4.化工建設項目征地補償費用構成及征收標準

化工建設項目用地如以出讓的有償方式取得用地的，建設用地征地費用至少包括以下內容：

4.1征撥土地補償費（征地費）

征撥土地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費四項費用。

土地補償費是征地費的主要部分。土地補償費的標準為：①征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。②征用其他土地的補償標準由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。征用其他土地安置補助費標準，由省、自治區、直轄市規定。

4.2土地有償使用費

土地有償使用費是指土地行政主管部門代表國家將國有土地使用權在一定年限內交給土地使用者，由土地使用者向土地行政主管部門繳納相當于土地使用價值（價格）的費用。它包括土地使用權出讓金、土地租賃金和土地使用權作價出資人股金。

4.2.1土地使用權出讓金

土地使用權出讓金是指土地行政主管部門通過出讓的方式將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，土地使用者向土地行政主管部門繳納相當于整個使用期間土地使用價值（價格）的費用。

根據國土資源部實施的《全國工業用地出讓最低價標準的通知》（國土資【2006】307號文）第三條的規定：工業項目必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。對少數地區確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，且土地前期開發由土地使用者自行完成的工業項目用地，在確定土地出讓價格時可按不低于所在地土地等別相對應最低價標準的60%執行。如果涉及到人員安置事項，在出讓價格中補償部分還應有所核減。

4.2.2新增建設用地土地有償使用費

新增建設用地土地有償使用費是指國務院或者省級人民政府在批準農用地轉用、征用土地時，向取得出讓等有償使用方式的新增建設用地的縣、市人民政府收取的平均土地純收益。

根據《中華人民共和國土地管理法》第55條第2款規定：新增建設用地有償使用費，30%上繳中央財政、70%留給有關地方人民政府。

4.3交納與土地有關的稅金

建設單位除需要支付有關補償費之外，還要繳納土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等。但項目建設用地土地使用稅具體使用哪級稅率，何時開始征收，是否符合條例規定的免稅情形，地方政府有很大的自由裁量權。

二、大型化工建設項目征地實踐及注意事項

1.大型化工建設項目征地實踐

目前國家對化工建設項目，特別是煤化工產業政策處于整體收緊趨勢，這也影響國家對于煤化工項目的用地審批也處于謹慎趨勢。

根據目前實踐來看，各類化工建設項目征地一般采用以下兩種方式：一種方式是與政府簽署項目用地協議將土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費、土地出讓金、新增建設用地補償使用費一次性支付給政府，由政府直接開展項目建設征地事宜；另一種方式是建設單位分步分期與政府簽署項目用地協議，第一步是先簽署土地補償費、安置補助費、青苗補助費和地上附著物補償費，待政府完成征地，將集體用地收儲后，再與政府簽署國有土地出讓合同，支付土地出讓金與新增建設用地補償使用費。

筆者認為，采用第一種方式能夠保證項目建設單位以最快的時間取得項目用地土地使用證，保證項目建設用地合法、合規。

2.化工建設項目征地注意事項

2.1做好項目廠址規劃，明確征地范圍內的土地用途

國家實行土地用途管制制度并嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地，應當辦理農用地轉用審批手續，對劃為“基本農田保護區”的土地，不可征作他用。建設單位應嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，特別注意減少對農用地的占用，這不僅關系到項目的經濟效益，更重要的是貫徹國家的土地政策。

2.2做好項目用地預審，落實建設項目用地指標

以陜西某煤化工項目為例，該項目用地因前期未獲得建設項目用地指標而先占地數千畝，被當地國土局罰款500多萬元。如何解決項目用地指標，使之符合國家以及當地市、縣土地利用總體規劃，一直是困擾項目建設方的主要難題，一旦違建，項目必然面臨停工、下馬的困境。因此在項目可行性研究階段，建設單位要盡早啟動項目用地預審工作，充分依托熟悉當地土地情況的評估單位編制項目用地預審材料，從項目建設方案的合理性、用地選址合理性、用地規模合理性、功能分區占地面積等多方面進行論證，使之盡量符合國家各項用地標準和要求，為國土資源部門審查該項目用地，審批項目用地指標提供參考依據。

2.3做好項目分期用地統籌規劃，及時辦理必要的用地手續

《中華人民共和國土地管理法》第五十五條第一款“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地”。為此，為順利推進項目建設進展，建設單位要嚴格依照土地管理法的相關規定，繳納相關土地補償費，以便于建設單位合法、合規取得項目建設用地。

同時，為保證項目用地補償的經濟利益，建設單位從擴建角度考慮將預留擴建用地作為永久用地與先期用地統籌規劃、一次性與當地政府談妥征地補償事宜，分期實施。但根據國家有關土地管理法的相關規定，未經原批準機關同意，連續2年未使用或不按批準用途使用國有土地的，由土地管理部門依法收回土地使用權，因此項目建設單位在預留用地征地時必須辦理必要的手續或妥善處理，以避免造成不必要的利益損失。

三、工程建設征地補償工作中存在的問題及建議

1.土地補償標準滯后、補償形式單一不適應市場經濟的發展

目前對被征地農民主要是采取貨幣形式的一次性安置，而沒有把被征地農民納入城市社會保障體系。許多地方政府以貨幣形式一次性支付征地補償費，失地農民拿到幾輩子也很難掙到的補償費后往往不知道怎么有效利用。土地之于農民，除了是必要的生產資料以外，往往還起著生活保障的作用。許多農民在土地被征用后，不僅僅意味著失去了生產資料和就業機會，同時還失去了最低生活保障。從目前我國的情況看，可以考慮改目前的一次性貨幣補償為“永久性收益”補償，以保證被征地農民有比較穩定的經濟收入。

另一方面，我國現行的征地補償標準是計劃經濟的產物，補償和安置的標準都非常低且不合理。它既沒有反映出土地的地理位置、地區經濟發展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現產出差別的真實價值。正是由于征地補償標準不合理，才導致征地補償費過低，補償利益不及損失利益。

應借鑒大多數國家和地區的做法，改革征地補償標準，以市場作為基礎，根據農地的生產力水平、農業用途的預期收益，將土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目參照當地土地市場的價格，實行公平補償，充分體現公平的原則。

2.合理解決土地權屬爭議糾紛，做好地上附著物清點

土地權屬爭議的成因很復雜，一是歷史方面的原因，二是宗族利益方面的原因，三是生產經營中形成的糾紛以及其他各種原因。長期以來，由于農業效益低下，土地收益很不確定，農民并不非常珍惜土地的經營權利，而征地時涉及的是直接現金收入，在逐利心理的驅使下，農民自然對山林土地權屬究根問源，因此很容易挑起糾紛。還有一些本是屬同一個老生產隊或同族共有的荒地荒水等土地，歷史上沒有進行權屬劃分，征收時都想據為巳有，因此給建設單位在土地征用中也帶來了很多實際問題。

為合理解決土地權屬爭議，必須做到以下幾點：首先，認真摸清擬征地塊的權屬情況，熟識土地管理方面的法律法規和我國的土地所有權沿革歷史；其次，對有爭議地塊，在進行現場測量分界前要進行周密安排，盡量安排有大局觀念強的群眾黨員到現場，以避免糾紛擴大；再次，是與政府、國土資源管理部門以及當事人共同做好土地附著物清點，以防止少數人虛報或者投機種植附著物，以虛增補償費用；最后，為減少征地補償界面協調難度，建設單位最好選擇與當地土地行政管理部門、縣、市人民政府、村委會簽署征地補償協議，并由政府一攬子出面解決土地權屬爭議，補償款的發放也僅由政府、當地土地行政主管部門負責統收、統一發放，以減少土地補償爭議處理。

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【關鍵詞】農村；土地征用；問題

目前，我國正在全面推進新農村建設，在1979年，我國的城市化率為18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我國的城市化率已經達到37%，2005年全國1%人口抽樣調查主要數據公報顯示，我國的城市化率為42.99%。在推進城市化進程的過程中必然會涉及到一些農民土地和房屋被征用，用作修橋、修路等公共設施建設或是這些土地被用買給開發商進行住宅建設。在這個過程中由于農民本身知識能力的有限、政府管理上的漏洞、市場機制、社會心態等原因，產生了農村土地征用的種種問題。

一、農村土地征用過程中存在的主要問題

（一）目前農村土地征用態度不統一

對于農村的土地征用問題不同人有不同意見，這主要根據土地承包者依賴土地的程度所決定的。農民對于土地的征用在全國各地都比較有代表性的觀點主要有：（1）同意土地被征用，但就補償標準不認同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

無所謂的態度。在農村普遍存在一種“土地是生存之本”的觀念，同時也有不少村民以種地為生，特別是農村的一些種糧大戶，他們每年種地收益達幾萬元甚至是十幾萬元。一旦土地被征用，那么他們的現狀被打破，他們便失去了自己的工作也失去了自己生活的來源。僅僅是征地的補償款不能滿足他們對工作的渴望。也有些村民有從眾心態，他們在自己的土地和房產被征用時抱著一種“隨大流”的心里，即別人動，我也動。另外，這些村民的主要生活來源不是以自己的土地為生，甚至有些人的生活圈也不僅僅局限于本村，生活軌跡逐漸向城市地區擴展。

（二）被征用土地農民的意見不能得到充分的表達

當農民的土地被征收或房屋被動遷之后，這些人就自發的形成了一個利益集團。這個利益集團的主要目的就是為了保證自己獲得應有的損失補償并以集體的方式來表達自己的意愿，這個集團對動遷方具有監督作用。但是這個集團又受到知識水平、個人素質、思想統一性差等多種因素的影響，使該組織的組織結構松散、缺乏有效領導。這樣的利益集團在表達自己意愿的時候，往往不能充分的表述，甚至是在談判的過程中發生沖突甚至是。另外，從利益集團的角度來看，在農村存在的利益集團的主要類型有特殊性利益集團和廣泛性利益集團。特殊性利益集團包括：強勢權利精英：農村干部或指在村委會任職的人員；新興富裕階層如農村的企業家、宗族集團、黑惡勢力集團。廣泛性利益集團包括：普通農業勞動者利益集團、農民工人利益集團、農民雇工利益集團。從利益集團劃分角度來看，被征用土地的普通農民無疑是以弱勢群體，他們的意見表達和利益訴求受到了所謂“地位”的限制，不能充分的表達。

（三）征地程序不規范

征用土地的過程往往是：通知拆遷信息――進行實地的現場資產核對――談遷即告知與被征用土地的農戶利益補償――下達征地的時間限制――土地被征用，在這個過程中，被征地的農民完全處于一個被動的地位。而且在征地的過程中，由于工作人員的個人素質、文化水平、工作經驗的不同，在工作中如果某一環節出現了不順暢或者是被拆遷戶與拆遷工作人員的意愿相違背的情況，往往會出現強拆和暴力拆遷的情況甚至成為引發全體性事件的導火索。農地征用問題在當前農村較為普遍，調查表明，近11%的農戶的土地曾經被征用。從調查結果來看，農地征用的社會效益較為低下，有47.7%的被征地農戶具有較強的相對剝奪感，他們明顯意識到自己在征地過程中遭遇了不公平待遇。由于征地過程的不規范也常常出現在公有的土地被賣之后農民才知道的現象。這樣不規范的征地流程還造成了征地或拆遷的工作人員利用農民的消息不對稱和手里的特權在征用土地過程中的尋租現象。

（四）農村土地征用補償不合理

在土地的征用過程中，土地補償是農民主要關注的問題。具體的補償標準主要由4部分組成：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。但在實際的征用過程中，這樣的標準往往與農民心中的利益損失標準。比如對被征用土地上生長的農作物，如水稻、小麥、玉米、土豆、蔬菜等一般糧食作物只賠一季的產值，果樹只賠一年的產值。這樣一來一年期的果樹和三年期的果樹在補償上相同這明顯是不合理的。同時這些標準也隨著物價水平的上漲和經濟條件的變化顯得過低。比如在安置補助費上，3年前租一個單室房間要300元，而現在則需要500元，而標準還沒有變，這樣對農民無疑又是一個損失。另外，在補償問題上，也出現補償的多重標準問題。即對一些比較難纏的人給予補償的標準就提高，對于所謂的老實人則采取另一種態度和標準。

二、原因分析

（一）村委會不能真正代表農民的態度

農村的土地是屬于集體土地的，但在管理上是私人管理，利益相關者也是個人而不是集體，這樣的所有制沖突在土地征收的過程中使村委會――全體村民的代表與個人的利益形成矛盾體，村委會不會因為村中個別人的土地被征用問題代表這些農民去進行意見表達和問題協商。另外，從權力使用的角度來看，在農村土地被征用時，往往征用的主體是上級政府部門或者是村委會的招商引資。在這樣的力量對比中，村委會首先會選擇服從上級主管部門或是投資單位，村委會站在了與被征收土地農民的對立面，而農民相對的變成了弱勢群體。這時村委會的態度只能代表村委會中個別人的意見，而不是被征用土地農民的真實聲音。在我國農村除了有一部分土地被分配給村民管理和經營外，還有一部分土地的管理權掌握在村委會手里。這部分土地有時是村委會負責管理，但大多數情況下村委會通過某種形式將這些土地承包給村里的個人來經營。對于這部分土地其實是出現了“所有權”和“經營權”的分離。所以有時候這部分屬于全體村民的土地在被村委會使用――如建房、建廠、租賃甚至是出賣，村民都不知道具體的情況。

（二）搭便車的心理導致在利益維權上沒有形成穩固的利

益集團

在土地征用過程中，由于被征用農民思想不同，形成的利益集團結構松散，缺乏信息溝通而后管理，同時人們還存在一種從眾的心理，即“隨大流”，這樣的心態，在集體利益受到損失的時候維權的力度不夠。另外在利益選擇過程中也存在用腳投票的現象，即當一方給予的條件與自己的意愿相同的時候，一些人就會投降另外一個利益集團，這樣也使得被征用土地的農民在表達集體利益時出現不統一的現象。同時被征地的農民也意識到，自己的集團能量與其他利益集團相對比，明顯處于劣勢地位，在這個利益博弈中明顯出現這樣的情況：如果與征地方相抗衡，可能獲得更合理的利益或得不到應有的利益；如果不與之相抗衡，可能獲得應得的基本利益或者少于應得利益。在這樣的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，兩害取其輕的選擇思維讓被征地農民的群體不能團結在一起。

（三）信息傳播的不透明

首先，從信息的傳播途徑上來看，在農民的土地被征用時，這些被征用土地的農民就形成了一個利益集團，這個利益集團往往在整個動遷過程中處于弱勢的地位，信息傳播一般限于集團的內部傳播，口口相傳。在傳播的過程中，又由于個人的想法不一樣，可能存在不真實的信息。他們從政府或者開發商處獲得信息時，處于在信息鏈末端，他們通常都是最后一個知道確切消息的人群。而自己的信息反饋和意見表達往往又會因為信息傳播的時間和傳播的環節而造成信息的失真和延誤等問題。其次，從選擇權上來看，在政府征用土地或者是開發商想要購買土地時候，通常情況下都是購買主體先選中位置，進行規劃，然后再與村民進行談判。這樣的談判是一種強迫性比較強的通知，村民基本不存在選擇權，只能選擇被動的接受。另外，在農民的土地被征用時，對于補償款的標準沒有準確的衡量，政府部門對于標準的制定沒有采取公開透明的聽證會制度來衡量和制定。標準上的“盲區”使應該是農民掌握的信息沒有被掌握，這造成了農民信息的缺失。

（四）相關法律法規體系不健全

在關于土地征用的法律法規建設中，我國還有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相關人士去填補。從目前來看，關于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法實施條例》，國務院令第590號《國有土地上房屋征收與補償條例》已經2011年1月19日國務院第141次常務會議通過，并施行。但是對于具體的實際操作仍然存在很大的漏洞，比如：當地政府既是監督者也是實施者。對于土地征用過程中的權責劃分不清，對于違法亂紀的現象懲處力度不夠。同時也《憲法》和《土地管理法》都表示國家可以為了“公共利益”來征收土地，但是在具體的實施過程中這個公共利益的定義和范疇就是由征收土地的政府或者是開發者來解釋。公共利益在實際操作中概念模糊。另外法律對征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權限、責任、義務等。法律上的漏洞和缺失造成了農民的合法權力缺失，使農民維權路徑受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用農村的土地的過程中，政府的管理往往出現“承包”的方式，雖然有所謂的“動遷辦”，但是在征用土地的過程中，政府對于工作人員的工作方式方法缺乏有效的監督，政府中的上級主管部門主要關心結果而對過程存在忽視。在征地的過程中，政府部門的主要領導對征地過程中的各個環節控制不足，對相關信息掌握的不夠全面和透徹。這往往也成為征地過程中發生的一個重要因素。另外，政府對于征地的多用途審批缺乏必要的監督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共設施建設征地、房地產開發的征地，也有招商引資的征地，這樣的征地目的是為了服務于百姓，也是為了提升被征地地區的經濟實力，但是在具體的項目評估過程中，缺乏科學合理的評估手段，項目的具體效果如何和具體的后果卻往往被忽略，甚至有出現浪費土地資源的現象。

三、解決農村土地征用問題的對策思考

（一）充分的做到信息公開

信息公開是解決溝通不暢的一條重要途徑。被征用土地的農民在獲得充分的信息后能夠增加對征地行為的理解和支持，增加政府的可信度。減少錯誤的負面信息對農民的誤導和農民對政府的誤解。在征地的過程中，很多的產生都是由于被拆遷戶與拆遷人員之間沒有進行合理而有效的溝通，導致信息不暢，從而產生矛盾甚至激化矛盾。信息閉塞、溝通渠道不暢成為土地被征用者在溝通問題上的瓶頸。對農村征地補償標準要信息公開化，建立土地評估體制。作為市場經濟體制，我國的資源配置不能局限于計劃經濟手段，在公共利益的基礎上進行征地補償的標準不能搞一刀切，工作應該因地制宜，充分考慮當地經濟發展的情況，對土地的價格和潛在利益進行系統的評估，同時對評估的結果進行聽證，充分聽取村民的意見，對于土地損失的補償標準應該采取公示的形式進行信息公開，這樣才能夠使被征用土地者滿意。

（二）建立和完善相應的法律制度

現有的法律法規在農村的集體土地被征用問題上有很多漏洞，規定的不夠詳細，各地方政府應該出臺具有針對性的法律法規，盡量做到細化。另外要從法律層面上構建合理的群眾維權制度。建立有針對性的法律制度是解決農村征地問題的必由之路。從法律層面規定征用土地的范圍和標準，明確規定土地的征用條件、程序和補償標準。用法律法規來保障人民的根本利益不受到損害。同時還要建立被征用土地農民的社會保障機制。農民被征用了土地之后不得不選擇另謀出路。同時也可能因為住房的變更使被征用土地的農民缺乏生活保障。那么政府就必須建立一個有針對性的扶持機制和保障機制來幫助這些農民重新定位和就業。

（三）政府要加強農村土地征收問題的監管力度

在農村土地征收的問題上，政府應該從源頭開始進行監管。其中包括項目的審批，工作人員的安排、征收的具體流程、被征收土地的農民安置等等。土地征收涉及到農民的根本利益，不能簡單的為了一個年度的工作業績或者是暫時的地區利益就盲目的進行土地征收，政府有關部門要對項目嚴格把關。對于工作的階段性成果進行考察，并設定違法舉報方式，建立群眾監督機制和信息反饋機制。政府也應該設立第三方監管，可以委托一些比較大的機構參與土地征收過程，這樣可以做到更加公正合理。

（四）增強農民的法律意識，政府要給予法律援助

農民要積極的提高自身的維權意識和法律意識。農民本身要加強自身的學習，對自身所擁有的權力和義務有所了解，增強法律意識。同時政府對農民要進行法律法規的宣傳和教育。在征用土地進時，政府可以委派一名法律工作者以公立的態度來進行雙方之間的溝通和協調。這樣既增強了被拆遷者或土地征用者的法律意識，同時又幫助了利益集團中的相對弱勢集團的利益訴求。這樣的法律援助也可以再當農民認為自己的土地補償款不合理時，通過合理的途徑和方法為自己維權。

參 考 文 獻

[1]曾平，劉愛華.城市化和利益集團視角下的地方政府對農村養老保險投入研究[J].經營管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.農村利益集團扭曲與基層建設[J].烏魯木齊職業大學學報.2010（4）：18～19

[3]袁柳天.諸城市農村土地流轉的實踐與思考[J].企業導報.2010（7）

篇4

關鍵詞：城市建設用地；審批程序；改進

我國現行土地審批制度是以《土地管理法》為法律依據，以土地用途管制為核心，以農用地轉為建設用地和征收農民集體所有土地為主要內容的審批制度。土地審批制度實施以來，在嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，集約節約利用土地，保護耕地，保障經濟建設，維護被征地農民合法權益等方面發揮了重要作用。但是從實踐情況看，我國的建設用地管理使用還存在很多問題，作為建設用地管理的主要手段，城市建設用地審批程序中不合理的成分亟待優化改進。優化建設用地審批程序是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是深化行政審批制度改革的題中之義。黨的以來，我國基本形成了適應社會主義市場經濟體制的組織架構和職能體系，行政審批制度改革不斷推進。但同時，現行行政體制仍存在許多不適應新形勢新任務要求的地方，尤其是近十年間，各地加快經濟發展，城市建設如火如荼，城鎮化尤其是城鄉統籌發展使用地需求達到歷史高點，與此形成鮮明反差的是現行城市用地審批方式和效率不能適應這種需要，不僅制約了建設進度，更造成“未批先用”、“供而不用”等土地資源嚴重浪費現象和土地審批領域的腐敗問題。黨的十提出要“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”，在土地審批領域實踐簡政放權，推進政府職能轉變，科學界定政府職能是深化行政管理體制改革不可或缺的組成部分。目前國內學者對土地行政審批制度進行系統研究的較少，直接對土地審批流程進行專門研究的更是少之又少。徐穎[1]研究認為我國土地利用總體規劃權威性不高、存在重復審查的內容、審批權限設置不太合理、各級政府層層把關，降低了行政效率、土地審批存在重批輕管現象，提出應強化土地審批制度的法律化、制度化建設，變革傳統干部考察機制，規范地方政府的審批行為，重新設置土地審批權限，變革傳統土地審批方式，加快土地審批的信息化、網絡化建設。任林苗等[2]認為我國現行土地審批制度“操作繁瑣、審批效率過低，情況復雜、統籌兼顧過難，阻疏脫節、違法用地過多，耗材費時、資源浪費過大”，提出要“強化嚴進寬出、實施科學審批，強化改革意義、轉換審批職能，強化權屬核準、精簡審批環節，強化民生意識、堅持依法審批。”王發榮[3]分析了土地審批制度改革的必要性，建議重視指標管理，加強批后監管，減少前置條件，取消具體項目供地分級限額審批程序，縮短用地審批時限。姜建明等[4-6]對我國土地審批中出現的問題進行了分析，并提出改進措施。本文分析了當前城市建設用地審批程序實踐中存在的審批環節過多、職能交叉、審批周期過長及缺乏批后監管環節等幾個主要問題及其原因，提出了優化建設用地審批程序的若干建議。

1我國現行城市建設用地審批基本框架

1998年《中華人民共和國土地管理法》第二次修改將土地管理方式由分級限額審批制度改為土地用途管制制度，上收審批權。1999年，國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》，并出臺了《報國務院審批的建設用地審查辦法》等文件，確立了現行城市建設用地審批制度的基本框架，并對城市建設用地審批的范圍和權限做出了規定。2000至2004年，國土資源部先后《關于報國務院批準的建設用地審查報批工作有關問題的通知》、《關于進一步簡化規范建設用地審查報批工作有關問題的通知》、《關于加強城市建設用地審查報批工作有關問題的通知》等一系列文件，規范了征地方案，明確了報批權限和范圍，簡化了報批材料，強調做好安置補償工作等，使建設用地審批工作逐步走上規范化軌道。2006年起，國土資源部陸續了《關于調整報國務院批準城市建設用地審批方式有關問題的通知》等文件，按照權責一致的原則，對報國務院審批的城市建設用地審批方式進行了調整。這些文件形成了我國現行城市建設用地審批流程的主體框架，為保護耕地和滿足經濟建設對土地的重大需求提供了保障，但是并沒有真正解決土地審批流程繁復冗余，職能交叉等問題，更沒有遏制住地方政府違規操作，“土地腐敗”越發嚴重。為了適應新形勢，2012年國土資源部先后《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》、《關于進一步加強和改進建設項目用地預審工作的通知》、《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》等。國土資源部耕地保護司牽頭開展試點，試圖構建部省聯動新機制，進一步深化土地審批制度改革。按照現行土地利用總體規劃的審批權限，城市和村莊、集鎮建設用地的批準權限（農用地轉用審批）劃分為國務院和省級人民政府兩級。土地利用總體規劃由國務院批準的，城市建設涉及農用地轉用由國務院分批次批準；其余城市和村莊、集鎮建設設計農用地轉用，由省級人民政府（含授權的設區的市和自治州政府）批準。報國務院批準農用地轉用和土地征收的城市建設用地審查報批工作不斷進行改進。一是，1999-2006年期間，按照分批次方式組織報批；2006年，國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）將分批次報批方式調整為年度省級匯總后一次性報批。二是，1999-2010年，報批城市范圍為84個，2011年起，報批城市范圍為106個。三是，按照“國家批規模、控結構，地方審項目、落用地”的原則，推進報國務院批準城市建設用地審批制度改革。2011年起，選擇35個城市進行試點，2012年度擴大到55個城市。

2我國現行城市建設用地審批程序中存在的問題

現行的新增建設用地審批制度從用地申請到取得土地使用權，要經過用地預審、農地轉用、行政審批和依規供地四個環節。從實踐情況看，建設用地審批報批環節過多，程序復雜，審批部門職能交叉，重復審查，導致審批周期過長，效率低下是公認的問題。

2.1審批環節過多，職能交叉，周期過長

用地審批涉及縣、市、省、國務院四級政府，需按照法定審批權限，從縣級國土資源部門和同級人民政府向上逐級審查、報批，直至省級或國務院國土資源部門或同級政府審查批準。由于審批權限主要集中在國務院和省級人民政府，審批層級越高，審批環節越多、周期越長。每級政府審批涉及林業、水利、環保、消防、市政、社保、稅務等部門，要征求相關部門意見，且經常出現搭車審批。國土資源系統內部則有多個內設機構參與審查，不少審批內容存在重復審查、反復把關問題。以上情況疊加導致審批效率低下，審批時間少則幾個月，多則一、二年，任何一個環節耽擱都會影響進度。按照現行供地程序，建設用地自審批至完成供地，大約需花費17-25個月的時間，即需要2年左右的時間。漫長的建設用地審批過程影響了工程建設的工期，尤其是給施工期較短的北方地區帶來嚴重不便。一些建設單位急于開工，造成“未批先用”等違法違規行為大量發生。

2.2審批的計劃性與項目實際需求相脫節

按照規定，每年的城市建設用地在年初一次性報批，必須預先確定用地規模、區位和用途，將一年的用地一次性落實到具體地塊上，批準的用地不允許隨意變更。但是由于報批程序復雜，周期很長，一些地方為了保證工程進度和工期要求采取“靈活”措施。一是“未批先用”、“未供即用”；二是一些地方政府為了確保得到用地指標，人為調整用地規模空間區位，或者為了趕時間，沒有對申報用地進行充分論證，預估用地的區位、用途、規模存在不確定性，最終導致所需土地與所批土地有偏差，無法按照原批準的用途和區位實施；三是一些地方政府為了爭取用地供應的主動權，增加財政收入，故意“多報”。四是由于項目和城市規劃調整等原因，獲批用地一時難以按照計劃安排建設，導致“批而未用”、土地閑置。由此可見，現行審批的計劃性、指標性與用地報批方式不相適應，導致城市亟需用地指標和計劃指標不能充分利用的矛盾突出。

2.3建設項目用地預審制度缺乏權威性

用地預審是一種前置審批，是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。建設用地預審的有效期為兩年，有些地方在預審通過后又進行用地調整，甚至在施工過程中自行修改規劃，導致用地預審形同虛置。

2.4缺乏有效監管

當前，國土資源系統大量時間和精力用于具體用地事項審查，對審批后土地的使用情況缺乏有效監管手段，仍然運用聽匯報、搞檢查等傳統形式，上下級之間、職能部門之間沒有形成有效聯動，沒有建立起共同的監管機制，監管效率低，效果差，看上去層層把關，程序嚴格，結果卻不理想，陷入了“管不了，也管不好”的尷尬局面[7]。當前土地領域違法違規現象頻生，與批后監管乏力有重要關系。

3原因分析

3.1中央政府與地方政府的發展目標存在差異

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，中央政府實施土地用途管制的政策目標是為了保證土地資源的合理利用和優化配置，促進經濟、社會和環境協調發展，對耕地實行特殊保護，目標具有宏觀性、長期性、全局性；而地方政府更多著眼于本屆任期內地方經濟建設和社會發展。我國屬于中央集權制國家，中央對地方有嚴格的控制權，從行政管理角度看，這種控制遏制了地方的短期性、狹隘性、盲目，有利于資源保護和統籌發展。但由于各地自然條件和經濟社會條件的差異，中央政策必然不能普適地方。現實政治中，地方政府出于自身利益考慮，傾向于采取靈活措施以“抵制”或“適應”中央管理，中央政府與地方政府長期處于博弈當中。審批作為行政管理的重要手段，是中央控制地方行為的有效工具，過松會損害國家利益和長遠利益，過嚴則會損傷地方積極性，制度改革就是要在各方利益中尋找均衡點。

3.2市場運行機制與政府調控措施相脫節

為了克服市場失靈，需要政府實行宏觀調控，但政府管制同樣存在失靈風險。我國經濟體制發端于計劃經濟，當前很多制度仍然遺留有計劃經濟影子，計劃經濟思維強化了政府管制失靈問題。從現實情況看，建設用地審批中的亂象大多與政府之“手”太長、太緊有關。從中央制定的土地利用總體規劃起，土地審批政策制定大多是“由上而下”，有強烈的計劃性，對地方實際情況了解不夠，對市場變化預期不足，土地審批的核心是“管理目標”，而非真實需求，顯而易見會造成效率損失和公平損失。

3.3土地政策調控的科學性不足

一是預見性和前瞻性不強，手段單一，土地政策跟不上經濟、社會形勢變化，反而成為掣肘，尤其在高速發展時期此問題更加嚴重。二與其他政策的協調性差。從目前情況看，土地政策加入宏觀調控的效果未能達到預期。土地審批涉及眾多領域，眾多部門，需要協調運轉，磨合改進，而不能只靠土地部門閉門造車。

3.4“征”、“轉”捆綁

農用地轉用審批和土地征收審批是兩項獨立的土地審批制度，兩者的審批權限、管理目標、法律依據都有所不同，將這兩類審批捆綁在一起，初衷是為了提高審批效率。但是兩者合并后，反而增加了要件準備的等待時間，延長了整體批地周期，不利于土地節約集約和高效利用。

4改進和完善現行城市建設用地審批程序的建議

4.1從法律層面完善建設用地審批制度

吸取建設用地審批運行中的意見建議，及時總結審批工作改革試點經驗，全面評估現行用地審批制度，以簡政放權、權責一致、提高效率、保障民生為原則修改《土地管理法》及配套法規，研究完善城市建設用地審批制度，優化城市建設用地審批流程。一是明確事權，合理劃分審批權限，構建共同責任機制。建議適當下放中央政府審批的權限，國務院只審批關系到國家安全、國計民生的重大建設項目的農用地轉用和土地征收審批，將其他審批權下放給省級政府，中央政府做好對地方審批項目的備案審查和核查工作。在已確定的省管縣試點省，可由縣（市）政府直接向省政府申請，并報市（地）政府備案，減少政府轉報程序。地方政府部門間，歸并審查項目，減少搭車審批。國土系統內部進一步規范、調整審批職責，取消職能交叉項目。二是在法律中進一步明確批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的具體處理措施。

4.2科學設置審批程序，優化報批材料

首先，明確建設用地預審法律地位。縮小用地預審范疇，對占用原符合土地利用總體規劃的“建設用地”“建設留用地”可以不實行預審；將部分審批階段審核事項，如涉及環保、地災，占用林地、草地等項目前移至預審階段；做好預審與項目審批的銜接工作，充分發揮預審的前置把關作用；嚴格執行用地預審在線備案制度；對通過預審和立項確認的項目不再重復征求意見。其次，優化審批程序，精簡報批材料。適當壓縮程序性環節，設定嚴格的各層級審批時限，提高審批效率。設置一定的授權范圍，在范圍內，地方政府可以委托同級國土部門直接審批土地，并報上級政府備案。探討差別化用地審批政策，對控制工期的單體工程先行用地屬于國家重點基礎設施建設的，可由省級部門給予許可，并報國土資源部備案。同時根據地方實際需求，將全年報批次數適當增加至2-3次。

4.3總結“征轉分離”經驗

“征轉分離”即先征后轉，是指根據對當年建設用地的總體規劃，先統一征地，而后再根據建設用地實際需求量，分批將農用地、未利用地轉用為國有建設用地的集體土地征收模式[8]。在天津、重慶、成都等地實行的“征轉分離”試點工作積累了豐富經驗，有必要總結完善，通過適當的分離模式下放審批權，減少中央一級的工作量。

4.4強化批后監管，建立審批責任追究機制

改進審批工作，優化審批程序不意味著要放松監管，反而需要在一些領域加強。目前，國土資源部在用地審批改革上的指導思想是“入口適當從簡，出口加強監管”。在優化審批程序，縮短審批周期同時，要加強項目用地的批后監管和跟蹤服務，防止和減少違法批地占地和閑置浪費土地。一是要建立批后反饋系統，要求地方政府將征地報批后的有關情況實時報備；二是國土資源系統有關部門要建立定期評估系統，對城市用地組織實施、征地、供地以及批而未用、未批先用等情況進行督察和核實評估，形成城市用地年度評估意見。評估結果與下一年度城市新增用地規模掛鉤。三是發揮國家土地督察系統作用，根據需要，經常性實地監測了解已批建設用使用情況。

4.5推進信息化建設和廉政建設

充分運用國土資源“一張圖”和綜合監管平臺，對城市用地情況實施動態監控；盡快實現國家、省、市(地)、縣(市)國土部門的建設用地電子遠程報批；通過信息電子化實現報批程序標準化、細化、量化，審批職能實現內部紀檢監督和網上社會監督檢查雙重制約，打造公開透明的“陽光政務”，從制度上遏制審批腐敗和行政不作為。

參考文獻

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[3]王發榮.淺談土地審批制度改革的必要性[J]，國土資源，2011，（4）：52-54

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[5]丁雨賝.土地審批制度及改革[J]，時代金融（下旬），2012，（3）：243

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[7]王世元.在改進和加強城市建設用地審查報批工作試點部署會上的講話[J]，國土資源通訊，2011，（11）：12-14

篇5

［關鍵詞］油田;生產建設用地;地方經濟;發展;矛盾

［中圖分類號］F426［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2014）22-0138-02

在我國,巨大的人口壓力使18億畝基本農田的紅線已成為土地分類規劃的界線,有限的土地資源讓油田生產建設用地與地方經濟發展對土地大量需求的矛盾不斷出現。油田企業必須正確認識這些矛盾,同時積極采取措施解決好發展中出現的矛盾,實現油地互補、和諧共贏。

1解析油田生產用地與地方經濟發展矛盾的意義土地是企業資產的重要組成部分,對油田企業來說,土地更是重要的生產資料。中原油田東濮區塊位于“中原經濟區”范圍內,主要分布在河南省濮陽市、開封市、安陽市,山東省聊城市、菏澤市等地,涉及區域具有點多、線長、面廣、人口稠密、占用基本農田多等特點,每年還有大量的新增建設用地。隨著地方經濟的快速發展,土地資源供需矛盾日益突出,油田作為國有大企業,需要不斷提高對土地資產管理重要性的認識,努力提高土地資源利用效率,推動油田企業土地資產管理觀念的根本轉變,正確對待、認真分析油田生產建設用地與地方經濟發展間的矛盾,加強與地方政府溝通協商,積極采取應對措施,這對合理利用土地資源,最終實現油田地方和諧共贏,具有特別重要的現實意義。

2油田生產建設用地與地方經濟發展的矛盾表現

21農民人均耕地面積小,侵占井場道路現象時有發生

“人多地少”是中國的基本國情,中原地區人口稠密,人均耕地面積小的矛盾更為突出。以濮陽市范縣濮城鎮為例,該鎮39個村,有油田油水井1266口,計量站45座,油田征地面積4308畝,管線、設備臨時占地600畝,該鎮人均耕地面積還不足8分地,遠低于全國人均138畝水平。由于油區農戶耕地面積小,為增加收入,方便生產,部分油區農戶將農作物種植在油田已征井場、道路內,將麥垛、糞肥、生產材料堆放在油田已征井場、道路上,甚至有的農戶將房屋、養殖場建在油田已征地、油氣管線上,形成極大的安全隱患。為確保安全生產,油田在生產過程中,必須對違規占壓油田已征井場道路、油氣管線的附著物進行清理,由此也引發了很多工農糾紛,油田從人道主義和維護油地和諧的角度出發,對部分違規占壓清理進行了適當補償。這樣,一方面協調工農糾紛影響了油田生產時效；另一方面進行清理占壓補償增加了油田生產成本。

22地方招商引資,部分新建企業、開發區圈占油田已征地地方政府為促進當地經濟發展,加快地區工業化、城鎮化建設是非常重要的手段,其間勢必會加大招商引資力度,興建產業集聚區、經濟開發區等。中西部油田所處地區較東部沿海地區工業較落后,過去除油田企業外,其他大型工業企業少,油田進行生產建設時與地方企業發生用地矛盾較少,隨著油田不斷開發,井站和油、氣、水管網如同蜘蛛網分布在油區范圍內。近年來,隨著中西部地區工業化、城鎮化快速發展,當地方政府在規劃招商引資、興建產業園、新城鎮建設時發現油田管網、井站難以繞開,為確保實現招商引資的任務,促進地區工業多元化發展,增加稅收,帶動當地就業,出現產業園或其他企業圈占、侵占油田井場、道路現象,既損害了油田的合法權益,同時存在著極大的安全隱患。

23地方征收耕地占用稅,退稅程序不暢增加油田成本負擔為更好地保護耕地,督促占地企業、個人及時恢復耕地原貌,我國實行征收耕地占用稅。河南省《耕地占用稅暫行條例》實施辦法規定：濮陽市市區耕地占用稅每平方米31元；納稅人在批準臨時占用耕地的期限內恢復所占耕地原狀的,全額退還已繳納的耕地占用稅；因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的,由造成損毀的單位或者個人繳納耕地占用稅,自損毀耕地之日起,在2年內恢復耕地原狀的,全額退還已繳納的耕地占用稅。油田在新井鉆井施工要占用較大面積耕地,一般每井在10畝以上,每井交耕地占用稅在20萬元以上。但是一方面因為油田施工井場修復標準需要進一步提高,部分施工井場未達到地方政府相關要求；另一方面油田交納的耕地占用稅是地方政府財政稅收的重要組成部分,地方政府尚未確定土地復墾的驗收標準和方式,理順耕地占用稅退稅機制。上述原因使得中原油田耕地占用稅退稅工作面臨很大的困難,大大增加了油田生產成本。解決耕地占用稅退稅矛盾,急需耕地占用稅退稅管理走向規范化、程序化、法制化。

3解決油田生產建設用地與地方經濟發展矛盾的對策31加強溝通,合理規劃,實現油田、地方發展共贏

油田是沒有圍墻的企業,油水井、計量站、廠礦廣泛分布在油區,油田作為當地國有特大型企業,有義務支持地方經濟發展,當地方規劃與油田用地發生沖突時,油田應積極與地方政府相關部門結合,做好涉油區域開發規劃工作,在保護好油田已征井場道路前提下,盡可能的配合地方政府實施新規劃,同時對油氣水管線進行標識,確保其他企業在安全距離之外,杜絕安全隱患。當油田進行新區塊開發或是管網改造時,也應與地方政府充分結合,合理規劃油水井、管線布局,努力做到集約節約用地,提高土地利用效率,盡量為地方留下更多的土地開發空間,從而實現鞏固增強油地情感,密切油地關系,為構建和諧油區帶來長遠動力。

32摸清家底,抓好基礎,維護油田已征土地合法權益

中原油田成立三十多年來,每年都要征用大量的建設用地,這些土地資產是油田企業資產的重要組成部分,抓好土地基礎管理,維護油田已征地合法權益需要做到“三個到位”：一是意識到位。油田企業應增強土地資產管理意識,避免因土地界限不清、資料不全引起土地爭議和糾紛問題,給油田帶來無可挽回的經濟損失。2012年中原油田土地管理辦公室組織開展了油田土地資產清查工作,全面統計油田所屬單位用地基本情況、征地成本、稅費繳納情況、相應地面資產情況、用地手續情況,摸清油田土地具體權屬,明確土地資產狀況,杜絕油田土地丈量不準、界限不清、資料不全、歸檔不及時、內容不規范等現象。

二是組織到位。建立健全土地管理機構,注重把業務能力和責任心較強的人員充實到土地管理崗位上來并保持相對穩定。加強對土地管理人員的業務培訓,深刻理解和領會有關土地管理的法律法規,促進土地管理工作的創新發展。

三是制度到位。應按照有關土地管理法的要求,結合企業自身實際制定一套系統的、完整的土地管理制度,使土地管理人員在開展工作時對遇到的新情況、新問題能夠有章可循,得以圓滿解決。中原油田土地管理辦公室制定了《中原油田土地管理辦法》、《中原油田新增建設用地管理實施細則》、《中原油田土地處置管理實施細則》和《中原油田土地管理責任目標考核細則》(一法三則),建立起了較為完善的土地管理制度體系。

33嚴格標準,規范管理,確保“集約節約”生產用地油田企業占用土地數量巨大,而且每年用量不斷增加,抓好節約用地工作尤其重要。油田生產建設用地應在確保生產正常進行的前提下,盡量選用廢舊井場占地、劣質地、荒地,少占用耕地和農田,要嚴格執行施工占地標準,不允許超標占地。為規范各項施工占地,中原油田印發了《中原油田臨時用地管理細則》,其中對鉆井、管線電纜施工、各類作業施工占地面積做出明確要求,日常通過開展“三不”檢查(不通知、不定時、不定點),督察各單位施工占地情況,2011年,中原油田通過嚴格執行臨時用地范圍和標準,充分利用周邊已征土地、廢棄老井場、老水淹地,控制用地規模,鉆井、壓裂等施工利用老井場、老水淹地162井次,減少臨時占用耕地196畝,減少青苗賠償264萬元、減少耕地占用稅430萬元。

34明確流程,嚴格落實,提高耕地占用稅退稅率

解決好耕地占用稅退稅問題,一是要積極與地方政府溝通協調,理順耕地占用稅退稅機制,促成耕地占用稅退稅程序以紅頭文的下發,確定土地復墾的驗收標準和方式,使繳退耕地占用稅工作走向規范化、程序化、法制化,努力實現耕地占用稅退稅目標。二是要嚴格督導和考核臨時用地管理各項辦法的執行情況,特別是加大對臨時用地標準、耕作層土壤剝離并集中堆放、回填土的覆土深度的檢查力度。三是加大臨時用地復墾退耕力度,油田各基層生產單位在施工前要要制訂土地復墾方案,臨時用地使用后及時組織隊伍進行復墾,特別是加強對復墾施工隊伍的監控,形成油田土地部門、被占地村民、農業技術部門從事前到事后的全方位監督,復墾施工單位取得地方有關部門出具的土地復墾驗收合格證明后,油田再對施工費予以結算。

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關鍵字：農村；社會保障；問題；對策

被征地農民社會保障的問題

（一）補償金額不能保障被征地農民的基本生活

土地管理法中對于征地補償金額有明確的規定，征地補償資金包含土地、青苗、地面附著物品、勞動力安置補償金幾個部分。可是征地補償具體金額與土地出讓后得到的利益較少。另外被征地農民來到城市后，其得到的保障金額依然是農村的保障標準，一般為每人每年五百到一千元的補貼數額，可是城市居民的最低保障標準為每人每年3600元。

（二）被征地農民成為城市的邊緣人群

很多農民沒有農田，沒有工作，成為城市的邊緣群體。第一，被征地農民失去了耕地，就不再是嚴格意義上的農民了。第二，被征地農民沒有真正的融入城市，也不屬于城市居民。換言之，被征地農民失去耕地之后，沒有在城市找到固定的工作，未被城市社會保障系統接收。由于被征地農民在失去耕地之后，也就失去了保障基本生活的收入來源，另外在城市中由于年紀大、文化水平低、缺少一定的勞動技術導致他們很難找到穩定工作。即便政府給予了一定數目的安置資金，但仍然無法保障他們的基本生活。

（三）發展資金匱乏

許多被征地的農民，依靠一些小生意維持生活，但是由于種種原因，經常面臨城管的驅趕。其中最關鍵的原因是沒有充足的資金租賃房屋或者擴大經營規模。

（四）被征地農民的醫療保險無法應對重大的疾病風險

很多被征地農民雖然屬于農村新型合作醫療的保障范圍，但是在患上重大疾病后，仍然要支付巨額的醫療費。巨額的醫療費讓被征地農民難以應對重大疾病。一旦被征地農民患上中大疾病或者慢性病，就給家庭帶來了毀滅性的災難。此些要素造成被征地農民沒有安全感，也不利于社會的安定。另外由于耕地的減少，我國的糧食總產量也會一定程度的減少，甚至會出現糧食嚴重短缺的現象。另外還會導致貧富差距增大，加大社會不安定風險。

被征地農民社會保障的應對措施

（一）保障農民的土地權益

首先，在法律層面保障集體所有的土地的產權地位。其次，對征地的面積數進行嚴格的管控，避免大面積征用農民耕地，嚴格劃分建設用地與公益用地，審核征用農民耕地的目的與范圍。第三，健全征用的流程，保障農民的參與、監察、知情、談判等正當權益，加大征用流程的公開力度，盡可能保證農民的利益。另外，在申請征用土地以前，需公布申請內容，讓所有農民參與審議環節；假如申請通過，需第二次通知，且和土地的權利人商討土地賠償金額等有關內容。

（二）確保征地補償的合理

當前來看，土地征收補償數額過少，應該依據征收土地農村經濟的現狀與本地農民的實際收益，以城鎮居民的最低生活保障為參照，科學的確定征地補償的金額。另外，在對農民的工作、物價的上浮、土地將來的物質收益等問題進行全面的剖析后，應當補償土地的當前價值和征用后農民的損失。對于農村集體內部土地征收補償費用的運用應出臺合理的分配方法，對補償資金收入、支出的現實狀況與分配的詳細狀況進行公布。還應注意盡快部署征地補償工作，假如補償不科學、被征地農民安置不恰當、不能解決被征地農民的社會保障問題等，就不允許其征用土地。

（三）對被征地農民進行安置時應運用多種方式

第一，安置剩余土地的生產，保證農民剩余的土地可以正常的農業生產，維持基本生活。第二，安置被征征地農民的就業問題，可建立一個平臺為被征地農民提供就業服務。應全方位掌握被征地農民的情況，包含年紀、身體素質、文化程度、勞動技能等，并出臺一些優惠政策，比如假如征用土地屬于建設用地，等工程完工之后要優先考慮被征用土地的農民。如此也增多了被征地農民的就業機會；另外應公平的對待被征地農民，保證被征地農民享有與城市居民一樣的待遇。第三，增強對被征地農民的技術培訓，有效提升其素養與技術，增強他們的就業能力。第四，設立被征地農民就業保障基金，把被征地農民劃入城市保障系統，讓他們的基本生活得到保障。

（四）鼓勵和支持被征地農民參加各種商業保險

在被征地農民自愿的前提下，應鼓勵與幫助他們繳納商業保險。第一，商業保險能夠完善社會保障機制，經過鼓勵與幫助被征地農民繳納商業保險，能夠保障未曾加入社會保險的勞動力，也拓寬了社會保障機制的保障范圍。第二，商業保險很大程度上提升了全社會的保障水平，這是由于商業保險的類型眾多，涉及的保障范圍全面，能夠滿足不同群體、不同類別的保障需求，保障人們未來的生活。第三，商業保險是在社會保障基礎上的革新，也一定程度上提升了國家的公共服務職能。第四，商業保險一定程度上提升了社會保障機制總體的保障效果。

（五）從法律上幫助農民

被征地農民、進程務工人員、城市下崗職工均屬于社會弱勢人群，這是由于他們的收入較少、社會地位較低，假如權利遭遇侵害，通常會因為過高的權利維護費用，放棄法律方式。因此應從法律層面著實保障農民的正當權益，另外也滿足各方面的土地使用需求。可參考國際標準且結合中國的經濟與社會發展現狀，對農民土地保障法規加以健全，保障農民的基本生活；還可從法律層面幫助農民，讓農民了解有關土地保護的制度、規則和政府政策，讓農民和政府站在對方的立場上考慮問題。

（六）在考核各級政府政績時要把安置被征地農民的工作包含在內

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一、集體所有制權利主體的法律界定問題

集體所有制和全民所有制作為兩種不同的公有制形式具有平等的法律主體地位，其相應的財產權利得到了法律的保護。根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），我國的社會主義公有制經濟制度包括全民所有制和勞動群眾集體所有制。憲法規定城市的土地屬于國家所有，農村及城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，其余均屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。與此同時，《憲法》第十二條規定，“國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”因此，從權利所有角度分析，憲法規定全民和集體作為兩個不同的主體是相關權益的最終所有者。前者代表著全體人民共有，后者代表著部分人民共有。盡管對于單個農業人口而言，集體權利具有主體虛位的特征，但不可否認的是集體經濟成員可以通過集體組織間接地擁有所有權。這種由間接權利形成的集體所有權和社會主義公有制權利主體的所有權具有相同的法律地位。作為兩種不同的社會主義公共財產形式，憲法保護這兩類權利主體的財產擁有。

在《憲法》的基礎上，其他相關法律對集體所有制的權利主體都作了嚴格的界定。2007年通過的《物權法》第五章將當前所有制結構下財產權利的主體清晰地劃分為“國家所有權和集體所有權、私人所有權”三類，并規定集體所有權為相應集體成員集體所有。2002年8月通過的《農村土地承包法》規定，將農村土地分為農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的其他農業土地，并在承包經營中確定集體經濟組織作為最終權利主體地位向組織成員發包。我國《農業法》對集體經濟的組織形式又做出了較為詳細的分類，分為鄉（鎮）、村和生產組三個類別，分別由之前的人民公社、生產大隊和生產隊演化而來。村一級組織是最具典型意義的農業集體經濟組織。[1]因此，當前村鎮和生產組應是代表集體經濟成員共同利益的權利主體，農田等屬于集體所有的資產應該定義為集體資產。這種平行的所有權獨立于全民所有權及私人所有權。

二、集體所有權與成員的所有權份額轉化的法律關系分析

根據《憲法》和相關法律，集體經濟組織作為集體財產的權利主體，具有法律規定的完整權利。而集體經濟組織成員僅具有經營權和集體經濟權利的表決權，不直接擁有集體財產所有權。從產權屬性角度分析，這種權利具有間接所有權的特性。如果結合現代產權理論，集體經濟成員享有的這種權利相當于所有權份額，也可以將其定義為份額權利。這種份額權利包括份額的收益權、在法律規定下的平等表決權等。盡管當前并沒有賦予農民享有這種份額的轉讓或流通權利，也無法從產權角度定義這種權利，但農民所具備的這種所有權份額實際上受到了法律的嚴格保障。《憲法》第八條界定了集體所有制的經營體制，提出統分結合的雙層經營體制。家庭聯產承包責任屬于集體土地所有制范疇，是集體財產權的放開經營形式。《物權法》和《農村土地承包法》等法律對農民的經營行為給予了嚴格的保護。

集體財產具有明確的權利主體，自十七大提出深化農村綜合改革的要求，并首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”以來，我國在推動農村綜合改革方面取得了良好的政策效應，農村集體經濟產權進一步明晰化。黨的十報告充分肯定我國在農村綜合改革、集體林權制度改革等方面取得的進展。與此同時，十報告還提出堅持和完善農村基本經營制度和集體收益分配權，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例、壯大集體經濟實力的指導方針，表明了我國農村集體經濟改革過程中走現代產權制度的發展方向。

現代產權體制是完善我國市場經濟地位，推動經濟改革的重要發展方向。黨的十六屆三中全會首次提出建立健全現代產權制度的理念，并明確指出這是完善社會主義基本經濟制度的內在要求，是構建現代企業制度的重要基礎。在我國的集體經濟產權改革探索過程中，現代產權制度得到了有效的應用，并取得了良好的改革效果。2007年北京市朝陽區崔各莊鄉通過產權和鄉級土地股份制改革，進一步明確了集體經濟產權，實現將集體資產變股權，農民進一步成為股東的改革路徑。換言之，這即是所有權份額的受益權的體現。這種改革模式實質上就是實現本文提出的“所有權份額”的關鍵路徑。[2]崔各莊鄉的做法并非首創，我國主要沿海城市的工業開發區建設過程中占用農村集體土地所產生的租金最終都轉化為農業人員的股份收益，這種現象在江蘇蘇南等集體企業集中的地區尤為常見。與此同時，一些存在濫征農民耕地并且未對失地農民進行有效補償的地區也開始尋求通過現代產權制度解決問題的路徑。2011年上海閔行區對17年前莘莊工業區建設過程中占用的農民土地，在遵循集體產權的基礎上，將原工業區內居住的9 個村的7655個村民納入莘莊工業區股份合作社，村民成為合作社的股東，這一過程實現了集體份額所有權到股東權力的有效轉移。 [3]

三、集體所有制所有權份額的權利實現——以“新蘇南模式”為視角

“蘇南模式”一般可以概括為，從上世紀80年代開始，江蘇南部地區農村在集體經濟下實現鄉鎮企業異軍突起的工業化和城鎮化的現象。學者對“蘇南模式”的討論一般集中于城鎮化、農村工業化、三元經濟結構等方面。從所有制構成角度分析，集體經濟是“蘇南模式”的本質特征，這也是區別于以私人產權為基礎的“溫州模式”的核心特征所在。隨著現代企業改制的發展，“蘇南模式”在1992年浦東開發和1997年現代產權體制的沖擊下，不斷融入現代市場經濟因素，所有制模式從集體走向多元。[4]當前蘇南模式中集體經濟份額比重正不斷下降，這一現象被稱為“后蘇南模式”或“新蘇南模式”，因此從所有權屬性角度分析，“后蘇南模式”已經逐步偏離原“蘇南模式”的主要特征。但不可否認的是，集體經濟仍然是“蘇南模式”的核心。本文認為“蘇南模式”在研究 集體經濟所有權方面具有較大的實踐指導意義。并且在從“蘇南模式”到“新蘇南模式”的變革中，集體產權歸屬更加明確，代表了現代產權體制的發展和改革方向。在這一過程中，一方面，集體經濟成員的所有權份額與集體經濟所有權之間的權益關系進一步明確，成員的權利意識不斷增強。以村為代表的集體經濟組織將盈利收入以股份紅利的形式下發村民已成為一種最常見的模式；另一方面，后續的改革中進一步明確了在集體企業就業的村民的股份權利，村民持有股份是集體所有制下所有權份額的最直接體現。此外，部分集體企業私有化改造中形成的股權轉讓收益最終也以紅利的形式分撥給集體經濟成員。這方面最為典型的實踐有江陰市的華西村和張家港市的永聯村。[5]

“新蘇南模式”是市場化改革的結果，從集體經濟成員的所有權份額角度分析，這一過程中有效地實現了集體成員的所有權份額權利。這一轉型的成功也意味著實現從集體經濟所有權到成員所有權份額權利的轉化具有實踐和理論的雙重可行性。

四、對所有權份額的取得和流轉等問題的探討

盡管所有權份額具有法律和實踐的客觀存在性，然而，當前我國有關集體經濟所有權份額的改革仍處于不斷探索的進程中，相關法律制度還不夠完善。在明確改革方向的基礎上，需要盡快研究集體份額所有權取得資格、轉讓條件和最終歸宿等問題。本文擬從改革實踐出發，在新型城鎮化背景下分析當前制度設計的缺陷，并進一步分析未來可能的改革思路和方向。

1.集體經濟份額所有權、戶籍資格及未來城鎮化改革的困境。結合我國的戶籍制度，集體土地所有者實質上主要為戶籍所在地的農民，這也是取得集體土地所有權份額的條件。《土地承包法》首次以法律的形式將這一資格主體定義為“集體經濟組織成員”。最高人民法院在司法實踐中進一步以戶籍標準將其定義為“集體經濟組織內的農戶”。我國改革實踐中亦以戶籍為基礎，承認農民對集體經濟財產的所有權份額，并對其進行作價補償。農民對土地的這種所有權份額，或法律賦予的承包經營權最初作為一種社會保障功能，在社會保障體制缺失的背景下用以滿足農民的基本生活和就業需要，同時也是完善農業基礎地位和保障國家經濟安全的重要體現。[6]

因此，如果將這種集體經濟份額所有權和戶籍資格聯系起來，則農業戶籍本身成為了一種財產權利取得所需的“資格”或“權利”。當前，在城鄉統籌背景下，隨著城鄉社會福利差距的日漸消弭，城鎮戶籍人口的福利優勢正在喪失。鑒于此，在戶籍與福利的選擇博弈中，城鎮戶籍的吸引力將不斷下降。由此帶來的問題是，新型城鎮化過程中，農民將不再愿意放棄農業戶籍。由于《憲法》及相關法律均賦予農民這種權力，沒有任何主體可以對其進行剝奪。若戶籍改革涉及到權利的剝奪，則會引發更深層次的社會問題。

鑒于農業戶籍所捆綁的這種集體經濟權利，目前農業戶籍人員正逐步改變戶籍和權利觀念。在我國城鎮化快速發展過程中，農民轉換戶籍的比率越來越低，目前已經造成戶籍城鎮化遠低于居住城鎮化的現象。截至2012年底，以常住人口為標準統計的我國城鎮化率為52.47%，以戶籍標準統計我國城鎮化率為35%。 [7]這種差異一方面說明戶籍制度二元結構問題，兩者之間存在相互轉換的制度障礙；另一方面也說明農村集體經濟成員權利意識的覺醒，他們認為保留農村戶籍意味著同時保留了相應的集體經濟所有權份額。自2003年公安部規定不再強制要求大學新生入學遷戶口，目前農村生源高校新生將戶口從農村遷入高校集體戶口的比率逐年降低，其中重要的原因在于農村居民意識到城市戶口并不能給他們帶來實質性的利益，反而具有農村戶籍會使他們在城鎮化過程中獲得土地補償以及鄉鎮企業按照戶籍標準進行的利潤分紅。這種現象足以引起改革思考。在當前城鎮化進程中，不論是產權制度改革還是戶籍制度改革都要充分考慮到農業戶籍所附帶的集體所有權份額問題。

2.集體所有制下財產權利主體結構變化及對個體所有權份額的影響。如上文分析，農村戶籍制度是集體經濟所有權份額取得的充分必要條件，在滿足戶籍條件的前提下，所有權份額權利的取得和喪失以成員的自然出生和死亡為充要條件。其他情況下，主要是戶籍的遷移，比如農村生源通過升學或參軍途徑遷移戶籍，或通過嫁娶、自購住房等進行戶籍遷移的情況。隨著農業戶籍人口的減少，在集體經濟財產權利保持相對穩定的情況下，必然會造成個體所有權份額的變化。換言之，在一個集體經濟體內戶籍人口的減少將會增加其余組織成員的所有權份額比重，反之，則會形成對集體所有權的稀釋。

在我國城鎮化過程中，隨著戶籍改革的推進，盡管存在農業戶籍和集體財產權利的博弈，相當一部分居民出于入學、就業等因素不得不進行戶籍遷移。因此農業戶籍人口下降將是大勢所趨。為此，需要思考的問題是，在農業戶籍減少后，留守在集體經濟中其他成員的所有權份額認定及保護問題。誠然，在我國現行體制下，集體土地可以通過農地審批環節進入土地交易市場，實現從集體到私有的轉變，同時變現相關所有權份額。但基于長遠視角，嚴格的耕地保護和土地管理制度的進一步完善將使得當前的模式并不具備可持續性，因此，集體土地將不會隨著農業戶籍人口的減少而減少，這樣一來，成員的所有權份額將得到相應的增加。

因此，集體經濟權利主體結構變化帶來的份額權利的自然增加將成為一種長遠的發展趨勢，政府在經濟改革和推動法律制定過程中需要考慮這種趨勢的合法性和公平性問題。若將經濟結構簡單地劃分為城市經濟和農村集體經濟，兩者之間必然會形成一定的利益博弈。一方面，若政府承認這種自然權利取得的合法性，其帶來的影響是，戶籍遷出的農業人員所附帶的相關權利將隨之轉移給其他集體經濟成員（相關附屬權利包括本文所述的“所有權份額”及當前政策下規定的各種農業補貼等福利），形成了對未遷出集體經濟成員的權利疊加。與此同時，政府需要對新進入城市的居民進行福利差額補償（我國存在的社保二元制現狀，相比起之前農業戶籍，政府的新城市戶籍人口福利支出將大幅上升），為此將加重政府的支出負擔，或沖淡原有城市居民的福利水平；另一方面，若政府出于公平 和財政負擔角度考慮，需要追索戶籍轉移過程中的附帶權利，則政府必須建立起集體經濟所有權和全民所有制經濟所有權份額的轉化路徑。亦即，農業經營土地是否最終屬于集體經濟范疇，相對于林業、礦業及其他資源類資產，未來農業集體土地制度的改革不可避免。我國國有農場等國有耕地早已存在，因此，農業集體土地轉化為國有耕地并不存在合法性的問題，當前唯獨缺乏的是轉化的路徑和相關法律制度的建設。

3.當前集體經濟成員份額所有權的集體代表性及流轉制度。盡管目前法律規定集體土地不具備流轉功能，但這并不否定集體經濟的財產屬性。根據相關法律，集體經濟組織作為完整的權利主體有權將土地等集體財產承包給集體經濟成員經營或按法律規定轉包或收回承包權。然而，需要考慮的問題是，集體經濟權利主體的代表性問題，由于一直存在集體經濟權利虛位及集體產權體制不夠清晰的問題，集體經濟成員并不能在集體經濟主體內很好地行使個人的份額所有權。目前我國《物權法》和《農村土地承包法》等法律都已經明確認可集體土地承包經營權的流轉，除部分由村民自發轉包外，大部分是由政府強制流轉。在不少地方，這種強制流轉的方式并未經過集體經濟組織成員同意，而是由政府或村委會成員私自操縱土地價格，牟取中間差價，缺乏合法性基礎。[8]《農村土地承包法》第33和34條明確規定，農戶是承包經營權的主體，集體經濟組織轉讓承包經營權應該遵循同農戶協商、自愿、有償的原則，并且不得強迫或者阻礙承包方進行承包經營權的流轉。因此，這一過程中集體經濟組織成員擁有的份額所有權并未能得到很好的保護，法律并沒有明確集體權利的行使方式及主體代表性。

與此同時，我國現行法律制度對于集體經濟權利及土地流轉的規定還存在較多的法理問題。根據《土地管理法》，當前我國集體土地轉為國有土地的流程是農用地轉用審批手續。相關政府部分可以出于公共設施建設的用途，經過農用地轉用審批手續實現土地的征用和流轉（《土地管理法》第44條規定，省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。其他層面的建設規劃用地可由各地土地管理部門批準）。當前存在的問題是對政府提供公共產品的界定問題。當前政府主導的城市規劃，除了一小部分用于公共產品，其他大部分商業性質的農地轉用審批均存在憲法合法性問題。農地作為一種集體經濟所有權，權利所有者是集體經濟成員，這種公共財產所有權受到憲法的保護。因此，決定集體土地是否可以被轉化為國有土地的權利主體應該是集體經濟成員，而不應該是政府。除了一些公共工程外，政府不能剝奪集體經濟成員財產所有權。或者，政府應該解決現代市場經濟條件下集體產權與共有產權的權利劃轉的市場定價制度，應該保證兩種權利的交換和轉移遵循市場自由交易的前提。

《土地管理法》第47條對征地補償價格做出進一步規定，比如規定補償相應的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等，所補償額度為土地被征收前三年平均年產值的6-10倍，對其他方面的補償也都作了一些規定，并提出補償的最高限額。《土地管理法》對于這種權益的補償份額及年限的設定有違憲法保護公有財產的精神：6-10倍的賠償額可以折算成6-10年的集體財產收益權，換言之，被征地農業戶籍人員6-10年之后至自然死亡之前剩余年限的集體財產收益權被剝奪。

鑒于以上分析，本文認為，除國家及相關地方政府公共工程建設外，在其他涉及到占地及賠償方面，應該尊重集體所有制的權利主體的集體財產所有權，土地使用方應該同集體經濟成員共同協商確定賠償方案，然后由集體經濟組織向利益受損方作補償，而不應該由地方政府強行作價補償。

五、進一步思考及政策建議

本文的研究表明，集體所有制和全民所有制共同構成我國公有制的制度基礎，根據憲法和法律，兩者具有平等的法律主體性。盡管城市化和工業化進程使得集體經濟比重不斷降低，但需要引起思考的是，集體所有制應該得到與全民所有制經濟對等的權利保障，而不應該存在一種制度主體對另一種制度主體的超越。

集體經濟成員組成的集體組織是集體經濟權利的所有者，集體經濟成員盡管不直接擁有所有權，但他們擁有相應的所有權份額，按照現代產權理念，所有權份額等同于“股份”的概念。當前，以“新蘇南模式”為代表的我國集體經濟體制改革實踐正體現了所有權份額的理念。因此，我國未來改革實踐中應該著重做好以下幾方面工作：

首先，加強立法工作，進一步體現和明晰“所有權份額”的理念，強調集體所有制成員對這種間接權利的實際擁有權。同時賦予這種權利一定的市場活性，從而有助于在我國新型城鎮化建設和戶籍制度改革過程中體現市場主體性，有效地發揮市場機制的作用。

其次，研究與所有權份額相關的私人權利保護問題。集體經濟份額的放棄，并不意味著其放棄相關附屬權利，比如宅基地上的房產及牲畜圈舍等附著物等。一些戶籍遷出的農村人口，還依然保留其原居住地居所。根據《物權法》規定，相關附著物屬于私人財產，與集體財產和全民共有財產并列。因此，有必要在現有《物權法》基礎上，進一步完善集體土地附著物產權保護問題，與此同時制訂相關稅法，對集體土地上附著物存續期間征收財產稅，避免城鎮化遺留對農業土地的永久占。

再次，建立集體經濟所有權份額的定價及轉化機制。明確所有權份額的定價和轉化機制是實現從二元制經濟向一元制轉化的必要步驟。考慮到農業戶籍人口在集體經濟份額權益份額的利益追求，政府應從理性決策角度設定集體經濟份額權與全民經濟份額權的轉移通道，并且需要有效界定這種轉化的價格機制，否則非但不能有效推動城鎮化戶籍改革，還可能使得政府面臨戶籍和福利改革的成本困境。

參考文獻：

[1]扈紀華.中華人民共和國農業法釋義及實用指南[M].中國民主法制出版社，2003.

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中國農村土地實行集體所有制，但是在流轉過程中不僅農民無法主張自己的權利，還導致土地農用性質得不到保障。全國各地農村情況千差萬別，貫徹統一的流轉制度也有很大難度。不過，中央至少亟須制定一個框架性的制度，首先嚴格保證農民依法完整享有產權和自主行使決策權，接下來再鼓勵各地根據地方條件出臺“地方版”實施方案。

改革的交集

根據國家統計局公布的2008年數據，已經高度市場化的城市建設用地，只占全國土地面積的0.6%，農村集體建設用地占4.2%，農業用地占95.2%。

齊魯證券首席宏觀分析師劉啟元對《證券市場周刊》表示，在保證糧食安全、穩定房價、推進城鎮化、保護農民合法權益等方面，加快推進土地流轉制度改革都有必要性。

目前農村和城市郊區的土地，除部分法定屬于國家所有的以外，歸屬農民集體。宅基地、自留地和自留山同樣為農民集體所有。當農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地依法屬于國家。然而，從事農業生產的農民缺乏其他的謀生技能，農村尚未建立完善的社保，覆蓋面不足，因此在人口城鎮化過程中，需要對失地農民給予合適的補償。

目前，農村土地生產效率還沒有顯著提升。中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立估算稱，目前中國農村居住人口約為7億人，其中種地的勞動力有2.8億人，按照18億畝耕地計算，平均一個勞動力只能種6畝4分地。導致中國農業勞動生產率只有第二、三產業勞動生產率的28%。

另外，由于農村土地產權主體模糊不清，農戶往往在現有的土地格局中處于弱勢地位，農民難以享受到土地增值的收益，打擊了農民進行土地流轉的積極性。因此農民進城務工后寧可土地荒蕪也不愿轉讓，降低了土地利用率。

發展第二、第三產業需要廣闊的內需市場。從以往經驗看，進城農民即便找到工作，也多是低端制造業和服務業，工資收入不足以支持消費需求擴張，政府提供的公共服務也受到財政收入的約束。因此，中國需要加快第一產業的發展，并且增加農民的財產性收入，才能實現人口城鎮化促進內需的目標。

地方因地制宜

在全國不同地區，農村土地流轉過程中不僅地方政府放手改革的程度相差很大，還受到人口、地理、經濟條件等因素影響。

河南省集中國第一農業大省、第一勞務輸出大省和第一人口大省的特殊身份，使得其推進農地流轉改革相較于其他省份更具有迫切性。不過河南省開封市郊區一農戶卻對本刊記者表達了對于土地流轉的無奈。當地村委會長期以來對于如何將土地承包經營權處于主導的地位。

該農戶介紹稱，土地承租方直接和村委會干部談判，村民們實際缺乏知情權和決策權。2010年時，該農戶所在村數百畝土地還有40年到期的承包經營權被轉包，合同簽訂期限39年，租金約為每畝1500元，和種地收益基本相當，租金一年一付也使農戶無法一次性獲得投入其他經營活動的初始資本。該村民同時介紹，近三年來，這片地卻一直荒蕪著并沒有進行工業或農業利用，土壤已經硬化。

陜西勞動力輸出規模明顯小于河南和川渝，陜北地區土地的農業利用價值卻相對較低，但卻是中國能源重鎮，地下蘊藏著豐富的煤炭和天然氣。地處陜北的榆林市一位資深不動產律師對本刊記者指出，如果按照《土地管理法》規定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，意味著農民的實際收益遠低于土地的實際利用價值。在商業和農業的價值懸殊的情況下，將補償標準在農業生產收益的基礎上提高，才能增加農民流轉土地的積極性。

重慶的農村土地流轉采用了交易所拍賣方式，農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標，以票據的形式通過重慶農村土地交易所在全市范圍內公開拍賣。拍賣“地票”所得扣除必要的復墾成本、融資成本和管理成本后，85%支付給農民，15%支付給農村集體經濟組織。

這一“地票”制度刺激了土地流轉的活躍程度，但是也遭到了廣泛質疑。一方面，賣方是政府成立的土地整理中心，買方以當地國有企業為主，農民被動接受土地價格，另一方面，前置土地轉讓持續，以及后置的拍賣價款支付持續的管理流程不夠透明，官員和村民自治組織干部仍有較大的裁量權，可能演變為變相征地。

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾公開呼吁，基于土地資源的稀缺性，要注意農村土地流轉入市過程中可能加劇導致土地利用偏離規劃的風險。

農地流轉探路

瑞銀證券首席策略師陳李對本刊記者指出，可能會采取全國搭建總體框架，各地在實施時可以采取因地制宜的方式進行。考慮到相似的社會發展歷程，陳李認為，內地可以參考臺灣地區的經驗，從工業化初期、中期、后期，臺灣經歷了“農地農有”、“農地農用”、“農地釋出”三個步驟。

上世紀五六十年代。臺灣把從日本人手上接收過來的土地和從地主手里有償收回的地賣給農民，約占耕地的25%，地價為一年農作物收入的2.5倍，由承領農民分10年和20期平均攤還，不必負擔利息。

上世紀七八十年代臺灣工業化的加速，農業的發展明顯滯后。于是臺灣推動了第二次。在這過程中，90萬公頃的土地從分屬90萬農戶轉變為分屬30萬農戶，其余60萬農戶約370萬農民轉業。這一方面實現了農村人口的城鎮化，另一方面實現了農業耕作的機械化和農產品的商品化。

上世紀90年代的第三次主要是放寬土地流轉，滿足經濟建設和非農部門的用地需求。先后宣布停止嚴重制約土地流轉的《耕者有其田》條例，規定農地經整體規劃后能夠變更使用，農地變更所得利益，應繳納回饋金，以消除變更使用的暴利及農地操作，并且取消了農地農有的規定，放寬耕地承受人必須為自耕農的限制。

就大陸而言，多數地區的農村共有制土地產權主體不清晰，“農地農有”尚且無法保障，因此需要從源頭上進行規范，讓村民實質享有土地流轉的決策權。

當土地權屬確認完畢后，則需要將這些土地的權利明確賦予農民。中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國教授認為，可以對集體土地進行按份共有的股份制改造，集體土地所有權的行使通過股東大會的決策機制，其收益歸屬于全體股東并按一定比例分配各個股東，其最終處分權屬于全體股東，是具有較強普遍適用性的方法。對于缺乏經營能力的農村集體，則可以依據信托制度將土地使用權委托給專業公司經營。

農業部的數據顯示，2012年國內農地流轉規模為2.7億畝，而2013年上半年就已經達到3.13億畝。不過，這其中60%-70%是農民之間口頭或書面協議的轉包轉租互換等形式，合作社入股僅有6%-7%，大型農業企業流轉的土地面積不足20%。全國農地流轉加快的同時，流轉方式有待更加科學。

劉啟元指出，山東省棗莊市采用交易所模式和土地合作社并行的模式，并且借鑒了現代公司治理制度，兼具流動性和村民決策自主性，在這土地資本化上走在全國前列。

棗莊規定合作社成員中農民不低于80%，出資人獲得的附加表決權總票數不超過本社成員基本表決權總票數的20%，保障了農民對土地的長期控制權。其次，在土地合作社中引入了農業保險機制，政府給與保費補貼，降低了合作社土地使用抵押權的風險。此外，當地規定土地合作社最多不超過三分之一的部分可以抵押，土地使用年限不超過三年，從而保證農民不會長期全部失地。

在陳李看來，一、二線城市已經進入了工業化后期，具備“農地釋出”的條件。通過“農地釋出”，給予土地合理的價值，補充城市用地，對于一、二線城市的經濟發展是更加有利的。

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一、圍繞加快經濟發展方式轉變，促進經濟平穩較快發展加強監督檢查

（一）繼續加強對中央和省、市關于擴內需促增長政策落實情況的監督檢查。

1、切實加強對投資安排、建設進度、工程質量、竣工驗收的監督檢查，確保新增中央投資和地方政府債券資金重點用于完成續建、投產和收尾項目。進一步健全廉政承諾、信息公開、監督檢查、責任追究等制度，及時發現問題，督促整改。加強對建設資金管理使用情況的監督檢查，嚴肅查處擠占、截留、挪用等行為，確保政府資金使用安全。（市監察局負責，市擴大內需促進經濟平穩較快發展政策落實督查工作領導小組成員單位配合）

2、堅持政府主導，部門主抓，監察機關主推的工作機制，努力實現對財政資金和政府投資建設項目監督檢查全覆蓋。市監察機關領導成員繼續督查政府投資重點項目，建立政府投資重大項目效能監測點。（市監察局負責，市擴大內需促進經濟平穩較快發展政策落實督查工作領導小組成員單位配合）

3、督促各地各部門嚴格執行項目投資審批、核準、備案等規定，堅決抑制部分行業產能過剩和重復建設勢頭，提高投資效益。對各地淘汰落后產能任務完成情況開展監督檢查，落實目標責任，堅決淘汰落后產能。（市發展和改革局負責，市經濟和信息化局、監察局、財政局、國土資源局、環保局、質量技術監督局、銀監辦、人行市支行配合）

（二）加強對節能減排和環境保護政策措施落實情況的監督檢查。

1、圍繞“兩市一極”建設，督促各地、各行業嚴格執行節能減排目標責任制，落實節能減排各項政策措施。對年節能減排目標完成情況進行檢查考核，落實獎懲措施。（市發展和改革局負責，市環保局、監察局配合）

2、深入開展整治違法排污企業，保障群眾健康環保專項行動。集中整治危害群眾健康的環境問題，嚴肅查處企業違法排污、部門執法監管不力等案件；督促加強飲用水源地保護和重金屬污染防治，推進環境執法監管；加強對環評法律法規執行情況的監督檢查，嚴肅查處違法審批、違法建設等行為。對因失職瀆職造成重特大環境污染事件的，依法追究監管部門以及責任人員的責任。（市環保局負責，市監察局配合）

（三）加強對土地管理法律法規執行情況的監督檢查。

1、加強土地管理執法監察。督促各地各部門嚴格土地審批和建設用地供應，從嚴控制城鄉建設用地規模，嚴防以保增長為由放松土地管理、導致非法用地現象反彈。嚴格執行《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部令第15號），嚴肅查處土地違法案件，對轄區內違法用地問題嚴重的，要追究相關部門及人員責任。（市國土資源局負責，市監察局等相關單位配合）

2、對年9月30日前簽訂的國有土地使用權出讓合同和核發劃撥決定書的所有建設項目進行清理，糾正和查處土地出讓和劃撥中的違法違規行為，保證政府供應的土地及時開發利用，加強對閑置土地的調查處理，嚴厲查處囤地、炒地行為。（市國土資源局負責，市監察局配合）

3、加強對土地出讓收支管理政策執行情況的監督檢查。督促落實財政部《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔〕74號）和省、市有關文件精神，及時糾正存在的突出問題，嚴肅查處違規拖欠土地出讓收入、未將土地出讓收入納入基金預算管理、已收繳的土地出讓收入未按規定及時繳入國庫、越權減免緩繳或變相減免等行為。（市財政局負責，市國土資源局、監察局、審計局、人行市支行配合）

（四）加強對促進房地產市場平穩健康發展政策措施落實情況的監督檢查。

1、督促各地各有關部門認真落實《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（〔2012〕4號）和省政府關于進一步加強住房保障工作的要求，加強市場監管，加快保障性住房建設，遏制房價過快上漲。督促有關部門及時向社會公布住房建設用地年度供應計劃，保障性安居工程建設計劃、建設進度和資金使用等情況，確保保障性安居工程建設目標任務按時完成。對房價上漲過快、住房保障工作進展遲緩等問題進行重點督查。（市住房和城鄉建設局負責，市監察局配合）

2、開展房地產市場秩序整頓，深入治理違規變更規劃、調整容積率等問題，加大對違法違規行為的查處力度。（市住房和城鄉建設局負責，市監察局配合）

3、嚴肅查處行政機關工作人員在房地產開發中失職瀆職、等行為。（市監察局負責，市住房和城鄉建設局配合）

二、深入開展工程建設領域突出問題專項治理工作

（一）深入排查工程建設領域存在的突出問題。

1、按照“誰建設、誰負責，誰主管、誰負責，誰檢查、誰負責”的原則和“七查七治”的要求，落實排查責任，認真組織行政主管部門、項目建設單位等深入抓好工程建設項目排查工作，查找突出問題，實現對重點項目排查的全覆蓋。（市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室牽頭，領導小組成員單位負責）

2、堅持邊查邊改，對排查出的問題明確政策界限，分類處理，督促有關單位落實整改措施。（市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室牽頭，領導小組成員單位負責）

3、對重點項目、重要部門、重點地區和自查自糾出現“零問題、零案件”的地方和單位，市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室組織督查組進行重點督查。嚴肅工作紀律，對領導不重視、排查不徹底，甚至搞形式主義、走過場的，要堅決糾正、嚴肅處理。（市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室牽頭，領導小組成員單位負責）

（二）加大對重點部位和關鍵環節的治理力度。

1、加強項目建設審批程序監管，著重解決違規審批、未批先建以及決策失誤造成重大損失等問題。（市發展和改革局負責，市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室及領導小組成員單位配合）

2、深化招投標管理體制改革。進一步明晰監管職責和工作流程，強化部門監管責任，加大對招投標違法違規行為的查處力度，推動招投標違法行為記錄公告等制度落實，有效治理規避招標、虛假招標、圍標串標、評標不公等問題。（市行政服務中心管委辦、發展和改革局負責，市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室、住房和城鄉建設局、水利局、交通運輸局、國土資源局配合）

3、深入推進土地使用權招拍掛出讓制度，嚴肅查處未批先用、違法違規審批出讓和領導干部等問題。（市國土資源局負責，市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室、市直有關部門配合）

4、加強對項目實施過程監管，著重解決項目轉包和違法分包、擅自變更合同和設計、資金管理使用不規范等問題。（市監察局牽頭，市直各項目主管部門負責）

5、加強對重點工程安全質量保障措施落實情況的監督檢查。突出抓好公共設施、民生工程特別是保障性住房等重點領域工程質量監管，及時查處工程安全質量事故，堅決治理工程建設質量低劣等問題。（市住房和城鄉建設局、安監局負責，市發展和改革局、監察局等有關部門配合）

（三）加大違法違紀案件查辦力度。

1、統籌監察機關內部辦案力量，集中查處工程建設領域大案要案。認真受理群眾舉報，積極拓寬案源渠道。堅持有案必查，重點查處領導干部違規插手干預工程建設為本人及特定關系人謀取不正當利益的案件，監管部門工作人員失職瀆職、索賄受賄案件，商業賄賂案件以及損害群眾切身利益的案件。督促行政執法部門嚴肅查處工程建設領域的違法違規行為。（市監察局負責，市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室及領導小組成員單位配合）

2、加強與各相關部門的協作配合，完善案件線索移送制度和案件協查機制，形成辦案合力。適時通報典型案例，發揮查辦案件的治本功能。（市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室牽頭，領導小組成員單位負責）

（四）建立和完善工程建設領域健康發展的長效機制。

1、督促各地各部門繼續清理工程建設領域法規制度，重點清理、規范工程建設領域的行政審批事項，加大行政審批制度改革力度。（市政府法制辦、監察局負責，市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室及領導小組成員單位配合）

2、針對招投標、土地審批出讓、規劃調整、資金使用、工程質量及安全監管中的漏洞和薄弱環節，進一步完善相關制度，健全監管長效機制。（市治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室牽頭，領導小組成員單位負責）

3、加強對《省人民政府關于進一步推進非經營性政府投資工程項目實施“代建制”的通知》（政發〔〕56號）執行情況的監督，促進工程建設管理體制創新，從源頭上遏制腐敗。（市監察局負責，市住房和城鄉建設局等有關部門配合）

4、加快推進建設市場誠信體系建設，整合有關部門和行業的信用信息資源，構建互聯互通的信息平臺，嚴格實行“黑名單”制度，建立健全公平競爭的市場機制。（市經濟和信息化局負責，市治理工程建設領域突出問題工作領導小組成員單位配合）

三、圍繞改善行政管理、提高行政效能、促進社會和諧開展監督檢查

（一）加強對行政機關能力建設、執行力建設情況的監督檢查。

1、加強對《省委辦公廳、省政府辦公廳關于加強干部作風建設優化經濟發展環境的意見》（辦發〔〕56號）、《市損害經濟發展環境過錯責任追究實施辦法》（宜辦發〔2001〕2號）和《市委、市政府關于進一步轉變工作作風優化發展環境的意見》（發[2012]3號）執行情況的監督檢查，解決政風方面制約和影響經濟發展的突出問題，促進政府執行力建設。（市優化發展環境工作領導小組負責，市直相關部門配合）

2、繼續開展重點建設項目效能監察。選擇1-2個關系國計民生的政府投資重大建設項目實施效能監察，圍繞項目實施、政府及其部門服務、項目資金使用等情況實施監督，努力實現權力行使安全、資金使用安全、項目建設安全和干部成長安全。（市監察局負責，市直項目主管部門配合）

3、加強行政效能投訴受理工作，加大治懶治庸力度。組織相關單位開展暗訪活動，對行政機關工作人員不用心、不用力、不用情，敷衍塞責、作風飄浮、貽誤工作的，公開曝光，并嚴肅追究有關人員的責任。（市優化發展環境工作領導小組辦公室負責，市直相關部門配合）

（二）加強對行政執法責任制落實情況的監督檢查。

1、督促各地各行政執法部門嚴格實行執法依據公開、執法行為評議考核和執法過錯責任追究制度，規范行政執法行為，完善行政執法調查權、處罰權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制，解決多頭執法、重復執法等問題，堅決糾正和查處不當或違法行政行為。（市政府法制辦、市監察局負責）

2、重點加強對食品藥品、環保、安全生產、建設、國土資源管理等部門行使行政審批權、執法權情況的監督檢查，督促其依法履行職責。（市監察局牽頭，市直相關部門負責）

（三）推動政府績效管理和行政問責制度落實。

1、促進政府抓好績效管理制度建設，完善政府部門行政效能監察考核指標體系，加強監督檢查，全面、客觀、公正、科學評價政府部門年度效能建設情況。（市優化發展環境工作領導小組辦公室負責，市直各部門配合）

2、積極推行以行政首長為重點的行政問責制。健全首問負責制、服務承諾制、限時辦結制等配套制度，進一步明確權責關系，規范問責行為。對貫徹執行各項政策措施不力，行政不作為、亂作為以及嚴重損害群眾利益的行為，加大責任追究力度，嚴格實施問責。（市監察局牽頭，市直相關部門負責）

（四）加強財政性資金管理使用情況的監督檢查。

重點加強對社保基金、住房公積金、城鄉低保金、三峽移民后扶資金以及政府專項資金管理使用情況的監督檢查，開展專項清理，堅決糾正和查處擠占、截留、挪用財政性資金等違紀違法行為。（市財政局負責，市人力資源和社會保障局、住房和城鄉建設局、民政局、監察局、審計局配合）

（五）認真做好事故調查處理工作。

1、加強對安全生產法律法規執行情況的監督檢查，督促各地各有關部門落實監管責任，強化監管措施，消除安全隱患，嚴防事故發生。（市安監局負責，市安全生產委員會成員單位配合）

2、加大對安全生產責任事故調查處理力度，嚴肅查處、失職瀆職造成重大事故的行為，以及事故背后的腐敗問題。（市監察局負責，市安全生產委員會成員單位配合）

3、組織對年以來責任追究落實情況的監督檢查。（市監察局牽頭，市安監局等部門負責）

（六）堅決查處和糾正征地拆遷中損害群眾利益的突出問題。

督促各地各部門進一步規范征地拆遷行為，依法依規征地拆遷。堅決糾正征收征用土地、城鎮房屋拆遷中不落實中央有關政策規定，造成群眾合法權益受到損害以及拖欠和克扣農民工工資等群眾反映強烈的問題，嚴肅查處不履行征地拆遷審批手續、擠占截留克扣挪用征地拆遷補償費用，甚至用暴力征地拆遷等行為，切實維護被征地群眾和拆遷戶的合法權益。（市監察局負責，市國土資源局、住房和城鄉建設局、人力資源和社會保障局配合）

四、繼續不懈地堅持抓好治理商業賄賂工作

1、集中力量查處商業賄賂案件。堅決查辦行政機關及其工作人員、索賄受賄的案件，嚴肅查處領導干部配偶、子女和其他親屬利用領導干部的職權和職務影響謀取不正當利益的案件，加大對行賄的懲治力度。（市治理商業賄賂工作領導小組辦公室牽頭，市監察局、市治理商業賄賂工作領導小組成員單位負責）

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關鍵詞:農村;權屬調查;試點

一、引言

國務院決定自2007年7月1日起開展第二次全國土地調查。《土地管理法實施條例》規定:土地調查內容包括土地權屬和土地利用現狀調查。我國農村土地普遍存在權利主體不明、權屬紊亂、界線模糊等問題。因而,了解我國農村集體土地產權現狀,探索完善農村集體土地產權制度,做好農村土地確權,不僅能科學指導第二次全國土地調查,更能為建立完善的農村土地產權體系奠定基礎。本項目是根據“關于印發《2007年國地資源大調查項目計劃》的通知(國土資發[2007]164號)”和“關于部署開展2007年度土地權屬狀況調查試點示范工作的函(國土院函[2007]86號)”文件要求,四川省作為2007年度農村集體土地產權制度建設調查試點而開展此項工作。成都市是國務院確定的城鄉統籌綜合配套改革試驗區,閬中市是農村土地所有權登記發證試點市,因此,四川省選定成都市和閬中市作為重點調查地點。本文以閬中市土地權屬調查為對象研究。

二、閬中市集體土地產權制度現狀

(一)閬中市及試點鎮概況

1、行政區劃及地理位置。國家歷史文化名城、中國優秀旅游城市――閬中,位于四川東北部,嘉陵江中游,北緯31°22′―31°51′、東經105°41′―106°24′。全市幅員面積1876.24平方公里,總人口877349人,其中農業人口681034人,轄49個鄉(鎮、街道辦事處),447個行政村。

2、社會經濟狀況。閬中是農業大縣,先后被確定為商品糧、瘦肉型商品豬、蠶桑、油桐和速生林生產基地,動植物及各種自然資源豐富。工業歷史悠久,已形成食品加工、輕工紡織、醫藥化工、水電能源四大行業為支柱,機械、絲綢、皮革、包裝、能源、化工、工藝美術七大行業為重點的工業結構。2008年,閬中城鎮人均可支配收入10496元,農民人均純收入3932元,地方總產值74.49億元。

3、閬中市土地利用現狀(見表1)。

4、選取的典型鄉鎮概況。第一,洪山鎮。洪山鎮位于閬中市東南28公里,幅員面積38.59平方公里,總人口22615人,其中農業人口19876人,耕地面積32976.25畝。糧食作物主要有小麥、水稻、玉米、紅苕及各種豆類;經濟作物主要有油菜、水果、蔬菜、蠶桑;工副業生產主要以食品加工,建筑建材和各類修理及服務業為主。近三年全鎮年平均國民生產總值1.57億元,農民人均純收入3700元。第二,老觀鎮。老觀鎮位于閬中市東北部45公里處,總人口為25385人,其中農業人口為22649人,幅員面積64.49平方公里,耕地總面積為37649.55畝。經濟結構重點以泰國大米、老觀生姜、種草養兔、油菜、藥材、茶葉、蔬菜和竹編工藝、外出務工、運輸、加工、建筑等形成特色產業,近三年全鎮年均國民生產總值1.89億元,農民人均純收入3600元。

(二)集體土地權屬概況

1、土地權屬爭議情況。(1)土地權屬爭議的類型。閬中市農村土地權屬糾紛內容主要有國有土地使用者與集體土地所有者之間、集體土地所有者和集體土地使用者之間及集體土地使用者之間三種情況。(2)試點鎮土地權屬爭議解決的方式主要包括:一是協商。這是當事人自行解決爭議的最基本的方式。二是政府處理。經協商不能解決的,可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請,也可以依照《土地權屬爭議調查處理辦法》規定的管轄權限,向有關的國土資源行政主管部門提出調查處理。三是訴訟。對有關權屬爭議的行政處理決定不服的,向人民法院。

2、集體土地利益情況。(1)本集體經濟組織成員身份的確定。以戶口為依據,同時還要在本集體經濟組織履行農民的義務,政策有明確規定的(如現役軍人、大、中專學生)和集體經濟組織成員三分之二以上同意接受為本集體經濟組織成員身份的,方可視為本集體經濟組織的成員。(2)集體土地收益在集體經濟組織成員之間的分配主要實行平均分配,或誰受損失補償給誰。

三、集體土地登記發證

(一)集體土地使用權發證

閬中市于20世紀90年代初,對集體土地使用權進行了登記發證。共頒發集體土地使用證22萬宗(發證率達98%以上),由鄉(鎮、街道辦事處)、片區國土資源管理所及市國土資源局分別進行了保存歸檔。在此基礎上進行動態管理,對初次登記后發生使用權變化情況做到隨時更新。

(二)集體土地所有權發證

根據國家安排,閬中市在四川省首先試點開展了集體土地所有權登記。利用已調土地利用現狀數據庫資料,按照《集體土地所有權登記發證工作實施細則》的要求,將土地利用現狀圖和標準分幅地形圖作為工作底圖,采用截距法、直角坐標法、交繪法等方法逐社進行了外業調繪,共調查了6000多個合作社、7300多宗宗地、立卷歸檔625冊。由于受當時工作底圖(比例尺為1:10000)的影響,個別地方精度還達不到要求,閬中市只進行了確權登記,未頒發證書。

(三)第二次土地調查

閬中市二次土地調查完成市域1876.24平方公里的外業調查,形成調查原圖104幅。內業工作已完成農村建庫、基本農田上圖、專項用地調查、圖件編制、成果匯總等工作。閬中市的二次土地調查工作充分運用了原集體土地所有權登記成果,在工作中起到了事半功倍的效果。同時,二次土地調查成果也為下一步集體土地所有權登記發證工作提供了準確的依據。

(四)集體土地權屬調查中存在問題和解決辦法

1、問題。(1)權屬爭議問題:包括歷史遺留問題,和現實利益沖突、情感紛爭等。(2)技術問題:工作底圖的制作、調查區和調查單元的劃分、宗地圖制作及面積量算。存在圖面與實際的系統誤差和偶然誤差。(3)工作流程與協調問題:信息注意初始端,與接收者間存在信息流失導致不一致產生問題與矛盾。

2、解決辦法。(1)權屬方面:尊重歷史,面對現實,調解為主,公平公正公道。(2)技術方面:內部人員加強學習培訓,控制性節點采用專業外包加驗收確保質量。(3)流程與協調方面:以信息接受方為工作關注點,提高工作效率效果。

四、集體土地使用權流轉情況

集體土地使用權的流轉,主要為農業用地流轉和非農建設用地流轉兩種。目前由于法律界定、政策及市場發育的具體情況,以農業用地流轉為主要類型(即承包經營權的流轉),非農建設用地流轉尚在探索中。

(一)試點鎮承包土地情況

1、承包土地類型。根據相關法律,耕地承包期為30年;草地承包期為30-50年;林地承包期為30-70年,承包期屆滿,由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。

2、土地承包中面臨的主要問題。(1)政策調整使一些歷史遺留問題凸現。政府對三農問題的重視并加以扶持,使農村土地經營效益明顯提高,農民對土地倍加重視,由此引發土地紛爭和農民上訪明顯上升。(2)政策缺失或難以操作。由于土地在總量上的剛性供給,造成困境,關于調入調出方面:新生兒、征地、新落戶所需要的土地難以調入;外嫁女、村民升學、死亡、外出落戶的土地沒有政策,難以調出。(3)承包過程中,由于山區地形地勢條件不一,土地承包遠、近、好、孬不好搭配。(4)土地承包后,外出務工、死絕戶等承包地荒蕪嚴重,政府難以管理。(5)征用土地和調整土地難度大,征地農轉非安置途徑單一。

3、解決土地承包經營權問題的措施。(1)自行協商。對新生兒、新落戶協商外出戶以及升學或婚嫁戶多余的土地,有的采用有償、有的采用無償方式自行解決。(2)征地補償。征地中涉及土地承包的,采用征地補償費一次性經承包戶進行補償。(3)實物或貨幣補償。農村基礎設施或水利建設中涉及土地問題,主要采取調劑全遷戶、死亡戶以及原集體剩余的土地來進行補給或采用按年產值生產隊逐年給農戶進行補償,資金來源從提取的公益金進行。

(二)土地承包經營權流轉

1、土地承包經營權流轉基本情況。洪山鎮土地流轉面積超過2000畝,占全鎮耕地總面積的14%,涉及13個村67個組1900余戶4200余人。全鎮從事土地承包經營的業主共有15個,業主共投資120余萬元,年人均增收25元。土地流轉的年限一般為30年,短的2、3年,最長的達到50年(主要是荒山、荒坡)。老觀鎮土地承包經營權流轉共2675.9畝(占耕地總面積7.1%),其中自行流轉1600畝(占總流轉59.79%),合同流轉1075.9畝(占總流轉40.17%),主要用于種養植業,流轉收益近32.28萬元。

2、土地承包經營權流轉形式。第一,轉包。經村社同意,在農民集體經濟組織內部,承包農戶將土地經營權以不超過剩余年限轉包給第三方,自己仍保留承包權,轉入方擁有使用權,雙方簽訂契約明確各方權利與義務,而承包方與發包方仍按原承包合同履行雙方的權利、義務。這種方式目前較為普遍,約占流轉面積的15%。第二,租賃。集體經濟組織或承包農戶,將土地使用權出租給社外的業主從事農業開發,并與之簽訂相應的土地租賃協議,由業主向農戶或集體支付租金。當地農民不但可以直接從土地上得到租金,還可在該業主處務工。如老觀鎮的生姜種植基地、沙參種植基地等,該種流轉方式約占流轉面積的60%。第三,借用。承包農戶將土地承包經營權無償借給他人使用,借用人無需向出借人支付土地承包經營權的使用費。如試點鎮外出務工人員將土地贈予其他農戶耕種,這種情況約占流轉面積的20%。第四,互換。農戶為方便耕種或流轉,與集體或其他農戶在自愿互利的基礎上,對各自的土地經營權進行交換。約占流轉面積的5%。

(三)集體建設用地使用權流轉

1、集體建設用地使用權流轉基本情況。(1)本集體經濟組成員根據法律規定,可使用法定土地面積修建住房。(2)因鄉(鎮)村公益事業和公共設施建設,需要征用個人集體建設用地。(3)鄉(鎮)場鎮建設用地直接納入國有土地使用權管理范疇。

2、規范集體建設用地流轉管理的措施。第一,閬中市僅對集體建設用地的土地使用權進行流轉試行,擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織,即保留承包權,轉讓使用權。第二,相關規定:必須以符合規劃為前提;對集體土地的使用不得用于商品房開發和工業用地;在保持土地所有權不變的前提下,實行使用權有償、有限期流轉;對用地單位或個人審查用地項目的可行性;國土資源局負責管理和監督工作。第三,實施程序:對有意向取得某地塊集體建設土地的單位或個人,在符合規劃的前提下提出申請,通過閬中市國土局審查后向該地塊上所屬鎮、村、社發出公告,由村集體經濟組織三分之二以上村民表決通過后將意見反饋市國土局,市國土局全程參與到該用地事宜中去。

五、土地征用情況

(一)閬中市農村集體土地權利的實現方式及利益分配關系

被征收土地的分類面積以有土地勘測資格的單位提供的依據為準,人均耕地面積以征地時上年度統計年報數為依據。被征地人員的年齡,以政府批準征地補償安置方案之日為基準日,以戶籍管理部門登記的年齡為準。

1、征地補償。(1)征地補償補助費的計算,按土地補償費、安置補助費、地上青苗及附著物相關補償補助標準計算。(2)征收土地補償費用的撥付:一是青苗及附著物補償費。由市統征辦直接支付給所有者。二是土地補償費。一律撥付給被征地農村集體經濟組織,收支狀況向組織成員公布,接受監督。三是安置補助費。首先用于繳納被征地安置人員的社會保險資金,多余部分一律撥付給被征地集體以“少數服從多數”的原則管理和使用。四是農村集體經濟組織的土地被全部征用,農業人口全部安置的,土地補償費和安置補助費全部用于人員安置。

2、人員安置。在城鎮規劃區范圍內實施征地的按城鎮人口安置;在城鎮規劃區外單獨選址項目征地的,可在尊重被征地農民意愿的基礎上進行農業安置,實施農業安置的對象應納入農村社會保障范圍,對征地后人均耕地資源少的不具備基本生產生活條件的應將被征地農民納入城鎮就業體系和農村社會保障范圍。

(二)征地情況

1、土地。2008年為新區建設調整土地1905.6畝,為新區協議征地495.74畝,為城鎮建設協議征用土地310.607畝,支付補償費1400余萬元。完成對試點鎮和零星房地產開發項目的協議征地工作較好地滿足了城鎮發展的用地需求。重點項目建設用地。先后為七里新區建設、金銀臺航電、紅巖子電站淹沒、濱江路西段建設及西南川中油氣礦儀三井的開采等做了大量的征、用地協調工作。2008年共協調用地400余畝,較好地保證了重點項目建設用地之需。

2、安置補償。按國家和省、市要求對征用農民集體土地補償費的管理和使用情況進行了全面清理。對零星人員、統征社農轉非人員、2008年以后享受過渡安置辦法的人員根據具體情況分別進行了貨幣補償、社保安置等。

(三)存在的問題

第一,征地難。一是被征地農民所提要求與現行補償標準差距大,而現行征地又必須要70%以上農民同意。二是對搶種、搶栽的行為缺乏必要的措施。第二,失地農民的社會保障落實情況與現行政策要求有一定差距。第三,對小城鎮的征地管理有缺陷,目前各級(重)試點小城鎮拖欠農民的征地補償費情況較嚴重。第四,目前很多土地已經拍賣,但農民的征地補償未到位,拆遷未進行,一方面業主強烈要求用地,另一方面與農民的補償協議難以簽訂。第五,小城鎮建設征地補償挪用情況嚴重,且補償費的收繳、管理和使用不規范。

(四)建議

第一,為了最大限度地提高耕地的使用效率,促進耕地資源最佳配置,建議在農村產權制度改革中堅持所有權、放活使用權、規范經營權。第二,修訂征地補償標準,制定適應地方經濟的征地補償安置政策,以打破征地難的局面。第三,多渠道探索征地安置補償的新思路,開展就業培訓拓寬就業安置渠道,建立失地農民生活保障機制,切實落實失地農村參加社會養老保險工作。第四,著力解決好以前征地中的遺留問題,做好征地后的協調工作,確保被征地集體農民利益和各類建設順利進行。第五,加大對土地補償費,安置補助費的管理、使用和監督力度,切實保護被征地農民利益。第六,縮小城鄉差別,推進基礎設施、公共服務均等化,促進農村土地資本化。第七,通過征地,以土地整理為契機,推進城鄉統籌發展。

參考文獻:

1、國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室.關于印發第二次全國土地調查總體方案的通知[Z].國土調查辦發〔2007〕3號,2007.

2、四川省土地權屬狀況調查試點示范項目實施方案[Z].四川省國土勘測規劃研究院, 2007(12).

3、閬中市第二次土地調查成果分析報告[Z].閬中市國土局,2009.