導語：如何才能寫好一篇林地規劃與土地規劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第一條  凡在本市行政區域內的公民、法人和其他組織，未經市、區（縣）城市規劃行政主管部門批準，自行建設的各類房屋，在1995年及其以前已經市、區（縣）城市規劃行政主管部門依法檢查處理交暫時保留使用的，均屬本規定所稱“臨時房屋”。臨時房屋如發生有向外地來京人員租賃行為的，均適用于本規定。

第二條  凡未經城市規劃行政主管部門批準，擅自在城市街巷、道路、城市廣場、公共綠地以及在風景游覽區、文物保護區等重要地區進行建設的各類違法房屋；嚴重影響城市規劃、工程建設、公用設施、市政管線、文物古跡、傳統文化街區、公園、城市綠化、市容觀瞻、城市環境、河湖管理、城市交通、消防安全、測量標志和群眾正常生活的違法房屋，一律予以拆除，不準出租、轉讓、買賣。

第三條  凡在1996年及其以后未經城市規劃行政主管部門批準擅自進行建設的違法房屋，一律依法從嚴處理，堅決拆除，不準出租、轉讓、買賣。

第四條  1995年及其以前已經市、區（縣）城市規劃行政主管部門依法檢查處理并暫時保留的“臨時房屋”，在使用期內，需要臨時向外地來京人員出租的，須經房管部門對該臨時房屋進行勘查、核定出租房屋的面積、用途和結構安全與準租人數等。經審查，符合條件的，可由房管部門辦理《臨時房屋租賃許可證》手續，租賃期限為一年。

第五條  凡1995年及以前未經市、區（縣）城市規劃行政主管部門檢查處理的違法建設，一律不準向外地來京人員辦理租賃手續。如需出租的，則必須先經市、區（縣）城市規劃行政主和部門對該違法建設進行檢查處理，在對其作出暫時保留使用的處理決定后，方可按上述第四條規定辦理臨時房屋租賃手續。

第六條  凡臨時出租的“臨時房屋”，均須按臨時建筑由城市規劃行政主管部門依據有關規定，收取臨時建筑費和臨時占地費。

第七條  對擅自出租、轉讓、買賣的違法建設房屋的單位、個人，一經發現即由城市規劃行政主管部門依法從重處罰，除補交臨時建筑費和臨時占地費外，還要限期拆除。情節嚴重者，給予通報批評、公開曝光，沒收非法所得，直至追究單位負責人和直接責任人的法律責任。

第八條  凡按上述規定要求準許租賃的臨時房屋，不予辦理房地權屬登記，如遇國家建設或城市規劃需要時，一律無條件自行拆除。

第九條  對準許出租的“臨時房屋”的管理，按照《北京市外地來京人員租賃房屋管理規定》和《北京市外地來京人員租賃房屋治安管理規定》執行。

第十條  本規定在執行中的具體問題，有關房屋出租的由北京市房屋土地管理局負責解釋；有關違法建設的由北京市城市規劃管理局負責解釋。

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【關鍵詞】土地規劃與利用；土地管理；完善措施

一、背景

1、我國國土面積為960萬平方千米，約占世界土地面積的7.3%，位居世界第三位。我國國土面積雖然廣闊，但是可利用的土地面積還是十分有限。我的耕地面積占世界總耕地面積僅有7%，而我國人口多，人均耕地占有量少；我國林地面積1.15億hm2，占世界耕地面積的3%；草地面積3.19億hm2，其中可利用的面積約2.25億hm2。然而隨著我國的開發建設的不斷發展，以及近年來人口的不斷增加，面對有限的土地資源，我們必須合理的規劃利用每寸土地，使得土地利用效率最大化。

二、土地規劃的必要性

土地規劃是政府重視和堅持下，對土地資源進行有效規劃和充分合理的利用。面對我國人多地少的基本國情，政府對土地的合理規劃不僅關系到土地資源的持續利用還關系到我國經濟和人民生活的長治久安，可以說土地規劃是關系到國家發展、人民生存的關鍵資源。

1、土地合理規劃關系到我國土地資源的持續發展。當前，我國的土地資源可持續利用的狀況不佳并且土地資源的浪費情況十分嚴重。土地作為稀缺的、不可替代的自然資源，對社會經濟發展的制約作用越來越明顯。當前我國對土地的利用的不合理情況十分明顯，在利用的過程中缺乏合理的規劃方案以及保護方案使我國的土地資源效率沒有得到最大化的發揮。這種情況下，合理規劃和利用土地資源是我們不可忽視的重要問題。

2、編制土地利用規劃是合理利用土地的基礎

土地利用總體規劃與土地的社會條件、自然條件以及國民經濟條件相適應的長遠規劃，所以它是土地合理利用的基礎和依據。 我國土地資源的利用狀況長期處于無規劃的盲目狀態，這使得我國土地沙漠化、鹽漬化以及水土流失問題突出，耕地的質量受到嚴重的影響。

3、土地利用規劃是國家實行用途管制的基礎

國家按照土地規劃合理規劃每一塊土地的用途，行土地用途管制。我國《土地管理法》明確規定：使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定土地用途使用土地。

三、土地規劃與利用的方法和內容

我國的土地利用規劃大致可以分為地方、省、國家三個層次。在不同的層次上，所采用的規劃方法也不盡相同。地方級的土地規劃主要是圍繞一個或幾個村莊為單位，在對村莊規劃的內容上主要參照當地群民的意愿，是為了更好的滿足當地居民的生活需要，更多的尊重公民的權利。在省級土地規劃中，主要是關于項目發展的規劃，對土地的規劃叫地方規劃上升一個層次，通過分析土地的多樣性和適宜性，在落實國家級規劃的相關內容的基礎上對地方經濟做出的合理調整，在農田灌溉，土地多樣性和適宜性方面做出了合理的規劃。

四、現行土地利用規劃體系的不足

對土地進行規劃可以有效的促進我國國民經濟的發展，并且可以有效的保護耕地資源的合理利用以及城市化建設的用地需求的合理布局。土地規劃具有鮮明的層次性，其結構嚴謹，邏輯清晰，有序的土地規劃是保證土地開發利用、建設的重要前提。但是由于國家經濟體制的制約，再加上其本身的針對性和實效性的問題，使得土地規劃利用存在一定的局限性。

1、現行土地規劃的種類較多，分工不明確

我國土地利用規劃分為地方規劃、省級規劃、國家級規劃三個層次。每一層次的控制指標和口徑基本一致，土地規劃體系在層次上叫完整。但是我國現行土地規劃只能分工不明確，部分內容雷同較多，土地規劃大多是宏觀上進行規劃，而具體到微觀層面過于粗略，相關的專項規劃和詳細規劃開展不是很好。

2、土地規劃編制公開性較弱

國家土地規劃大多是由國家的相關部門進行編制，公眾參與力度較低，缺乏一定的公開性，有些地區的土地規劃基本是是由領導組織進行編制，土地規劃跟著領導的編制意愿進行，使得土地規劃受主觀因素影響較大，規劃實施存在不合理]。

3、土地利用規劃缺少權威性

土地規劃缺少專門的法律進行保證，當前面對一些地區對土地進行隨意開發占用的現行，土地規劃卻不能進行相應的管理，缺少相應的法律條文進行約束，土地管理的權威性得不到應有的發揮，使得土地利用不規范現象時有發生。

五、完善土地規劃和利用的相關建議

1、積極展開土地整理相關工作

我國的土地整理主要是針對農村土地土地整理，就是指通過土地分割合并、土地開更、土地家歡、地雷轉換以及區域性是和內容的變更，采用填海造田、排水造田，對道路、渠道、堤塘、畦畔、蓄水池等改造，達到增進土地在農業上應用的目的。

2、協調社會、生態和經濟效益的三效統一

土地資源要做到統一規劃、統一實施、統一管理。通過對土地的整治，解決土地利用過程中出現的土壤肥力退化、土地污染等問題，達到改善土地的生態環境。通過協調土地生態環境可以進一步促進土地資源的持續利用，對于農業經濟的發展以及國民經濟的發展具有促進作用。

3、強化土地土地資源綜合管理

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土地規劃整理是依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃目標，對水利、道路等基礎設施進行配套建設，對用地結構進行優化配置和合理布局，以充分挖掘土地潛力，提高土地利用效率為目的所作的安排和布置。土地整理是增加有效耕地面積，實現耕地總量動態平衡，提高土地質量，促進土地集約利用，實現耕地數量保護與質量保護統一，落實基本農田保護制度的重要手段。它對于緩解人地矛盾，改善農業生態條件和生態環境，增加農民收入，促進農村現代化建設，發展地區經濟具有重要意義。國家近年來農業投入不斷增加，農村經濟建設步伐不斷加快，研究土地整理規劃的一系列理論與方法的提出，合理利用每寸土地就具有十分重要的意義了。

二、土地規劃整理的重要意義

當前我國的基本國情是人均耕地面積僅占世界平均水平的四分之一，現有的耕地很多還缺乏灌溉措施與抗旱能力，農業產量不高，為了貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，必須對現有土地結構進行統籌規劃；實施山、田、水、路、林綜合治理，配套、完善農業基礎設施，改善項目區農業生產條件，提高土地生產能力和土地利用效；優化配置土地資源，促進農業結構調整，增加農民收入，改善農民生活條件；調整土地產權關系，保護土地權屬主體的合法權益，維護社會穩定。

三、土地規劃的基本任務、規劃原則與目標

3.1土地規劃的基本任務

土地規劃的基本任務包括：分析土地利用基本狀況，包括土地利用現狀分析、土地適宜性分析、土地利用潛力分析、水資源平衡分析等；制定項目區土地整理的目標、任務和方針；確定項目區土地利用方向、各類用地的數量及布局；確定灌排方式和主要工程的布局；通過技術、經濟論證，確定規劃方案；擬定規劃實施和管理的相關政策和措施。

3.2土地規劃的規劃原則

為了確保規劃目標的實現，結合項目區的實際情況，應該遵循如下規劃方針：優化土地利用結構，合理布局和布置各項工程，改善土地利用條件和土地質量，提高土地的利用率和產出率；實現社會效益、生態效益和經濟效益的協調統一，促進土地資源的可持續利用；因地制宜地確定土地利用的方向、各項工程的規模及其配置，提高規劃設計的可操作性；政府決策與公眾參與相結合，調動廣大力量充分論證規劃方案，使規劃更加有效合理。

3.3土地規劃的規劃目標

土地規劃的目標是通過土地開發，提高土地利用率；通過土地平整和完善田間道路系統，為合理布局各種農作物，調整農業生產結構提供良好的土地條件；合理配置灌排系統，增強農田水利設施排灌功能，提高灌溉保證率，提高耕地的潛在生產能力；通過改良項目區土壤肥力，提高作物產量，增加農民收入，使農業生產持續、穩定發展；通過營造水土保持林，增強抵御自然災害的能力，改善農田生態環境。

四、土地規劃的關鍵技術問題分析

4.1土地適宜性分析

對規劃區內待整理的土地，在分析評價過程中，把土地利用現狀、土壤理化性狀、氣候、植被、地貌、海拔、排灌條件、開發改造條件、位置等作為參評因子，通過綜合分析，確定其開發改造方向。評價采用實地調查法、主導因子法和相關因子參考法進行。以坡度、灌溉、土壤厚度為主導因子，坡度小于25°的、能灌溉的以開發改造為水田為主；其中一種或數種因子達不到要求，以開發改造為旱地為主。土地復墾的，以土壤類型為主導因子，灌溉條件、周圍耕地類型為相關因子進行綜合評價。

4.2水土保持措施分析

(1)水平梯田修筑

水平梯田的修筑完全改變了地表的坡度，農民在田面內部耕作時通過人工修筑土壟，改變了坡面徑流的流向。雖然在實施過程中擾動表土層可能造成一定水土流失，但建成后，不但不會引起新的水土流失，而且在很大程度上能起到保土、保水、保肥的作用，更不會出現土地沙化、鹽漬化的不良狀態。

(2)種植農田防護林

對于項目區存在水土流失及風害影響的要規劃種植防護林，選用經濟樹種，一般可沿田間道兩旁種植白楊等形成基本農田防護體系，起到一定程度上防治水土流失及風害影響的作用。

五、土地規劃的總體工程布局以及其技術要求

5.1土地平整工程

土地平整工程的主要內容是將現有荒草地及灘涂整理開發成耕地，對所有耕地進行局部平整，形成便于機械化作業的田塊，山區和丘陵地區則形成梯田，梯田田面走向基本沿等高線方向布局，小彎取直，大彎就勢。水平梯田局部平整根據坎高和地形坡度確定田面寬，采用挖高填低的方式，平整成層層梯地。水平梯田原則上要求田塊標準100m×17.5m，梯地田坎層差在1.5m。格田內部相對高差不超過±10cm。規劃旱地為坡式梯田，每2m等高距布設一埂坎，埂坎頂寬30cm，高30-50cm，田塊長150-200m，寬度依地形坡度而定等高溝埂采取挖溝筑埂，埂在上、溝在下形式。土地平整工程要在保護環境、提高農業生產效益和節約投資的原則下，保持水土、盡可能地增加有效耕地，還應該符合農作物耕種的要求，以及自流灌溉、自流排水的要求。

5.2農田水利工程

農田水利工程必須結合規劃區作物需水量以及地勢、降雨等綜合考慮水利設施布局及分布。按照《土地開發整理標準》規定，結合實際狀況，規劃設計灌溉保證率采用P=80%，排澇標準為10年一遇24h暴雨(124.3mm)，水旱田1日排干。根據氣候、地形、地貌、土壤等特征，確定項目區整體灌排設計方案，結合梯田工程完善蓄排設施，以達到提高灌溉保證率，涵養水源，保水保土，減少水土流失的目的。排灌渠系總體布局采用“溝2路2渠”模式依地勢布設，排灌分家。灌溉輸水工程實行自流灌溉，通過各級渠道將水引自田間。排水工程有截洪溝、排水溝及交叉建筑物。以天然溝道為承接系統，結合田面平整工程布局排水溝，實行自流排水。

5.3道路工程

為了滿足農民出行、便于田間作業與田間管理，設計田間道路工程。一般考慮田間道和生產路兩個級別，其中田間道主要為農產品及貨物運輸服務，路面為厚碎石，路面寬4m，對原有田間道加以修復，部分盲段新修田間道，使所有田間道相貫通。田間道多沿等高線進行布線，田間道路縱向坡度一般不大于8%。生產路主要滿足人工田間作業和管理的需要，沿原始地面設計路寬110m，碎石路面，沿著渠道鋪設，每隔200-300m布設一條。

5.4農田防護工程

本項工程內容主要是興建防護林帶，涵養水源，減少水土流失，改善農業生態環境。包括改造現有的疏林地，營造水土保持林和護路林、田埂植草等。坡度大于25°的陡坡地進行生態林建設，并對田間道路和溝邊進行防護林建設，在田坎基部用石砌，其上采用水泥圈護坡，以保持水土。

5.5防護林工程

為了減少風害、改善農田生態環境、防止水土流失，項目區沿田間路布置防護林帶，以涵養水源，保水保土。根據當地的氣候、土壤等條件，結合當地經驗，一般可選用白楊、泡桐防護林帶，間距4m。

六、規劃效益分析

6.1社會與經濟效益

土地規劃平整有利于促進勞力、資金、技術的合理流動，可以充分吸引農村閑散勞力參與土地開發整理，帶動建筑、建材、交通運輸等相關產業的發展；道路及灌排經改造以后，可以大大改善居民的生產和生活條件，方便居民的出行、生產和生活取水；可以充分挖掘土地利用潛力，進一步提高耕地數量和質量，滿足建設用地占補平衡的需要，實現耕地保護的數量保護與質量保護的統一；通過土地開發整理搞好土地資源配置，優化土地利用結構，也有利于農作物布局的調整，推進農村產業化發展進程，增加農民收入，推動當地經濟的發展。

6.2生態效益

土地規劃實施后，可以有效增加植被覆蓋面積，防止旱澇災害影響，減少水分蒸發和水土流失，保證農作物穩產高產。荒坡開發以后，耕地質量得到提高，土壤結構得到改良，可以相應減少化肥、農藥的使用量，減輕化學污染，也有利于改善土壤生化環境。配套完善的渠路防護林帶不僅可以有效固結土壤，而且長年落葉成肥，還可以相應提高耕地質量。通過實施開發整理，可以形成樹成蔭、田成梯、路通達的良好的生態區域。

參考文獻：

[1]張新東，土地平整測量計算方法的探討[J].北京測繪，2002，(02).

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關鍵詞：土地整理；法律制度；土地產權；規劃；環境保護

中圖分類號：D912.3　文獻標識碼：A　文章編號：1004－1605(2007)12－0070－03

我國人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力開展土地整理工作，增加可利用土地數量成為時代的必然要求。1999年修訂的《土地管理法》確立了土地整理的法律原則。依據《土地管理法》第四十一條規定，土地整理是指在一定區域，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村等綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。現代意義上的土地整理，在我國雖然只開展了不到10年時間，但已展示出巨大的綜合效益。但是，由于目前我國相關法律僅規定了土地整理的法律原則，缺少具體的法律制度，因而影響了土地整理的法制化運作。當前，我國土地整理法律建設應著重解決好以下幾個問題：

第一，集體土地產權關系模糊問題。土地產權問題是土地整理的主要內容之一，土地產權變化是土地整理過程中一個極為敏感的問題，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。集體所有權按其本來含義應當是全體集體成員共同所有。《土地管理法》規定農民集體所有的土地由集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經營、管理。但現實情況是，由于大多數地區農民集體經濟組織已經解體或名存實亡，農民缺乏行使集體所有權的組織和程序，在實際生活中難以找到體現所有權的載體。另一方面，土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，但二者之間隸屬界限不清，各種權利的內核及主體缺乏法律規范，無法體現市場法則。要么集體動輒以土地所有者名義侵犯農民權益；要么是農民把土地視為己有，不承擔相應的義務，集體利益得不到相應保障。

實踐表明，產權制度短缺已成為制約我國農村土地高效利用乃至農村經濟發展的嚴重桎梏，對我們當前所進行的土地整理，亦形成了其發展的“瓶頸”。土地整理的重要目標之一是促進土地高效、集約經營，實現土地資源的優化配置。而我國農戶承包按照平均主義原則分配，好壞、遠近搭配，結果造成耕地過于零散，農民經營過于分散。據典型調查，目前我國每個農戶平均經營8.35畝耕地，平均分成9.7塊。這種狹小的土地經營規模造成資源浪費嚴重，農業機械化無法應用，同時，也使得農事活動的“外部效應”變得更為突出和明顯，亦即一戶的農事活動很容易給另一戶的農業生產帶來有利或不利影響，阻礙了土地整理目標的實現。

集體土地產權關系不清晰，集體土地所有權行政權力化的現實告訴我們，如果片面地強調土地整理的義務性，難免會出現以行政權替代土地所有權、強行開展土地整理、漠視農民利益、當事人之間矛盾激化的后果。由于我國農村集體土地所有權的法律機制是封閉的，所以還必須通過授權性規范的激勵機制，建立土地整理的利益驅動機制，以有效促進土地整理工作的順利開展。

從根本上解決土地整理中的產權問題可以注重從以下幾點人手：一是在保持農村穩定的前提下，尊重農村土地經營現狀，依法確認不同地塊的所有權主體，加快土地的確權登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎。二是加強農村村民自治制度建設，發揮村民管理本村事務的民利。參加地塊調整的村或村民小組的代表應當真正代表集體意志，項目設計方案、實施方案、土地權屬調整方案等應當在項目區進行公告，開發整理的土地，其集體所有權性質不變。三是按照“兩權”分離的產權制度改革要求，將集體土地使用權從所有權中分離出來，其權利與義務應等同于國有土地使用權，使農民所取得的土地使用權成為真正意義上的產權。建議國家制定農村土地經營法，對土地的承包經營權給予物權的確認。在農地使用權獲得法律上的物權地位以后，土地承包經營合同仍可以存在，由集體土地使用權人與承包者之間訂立承包經營合同。

第二，土地整理規劃不科學問題。高質量的規劃設計是搞好土地開發整理的依據。包括土地整理在內的土地利用關系由土地規劃法加以協調和指引，早已成為國際通例。按規劃法的職能，一方面，土地規劃法對土地整理的發展作出預測引導，引導土地利用人的行為進而提高其參與主動性；另一方面，按規劃法的強制效力，土地整理要服從規劃的要求，要與國土資源的綜合利用規劃相協調，實現可持續發展。

當前，我國土地整理所及規劃包括土地利用總體規劃和專項規劃。土地利用總體規劃，是指在一定規劃區域內，根據國家社會經濟可持續發展要求以及當地的自然、社會經濟條件對土地的開發、利用、整治、保護等在空間和時間上所作的總體安排和布局。國土資源部在2000年頒布了《土地開發整理規劃編制規程》，2003年頒布了《全國土地開發整理規劃》，將土地整理規劃作為總體利用規劃的專項內容。然而，從各地土地整理的現狀來看，土地整理規劃往往與土地利用總體規劃相脫節。具體表現在：許多土地整理規劃沒有經過周密的調查和科學的論證，對于整理區域是口頭確定或圖紙上隨意劃定，單純從其潛力為出發點，不顧其經濟可行性和當地實際情況；在土地利用總體規劃中，都擬定了林地、牧草地、水域改良的指標，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；縣、鄉兩級的土地整理實施規劃較為粗糙，有關部門欠缺相關的監督制度，致使規劃難以實施或缺乏操作性，與其整理目標相違背。

產生上述問題的主要原因有：一是土地規劃沒有被上升為法律，僅僅作為政府行政機關進行土地管理的一種手段；同時，土地規劃包容在《土地管理法》中而沒有單獨立法，其優先效力無從談起。二是規劃的法律調控不嚴格。按照《土地管理法實施條例》第九條規定，土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年。然而，實踐中違反規劃、突破規劃和隨意修改規劃的問題頻繁出現。這一方面是因為地方政府管理失控，同時也與土地規劃本身缺乏科學性有關。特別是作為土地規劃基礎的鄉(鎮)級土地規劃有待完善。三是規劃的產生缺乏民主性。我國《土地管理法》通過行政部門的規劃權限將規劃制定限制于行政主管部門的內部行為。在國外，公眾參與、咨詢與聽證制度等公開、民主的規劃決策程序早已成為國際慣例。作為具有正式法律效力的土地整理規劃，不僅涉及各種自然和社會等物質因素，而且涉及到各種不同專項規范部門間的協調和公眾對規劃的認同，因此，它的產生過程應是一個民主、開放的程序。

完善土地整理規劃的措施有：提升規劃法的法律地位，加快規劃立法；建立規劃制定的民主、公開程序并使之法律化；通過招投標選擇信譽好、業務水平高的規劃設計機構進行規劃設計；選擇責任心強的專家組成規劃設計和預算審查小組，引入專家決策機制，進一步提高方案論證水平。

根據國土資源部的統一部署，各級土地利用總體規劃及土地開發整理規劃修編工作正在全面展開。當前，我國一些地方在編制土地整理專項規劃，開展土地整理重大工程等課題研究方面進行了有益的探索。如江蘇省大部分地方編制了土地開發整理專項規劃，并先后進行了《江蘇省土地開發整理工程建設標準》、《江蘇省土地開發整理項目預算編制辦法及定額標準》等多項重大課題的研究，有力地指導了全省土地整理工作的實踐。

第三，土地整理和生態環境保護的不協調問題。目前我國土地整理整體上還處在初級階段，大多數地區土地整理的最主要目標仍是擴大耕地數量，補償因非農建設占用的耕地，維持耕地總量動態平衡。即使談到生態環境保護大多也只是在田間道路兩旁人工營造防護林，土地整理的生態績效評價缺乏一套完整可行的評價體系，由此導致土地開發整理與生態環境存在諸多矛盾。任何違反生態規律去利用自然、改造自然的行動，最終都將受到它的懲罰。20世紀50年代的結果，即是一次嚴重的教訓，這是土地整理所必須認真對待的。與之相對照的是，一些國家在土地整理和生態環境保護的協調方面取得的成績值得我們借鑒。例如，德國的鄉村，風景如畫，這得益于德國長期以來實行的土地整理制度。德國的土地整理主要依據是1953年頒布的《土地整理法》。依據這部法規，土地整理不僅著眼于有效整合零碎、不規則地塊，同時也考慮到景觀生態的要求。

我國土地整理忽視生態環境保護的原因：一是現階段的土地利用總體規劃在制定的時候往往著眼于提高土地的集約利用水平、提高土地的質量、改善生產條件以及提高農村現代化水平等方面，對于土地整理的生態保護這一要求考慮甚少。二是我們國家對于保護生態環境這一學科的研究時間相對較短，將土地整理與保護生態環境結合進行研究的很少，特別是缺少對土地生態系統進行定量評價模型的研究。三是在法律體系上，有關生態保護與土地整理在制度設計和規范上無法相互銜接。《環境保護法》雖然在第十九條規定，“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”，但這種粗線條原則性規定，缺乏具體的規則指引。《土地管理法》雖然將“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展”作為原則(《土地管理法》第一條)，但可持續發展所蘊含的生態保護要求并未在具體法律法規中予以明確和強化。例如，生態環境指標沒有納入土地整理規范之中；土地整理過程沒有依法介入生態環境相容性評價；對土地整理造成的生態環境損害沒有相應的恢復和經濟補償責任；沒有提供社會公眾從生態環境的公法角度監督土地整理行為的制度機制。

要解決土地整理中的生態問題，必須要以國家的法律和政策作保障，從以下幾個方面來解決：

一是按照可持續發展理念來引導土地整理法律規范的價值取向。可持續發展是一種從環境和資源角度提出的關于人類長期發展的戰略和模式。這一戰略和模式由聯合國世界環境與發展委員會于1987年在提交聯合國大會《我們共同的未來》的著名報告中首先正式提出。可持續發展理念引導著土地整理法律規范的調整和完善，如強化生態指標在土地整理規劃中的法律效力；對損害生態環境的行為確立經濟責任制度等。

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大連市土地批而未供問題的原因和解決措施

造成大連市土地批而未供的主要原因有：一是因征地拆遷難導致無法供地的2344公頃，占比29%；二是因城市規劃未確定或調整的1265公頃，占比16%；三是正在實施供地土地面積1693公頃，占批而未供土地總面積的21%；四是項目未落實導致土地批而未供面積515公頃，占批而未供土地總面積的6%；五是基礎設施未供先用涉及土地面積994公頃，占批而未供土地總面積的12%；六是因林地等原因無法供地涉及土地面積1181公頃，占批而未供土地總面積的16%。為切實解決大連市批而未供土地問題，提高土地利用效率，在實際工作中采取了如下措施。1.加強用地計劃調控，擴大專項性計劃支持一是以存量挖潛定新增計劃。把供地率、批而未供和閑置土地盤活利用作為下達新增建設用地計劃的重要依據，倒逼存量建設用地盤活利用，新增用地主要用于支持城市轉型發展和用地結構優化。二是計劃指標差別化分解。對發達地區實行逐步調減新增用地指標與適當增加增減掛鉤和低效用地再開發指標相結合。對一般發展地區，合理安排新增和存量用地指標，促進產業轉移承接。對欠發展地區適當增加新增建設用地指標，引導產業項目向欠發展地區分布，從而促進地區經濟發展。2.適當調整工業用地供地政策按照土地節約集約利用要求，大連市工業用地大多集中在各類園區中，涉及新增建設用地比較多，從征地拆遷到掛牌出讓周期較長，影響土地供應效率。為解決這一問題，通過積極調研，學習借鑒吉林省長春市工業用地使用權預公告制度工作中的經驗，結合大連實際，研究了工業用地使用權預招標拍賣掛牌出讓制度，并得到國家土地督察沈陽局的認可，2015年印發了《關于實行工業用地使用權預招標拍賣掛牌出讓制度的指導意見》。該制度是按國家有關規定在辦理用地征轉用手續的同時，進行土地預招標拍賣掛牌出讓，待征轉用地批準后，正式簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》的新的土地供應模式。實行工業用地使用權預招標拍賣掛牌出讓制度，有利于縮短工業項目用地的土地審批時限；有利于加快集體土地征后的供應速度；有利于保障和推進產業項目盡快落地。3.縮短辦件時限，簡化供地程序大連市批而未供土地中，有近1700公頃是正在實施供地的面積，已進入供地環節，但沒有最后完成供地手續，針對這一問題，為貫徹落實國家深化行政審批制度改革，提高行政審批服務效率的要求，大連市國土資源和房屋局進行了“大審批”制度改革。組建審批處，將規劃、耕保、地籍、利用、征轉、房屋登記、房屋征收、物業，礦管等業務涉及的76項行政職權全部集中到審批處，在市政府行政服務大廳辦公，構建一站式受理、審批、服務等一條龍的大審批平臺，縮短了行政審批時限，簡化辦事流程的工作，這樣縮短了辦件時限，進一步提高辦件的效率，從而減少批而未供土地數量。

解決批而未供問題的幾點建議

1.實行征地制度改革按項目征地。實行按項目征地，從源頭上解決批而未供問題。受經濟發展形勢和資金等因素影響，征地前有用地意向企業退出，造成了土地征后難以供應。建議在申請項目用地時要附帶供地方案和規劃部門意見，收取一定額度保證金等，用地獲得批準后，在規定時間內到土地交易中心實行交易，用地意向者未摘牌的，沒收保證金，同時扣減該縣區相應用地指標。控制征地規模、縮小征地范圍。除國家層面應編制《國家征地目錄》外，地方層面可考慮在市級人大常委會或政府中設立專門認定機構，由其采用聽證方式組織對建設項目是否屬于“為公共利益需要”進行認定，認定結果可以提請行政復議或司法審查裁定。對屬于《國家征地目錄》范圍內或經法定程序認定屬于“為公共利益需要”范圍的項目用地，經批準可以行使土地征收權。準確界定“未實施具體征地或用地行為”標準。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定“對農用地轉用批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效，建設用地規模指標退還地方”這在實際工作中因為“未實施具體征地或用地行為”難以界定，所以無法實現征地批復的廢止，造成土地批而未供現象的發生，建議國家層面準確界定標準，地方上即可照此廢止征地批復。同時，建議對未滿兩年，因規劃、林業等原因無法實施供應的，也廢止農用地轉用批準文件，建設用地規模指標退還地方，重新進行項目選址，重辦土地征轉用手續。2.加快多規合一大連市批而未供土地中，因林地、城市規劃等問題造成批而未供土地約2300公頃，約占批而未供總量30%。是影響土地批后供應的主要問題。究其原因，主要是因為林業部門的林地保護利用規劃，規劃部門的城鄉規劃和土地部門的土地利用總體規劃不一致，在征地時是按照土地利用總體規劃進行征地，雖然土地利用總體規劃報批前均征求上述部門意見，但是因各種原因，各部門規劃仍存在不一致的問題。因此迫切需要加快多規合一工作，將主體功能區劃、城鄉規劃以及土地利用總體規劃、生態保護規劃和林地保護利用規劃合并編制。一要解決城市規劃用地分類和土地規劃用地分類不統一的問題，明確“統一規劃”的用地分類；二要做好“三線”劃定工作。將城市開發邊界線、基本農田保護紅線、生態保護紅線統一劃定，明確土地開發利用和保護范圍；三要統一管制區域。將主體功能區的優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區，土地利用總體規劃的允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區，城鄉規劃的已建區、適建區、限建區、禁建區，進行名稱和管制內容方面的統一，避免矛盾。通過多規合一可以促進各類資源得到合理利用，同時有效解決土地批而未供的問題。3.調整工業用地供地方式工業用地指向性強，招拍掛流于形式，雖然我市實行了工業用地預招拍掛出讓，但并沒有從根本上解決工業用地供應的問題，建議調整當前工業用地招拍掛制度，對難以引人市場競爭機制的工業項目允許協議出讓，這樣保證項目土地按期實現供應，減少批而未供土地現象的發生。

作者：周連義 于振 單位：大連市國土資源和房屋局

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一、我國土地產權制度現狀

1、土地產權制度模糊內涵

產權的定義很多，一般認為，產權是由物的存在及對它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權的基本功能在于影響激勵和行為，其主要功能是引導人們實現將外部性內在化的激勵，產權界定不清一般被認為是產生“外部性”和“搭便車”的主要根源。就產權構成來看，大部分學者認為產權是一組包括所有權、使用權、收益權、處分權等具體權利在內的權利束，且物的交換價值主要取決于交易中權利束的大小。根據上述產權定義，土地產權應是因土地的存在及對其使用而引起的權利義務關系，是以土地為客體的所有權、占有權、使用權、收益權、處分權之和。在產權明晰的條件下，土地交換價值應取決于土地權利內容的范圍和大小。

就制度來說，諾斯認為，制度是一種社會博弈規則，是人們所創造的用以限制和規范人們相互交往行為的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度體現的是集體行動的規則，也可以說是人們之間的正式或非正式的契約關系。進一步理解，制度是一種放大的契約或稱之為群體契約，與個人之間契約不同的是，制度需要明確的是群體內部或群體之間的行為規則。在這種情況下，因契約約束范圍模糊導致的契約邊界模糊便不可避免。布坎南在提及契約對財產的保護問題時，認為在原始契約得到履行的同時，必須制定出一些條款來控制邊界交叉的問題，以認定并懲罰那些侵犯他人已界定的財產權利的人，對制度來說，這個觀點似乎同樣適用。

具體到土地制度而言，它是對人們以土地產權為載體從事的各種行為的約束性規范，也是人們在使用土地過程中產生或制定的規則，一般分為土地所有制和土地使用制，并分別對應土地所有權和土地使用權。但實際上，由于公權力的干預，這種劃分標準及各自作為權利束所包含的內容仍具有一定的不確定性。根據產權理論，由于產權主體在界定、保護或實現權利方面的費用太高以及外來干預等原因，產權往往具有一定的殘缺性。需要明確的是，土地所有權作為一種非排他性或一定范圍內非排他性的所有權，可以認為是一種社團產權。在出現社團產權的情況下，產權明晰只有在對抗社團以外其他人時才能體現，而在社團內部，由于所有者并不唯一，這種產權并不是非此即彼的關系，是不確定的。而對于土地使用權來說，其權利束所包含的內容受法律規定或土地所有權代表與土地使用權人協商的影響，本身也是不確定的。上述這種不確定性表現在制度安排上，就是制度模糊。

2、我國土地產權制度模糊的原因及表現

我國的土地所有制是社會主義公有制。從前文分析可以看出，不管是何種性質的土地所有制，只是所包含的權利人范圍不同，但作為社團產權，在其內部都存在產權界定不清晰的問題。當然，從我國實踐來看，這種不清晰還有一個表現，就是全民所有制和集體所有制之間也存在一定的邊界交叉，并且受國家發展戰略導向影響，呈現出前者對后者的制度歧視，而造成這種結果的原因主要有兩點。

(1)制度變遷過程充滿了不確定性甚至過程中斷導致制度模糊。以集體土地所有權的演進過程為例，建國初期，為推動經濟復蘇，促進農業發展，調動農民積極性，1950年6月頒布的《中華人民共和國法》規定實行農民階級的土地所有制，但實際上，在1952年這場完成之前的1951年底，中央就印發了《關于農業生產互助合作的決議(草案)》，要求在已完成改革的地區實行農業互助合作。后經過農業生產互助組、初級農業生產合作社、高級農業生產合作社等一系列的制度實踐，逐步在所有權制度層面上抹去了農村土地的私人所有權，至1962年《農村工作條例修正草案》頒布實施，我國農村土地最終確立了“三級所有，隊為基礎”的所有權制度體系。在1950年至1962年短短十二年的政策演進過程中，實際上貫穿一條主線，即土地產權逐步由明晰的私人產權向模糊的社團產權過渡，并逐步擴大其范圍。從這方面看，既然集體土地所有權是一種“進化不全面”的所有權，產權制度模糊便不可避免。

(2)國家基于發展戰略的制度故意，即戰略性模糊。這種戰略性模糊可以從兩個方面予以說明，其一，源于城市建設和工業發展需要的農村支援城市戰略計劃，即長期的農業支持工業發展及城市建設。從這個角度上講，自1953年開始，一直延續至今的低成本征地制度，至少說明這種產權制度模糊可以大大降低城市建設成本，并使農村土地的資產屬性只能在狹窄的通道內通過改變產權性質得以實現。其二，1978年之后的城鄉土地制度改革開始逐步強化用益物權，所有權在某種程度上成了“空制度”。以城市土地使用權和農村土地承包經營權為核心的城鄉土地用益物權成為時展與社會性質相妥協的產物。以至于何?皮特(Peger Ho)認為，中國農村改革之所以取得成功，關鍵就在于中央政府經過審慎考慮后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農村土地所有權制度隱藏在模棱兩可的迷霧中，即有意的制度模糊。

從實際情況來看，我國土地產權制度模糊至少表現在以下方面：一是不同類型的所有權之間、同一類型所有權內部存在制度模糊。我國《憲法》規定城市土地屬于國有，但由于“城市土地”、“國有”本身就是相對模糊的概念，城市土地的邊界、權利人主體都難以界定，結果就造成城市建設用地面積不斷擴大，集體土地不斷受到侵犯。同樣，勞動群眾集體所有制脫胎于過去“三級所有、隊為基礎”的所有權結構體系，所有權主體邊界更加模糊。二是土地使用權制度模糊。以土地使用年期為例，城市建設用地使用年期長期處于調整、總結和實踐的過程，從深圳早期土地出讓年期一般不超過30年到《深圳經濟特區土地管理條例》(1988)規定最高期限不超過50年，到《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990)區分土地利用類型規定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出讓彈性年期制，可

以看出，土地使用權的使用年期是不斷調整變化的。農村土地承包經營權同樣如此，早在1984年，國家有關政策要求土地承包期一般應在15年，后《土地管理法》(1998年修改)將其調整為30年，《農村土地承包法》(2002)區分耕地、草地、林地將承包期調整為30至70年不等。由此帶來的則是產權不穩定，進而導致土地使用權人預期收益不穩定。

二、產權制度模糊對土地規劃編制、實施的影響

1、產權制度與土地規劃的關系

一般認為，土地規劃是國家利用公權力干涉甚至侵犯私權-利的工具，土地利用規劃出于維護社會公共利益的需要或提高整體土地利用效益而獲得合法性基礎。

(1)產權是規劃編制及實施的條件之一。規劃影響產權內容，但同時，既定的產權也影響規劃編制及實施效率。我國新一輪土地規劃修編基本結束，與前兩輪不同的是，這次修編更加強調規劃的公共政策屬性，更加重視規劃對土地布局及利用結構的宏觀指導性，并將規劃作為土地管理的基本公共政策以實現土地利用與環境保護、經濟發展相協調。此外，這次規劃修編更加面向規劃的實施，在這種情況下，土地產權作為影響規劃實施成本的重要因素，必須得到充分考慮。

(2)在一定條件下，產權是產權主體保障規劃落實的動力。土地規劃強調的是土地結構的宏觀布局，賦予土地發展什么、怎么發展的權利，并指導土地利用方向。但產權主體作為理性經濟人，在面臨規劃時他們首先考慮的往往是規劃對土地產權內容、進而對土地價值的影響。不可否認的是，對個體來說這種影響一般是雙面的，甚至可能使私權利受損。但從另一方面來說，如果實施規劃提高了權利人預期收益，由此帶來的保護力量無疑是最大的。

2、產權制度模糊對土地規劃編制、實施的影響

目前，土地產權邊界不清和主體模糊已成為我國土地管理的突出問題，土地產權制度模糊很大程度上降低了規劃實施效率，使規劃控制效果低于預期。在所有權層面上，土地產權邊界不清和主體模糊使規劃控制對象難以明確；在使用權層面上，產權有效期限不穩定導致使用權人存在有效期限內攫取最大利益的沖動，使規劃難以有效保護和落實。

(1)土地產權制度模糊使不同層次的管理主體行為目標不一。我國城市土地屬于國家所有，由國務院負責行使，但問題是，我國現行國家一省一市一縣一鄉(鎮)的五級行政架構中，縣級以上人民政府具有批地權，實際掌握了土地的部分處分權和收益權。不同層級政府出于多方面考慮，導致規劃實施目標、立場和效果很難統一。對集體土地產權制度而言，也存在大量問題，一方面，自然村、行政村和鄉鎮是三級集體土地所有權主體，但從另一方面來看，一個自然村既是集體土地所有權主體，同時也是其所在行政村和鄉鎮的土地所有權構成主體之一。這種產權主體模糊、邊界不清的問題容易引發不同所有權主體之間的糾紛，并造成上級所有權主體對下級土地所有權主體的權益侵犯，提高了規劃實施成本。

(2)土地產權制度模糊導致主體缺位，公眾監督效力難以體現。主體缺位或虛置是產權制度模糊的直接結果，―方面，缺乏明確的產權主體意味著缺乏明確的被監督對象，從法理角度分析，委托―關系并非意味著權利義務的絕對轉移，在某種程度上，責任主體仍為委托方；另一方面，主體不確定往往更容易導致信息不對稱。土地利用規劃作為專業性相對較強的公共政策，具有一定的理解門檻，增加了受眾的監督難度，而主體不確定進一步增加了公眾獲取信息的難度，加大了信息的不對稱，提高了監督成本。

此外，從當前土地利用形勢和長遠發展來看，探索市場經濟條件下的規劃編制模式已是必然趨勢，而產權清晰是市場經濟中交換物的基本特征。目前產權制度模糊和市場經濟發展存有明顯矛盾，并成為影響規劃編制效率和編制成本的主要因素。

三、基于推進土地利用規劃編制及實施的土地產權制度改進建議

1、物化土地產權，明確產權制度

一般來說，土地私有制在產權邊界及產權主體方面相對明確，產權保護效率較高，但我國的社會性質決定其不可能實行土地私有制。我國的土地所有制已經超越所有權層面的價值，而被賦予了社會性質的政治意義。但從國外經驗來看，公有往往意味著“都有”或“都沒有”，這明顯與當前的市場經濟發展要求不相適應，也是我國土地規劃編制和實施低效率的制度根源。

結合當前的情況和產權制度發展趨勢，對于集體土地，從短期來看，必須在強化集體土地使用權上下功夫，在使用權層面上逐步強化私有，豐富和固化農村土地承包經營權和宅基地使用權。在明確的產權基礎上，以規劃引導建設，以產權保護促進規劃編制和實施。從長期來看，還是應審視和反思現行以全民所有制和集體土地所有制為構成的土地所有權制度，消除國家對集體土地所有權的歧視性政策，盡快賦予集體土地相對完整、明晰的土地所有權。對于國有土地，一方面，應穩定現有土地使用權使用年限和內容，明確土地使用權在時間維度和空間維度上的邊界；另一方面，要明確土地所有權的法律主體。在當前行政管理和績效考核機制不變的情況下，建議以國有土地地域范圍為依托，明確權利主體和權利邊界。地域范圍的確定應獨立于現在的行政邊界，以區域發展經濟體為主體，并編制區域土地利用規劃，改變地方政府因產權主體模糊而實際獲得近乎所有權的土地處分權現狀。

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一、指導思想

進一步貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策；堅持經濟效益、生態效益、社會效益最佳原則；從全縣和長遠利益出發，合理調整土地利用結構和布局；以利用為中心，對土地開發、利用、整治、保護等方面做統籌安排和長遠規劃；加強土地利用的宏觀控制和計劃管理，合理利用土地資源，促進我縣國民經濟快速協調發展。

二、發展目標

充分發揮鐵路、公路干線的優勢，在增加糧食生產能力的同時，大力發展藥、果特色農產品和蛋、禽、肉類的生產，加強基地建設，積極營造用材林和防護林、風景林，進一步挖掘原有建設用地的潛力，提高建設用地利用強度，確保城鎮建設和重點工程建設用地，合理布局農村居民點，建立居民小區和工業園區，提高土地利用率和土地利用綜合效益。

努力搞好原有建設用地的整治與深度開發，進一步挖掘潛力，在此基礎上根據經濟發展的速度，適度調整用地結構。

至20__年，我縣新增建設用地總量將達到1465.9038公頃，主要用于河西高新技術開發區、城北工業園、玻璃工業園以及城鎮基礎設施建設。極力推行農村居民點整理，消滅“空心村”，嚴格控制農村居民點用地的增加，規劃期內，農村居民點用地控制在2943.29公頃，規劃期間減少302.88公頃。

根據全縣社會經濟條件、生態環境狀況、土地開發整理資金的投入能力，為加快我縣土地開發整理和土地利用結構調整步伐，確定我縣的土地開發整理總體目標為：通過土地開發整理增加耕地面積781.95公頃，增加其它農用地面積83.61公頃，增加建設用地90.70公頃。

三、主要任務

（一）嚴格控制土地供給，盡量滿足城鎮發展建設用地和工業園用地需要，確保水利、交通建設發展用地。

（二）細化用地類型和產權權利，深化有償使用制度，擴大有償使用比例。

（三）規范集體建設用地流轉。

（四）強化土地利用分區，推進土地利用結構調整，合理調配土地資源。

（1）耕地總面積達到33475.05公頃，其中規劃內增加耕地781.95公頃，基本農田保護面積達到28418.7公頃。糧食播種面積保持46486.7公頃（含復種）。

（2）居民點及工礦用地規模控制在5358.2公頃。其中城鎮用地規劃1540公頃，規劃期間增加648.2127公頃；農村居民點2943.29公頃，規劃期間減少302.88公頃；工礦用地874.91公頃，規劃期間增加261.7567公頃。居民點及工礦企業向現代化城鎮與工業區方向發展。

（3）交通用地面積達到1936.43公頃，其中新增交通用地473.75公頃，主要保證重點道路工程建設，達到道路網絡完善，交通便捷。

（4）進一步發展水利水電建設，水利設施用地面積達到2108.86公頃，其中規劃期間增加45.23公頃。

（5）園地面積達到6300.00公頃（規劃期間增加500公頃），其中果園6059.88公頃，藥材等其他園地240.12公頃，力求擴大藥材種植規模，使藥材種植生產成為江西省的最大藥材生產基地。

（6）改造與加固原有山塘和水庫，積極興修蓄水工程，水面面積達到7264.94公頃，規劃期間增加793.73公頃，養殖水面達到3936.68公頃，規劃期間增加500公頃。

（7）林地用地面積減至58749.61公頃左右，規劃期間減少2374.8公頃，主要用于果業生產和興修蓄水工程等。

（五）因地制宜開展土地開發整理，增加有效耕地面積，提高土地質量，促進土地集約化利用。到20__年，全縣通過土地開發增加耕地面積339.1公頃，土地整理增加耕地面積385.75公頃，土地復墾增加耕地面積45.72公頃，農村居民點整理新增耕地11.38公頃，共計增加耕地面積781.95公頃。

四、重點工程

20__——20__年，我縣整理耕地4530.03公頃，總投資約0.8億元，整理完成后，可凈增耕地599.99公頃。土地整理項目全部申報國家重點工程項目。

20__年至20__年，完成界埠鄉土地整理項目，項目規模1000公頃，預計投資2125萬元，凈增耕地135.3公頃。

20__年至20__年，完成大洋洲土地整理項目，項目規模1530.03公頃，預計投資2573.65萬元，凈增耕地207.09公頃。

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關鍵詞：土地利用； 存在問題； 合理利用；措施

中圖分類號：U412.1+4；文獻標識碼：A ；文章編號： 近幾年來，隨著我國社會經濟的不斷發展，我國城市化進程逐步加快，對自然資源和生態環境等都產生了較大的影響和沖擊，從而引發了一系列的矛盾和問題，其中尤為突出的就是土地問題，所以做好土地資源的合理利用，是我們目前最重要的工作，而在做這項工作之前我們首先要進行一下土地利用及利用率的分析，在了解一下土地利用中存在的問題，最后采取一定的措施付諸實踐。

一、土地利用分析與土地利用率分析

在具體進行土地利用分析時，可以從以下幾個方面并結合相應指標進行分析：土地利用結構和布局分析主要內容包括：分析耕地、園地、林地、牧草地、居民點及獨立工礦用地、交通用地、水域、未利用地等占總土地面積的比例，上述各類用地內部的現狀比例；分析人均耕地、園地、林地、牧草地面積，森林覆蓋率，人均城鎮用地面積，人均及戶均農村居民點用地面積；分析各類用地的缺余狀況；分析各類用地開發利用狀況和地域分布狀況，區位差異以及產生這些差異的原因等。

所謂的土地利用率就是指土地利用的開發程度，它反映土地利用是否充分、科學、合理。土地利用率分析就是通過一系列指標來分析土地利用結構和布局的合理程度。這些指標包括一般包括：土地利用率、各業用地占用率、用于直接生產的農用地占全部農用地的比率、農用地利用率、非農建設用地利用率、墾殖系數、復種指數、水面利用率、漁業資源利用率、草場載畜量指數等。

二、土地利用中存在的問題

1、城市用地規模擴張過快，用地供需矛盾尖銳。目前我國共設有660個城市，兩萬多個建制鎮，2005年我國的城市化率達到43％，大體上每年增長一個百分點；而全國城市土地面積在2000年為2.24萬平方公里，在2003年達到2.83萬平方公里，到2004年全國城市建成區總用地面積約3萬多平方公里，年均增長達8％左右，遠遠超過城市化的速度。

2、城市已占用土地利用效率低下。在城市用地大規模外延擴張的同時，我國城市已占用土地的利用效率卻非常低下，絕大多數城市建成區內或多或少都會有一定數量的閑置或廢棄地，同時，城市中住宅建設項目用地、商服建設用地等各類建設用地的容積率普遍偏低、工業建設項目用地的投資強度與產出水平低下等，致使城市土地利用遠遠達不到集約用地的要求。

3、城市用地結構比例失調。主要體現在城市中工業用地比例過大，商業服務業及市政環境用地比例過小，目前我國城市工業用地占城市用地比重一般在20％―30％之間，遠遠超出了建設部關于工業用地占建設用地的比例控制在15％―25％之間的規定，而在發達國家其城市工業用地比例一般不超過15％，正因為城市的工業用地比重過大，進而影響了土地的價值收益率及城市商務中心功能的發揮，將有礙城市經濟的協調發展。

4、土地利用環境影響。我國在經濟飛速發展的同時也面臨著水土流失,土地荒漠化、鹽堿化、貧瘠化加劇的生態環境問題，我國生的態環境總體上呈惡化趨勢。

三、土地利用合理化應對措施

1、編制合理的土地利用規劃。土地利用規劃是一種綜合性的用地規劃,其涵蓋各業用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,并與生態環境保護與建設息息相關，不合理地開發利用土地資源就可能會引發消極的環境影響,如陡坡地開墾可引發或加劇水土流失,從而引發泥石流、滑坡等地質災害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災害發生機率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護生物多樣性造成負面影響;在水資源緊缺的地區,由于城鎮用地、耕地和園地面積的增加,導致生活用水、工業用水和農業用水的激增,從而加速了水資源的耗竭;對于非農建設會導致高質量農地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,降低景觀的抗干擾能力，而合理的土地利用規劃會對環境產生積極的影響,如土地整理復墾可以增加農地數量,提高植被覆蓋率,從而改善生態環境;增加生態建設用地的供應,可以促進生態系統的保護與建設等。

2、加強城市土地的法制管理。城市土地的法制管理是指政府使用法律手段來管理城市土地，一方面是要制定健全的法律法規，使土地使用者有法可依、有法必依；一方面是要對于違法占用土地者必須用法律的手段給予嚴厲的制裁，使其違法必究，才能從根本上制止違法占地，從而將土地利用充分納入城市土地利用固化的范疇之內。

3、加強土地利用規劃,從源頭上控制用地量。依據減量化原則,要實現土地資源的可持續利用,必須首先從源頭人手減少土地供應,要實行不飽和供應制度,即供應量小于需求量,以保證土地資產的保值增值,同時促進土地的優化配置。在這個源頭政府起著十分重要的作用,我們要強化政府對土地資源宏觀調控的力度，強化政府調控力度主要可以通過土地規劃、土地用途管制等措施來加以實施，還要改善和加強城市土地利用規劃和管理工作,以統籌各行業發展,應確立土地利用總體規劃的法律地位,增加規劃權威性,充分發揮其在土地管理中的核心作用,提高規劃的科學性、預見性和可操作性,維護規劃的嚴肅性。

4、存量土地內涵挖潛,防止建設用地增加。在我們城市發展中土地供應不足已成為現實,隨著大量人口向城市的集聚,城市急需拓展空間,限額供應的新增土地遠遠不能滿足城市發展的需求，所以在城市土地供需矛盾日益加劇的情況下,提高土地利用率,挖掘存量土地對緩解供需矛盾有著十分重要的現實意義，在城市中存量的土地大都零碎、分布不均勻、利用率低但區位條件好,我們要完善存量土地的利用應把其提高到遠期發展用地的角度,將其納入城市總體規劃中來考慮,在總體規劃中明確其用地性質，對于城市土地挖潛的主要方向是加強閑置土地的利用和通過土地置換或土地規劃等方法提高土地利用率。

5、建立長遠的城市規劃。短期的城市規劃固然重要，但是城市的長期規劃更加必不可少，由于土地利用的成本高，拆除難等特點，每一宗用地都必須嚴格控制在土地利用的長期規劃范圍內，才可以避免政府、個人等各方面的損失。

6、優化土地利用結構,促進土地循環利用。在規劃土地用途時需將土地質量作為首要考慮因素,嚴格遵循優地優用的原則,并按用途對土地質量的要求配置土地,例如農用地在質量降低后轉為建設用地，在城市土地資源進行配置時也應按照城市地價分布規律,由內向外依次安排商業、居住和工業用地,以優化土地利用結構,完善城市土地布局,土地利用結構的優化是城市土地實現循環使用的前提。

7、鼓勵優先使用存量土地，建立城市土地集約利用評價體系。加強批后土地集約利用程度評價，發展、國土、建設、規劃等部門也要建立相應的批后土地定期評價制度，對達不到規定集約利用指標，并在整改寬限期內仍無法達到要求的，國土資源管理部門有權收回其多余的土地，對于建設、規劃部門不認定工程竣工的土地，發展部門取消有關投資優惠政策等。

結語綜上所述，在土地利用是一個綜合性很強的問題，本文只要就其中的小部分做了簡單分析，如果要切實做好合理利用土地資源，僅僅靠本文所提到的這些方法是遠遠不夠的，這就要求我們在以后的工作中要不斷總結新方法，學習新理論，不過還是希望借此文能對各同行的工作提供一些參考。

參考文獻

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關鍵詞：土地倫理；城鎮化；土地可持續利用

城鎮化建設將會是未來中國擴大內需的重要潛力所在，而在城鎮化建設的過程中，如何合理利用土地資源，實現土地的可持續利用則是實現城鎮化的關鍵。目前，關于土地可持續利用的研究，大多側重于行政、經濟、法律等視角下的定性分析，而較少從倫理道德的層次看待土地利用問題。本文在借鑒前人研究成果的基礎上，試圖從土地倫理學的視角出發，以湖南省湘潭市為研究案例，采用定量分析與定性分析相結合的方法，探討城鎮化土地可持續利用問題，希望能引起更多人對土地倫理問題的關注，實現土地的可持續發展目標。

1.土地倫理與土地可持續發展的關系

1.1土地倫理利用促進土地的可持續發展

土地倫理視人類為自然生態群落共同體中的一員，它暗含著對每個成員的尊敬，也包括對共同體自身的尊敬，人類有義務尊重共同體中其他成員和共同體自身利益。土地倫理利用的基本理念與原則是符合土地可持續發展要求的。土地倫理利用充分尊重自然規律，又考慮到土地利用的實際，它與土地利用的經濟措施、行政措施、法律措施一起服務于土地的可持續利用。相比于其他措施，土地的倫理利用更能在意識上，價值觀上引導土地的合理有序利用，滿足當代和后展對土地的需求。

1.2土地的可持續發展進一步要求堅持土地倫理

實踐是檢驗真理的唯一標準，成功的實踐需要正確理念的指導。我們在土地倫理觀的指導下，合理規劃土地，節約土地資源，促進人與自然和諧相處，努力實現土地可持續發展。土地的可持續發展，反過來讓人類更加堅信土地倫理觀的指導作用，從而把人們對土地利用的態度和管理決策上升到倫理道德高度，使可持續土地利用行為建立在倫理道德上，自覺地背負起土地可持續利用的責任。

2.湘潭市城鎮化土地可持續利用水平評價

2.1城鎮化土地可持續利用的目標

城鎮土地可持續利用是可持續發展理論在土地利用方面的具體體現，其利用目標具體表現在生態環境可持續發展、經濟可持續發展、社會可持續發展等三個方面。應該說城市最稀缺的要素就是土地，最難以調和的關系是人地關系，土地可持續利用是城市可持續發展的根本。相對于功利主義的經濟理論，可持續發展理論更加注重代際公平，公平公正分配，城鎮土地可持續利用更加突出土地倫理理念。然而在土地利用的實踐過程中，常常出現與這些目標相沖突的情況。因此要實現城鎮化土地可持續利用的目標，就必須在土地利用的實踐中協調好經濟、社會、生態三個子系統之間的矛盾。

2.2土地可持續利用評價過程

土地的可持續利用評價一般經歷以下步驟：制定土地可持續利用評價計劃；資料的收集與整理；選取評價指標；評價指標的權重及目標值的確定；分別進行自然生態環境評價，經濟評價，社會評價；可行性分析；信息反饋與診斷等。由于城市土地的利用是動態的，每一年的具體情況都是不一樣的，因此要依據城市發展的實際情況，適時的對評價指標以及相應的權重進行修改，進行動態監控。

2.3 土地可持續利用評價方法

（1）評價指標 城市土地可持續利用指標是衡量城市土地資源、經濟、社會和環境長久健康持續協調發展的標尺，其主要標準為：土地利用是否合理、高效，能否為城市居民的生產和生活提供良好的生活條件和環境條件。參照《湖南省土地利用總體規劃（2006～2020）》與《湖南省湘潭市土地利用總體規劃（2006——2020）》，選取了生態環境、經濟、社會三個指標作為評價因子，又具體細分為人均用地面積、居住用地比重、市政公共設施用地比重、公共綠地比重、道路廣場用地比重、耕地年減少率、森林覆蓋率、飲用水源水質達標率、工業固體廢物處理率、污水處理率、環境噪聲達標面積比重、GDP年增長率、人均國民生產總值、人均可支配收入、工業用地效率、城市更新改造投資占建設投資比重、城市化水平、人口密度、人口自然增長率、人均居住面積、人均公共設施面積、公共設施用地比重、城鎮失業人口占總人口比重等23個子評價因子（見表一）。本文根據湘潭市的實際，再結合筆者的理解，采用層次分析方法（AHP）確定了生態環境、經濟、社會等三類評價因子的權重以及各個單項評價指標的權重值，并進行了適當修正。

由表三可知，湘潭市2007年城鎮化土地可持續利用水平為6627，2012年為80.45，根據國內學者安東旭等人的研究結論（見表四），當土地可持續利用水平小于50時為非可持續利用階段；當介于50和70之間為可持續利用起步階段；當介于70和90之間為初步可持續利用階段；當大于90時為可持續利用階段。從2007年到2012年，即“十一五”期間土地的可持續利用利用水平由可持續利用起步階段發展到初步可持續利用階段，有了顯著的提升。相信隨著“長株潭”兩型社會建設的深入改革與發展，人們土地倫理利用觀念的進一步深入，將會更加注重土地可持續的發展理念，土地的可持續利用水平能夠進一步得到提高。

3.土地倫理視角下的城鎮化土地可持續利用路徑選擇

本文運用定性與定量相結合的分析方法，探究了湘潭市城鎮化土地可持續利用的水平，指出了目前湘潭市城鎮化土地利用過程中存在的若干問題。筆者在充分肯定經濟、行政、法律等措施的基礎上，將著重從土地倫理學的角度提出幾點湘潭市城鎮化土地可持續利用的建議。

3.1加強土地倫理教育與學習，樹立土地可持續發展觀念

理論是行動的指南，只有樹立了土地可持續發展的理念，才能在土地的利用實踐過程中，更加注重人與自然、資源、環境的關系，實現土地的可持續利用。由湘潭市政府牽頭，在全市范圍內開展土地倫理的教育與學習，主要針對國土資源局，環境保護局，規劃局。努力把土地倫理融入到個人的道德修養和社會價值觀中去，明確人類與土地的關系，增強倫理職責，端正土地利用態度，自覺地維護和實現土地的可持續發展。

3.2進行科學合理的土地規劃，將倫理標準與土地利用規劃相結合

科學合理的城市規劃不僅有利于城市各個功能作用的合理發揮，更有利于城市土地的可持續發展。土地管理者在進行土地規劃期間，應該融入土地倫理的理念，將土地倫理利用的理念體現到土地規劃工作的方方面面中去。湘潭市在進行城市規劃時，還應該廣泛聽取專家、學者、各派等各方面的意見，爭取做到科學合理。

3.3加強土地整理，集約節約利用土地

在土地利用的過程中應該遵循“控制總量、盤活存量、節約挖潛、集約高效”的原則。湘潭市的城市閑置土地利用，工礦廢棄地整理還有很大的空間。開展土地整理工作，不僅包括城市土地整理工作還包括農村土地整理工作。針對建設用地的利用與整理，要積極盤活利用存量土地，最好做到不占用優質耕地。對于農村土地整理，要充分尊重農民的利益訴求。其主要內容包括調整農地結構，歸并零散土地、農田整治，復墾廢棄土地，開發宜農荒地，改善農村環境，維護生態平衡等工作。

3.4切實保護耕地，并注重加強生態基礎性建設

在城鎮的過程中要完全避免破壞耕地是不可能的，但我們要盡量減少對耕地的占用和破壞，盡量選用山坡地或者質量不好的土地。還要按照“占多數，補多少”的占補平衡原則，及時補充耕地。對于農村宅基地也要進行嚴格規范，堅決執行實行“一戶一宅”政策，對于違規建筑依法拆除，嚴禁將耕地用于宅基地建設。

保護生態環境還應加強森林公園、自然保護區、風景名勝區建設。保持生態公益林、江河及其他濕地等生態建設與環境保護用地的基本穩定。積極培育人工林地，避免工農業生產破壞土地生態環境順應自然地形地貌的形態，按最大的適宜度安排各類用地；要綜合運用生物措施與工程措施重點加強對湘江、漣水等水源的保護，確保人畜飲用水安全。同時我們還應借鑒發達國家編制土地利用規劃的經驗，把生態保護建設和環境保護建設作為編制土地利用總體規劃的重要內容。（作者單位：湖南科技大學管理學院）

基金項目：2013年湖南省研究生科研創新項目：人口結構變遷視角下農村土地流轉制度研究，項目編號：CX2013B407

參考文獻

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[5] 陳志剛，黃賢金，經濟發達地區土地資源可持續利用評價研究——以江蘇省江陰市為例[J].資源科學，2001（5）：35-36.

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關鍵詞：山體起伏度；ArcGIS；DEM；水文建模分析

1 概述

空間分析源于60年代地理學和區域科學的計量革命。通過運用統計學中定量分析方法，來用于點、線、面的空間分布，表達地理空間自身特征、空間決策和復雜空間時空的演化過程。地理信息系統的主要功能為空間分析功能，也是與其他計算機系統的區別之處，在該系統支持下建立相應的分析模型，用以解決復雜的空間問題，是地理信息系統應用深化的重要體現[1]。本文以陜西榆林市石馬川數據為例，對地形起伏信息進行提取。該流域信息獲取是基于ArcGIS 9.3為技術平臺，利用空間分析的水文分析模型來實現，并進行流向提取、匯流累積量計算、河網提取等水文分析。

2 研究區域概況

榆林市是陜西省最北部的一個地級市，石馬川流域位于府谷縣西南部，地形地貌由西向東傾斜，屬華北地臺，海拔在1000至1500米。地處東經107°28'-111°15'，北緯36°57'-39°34'之間，屬溫帶半干旱大陸性季風氣候，境內水域繁多，自然災害頻繁，每年都存在不同程度的干旱、暴雨、大風等自然災害[2]。

3 數據來源

數據源于國家技術基礎數據網1：50000的GDEM（30米空間分辨率）。

4 基于陜西省榆林市石馬川的水文提取實例

運用ArcGIS中空間分析建模，以已知的工具，進行圖解建模，因需要在此建立模型，分別定義為model，其流程圖見圖1。

其中在進行匯流累積量過后，用Raster Calculator命令取了50、100、150、200、250、300、350等7組數值，進行了model1中的操作，得到了相應匯流累積量數值的區統計的最大值與最小值，最后運用Raster Calculator命令計算相應最大值與最小值的差值，得到平均值如圖2。

隨著匯流累積量以首項為50，公差50的等差數列增加，它的平均起伏度也隨之增加，但當匯流累積量超過350時，變化幅度趨于平緩，由石馬川地區的平均起伏度范圍介于100-350m可知[7]，匯流累積量為350-500之間較符合。其趨勢如圖3。

5 結束語

ArcGIS中的Spatial Analyst Tools和Hydrology工具集提供大的空間分析能力與水文分析能力。本文所用的陜西省榆林市石馬川數據，進行水流方向提取、匯流累積量提取、地形起伏度提取等水文分析。同時也證明ArcGIS在水文分析中的適用性，有助于工作效率的提高。這對數字流域、水土保持、水資源勘察與評價具有非常重要的作用。

參考文獻

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[5]張宏鳴，楊勤科，李銳，等.基于GIS和多流向算法的流域坡度與坡長估算[J].農業工程學報，2012，10.