摘要:經(jīng)濟(jì)強(qiáng)是新江蘇發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，百姓富是新江蘇發(fā)展的價值追求，環(huán)境美是新江蘇發(fā)展的生態(tài)需求，社會文明程度高則是新江蘇發(fā)展的重要體現(xiàn)。終身教育與“強(qiáng)富美高”新江蘇發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有著重要的內(nèi)在聯(lián)系，當(dāng)前開展終身教育法制保障建設(shè)，是加快終身教育法治化進(jìn)程、保障公民學(xué)習(xí)權(quán)、破解機(jī)制瓶頸的需要，對于實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)富美高”新江蘇發(fā)展目標(biāo)具有必要性。

關(guān)鍵詞:新江蘇發(fā)展目標(biāo);終身教育;法制保障;必要性

在2014年12月視察江蘇時要求江蘇努力建設(shè)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高”的新江蘇，描繪出江蘇全面建成小康社會的美好發(fā)展藍(lán)圖，“強(qiáng)富美高”成為江蘇建設(shè)“十三五”的目標(biāo)任務(wù)，也是未來江蘇發(fā)展的著力點(diǎn)。在當(dāng)前江蘇經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，要實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)富美高”的新江蘇建設(shè)目標(biāo)，需要依托終身教育的實(shí)施與發(fā)展。當(dāng)前在國家立法缺失，其他部分地區(qū)終身教育立法已先行的情況下，江蘇要加快終身教育體系建設(shè)，開展法制保障建設(shè)已是當(dāng)務(wù)之急。

一、“強(qiáng)富美高”新江蘇發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)涵解讀

(一)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)”:新江蘇發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)”被置于新江蘇四大目標(biāo)任務(wù)的首位，也是新江蘇發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。江蘇作為我國的主要經(jīng)濟(jì)省份，多年來地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)均位居全國前列，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2016年江蘇的地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)達(dá)到77388．28億元，居全國第二。江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程、稟賦和定位，決定了江蘇未來建設(shè)發(fā)展中必須堅定不移地建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省。所謂“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)”，并非單純追求經(jīng)濟(jì)體量，而應(yīng)體現(xiàn)在創(chuàng)新能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)、質(zhì)量效益強(qiáng)、企業(yè)活力強(qiáng)、特色優(yōu)勢強(qiáng)，這樣才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的總體強(qiáng)勁。距離這一目標(biāo)，江蘇還存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未臻合理、產(chǎn)品附加值有待提高、自主創(chuàng)新能力仍需加強(qiáng)等問題，在當(dāng)前能源資源短缺、可供利用的土地資源不足以及環(huán)境容量有限、市場競爭加劇的形勢下，壓力巨大。以服務(wù)業(yè)為例，眾所周知，進(jìn)入發(fā)達(dá)國家的一個重要標(biāo)志是服務(wù)業(yè)的高水平發(fā)展，2016年江蘇的服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為49．9%，與發(fā)達(dá)國家的服務(wù)業(yè)占比相比，差距較大，與全國平均水平也存在1．9個百分點(diǎn)的差距。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)帶動性不足，新興服務(wù)業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)數(shù)量偏少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換系數(shù)的區(qū)域差異明顯都是江蘇經(jīng)濟(jì)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增效發(fā)展中的重要問題。而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)近年來雖然在產(chǎn)值的絕對量和在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重都實(shí)現(xiàn)了較大增長，但以生產(chǎn)零部件和材料為主的產(chǎn)品較多，戰(zhàn)略性整機(jī)產(chǎn)品較少，品牌產(chǎn)品、高端產(chǎn)品較少，而貼牌產(chǎn)品、低端產(chǎn)品較多，“高端產(chǎn)業(yè)，低端環(huán)節(jié)”的矛盾較為突出，自主創(chuàng)新能力偏弱、市場規(guī)模較小、布局規(guī)劃不合理等問題依然存在。因此，未來幾年，江蘇應(yīng)積極構(gòu)建以新興產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、先進(jìn)制造業(yè)為主體、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，全面提高全省產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和綜合競爭力。［1］(二)“百姓富”:新江蘇發(fā)展的價值追求。在“強(qiáng)富美高”新江蘇的發(fā)展目標(biāo)中，“百姓富”是檢驗(yàn)發(fā)展的直接標(biāo)準(zhǔn)，也是推動江蘇發(fā)展的價值追求，在總發(fā)展目標(biāo)中是最為根本的目標(biāo)。“百姓富”的江蘇，就是要有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更高的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適優(yōu)美的居住和生活環(huán)境。具體而言，“百姓富”應(yīng)體現(xiàn)為幾個方面:一是收入財富方面，居民能充分就業(yè)，收入水平逐步提升，同時勞動者報酬占GDP比重維持在合理區(qū)間，城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距、地區(qū)差距相對合理，家庭財富積累速度加快;二是社會保障體系更為完善，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障實(shí)現(xiàn)全覆蓋，社會公共服務(wù)水平持續(xù)提升，就業(yè)、醫(yī)療等保障力度加大，城市管理、社區(qū)服務(wù)等工作成效明顯，為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)設(shè)更為優(yōu)良的生活環(huán)境和條件;三是在提高居民收入的同時，提升消費(fèi)水平和檔次，使百姓的生活質(zhì)量不斷提升;四是精神文化生活不斷豐富，居民學(xué)歷教育年限進(jìn)一步延長，終身學(xué)習(xí)成為百姓的生活方式，文化娛樂生活不斷豐富，民主政治生活參與程度不斷提高，社會安全感日益提升。但是，當(dāng)前江蘇距離這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍有一定差距，民生建設(shè)方面還面臨著縮小城鄉(xiāng)差距、滿足偏遠(yuǎn)多層次需求的挑戰(zhàn)，民生保障依然是推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化的薄弱環(huán)節(jié)。2016年江蘇人均可支配收入32070.10元，人均GDP為96887元，占比為33.1%，而同期全國平均水平為44.1%，與一些發(fā)達(dá)省市相比，差距更大，這反應(yīng)了江蘇居民勞動報酬在經(jīng)濟(jì)總量中占比較低，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、消費(fèi)型支出占人均可支配收入的比重等指標(biāo)同樣如此。此外，蘇南、蘇中與蘇北在這些指標(biāo)方面的區(qū)域差異也十分明顯。因此，未來江蘇的民生建設(shè)，應(yīng)在增加居民收入、發(fā)展社會事業(yè)、推進(jìn)社會公共服務(wù)均等化、縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距、提高扶貧開發(fā)水平上著力，實(shí)現(xiàn)全方位多元化的“百姓富”目標(biāo)。(三)“環(huán)境美”:新江蘇發(fā)展的生態(tài)需求。“環(huán)境美”是江蘇發(fā)展的生態(tài)需求，即有清新的空氣、優(yōu)良的水質(zhì)、潔凈的環(huán)境，自然環(huán)境美、景觀特色美、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、文化交融。這一目標(biāo)任務(wù)可分解為三個方面:一是治理環(huán)境污染。江蘇環(huán)境管理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從主要污染物排放的濃度控制到總量控制、污染物的末端治理到源頭控制的轉(zhuǎn)變，使常規(guī)污染物排放的總量持續(xù)下降。［2］但除了常規(guī)污染物以外，一些新型污染物的排放問題也值得重視。大氣霧霾和水污染治理問題日益突出，治理環(huán)境污染問題仍是未來一段時間內(nèi)需要重點(diǎn)突破的問題。二是建設(shè)生態(tài)環(huán)境。改善環(huán)境質(zhì)量，青山綠水、生物多樣、生態(tài)系統(tǒng)和諧穩(wěn)定、城市和村莊面貌得到改變，城市融入自然，現(xiàn)代融入村莊，宜居樂居，讓詩畫美景展現(xiàn)在江蘇大地，群眾對環(huán)境質(zhì)量認(rèn)同度提高。三是推進(jìn)生態(tài)文化建設(shè)。引導(dǎo)居民逐步形成節(jié)約、環(huán)保、綠色、生態(tài)的意識，加深對生態(tài)資源重要性的了解和認(rèn)識，形成生態(tài)文化，并外化為居民珍惜資源、保護(hù)環(huán)境的行動。但是，江蘇目前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載力不足的矛盾仍較為突出，以單位能源消費(fèi)量為例，江蘇與一些注重能耗控制、強(qiáng)化高能耗產(chǎn)業(yè)管理的地區(qū)相比，差距較大，而在工業(yè)污染物排放量方面也與廣東等省份差距明顯，因此，抓好生態(tài)空間源頭管控、強(qiáng)化資源節(jié)約高效利用以及完善生態(tài)文明制度體系等重點(diǎn)任務(wù)需要在未來幾年加大推進(jìn)力度。(四)“社會文明程度高”:新江蘇發(fā)展的重要體現(xiàn)。江蘇省委、省政府《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)視察江蘇重要講話精神的意見》指出:“社會文明程度高，就是要有共同精神家園、良好社會風(fēng)尚、廣泛公平正義、和諧社會秩序。社會主義核心價值觀深入人心，公民素質(zhì)高、社會風(fēng)尚好、文化軟實(shí)力強(qiáng)，公平正義得到保障，遵法守法成為習(xí)慣，誠信友善蔚為風(fēng)氣，社會大局和諧穩(wěn)定。”“社會文明程度高”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有三個方面的重點(diǎn):一是公民素質(zhì)的提高。社會的文明包括了物質(zhì)和精神兩個方面，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和物質(zhì)產(chǎn)品的極大豐富并不會必然帶來精神文明的發(fā)展，相反在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)財富積累的過程中，誠信缺失、道德失范等行為可能更為凸顯，公民素質(zhì)的高低決定了社會文明程度，因此，用社會主義核心價值觀引領(lǐng)和教育公民，提升公民素質(zhì)，是社會文明程度提高的核心。二是文化繁榮發(fā)展。相對于日益豐富的物質(zhì)文化生活，居民多樣化的精神文化生活還未能得到滿足。順應(yīng)人們的精神文化需求，讓城鄉(xiāng)居民共享豐富多彩的文化生活，讓全體江蘇人都能浸潤在健康向上的文化氛圍中，是文化繁榮發(fā)展的表現(xiàn)。三是社會治理法治化。文化素質(zhì)的提高和社會治理水平的提升是社會文明程度的關(guān)鍵因素。而法治化是提高社會治理水平的重要手段，健全各項(xiàng)規(guī)章制度，增強(qiáng)法治觀念，明確權(quán)利義務(wù)，進(jìn)一步確立法律在維護(hù)群眾權(quán)益、調(diào)處利益關(guān)系中的權(quán)威地位，可以促進(jìn)社會各階層和諧有序相處，預(yù)防和化解社會矛盾，保障公民的基本權(quán)利。社會文明程度是新江蘇建設(shè)和發(fā)展的重要體現(xiàn)，江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的差距正在縮小，但在提升公民文明素質(zhì)上仍需付出努力。

二、終身教育與“強(qiáng)富美高”新江蘇發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系

“三農(nóng)問題”與政策回應(yīng)

由于中國的三農(nóng)問題的復(fù)雜性、長期性和不確定性，在客觀上使法制手段的優(yōu)勢無法有效而及時地發(fā)揮出來，通常的做法都是經(jīng)由更為靈活的政策去應(yīng)對。連續(xù)多年的專門針對三農(nóng)問題的“中央一號文件”就是這一做法的顯著體現(xiàn)。從1982年———1986年連續(xù)五年，從2004年———2012年連續(xù)八年，中央已共了13個一號文件。1982年———1986年的5個“一號文件”，其核心內(nèi)容各有側(cè)重。1982年的“1號文件”是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)行了肯定；1983年的“1號文件”是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的定位；1984年的“1號文件”是明確了土地承包期；1985年的“1號文件”是取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購，改為合同定購；1986年的“1號文件”講的是擺正農(nóng)業(yè)地位，避免農(nóng)業(yè)滑坡。時隔數(shù)年后，從2004年開始又接著連續(xù)一號文件。但是，從1987年到2004年，中央連續(xù)17年沒出臺指導(dǎo)農(nóng)村工作的“1號文件”，這17年的“一號真空”使我國“三農(nóng)”形勢發(fā)生了重大變化，帶來了城鄉(xiāng)居民收入差距拉大、農(nóng)民增收困難和糧食生產(chǎn)持續(xù)下滑兩大突出問題。自20世紀(jì)80年代末期以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終處于放任自流狀態(tài)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直徘徊不前，出現(xiàn)了農(nóng)民收入連續(xù)多年低速增長的惡性循環(huán)。［9］這說明，三農(nóng)問題是我國天大的難題，一旦沒有中央層面的一號文件的回應(yīng)，其問題就是雪上加霜，積重難返。為什么中國三農(nóng)問題的解決，總表現(xiàn)為政策回應(yīng)，而不是法制保障？如前所述，這與三農(nóng)問題的特殊性有關(guān)。一般而言，在一個復(fù)雜的、不確定的世界中，反復(fù)試錯方能形成相對穩(wěn)定的法律制度，由于中央政策具有原則性、靈活性和及時性的特征，這為地方在實(shí)際執(zhí)行中留下了一定的解釋空間，從而使政策在實(shí)踐中擔(dān)當(dāng)著事實(shí)上的試錯先行者的角色。問題在于，政策對三農(nóng)問題的回應(yīng)，在性質(zhì)上屬于問題或壓力———回應(yīng)型的調(diào)整方式，在這種問題或壓力———回應(yīng)型的政策引導(dǎo)下的三農(nóng)問題解決思路，總是免不了頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的缺陷，中央一號文件每年鎖定的問題都是“重中之重”，問題總是不斷出現(xiàn)，政策總是跟在問題的后面不斷地被動地回應(yīng)。如，有全國政協(xié)委員就建議，當(dāng)前的“三農(nóng)問題”應(yīng)該變成“五農(nóng)問題”：即農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題、農(nóng)民問題、農(nóng)社問題和農(nóng)企問題。原來的“三農(nóng)問題”已經(jīng)不能反映目前農(nóng)村發(fā)展中所出現(xiàn)的錯綜復(fù)雜的問題了。甚至其中的農(nóng)民問題還進(jìn)一步衍生出“新三農(nóng)”問題———隨著社會經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展而出現(xiàn)的無地農(nóng)民、失地農(nóng)民、務(wù)工農(nóng)民，這是一個數(shù)量龐大的、不斷擴(kuò)張的新生弱勢群體，“新三農(nóng)”們大部分面臨種地?zé)o田、就業(yè)無崗、低保無份的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。［10］22－23顯然，如果從這個角度去看三農(nóng)問題，那么，三農(nóng)問題將永遠(yuǎn)沒有解決完成的時候。圖1．問題———回應(yīng)型政策調(diào)整機(jī)制此外，政策應(yīng)對總是具有權(quán)宜性，好像一直在摸著石頭過河。比如，自中共十六大開始，中國共產(chǎn)黨的正式文件中將“長期穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”替換為“長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，在2004年以來的幾個中央一號文件中也有所重現(xiàn)。兩相對比，變化之處在于淡化了“聯(lián)產(chǎn)”和“責(zé)任”兩個關(guān)鍵詞。這是因?yàn)椋钡?984年，由于國家對糧食安全的重視以及糧食短缺狀況確實(shí)比較明顯，我國的糧食生產(chǎn)和流通領(lǐng)域仍然執(zhí)行著統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。在集體經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)民向集體承包土地，并承諾完成一定的國家定購任務(wù)，這就是對國家和集體的“責(zé)任”；而單個小農(nóng)戶的具體種植決策也受到國家和集體意圖的影響，因而地塊雖然分包到農(nóng)戶家庭，但一定區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品的品種結(jié)構(gòu)仍由集體統(tǒng)一規(guī)劃，這就是承包基礎(chǔ)之上的“聯(lián)產(chǎn)”。而1984年我國糧食產(chǎn)量突破4億噸，較1978年增長了1億噸，糧食大幅增產(chǎn)使農(nóng)村第一次出現(xiàn)了“賣糧難”。統(tǒng)購統(tǒng)銷在這種糧食生產(chǎn)過剩的背景下就失去了意義，于當(dāng)年退出歷史舞臺。此后的20余年，糧食流通體制改革不斷深化，糧食貿(mào)易條件和市場環(huán)境不斷改善，農(nóng)民的種植決策權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)也得到加強(qiáng)，所以就由“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”演變?yōu)楝F(xiàn)在的“家庭承包經(jīng)營制”。［11］另外，在“一國兩策，城鄉(xiāng)分割，條塊打架”的二元經(jīng)濟(jì)社會管理體制下，再好的政策措施也會被部門利益給支解消化掉。［8］看來，“三農(nóng)問題”，就問題談問題，永遠(yuǎn)是問題。［12］用政策的手段和方式來應(yīng)對三農(nóng)問題，會一直處于消極應(yīng)對的狀態(tài)。所以，當(dāng)2012年年初，當(dāng)?shù)?3個中央一號文件時，有學(xué)者便認(rèn)為“中國農(nóng)村綜合改革尚未破題”。［13］

解決“三農(nóng)問題”的兩種制度路徑

對于中國三農(nóng)問題的解決，務(wù)實(shí)而明智的選擇是：將法制保障和政策引導(dǎo)兩種方式結(jié)合起來。一些經(jīng)由政策引導(dǎo)下的成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法會有上升為法律的可能或必要，但多數(shù)實(shí)踐中的問題均由政策給予直接的回應(yīng)。中央一號文件是一個政策指導(dǎo)性質(zhì)的文件，既可視為是黨的政策，也可視為是國家政策，因?yàn)橐惶栁募且浴爸泄仓醒雵鴦?wù)院”的名義的，是具有一定強(qiáng)制力的，本身并無法律效力，需要其他部門依照文件精神制定其他規(guī)范性文件來執(zhí)行。劉作翔教授從政策發(fā)揮的功能的視角，把我國政策分為三類：“法律之上的政策”（法律指導(dǎo)性政策）、“法律之外的政策”（《民法通則》第6條規(guī)定的“政策”）、“法律之中的政策”（截止2009年我國法律體系中共有239部法律，其中有41部法律中的110個條款，都有關(guān)于政策的直接規(guī)定，就是法律中明確規(guī)定了某某政策要作為依據(jù)）。［14］可以看出，既然我國已有41部法律中的110個條款都有關(guān)于政策的直接規(guī)定，那么，在法律之外，或法律之上，再單獨(dú)制定政策的必要性就不是很大。但是，“中央一號文件”連續(xù)多年的出臺說明，現(xiàn)有的“法律中的政策”是不足以調(diào)整和應(yīng)對新出現(xiàn)的三農(nóng)問題的。從這個意義上來講，以中央一號文件為主的三農(nóng)方面的政策大多屬于“法律之上的政策”（法律指導(dǎo)性政策），是用來從宏觀上指導(dǎo)現(xiàn)行立法、執(zhí)法和司法的政策。由于中央立法的相對滯后性，對支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所急需的法律規(guī)定，在專門法律沒有制定實(shí)施之前，是完全可以依據(jù)一號文件和憲法、法律的相關(guān)規(guī)定，制定行政規(guī)章和地方性法規(guī)，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展無法可依的問題。這在一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)和法律給予明確授權(quán)的地區(qū)，事實(shí)上已經(jīng)或正在通過積極的地方性立法，來有效應(yīng)對本地區(qū)的三農(nóng)問題。從回應(yīng)及時性的角度講，地方性立法與中央的政策是基本上可以實(shí)現(xiàn)同步的。關(guān)鍵是要給予地方進(jìn)行創(chuàng)制性立法的權(quán)力。法制保障具有一定的穩(wěn)定性和前瞻性，有實(shí)效，但成本大、費(fèi)用高，需要有人、財、物的保障；政策引導(dǎo)具有靈活性、針對性和時效性，如果有市場化力量的自發(fā)推動，其政策的效應(yīng)才會被放大。目前，人們并沒有特別關(guān)注到，政策應(yīng)對和法制保障這兩種解決三農(nóng)問題的制度機(jī)制和方式在中國不同地區(qū)的比較優(yōu)勢。也就是說，法制保障和政策引導(dǎo)兩種解決中國三農(nóng)問題的方式，沒有結(jié)合我國的國情差別———地區(qū)和民族發(fā)展不平衡———而有所側(cè)重。在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時，忽視了地區(qū)和民族發(fā)展的差異，從而使兩種方式的比較優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來。經(jīng)過觀察不難發(fā)現(xiàn)，在中國的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，政策和法制兩種手段的邊際效應(yīng)是不同的。對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個發(fā)展問題而言，在中東部發(fā)達(dá)地區(qū)，政策引導(dǎo)的邊際效應(yīng)要大于法律手段的邊際效應(yīng)；但在，西北貧困地區(qū)，政策引導(dǎo)的邊際效應(yīng)不會大于法律手段的邊際效應(yīng)。這主要是由于不同地區(qū)的市場化發(fā)育程度不同，社會的組織能力不同等因素所造成的。圖2．中國解決“三農(nóng)問題”的兩種制度路徑經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東南地區(qū)，市場化發(fā)育較為成熟，政策引導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體化較為可行。這些地方，中央政府可以給政策，但不給錢———事實(shí)上也沒有給錢。地方性的民間力量有更多的自有資源，當(dāng)然地方政府也有較為雄厚的財政基礎(chǔ)，需要的是中央政府不要太多干預(yù)，即消積意義上的中央政府。在法制層面，側(cè)重于現(xiàn)有法律制度的解釋和實(shí)施，能夠保證現(xiàn)有的個體主義的法律體系充分實(shí)施即可。但在西北地區(qū)，尤其是貧困的少數(shù)民族地區(qū)，市場化的力量發(fā)育較弱，光靠政策引導(dǎo)是不行的，更需要法律的保障，尤其需要財政方面的保障。由于實(shí)施央地分稅制的原因，西北地區(qū)的地方政府，尤其是在西北貧困地區(qū)的政府，就總體而言，對土地財政的依賴程度要高于東南地區(qū)，盡管這里的地租相對較低。因此，在這里，財政支持力度必然會加大，問題是，這就特別需要有限制公權(quán)的法律制度的保障。扶貧機(jī)制的缺陷使國家對西部貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策弱化，［15］原因就在于缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督機(jī)制，國家的扶貧資金在貧困的地方政府手里，很難保證安全。［16］中國三農(nóng)問題的破解既需要呵護(hù)個體權(quán)利的法律制度，也需要限制政府公權(quán)的法律制度。西北貧困地區(qū)，這里更多需要積極意義的、有作為的政府。現(xiàn)有的個體主義的法律體系并不能充分保障西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，還需要結(jié)構(gòu)性的、統(tǒng)籌性的專門立法的保障。有人主張，要徹底解決“三農(nóng)”問題光靠政策不行，還必須依靠法律作保障。全面建設(shè)小康社會當(dāng)前的核心問題，是要盡快建立起統(tǒng)一的社會保障體系。依法治農(nóng)、依法興農(nóng)、依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。“增加農(nóng)民收入”要有實(shí)招，“保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”要有實(shí)法，調(diào)整“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”要有實(shí)效，一定要注意不搞那些勞民傷財?shù)摹罢児こ獭薄＃?5］這樣的主張，在西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，其實(shí)更具有針對性。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，基本公共服務(wù)的均等化是國家保證全體居民均等地享有基本公共服務(wù)，其目標(biāo)是保證生存和發(fā)展的起點(diǎn)公平、基礎(chǔ)性服務(wù)均等以及人們基本權(quán)利的平等。由此可見，在行政力量強(qiáng)大且相應(yīng)制衡機(jī)制尚不完善的現(xiàn)實(shí)背景下，要實(shí)現(xiàn)以公平和平等為核心的基本公共服務(wù)均等化和平等權(quán)利基礎(chǔ)上的體制一體化，同樣離不開法治的有力保障。沒有法制的強(qiáng)有力支撐，光靠政策上的承諾以及財政窘迫的地方政府的力量，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程將永遠(yuǎn)都是中國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的短板。《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》就有相關(guān)的專門規(guī)定法制保障的內(nèi)容，“發(fā)揮人大作用，加強(qiáng)立法工作”，“強(qiáng)化管理考核”。相對而言，在全國上下都積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，西北地區(qū)卻很少有這樣的意識。比如，從中共甘肅省委、甘肅省人民政府實(shí)施《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》的意見（2010年1月16日）中，《甘肅省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)武威城鄉(xiāng)融合發(fā)展核心區(qū)總體規(guī)劃》（2011年11月），《蘭州市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)工作方案》中就沒有專門強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“法制保障”這樣的內(nèi)容，甚至沒有相應(yīng)的保障措施。［17］規(guī)劃中的南疆墾區(qū)、六盤山區(qū)和甘青藏區(qū)連片區(qū)關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法制建設(shè)還是空白，由于行政法規(guī)及規(guī)范性文件、地方政府規(guī)章及文件還沒有及時頒布，只能是一些單純的上傳下達(dá)的文件或草案，并沒有一個很完整、詳盡的關(guān)于大片區(qū)的法規(guī)，因此這些連片地區(qū)還需要及時互動、交流經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)實(shí)施過程中的不足和需要改進(jìn)的地方，制定有利于片區(qū)發(fā)展的法規(guī)。空間上，現(xiàn)在個別地區(qū)已經(jīng)有了地方主體功能區(qū)定位、扶貧開發(fā)項(xiàng)目計劃，這些地方大都也是各自為戰(zhàn)，并沒有各省的通力協(xié)作，還是很不健全的。時間上，個別省出臺的規(guī)劃是在《規(guī)劃》、《綱要》出臺之前編制的，已經(jīng)不能順應(yīng)時展需要。內(nèi)容上，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃還是有區(qū)別的；“十二五”規(guī)劃提出的大的方向不能變，這些還需要與各地以后制定的地方《規(guī)劃》、《綱要》進(jìn)行銜接，共同促進(jìn)連片貧困區(qū)的大發(fā)展。原因大致在于：中東部地區(qū)的富裕農(nóng)民更強(qiáng)調(diào)私權(quán)保護(hù)，需要的是權(quán)限的有限政府，消極政府，更需要私法，需要國家不干預(yù)的法律；西北貧困農(nóng)民更強(qiáng)調(diào)政府的積極政府，甚至是無限政府，“等，靠，要”思想嚴(yán)重，需要國家積極干預(yù)的法律。故政府主導(dǎo)下的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展較少有強(qiáng)調(diào)法律保障。東南地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法制建設(shè)的主題是“維權(quán)”（消極政府加司法保障），西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法制建設(shè)的主題是“控權(quán)”（積極政府加法律監(jiān)督，人大的作用）。法律制度具有長期性、穩(wěn)定性和有效性等特點(diǎn)，這是單純的政策手段所無法具有的。

西北貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)選擇

綜上所述，西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的三農(nóng)法律制度建設(shè)是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在重構(gòu)和完善相關(guān)法制系統(tǒng)的同時，還要實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)的任務(wù)，以及城鄉(xiāng)一體化的使命，將相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)與制度建設(shè)相互銜接起來是關(guān)鍵所在。因此，在新時期，西北貧困地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)便是實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和法制保障的“三位一體”。從性質(zhì)來看，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一個結(jié)構(gòu)性問題，不僅僅是一個單純的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的問題（在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，三農(nóng)問題確實(shí)是一個相對純粹的問題）。西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，同時還是一個區(qū)域扶貧攻堅、民族平等發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和邊疆政治穩(wěn)定的問題，只有通過嚴(yán)格的法制保障，才能實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡發(fā)展、民族平等、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和邊疆政治穩(wěn)定的問題，是一個系統(tǒng)工程，在西北貧困地區(qū)表現(xiàn)得最為嚴(yán)重，也最為集中，是長期的、艱巨的任務(wù)，是滯后而畸形的中國經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化發(fā)展問題的集中體現(xiàn)———是“中國問題”這個木桶的最短板。西北貧困地區(qū)作為地處區(qū)位劣勢、基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，面臨著發(fā)展不足、發(fā)展緩慢、發(fā)展滯后等根本問題，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)弱，城市支持農(nóng)村少，農(nóng)民收入保障低，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難度大。從分布范圍來看，西北貧困地區(qū)還是全國貧困地區(qū)中分布地域范圍最大的一個地區(qū)，也是全國市場化發(fā)育程度最為滯后的地區(qū)，故更需要政府適度干預(yù)的法律制度。在最新的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》中，西北地區(qū)涉及的連片特困地區(qū)是六盤山區(qū)、甘青藏區(qū)、新疆南疆的三地州，再加上143個國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（陜西50、甘肅43、青海15、寧夏8、新疆27。其中有些縣已包含在上述的連片特困區(qū)中），其總面積是全國貧困地區(qū)中分布地域范圍最大的，是全國扶貧攻堅的真正的主戰(zhàn)場。對于連片特困地區(qū)，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》規(guī)定，要加大投入和支持力度，加強(qiáng)對跨省片區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，集中力量，分批實(shí)施。各省（自治區(qū)、直轄市）可自行確定若干連片特困地區(qū)，統(tǒng)籌資源給予重點(diǎn)扶持。對于重點(diǎn)縣和貧困村，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》規(guī)定，原定重點(diǎn)縣支持政策不變。各省（自治區(qū)、直轄市）要制定辦法，采取措施，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)縣數(shù)量逐步減少。重點(diǎn)縣減少的省份，國家的支持力度不減。顯而易見，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》為西北貧困地區(qū)的未來發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇。為了充分利用這一政策的制度效應(yīng)，西北貧困地區(qū)迫切需要制定地區(qū)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，盡快使反貧困走上法制化軌道，同時使扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相互銜接。從主體功能區(qū)定位來看，全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制和禁止開發(fā)區(qū)，主要分布在西北貧困地區(qū)，是全國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)，因此，這里需要通過強(qiáng)有力的法制手段來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。主要目標(biāo)是通過立法明確規(guī)定適合于西北貧困地區(qū)的主體功能區(qū)規(guī)劃方案，不同主體功能區(qū)的差別化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施，以及對地方尤其是縣級政府的考核辦法。西北貧困縣中，少數(shù)民族縣占了很大比例，在甘青藏區(qū)這個連片特困區(qū)內(nèi)，有許多縣就處于三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)。這些少數(shù)民族貧困縣大都地處偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境脆弱、資源承載能力較弱，可持續(xù)發(fā)展水平低。進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃是增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在西北貧困地區(qū)，根據(jù)全國的主體功能區(qū)規(guī)劃，涉及到的整個縣域總體上大多被劃定為限制開發(fā)區(qū)，這是一個重要的大前提。西北貧困地區(qū)的縣域內(nèi)的主體功能區(qū)劃分顯然不能真正照搬東南發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域規(guī)劃，①而要將生態(tài)保障放在突出的位置，具體來講要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，依據(jù)指標(biāo)體系，可將縣域內(nèi)國土劃分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)。［18］基于以上的基本背景分析，相對于東南發(fā)達(dá)地區(qū)而言，西北貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程更需要法制的保障。基本的策略選擇是：第一，借鑒中東部經(jīng)驗(yàn)和發(fā)掘自身經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。在一個事實(shí)上呈現(xiàn)為遞度發(fā)展進(jìn)程中，西北貧困地區(qū)可適當(dāng)借鑒中東部地區(qū)和西南地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和制度。比如，可借鑒重慶模式中的在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中同步推進(jìn)法制建設(shè)、重視法制保障的經(jīng)驗(yàn)。另外，還可以借鑒云浮模式中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大部制改革和主體功能區(qū)擴(kuò)展的做法，重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不以GDP作為考核政績指標(biāo)。目前，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相關(guān)的主體功能區(qū)主要在國家和省級兩個層面實(shí)施，云浮則創(chuàng)造性地將主體功能區(qū)構(gòu)想向下延伸、引向基層。主體功能擴(kuò)展最終都指歸到人：即主體功能擴(kuò)展以人為本，主體功能擴(kuò)展到人，人是實(shí)踐的主體，也是實(shí)踐的對象。［19］西部貧困地區(qū)連片特困地區(qū)區(qū)域的發(fā)展，是與西部其它地區(qū)、東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中部相對發(fā)達(dá)地區(qū)三者之間的另一種博弈。很多地區(qū)在召開的連片特困區(qū)地區(qū)區(qū)域發(fā)展工作會議中，提到最多的是“創(chuàng)新規(guī)劃編制思路，將扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展相結(jié)合，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過解決限制區(qū)域發(fā)展的瓶頸問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展”。這里的“瓶頸問題”是中國縣級行政區(qū)內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性問題導(dǎo)致的，說白了就是經(jīng)濟(jì)環(huán)境問題，這也給界定過程帶來了更多的博弈空間。第二，加快執(zhí)行性地方性立法的進(jìn)度，加強(qiáng)相關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督工作。在地方性三農(nóng)立法中，目前最需要明確的還是農(nóng)民的土地權(quán)利。在西北貧困地區(qū)，農(nóng)民土地權(quán)利保障方面的法律供給是最為薄弱的。陳小君教授的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最需要的是他們生活、生存和發(fā)展所依托的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩項(xiàng)重要物權(quán)。這兩個權(quán)利看起來普遍，但實(shí)際上內(nèi)容非常豐富，包含了很多具體的權(quán)利元素。從法律層面來看，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在物權(quán)法中有規(guī)定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對于關(guān)系農(nóng)民重大生活利益的宅基地使用權(quán)，物權(quán)法里只有寥寥四條，基本上沒有對權(quán)利進(jìn)行細(xì)致規(guī)范，而應(yīng)參照適用的土地管理法也沒有相應(yīng)的規(guī)范，致使相關(guān)領(lǐng)域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在。可以說，法律規(guī)范的欠缺是影響農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要原因。此外，農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的市場機(jī)制。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機(jī)構(gòu)來引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但從目前的實(shí)際情況來看，中介機(jī)構(gòu)還比較缺乏，而且也沒有得到農(nóng)民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個比較合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有制度保障，農(nóng)民很少有參與權(quán)。因此，對于當(dāng)前正處于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)民而言，兩項(xiàng)重要物權(quán)———土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)是最需要立法完善的。［20］在這方面，西北貧困省區(qū)的地方立法機(jī)關(guān)不能坐等中央立法的完善，而是需要盡快制定相關(guān)的地方性法規(guī)來加以引導(dǎo)和規(guī)范。第三，重視制定自主性地方性法規(guī)。自主性地方性法規(guī)的最大特點(diǎn)是解決地方性事務(wù)，其所規(guī)定的事項(xiàng)不需要或在可預(yù)見的時期內(nèi)不需要由國家制定法律、行政法規(guī)。因?yàn)槠渑c法律、行政法規(guī)的關(guān)聯(lián)度比較小，所以中國特色社會主義法律體系形成前后，對這類法規(guī)的制定影響相對也比較小。正是由于這一特點(diǎn)，地方立法機(jī)關(guān)要重視自主性地方性法規(guī)的制定。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展屬于對某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的促進(jìn)，地方是可以自主做出規(guī)定的。［21］此外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程。要合法有效地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，需要強(qiáng)有力的法律制度保障，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，必要時，全國人大可授予西北貧困省區(qū)特別立法權(quán)，賦予西北貧困省區(qū)更多自主權(quán)以確保大西北經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的合法性，避免出現(xiàn)“創(chuàng)新性違法”的情況。［3］在二元制的法律框架下，采用地方性法規(guī)或政府規(guī)章規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地及其規(guī)劃的建設(shè)和管理辦法是一個可行的做法。中央層面的立法，在短期內(nèi)從二元制轉(zhuǎn)向一元制不太現(xiàn)實(shí)，但通過創(chuàng)制地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式則是可行的。陸學(xué)藝等經(jīng)過對福建省晉江市的調(diào)查研究認(rèn)為，縣域現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。應(yīng)給予縣域賦權(quán)，以工業(yè)化為動力，以城市化為載體，通過縣級政府科學(xué)定位自身的角色與職能，科學(xué)確定自身的行動方式，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要載體和具體實(shí)施者，通過立法明確授予其在縣域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展的權(quán)力，是極為必要的。第四，創(chuàng)新地方性執(zhí)法、司法體制。目前，西北貧困省區(qū)在基層的行政執(zhí)法和司法服務(wù)還沒有完全適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)背景和實(shí)際需要，正在建設(shè)的中心村莊、農(nóng)牧民定居新村、移民社區(qū)中，政府的執(zhí)法和司法等公共服務(wù)還沒有延伸下去，許多民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然還是“懸浮式政府”。因此，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法方式和司法服務(wù)方式的更新，維持民族地區(qū)社會政治穩(wěn)定，已經(jīng)成為西北貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中需要急切解決的現(xiàn)實(shí)問題之一。據(jù)統(tǒng)計，全國2800萬絕對貧困人口中，絕大部分都生活在西部地區(qū)。這部分人的法律支付能力幾近于零，其權(quán)利救濟(jì)的難度可想而知。目前我國實(shí)行的法院訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法并沒有對按件征收或按比例征收規(guī)定一個幅度，而是一刀切，即按件征收的，全國適用同一個金額數(shù)；按比例征收的，全國適用同一個比例。這種整齊劃一的做法除對極少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)事人不會構(gòu)成過重負(fù)擔(dān)之外，對全國大部分地區(qū)尤其是西部地區(qū)的當(dāng)事人來說都比較沉重。①隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，西北貧困地區(qū)的社會陌生化程度必將加劇，各類社會糾紛及訴訟會大量涌現(xiàn)出來，通過適當(dāng)降低西北貧困地區(qū)當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用，同時加強(qiáng)法律援助制度的建設(shè)和完善，來緩減社會糾紛的總量和強(qiáng)度，也是西北貧困地區(qū)法制建設(shè)所面臨的全新的挑戰(zhàn)和任務(wù)。另外，還要加強(qiáng)對扶貧資金使用的績效評價、監(jiān)督和問責(zé)制度，完善農(nóng)村地權(quán)糾紛法律救濟(jì)制度。對此，可以從以下幾個方面改進(jìn)：適當(dāng)擴(kuò)大法院的受案范圍，盡可能將各種地權(quán)糾紛納入訴訟解決機(jī)制之中，以發(fā)揮司法作為實(shí)現(xiàn)正義的最后一道防線的功能；對現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農(nóng)村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；無論是訴訟還是仲裁，均應(yīng)當(dāng)考慮對糾紛當(dāng)事人實(shí)行不收費(fèi)或者少收費(fèi)的制度設(shè)計，降低農(nóng)民尋求救濟(jì)的成本；提高基層政府和基層法院解決農(nóng)村地權(quán)糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質(zhì)，加強(qiáng)法律知識與法律意識的培養(yǎng)，為法律救濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行提供人才的支持，切實(shí)保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。［20］

摘要:鄉(xiāng)村興則國家興，振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的重要任務(wù)是鄉(xiāng)村生態(tài)宜居，鄉(xiāng)村生態(tài)宜居建設(shè)需要經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境多方面支持，將綠色思維融入鄉(xiāng)村建設(shè)之中，充分挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的當(dāng)代價值，深刻剖析鄉(xiāng)村生態(tài)宜居面臨的現(xiàn)實(shí)困境，從而為鄉(xiāng)村生態(tài)宜居提供路徑指引。必須使用鄉(xiāng)村功能分區(qū)框定生態(tài)宜居范圍，樹立綠色觀念指導(dǎo)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活，堅持綠色標(biāo)準(zhǔn)評價鄉(xiāng)村社會發(fā)展，完善綠色法制保障鄉(xiāng)村生態(tài)文明。使廣大農(nóng)民生活在“天藍(lán)、地綠、水凈”的自然生態(tài)環(huán)境之下和美好生活之中享受具有審美意義的生態(tài)幸福。

關(guān)鍵詞:綠色法治;振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略;新發(fā)展理念;生態(tài)宜居;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

報告指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須堅持把解決好“三農(nóng)”問題放在全黨工作的突出位置，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)就是生態(tài)宜居，這就要求鄉(xiāng)村建設(shè)過程中堅持綠色思維，構(gòu)建制度框架，促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，用綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)為鄉(xiāng)村居民生活提質(zhì)，在鄉(xiāng)村全面振興中凸顯鄉(xiāng)村生態(tài)宜居。

1鄉(xiāng)村生態(tài)宜居體現(xiàn)的當(dāng)代價值

在中國發(fā)展史中，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)、生活功能遭到了一定程度的割裂，無論是在重視鄉(xiāng)村生產(chǎn)“以糧為綱”的生產(chǎn)主義時代，還是在保障鄉(xiāng)村生活中凸顯“保護(hù)人的生命”的后生產(chǎn)主義時代，這都使得鄉(xiāng)村出現(xiàn)了大規(guī)模衰落［1］。只有正確認(rèn)識鄉(xiāng)村的當(dāng)代價值，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的應(yīng)有功能，才能保障鄉(xiāng)村的全方位振興。鄉(xiāng)村生態(tài)宜居是在保障鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，發(fā)揮鄉(xiāng)村社會文化的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的綠色永續(xù)發(fā)展，從而維系鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的良性關(guān)系。1．1鄉(xiāng)村生態(tài)宜居是綠色發(fā)展理念的充分體現(xiàn)。鄉(xiāng)村生態(tài)宜居要求居住生態(tài)環(huán)境良好，物質(zhì)生活水平較高和文化氛圍濃厚，這都需要綠色發(fā)展理念來進(jìn)行指導(dǎo)。讓廣大鄉(xiāng)村居民在綠水藍(lán)天下感受經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而在社會中形成濃厚的綠色發(fā)展氛圍。黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，綠色發(fā)展理念作為統(tǒng)籌全局發(fā)展的一個重要理念。通過對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)律性認(rèn)識，將馬克思主義生態(tài)理論融入鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，為鄉(xiāng)村提供了一條綠色的發(fā)展之路。在工業(yè)生產(chǎn)中，綠色發(fā)展要求鄉(xiāng)村發(fā)展過程中降低生態(tài)環(huán)境損耗，提高能源資源利用率，使其從低效、高排放向高效、綠色轉(zhuǎn)型，盡量降低生產(chǎn)對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響;在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，堅持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走循環(huán)綠色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路，拋棄以往破壞水域、土壤的生產(chǎn)方式，不斷發(fā)掘農(nóng)業(yè)潛力，延長農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益;在居民生活中，充分踐行綠色發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，改變以往生活陋習(xí)，做到垃圾分類處理。將綠色發(fā)展理念融入鄉(xiāng)村建設(shè)的方方面面，使得鄉(xiāng)村成為生態(tài)宜居的首選地。1．2鄉(xiāng)村生態(tài)宜居是以人為本理念的具體應(yīng)用。良好的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境對鄉(xiāng)村發(fā)展具有不可或缺的意義，是對鄉(xiāng)村居民主體地位的尊重。鄉(xiāng)村不僅具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，還具有環(huán)境生態(tài)和生活功能，是億萬農(nóng)民的棲息地，在充分保障鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)糧食安全的前提下，堅持以人為本，以滿足鄉(xiāng)村居民的精神和物質(zhì)需求為主線，將生態(tài)和經(jīng)濟(jì)放在同等位置上，促進(jìn)鄉(xiāng)村全方位協(xié)調(diào)發(fā)展。我國已經(jīng)入新時代，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分是所面臨的首要問題，使鄉(xiāng)村擁有優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境則是解決鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)［2］。從人的精神訴求來看，鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村居民的棲身港灣，他們對鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)最有發(fā)言權(quán)，只有維護(hù)好鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境，才能填補(bǔ)鄉(xiāng)村居民對鄉(xiāng)村的濃厚鄉(xiāng)愁;鄉(xiāng)村也是城鎮(zhèn)化過程中眾多城市居民的“根”，是人們心中擺脫煩憂、返璞歸真的靈魂凈土，良好的生態(tài)環(huán)境為城市居民釋放壓力，感受自然之美提供了可能［1］。從人的物質(zhì)追求來看，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后無法滿足鄉(xiāng)村居民的物質(zhì)需求，現(xiàn)有的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Σ蛔悖瑢?nèi)無法挽青壯勞動力，對外無法吸引優(yōu)質(zhì)資金，所以只有發(fā)揮鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢，立足于城市消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變契機(jī)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，使得鄉(xiāng)村的生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，切實(shí)改變鄉(xiāng)村居民的物質(zhì)生活條件，使得鄉(xiāng)村居民在美好的田園風(fēng)光中感受著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄉(xiāng)村生態(tài)宜居建設(shè)過程中，要尊重鄉(xiāng)村居民的主體地位，充分調(diào)動鄉(xiāng)村居民的積極性，使其投入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)之中，不斷提升綠色發(fā)展意識，踐行綠色發(fā)展理念，最終實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)村宜居成果由鄉(xiāng)村居民共享。1．3鄉(xiāng)村生態(tài)宜居是人與自然和諧共生的范本。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境是自然饋贈的巨大財富，人類的生產(chǎn)生活構(gòu)建了人類社會，兩者之間是對立統(tǒng)一的。鄉(xiāng)村生態(tài)宜居一方面在自然環(huán)境的基礎(chǔ)上滿足了鄉(xiāng)村居民對物質(zhì)和精神的美好追求，一方面又采取綠色永續(xù)發(fā)展模式保護(hù)鄉(xiāng)村優(yōu)美的自然環(huán)境，將人類活動同自然環(huán)境統(tǒng)一起來，使二者和諧共生，互為表里。宜居的鄉(xiāng)村風(fēng)光是由社會和自然共同構(gòu)成的鄉(xiāng)村環(huán)境，是原生居民對故鄉(xiāng)故土的思念和對田園文明的傳承，其中體現(xiàn)著“天人合一”的和諧思維［3］。鄉(xiāng)村建設(shè)不同于城市建設(shè)，其有著特有的價值屬性，將鄉(xiāng)村生產(chǎn)與生活的價值在生態(tài)環(huán)境之中凸顯，重新定位“農(nóng)耕文明”的當(dāng)代價值［4］。首先，鄉(xiāng)村生態(tài)宜居是構(gòu)建在自然環(huán)境的基礎(chǔ)之上，將鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活融入自然環(huán)境之中，依托特有的自然資源，發(fā)展具有地域特色的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，提升鄉(xiāng)村居民收入，將自然資源轉(zhuǎn)化為具有現(xiàn)實(shí)意義的物質(zhì)財富;其次，鄉(xiāng)村生態(tài)宜居是一種和諧理念的運(yùn)用，對大自然抱有感恩之情，即合理地利用自然環(huán)境，而不是肆意索取，無休止地破壞。了解人與自然是命運(yùn)共同體，使鄉(xiāng)村成為人與自然和諧共生的范本，鄉(xiāng)村居民享受著良好的宜居環(huán)境，為后世留下青山綠水，享用自然贈予的紅利。

2鄉(xiāng)村生態(tài)宜居面臨的現(xiàn)實(shí)困境

為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)簽訂合同行為，防止簽訂合同違法和履行合同違約行為的發(fā)生，推進(jìn)服務(wù)政府、法治政府和責(zé)任政府建設(shè)，更好地為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供有力的法制保障，根據(jù)《中華人民共和國合同法》等有關(guān)法律和政策規(guī)定，現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)簽訂合同工作提出如下意見。

一、充分認(rèn)識規(guī)范行政機(jī)關(guān)簽訂合同工作的重要性

縣政府及其所屬部門和鎮(zhèn)場區(qū)在履行管理職責(zé)、提供公共服務(wù)和加強(qiáng)自身建設(shè)時，經(jīng)常與公民、法人和其他組織按照公平、自愿、誠實(shí)信用原則，簽訂民事合同。作為合同當(dāng)事人一方，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法忠實(shí)履行合同規(guī)定的義務(wù)。長期以來，由于部分行政機(jī)關(guān)對合同簽訂和履行的重要性和嚴(yán)肅性認(rèn)識不足，簽訂合同行為不夠規(guī)范，個別項(xiàng)目不簽訂書面合同，簽訂的合同有時違反國家法律法規(guī)、政策，一些合同條款顯失公平以及合同權(quán)責(zé)約定不明晰等，致使合同履行過程中產(chǎn)生的糾紛不斷，公民、法人和其他組織上訪、投訴現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅造成了國有資產(chǎn)的流失，也嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的形象，影響了我縣服務(wù)政府、誠信社會建設(shè)的進(jìn)程。

進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)簽訂合同行為，是貫徹《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的重要內(nèi)容，是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府的內(nèi)在要求，是優(yōu)化我縣經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展環(huán)境，正確處理行政機(jī)關(guān)與合同相對人的法律關(guān)系，切實(shí)維護(hù)社會公共利益，維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的需要。各級行政機(jī)關(guān)要切實(shí)提高認(rèn)識，高度重視，強(qiáng)化責(zé)任，認(rèn)真規(guī)范本機(jī)關(guān)簽訂和履行合同行為，防范因合同簽訂、履行不規(guī)范而帶來的民事責(zé)任風(fēng)險，自覺做建設(shè)法治政府的實(shí)踐者。

二、規(guī)范行政機(jī)關(guān)簽訂合同工作的要求

（一）各行政機(jī)關(guān)都要將下列合同納入規(guī)范化管理的范圍：機(jī)關(guān)辦公樓、職工宿舍、食堂等房屋和建筑物的建設(shè)（維修、改造）、租賃、出借、承包合同；森林、土地、水域、灘涂、礦藏等國有自然資源的依法出租、轉(zhuǎn)讓、承包、出讓合同；借款合同；國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、受讓合同；政府采購合同；特許經(jīng)營合同；各類招商引資合同；須經(jīng)政府審批的投融資合同等。

同志們：

這次會議的任務(wù)是：貫徹落實(shí)黨的**、**和省**精神，全面總結(jié)20**年工作，部署20**年的任務(wù)，表彰全省政府法制工作先進(jìn)集體和個人，動員全省政府法制系統(tǒng)廣大干部職工，搶抓機(jī)遇，乘勢而上，全面推進(jìn)依法行政，為實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo)而不懈努力。省政府對這次會議十分重視，徐立全副省長、張秋保副秘書長及省人大常委會法制委、省政協(xié)社會法制委的領(lǐng)導(dǎo)親臨會議指導(dǎo)，徐立全副省長發(fā)表了重要講話，我們要結(jié)合工作實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。下面，我講三點(diǎn)意見，與同志做些交流。

一、20**年工作回顧

過去的一年，在省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)下，全省政府法制系統(tǒng)圍繞“推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府”這個主題，突出“學(xué)習(xí)貫徹《行政許可法》和國務(wù)院依法行政綱要”兩個重點(diǎn)，認(rèn)真履行參謀、助手和法律顧問職責(zé)，園滿完成了各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，取得了新的進(jìn)展，以政府法制工作的新成效促進(jìn)了依法行政水平的新提高。

（一）深入學(xué)習(xí)貫徹行政許可法。按照省委、省政府的部署，各級政府法制機(jī)構(gòu)迅速行動，積極做好各項(xiàng)貫徹實(shí)施的準(zhǔn)備工作。一是認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，培訓(xùn)規(guī)模創(chuàng)歷史之最。各地法制機(jī)構(gòu)都制定了專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)方案，會同有關(guān)部門分期分批對公務(wù)員進(jìn)行輪訓(xùn)，全省共培訓(xùn)22萬人次。省辦除會同有關(guān)部門聯(lián)合舉辦兩期近600位市廳級領(lǐng)導(dǎo)干部參加的行政許可法專題培訓(xùn)班外，還應(yīng)邀派員為各地各部門主講200余場報告會，聽眾近3萬人次。二是廣泛開展宣傳，不但力度大、范圍廣，而且呈持續(xù)不斷的態(tài)勢。省辦專門印發(fā)宣傳工作意見，舉辦我省歷來參賽人數(shù)最多的行政許可法知識競賽，組織主要新聞單位持續(xù)不斷地進(jìn)行宣傳，并開辟報刊專欄，組織熱線接聽、專家訪談和行政許可法實(shí)施宣傳日等活動，形式多樣，成效十分明顯。三是及時組織行政許可項(xiàng)目和主體的“雙清”，確保法律的實(shí)施。按照“誰主管、誰清理”的原則，各地各部門精心制定方案，切實(shí)組織實(shí)施。在清理匯總的基礎(chǔ)上，各級政府法制機(jī)構(gòu)知難而上，從維護(hù)法律尊嚴(yán)，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境出發(fā)，認(rèn)真聽取各方意見，反復(fù)進(jìn)行比對，堅持依法提出建議，在規(guī)定的時限內(nèi)完成了清理任務(wù)，為行政許可法的正式施行奠定了良好的基礎(chǔ)。在此期間，省辦還通過答疑咨詢和巡查指導(dǎo)，解答了數(shù)百個各地各部門有關(guān)許可事項(xiàng)清理的疑難問題。四是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保完成任務(wù)。按照省政府的要求，開展了行政許可法實(shí)施前準(zhǔn)備情況的檢查。上下級間加強(qiáng)指導(dǎo)，及時召開許可項(xiàng)目清理通氣會，釋疑解惑，確保行政許可法貫徹各項(xiàng)準(zhǔn)備工作的落實(shí)。同時，制定了《安徽省實(shí)施行政許可若干規(guī)定》，建立健全實(shí)施行政許可的運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)過近一年的艱苦努力，省本級修訂法規(guī)31件、廢止1件，修訂規(guī)章41件、廢止2件，取消法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的行政許可項(xiàng)目127項(xiàng)，其中省政府規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件設(shè)定的許可項(xiàng)目全部取消。依法確認(rèn)省本級保留行政許可609項(xiàng)、行政許可實(shí)施主體67個;各地、各部門修訂、廢止了一批不符合行政許可法規(guī)定的規(guī)范性文件，取消了不符合法律規(guī)定的項(xiàng)目和實(shí)施主體。在行政許可法正式實(shí)施后召開的省政府全體會議上，專門安排我辦主要負(fù)責(zé)人匯報清理情況并就進(jìn)一步做好行政許可法的貫徹實(shí)施工作提出意見。

（二）大力實(shí)施依法行政綱要。《綱要》是各級政府推進(jìn)依法行政的綱領(lǐng)性文件。為此，我們一是大力開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳。在國務(wù)院討論通過《綱要》后的第三天，省政府專門邀請國務(wù)院法制辦主任曹康泰來皖作依法行政報告，這是我省規(guī)模最大的一次法制報告會。為推進(jìn)《綱要》的學(xué)習(xí)、宣傳、培訓(xùn)工作制度化，我們會同省有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《安徽省全面推進(jìn)依法行政宣傳報道方案》和《關(guān)于加強(qiáng)國家公務(wù)員依法行政培訓(xùn)工作的通知》。去年10月，和國務(wù)院法制辦組織中央8家主要新聞媒體，全方位報道我省依法行政工作，引起各方廣泛的關(guān)注。我們會同省委宣傳部開展了“依法行政在安徽”專題采訪活動，舉辦了規(guī)模較大的全省依法行政知識競賽。二是精心制定配套措施。去年6月，省政府印發(fā)了《綱要》實(shí)施意見，分解了工作任務(wù)。各地、各部門紛紛制定具體方案，成立推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組，召開專門會議進(jìn)行部署。去年5月省政府成立法律顧問組后，各地紛紛組建法律顧問機(jī)構(gòu)，聘請法律專家，大力推進(jìn)依法決策。三是開展依法行政考評工作。按照《綱要》的要求，去年年底省政府對部分地方和部門依法行政工作組織了專項(xiàng)檢查，還將專門通報，并向省人大常委會報告。四是積極探索落實(shí)《綱要》的新舉措。各級政府法制機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮能動性，在貫徹落實(shí)《綱要》方面進(jìn)行了有益的探索，積累了一些新鮮經(jīng)驗(yàn)。池州市把仲裁作為信訪工作保障線之一，積極化解社會矛盾；黃山市率先建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度；馬鞍山市成立文件查閱中心，在政務(wù)公開上邁出新步伐；阜陽市推行行政執(zhí)法案卷評查制，在落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制上有新舉措；淮北市率先組建政府法律顧問組;合肥市以貫徹《綱要》為契機(jī)，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，各項(xiàng)工作上了新臺階。省地稅局在全系統(tǒng)推行稅收法制員制度；省商務(wù)廳提出了打造“法治型機(jī)關(guān)”的要求，并制定了具體實(shí)施方案；省審計廳建立重大審計結(jié)果社會公布制度；省衛(wèi)生系統(tǒng)組織開展了執(zhí)法人員資格認(rèn)證等。今年初，國務(wù)院法制辦專門給我辦致函，對我省在推動《綱要》落實(shí)方面所做出的努力，予以充分肯定和鼓勵。

一、我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律的現(xiàn)狀分析

(一)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律的概況

目前，我國還沒有真正意義上的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律，本文將那些或多或少體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想和內(nèi)涵的法律統(tǒng)稱為循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律。自1989年我國頒布并實(shí)施了環(huán)境保護(hù)的基本法一一《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)以來，我國已經(jīng)初步建立了環(huán)境保護(hù)法體系。已有的環(huán)保法律法規(guī)借鑒和總結(jié)了國內(nèi)外污染防治、資源綜合利用和廢棄物回收利用的經(jīng)驗(yàn)，為企業(yè)的污染預(yù)防、綜合治理和提高資源利用率提供了一些法律保障。雖然現(xiàn)行法律中有些已經(jīng)包含或體現(xiàn)了某些循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想，有些已經(jīng)采用了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”術(shù)語，但是現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用的法律體系的主體仍以末端治理為主要目的。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，僅對工業(yè)生產(chǎn)過程的末端進(jìn)行污染控制，不僅無法從根本上解決我國環(huán)境污染的問題，而且存在著治理成本不斷升高，經(jīng)濟(jì)損失不斷擴(kuò)大的趨勢。這遠(yuǎn)落后于循環(huán)經(jīng)濟(jì)所要求的全面有效管理資源，建立環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益相協(xié)調(diào)相促進(jìn)的全新理念。

近幾年來，隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究的不斷深化，國家開始重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且提出“健全法制是把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)落到實(shí)處的重要保證”。在這種思想的指導(dǎo)下，地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的進(jìn)展較快。2004年11月1日我國第一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)生態(tài)城市條例》施行，為我國今后的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法提供了經(jīng)驗(yàn)。此后，云南、廣州、安徽、江蘇、太原、青島、深圳等地均先后出臺了相關(guān)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)。目前，全國人大環(huán)境與資源委員會已經(jīng)成立了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)同國家發(fā)改委、科技部和國家環(huán)保總局等相關(guān)部門，研究制定《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。這表明，具有戰(zhàn)略性和全局性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法的立法工作已經(jīng)啟動。

(二)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律的缺陷

《環(huán)境保護(hù)法》是我國環(huán)境保護(hù)的基本法，《中華人民共和國節(jié)約能源法》(以下簡稱《節(jié)約能源法》)、《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(以下簡稱《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》)和《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》)分別對節(jié)約能源、清潔生產(chǎn)和固體廢物污染防治進(jìn)行了專門規(guī)定。但由于實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)也包括保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源和能源、清潔生產(chǎn)以及對廢物的回收利用等領(lǐng)域，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法很有可能與上述法律出現(xiàn)重復(fù)或者交叉，如何處理循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法與相關(guān)立法的關(guān)系是我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)直面的問題。與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的基本范疇相比，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律存在以下缺陷。

一、積極處理“三個關(guān)系”，推動和諧社會“基本要求”的建立

社會主義和諧社會的“基本要求”是：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。為推動這一基本要求的建立和實(shí)現(xiàn)，我們立足縣情，認(rèn)真解決人大工作與發(fā)展的“三個關(guān)系”，促進(jìn)和諧社會內(nèi)外環(huán)境的建設(shè)。

一是正確處理構(gòu)建社會主義和諧社會與全面建設(shè)小康社會的關(guān)系。小康社會是階段性目標(biāo)，和諧社會是長遠(yuǎn)的目標(biāo)，二者相輔相成。在和諧社會這一重要理論提出之前，人大及其常委會圍繞縣委中心工作，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職權(quán)，積極推進(jìn)小康社會的進(jìn)程。縣十三屆人大的五年來，共召開6次代表大會，40次常委會，36次主任會議，先后聽取和審議了“一府兩院”共20多個方面的73個專項(xiàng)工作報告，作出了相應(yīng)的決議、決定，提出了審議意見，有效地推動了我縣改革、發(fā)展和穩(wěn)定，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和社會事業(yè)的健康發(fā)展。年，全縣國民生活總值、財政收入和農(nóng)民人均純收入僅分別為96065萬元、4016萬元和2696元，到年，上述三項(xiàng)指標(biāo)就分別達(dá)到4090萬元、6736萬元和3297元。

二是正確處理構(gòu)建社會主義和諧社會與堅持科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)系。和諧社會不是靜止的社會，構(gòu)建和諧社會既要用和諧促發(fā)展，也要用發(fā)展促和諧。近年來，縣人大及其常委會圍繞科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真開展工作監(jiān)督，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為促進(jìn)我縣工業(yè)企業(yè)的改革和發(fā)展，常委會認(rèn)真聽取和審議了縣工業(yè)情況匯報，就進(jìn)一步加大改革力度，切實(shí)做好企業(yè)人員下崗分流、減員增效、減債增收和招商引資等工作，向政府提出了意見和建議，促進(jìn)了我縣工業(yè)企業(yè)改制基本完成，工業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。到年，全縣工業(yè)對稅收的貢獻(xiàn)率就達(dá)到了50.85%。常委會十分注重農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，每年年初都安排聽取和審議了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作情況匯報，并針對近年來我縣農(nóng)業(yè)存在的突出問題，要求政府切實(shí)注重農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，采取有效措施，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。在縣、鄉(xiāng)兩級的共同努力下，我縣反季節(jié)蔬菜、畜牧生產(chǎn)、茶葉品種改良和深加工已初見成效。由于受各種因素的影響，近年來，我縣衛(wèi)生資源配置不合理，醫(yī)療水平和服務(wù)質(zhì)量不高，村級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理存在一定程度的失控等突出問題，常委會專題安排聽取衛(wèi)生工作匯報，要求政府進(jìn)一步加強(qiáng)對衛(wèi)生工作的領(lǐng)導(dǎo)，深化衛(wèi)生體制改革，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，增加衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入，強(qiáng)化醫(yī)療質(zhì)量管理與監(jiān)督，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，穩(wěn)定衛(wèi)生隊(duì)伍，進(jìn)一步完善縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，促進(jìn)了我縣衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。社會保障工作事關(guān)我縣發(fā)展和穩(wěn)定大局，常委會連續(xù)三年聽取和審議了社會保障工作情況匯報，對一些參保單位社保意識淡薄、社保資金不能及時繳納、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在擠占挪用社保資金等問題，要求政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的社會保障政策，努力做好“兩個確保”、“三條保障線”工作，擴(kuò)大養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障的社會覆蓋面。年，在經(jīng)濟(jì)困難的情況下，通過努力，完成了當(dāng)年市下達(dá)的基本養(yǎng)老保險金360萬元、失業(yè)保險金35萬元的征收任務(wù)，按時足額發(fā)放退休人員工資。民政部門對全縣的低保對象218戶、650人發(fā)放了最低生活保障金21萬元，比上年同期增長了4倍。年全縣低保對象增加到280戶、775人，發(fā)放最低生活保障金40萬元，社會保障工作取得新的進(jìn)展，“兩個確保”和“三條保障線”工作繼續(xù)得到落實(shí)，促進(jìn)了社會安定穩(wěn)定。常委會還高度重視城市規(guī)劃和城區(qū)建設(shè)，多次組織有關(guān)人員深入現(xiàn)場開展視察，督促政府完成了一中段拓改工程，修建了河濱公園，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到進(jìn)一步改善，東洋溪整治工作也取得了初步成效。為加強(qiáng)對我縣重大項(xiàng)目的監(jiān)督，常委會多方征求意見，制定出臺了《縣人大常委會關(guān)于開展重大項(xiàng)目監(jiān)督的暫行規(guī)定》，要求政府在實(shí)施6大類12個方面的重大項(xiàng)目之前，應(yīng)當(dāng)報本級人大常委會備案，常委會根據(jù)實(shí)際情況適時開展重大項(xiàng)目監(jiān)督工作。《規(guī)定》出臺后，政府即于年月向常委會報備了車盤梯級水電站、銅冶金生產(chǎn)企業(yè)、矽鋼片鋼錠企業(yè)等3個簽約項(xiàng)目合同書。這一規(guī)定的出臺，前移了對政府實(shí)施重大項(xiàng)目的把關(guān)口，促進(jìn)了決策的科學(xué)化和民主化。

三是正確處理社會和諧和社會穩(wěn)定的關(guān)系。工作中，縣人大及其常委會側(cè)重在維護(hù)社會公平，化解社會矛盾，保障社會穩(wěn)定，發(fā)展社會事業(yè)等方面進(jìn)行堅持不懈的努力，通過加強(qiáng)法律監(jiān)督，促進(jìn)依法行政和公正司法，維護(hù)主流民意和社會的安定、穩(wěn)定。推行執(zhí)法責(zé)任制和錯案責(zé)任追究制(簡稱“兩制”)，是法律監(jiān)督的一種新形式。近年來，我縣人大常委會主要從以下幾個方面來抓好這項(xiàng)工作。一是召開公、檢、法、司“四長”聯(lián)席會議，形成紀(jì)要，對其六個方面的主要工作采取“事前聯(lián)系，事中溝通，事后監(jiān)督”的做法，定期交流，使之更嚴(yán)格、準(zhǔn)確地依法履行職責(zé)；二是對全縣開展行政執(zhí)法責(zé)任制檢查，查出27個方面問題共78條，責(zé)成政府執(zhí)法部門限期整改，清理規(guī)范性文件228件，其中廢止175件，保留繼續(xù)有效文件53件；三是召開執(zhí)法責(zé)任制檢查通報會和行政執(zhí)法現(xiàn)場觀摩會，進(jìn)一步確定執(zhí)法主體，明確執(zhí)法責(zé)任，完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為；四是制訂和出臺落實(shí)“兩制”工作方案，保證“兩制”工作在領(lǐng)導(dǎo)力量、組織機(jī)構(gòu)、工作步驟和崗位責(zé)任上實(shí)現(xiàn)四到位；五是起草、審議并通過了《縣人大常委會關(guān)于縣人民法院、人民檢察院、公安局報備有關(guān)案件的決定》，詳細(xì)規(guī)定了“三機(jī)關(guān)”對6個方面26類案件必須向常委會報備。同時，常委會堅持每年至少2次對三機(jī)關(guān)的辦案情況開展案件督查或調(diào)研，聽取和審議三機(jī)關(guān)的半年工作情況匯報，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題，立即跟蹤督辦。年，常委會到公安機(jī)關(guān)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，被害人許某于年5月因房屋糾紛與吳某發(fā)生爭執(zhí)，被毆打成重傷后經(jīng)搶救無效死亡，犯罪嫌疑人吳某畏罪潛逃。4月，犯罪嫌疑人被捕后，卻找不到當(dāng)時的立案卷宗。常委會決定開展個案監(jiān)督。雖于當(dāng)年月檢察機(jī)關(guān)向縣法院提起公訴，但一審判決時以輕傷罪認(rèn)定，僅判處吳某有期徒刑兩年。常委會據(jù)情要求檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，二審采納了抗訴意見，以故意傷害致死罪判處吳某有期徒刑10年，使這一起沉冤10多年的案件得以昭雪，從而打擊了犯罪，維護(hù)了正義。幾年來，通過案件報備、督查、調(diào)研和聽取匯報等形式，常委會加強(qiáng)了與公、檢、法三機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，及時掌握工作動態(tài)和熱點(diǎn)問題，促進(jìn)依法辦案、公正司法，確保了法律法規(guī)的有效實(shí)施。十三屆以來，常委會監(jiān)督公、檢、法機(jī)關(guān)個案40多起，重點(diǎn)督辦司法機(jī)關(guān)干警違法案件7件7人；對一些久拖不決、社會反響強(qiáng)烈的案件，適時開展個案監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任，跟蹤督辦，促進(jìn)這些案件盡快辦結(jié)。

二、加強(qiáng)民主法制建設(shè)，積極推進(jìn)法治社會進(jìn)程

進(jìn)入新世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢明顯增強(qiáng)，科學(xué)技術(shù)日新月異，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，以經(jīng)濟(jì)為先導(dǎo)的綜合國力競爭日益激烈，人才資源愈成為國際競爭的戰(zhàn)略資源；從國內(nèi)看，全國人才工作會議后，各地紛紛制定了吸引人才、留住人才、使用人才的政策措施。人才競爭愈加激烈。今后幾年，我市將進(jìn)入新一輪的快速增長周期，全面建設(shè)小康社會和建設(shè)豫北區(qū)域性中心強(qiáng)市，迫切要求我們進(jìn)一步加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，堅定不移地走人才強(qiáng)市之路。

在中共中央、國務(wù)院和中央軍委召開慶祝神舟六號載人航天飛行圓滿成功大會上，同志提出：“要用事業(yè)凝聚人才，用實(shí)踐成就人才，用機(jī)制激勵人才，用法制保障人才，努力把優(yōu)秀人才集聚到黨和國家的各項(xiàng)事業(yè)中來，形成推動我們事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大人才隊(duì)伍。”同志的講話為我們今后做好人才工作，實(shí)施人才強(qiáng)市戰(zhàn)略指明了方向。

用事業(yè)凝聚人才。事業(yè)是理想信念的載體，是人生價值的體現(xiàn)。良禽擇高枝而棲，人才奔事業(yè)而來。吸引人才在于事業(yè)，留住人才更要靠事業(yè)。因此，要給人才搭舞臺、豎梯子，為人才創(chuàng)造良好的環(huán)境，讓每一個人有施展抱負(fù)的工作基礎(chǔ)和平臺，讓英雄有用武之地。俗話說：“栽下梧桐樹，引得鳳凰來。”這顆梧桐樹就是事業(yè)。我們吸引人才、凝聚人才，就是要叫響“事業(yè)第一”的口號，用美好的事業(yè)吸引人。就是暫時處于困難時期，也要讓人才看到美好的前景。要用崇高的理想信念、用求賢若渴的真情、用良好的風(fēng)氣、用優(yōu)惠的政策凝聚人才，激勵他們抵住誘惑，遠(yuǎn)離浮躁，志存高遠(yuǎn)，建功立業(yè)。

有了人才，就要大膽地使用，不拘一格地使用，人才者，用之則俞出，置之則俞匱。使用出人才。有了人才，就要用好人才。有了人才不用，與沒有人才毫無區(qū)別。得到人才后，只有及時使用才能讓人才“才盡其用”。置之不用，人才的“能量”難以釋放，才華白白閑置浪費(fèi)，造成人才越來越匱乏。

用實(shí)踐造就人才。實(shí)踐出真知，實(shí)踐出人才。一個人的成才與事業(yè)成功并不完全取決于文憑和學(xué)歷，關(guān)鍵在于持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與鍥而不舍的實(shí)踐和奮斗。在實(shí)踐中接收鍛煉，經(jīng)受考驗(yàn)，增長才干，這是人才成長最廣闊的道路。因此，要讓人才在實(shí)踐中得到鍛煉，在實(shí)踐中成就大業(yè)。要注重人才的基層鍛煉，因?yàn)橹挥薪?jīng)過實(shí)踐的鍛煉、基層的磨練，才能培養(yǎng)出優(yōu)秀的人才。正像同志所說：“有什么辦法使這種僅有書本知識的人變?yōu)槊逼鋵?shí)的知識分子呢？唯一的辦法就是使他們參加到實(shí)際工作中去，變?yōu)閷?shí)際工作者……。”馬克思指出：“在科學(xué)上沒有平坦的大道，只有不畏勞苦沿著陡峭山路攀登的人，才有希望到達(dá)光輝的頂點(diǎn)。”艱難困苦，對磨練人的毅力、意志有特殊的作用。只有那些不怕困難、不躲避困難、主動迎接困難挑戰(zhàn)的人，才能成為真正的人才。因此要大力提倡、鼓勵人才到基層、到艱苦的地方、到經(jīng)濟(jì)建設(shè)最需要的地方去經(jīng)受鍛煉和考驗(yàn)，在逆境中奮進(jìn)，在逆境中成才。還要讓人才在多個崗位得到鍛煉，讓他們提高素質(zhì)，使自己的“所短”變?yōu)椤八L”，盡快由專才變?yōu)橥ú牛伤刭|(zhì)單一走向素質(zhì)復(fù)合型，擔(dān)負(fù)更為繁重的工作任務(wù)。

用機(jī)制激勵人才。人才發(fā)揮作用需要寬松的環(huán)境。作為用人主體、領(lǐng)導(dǎo)要有度量，這個度量就是人才展示才能的空間。用人用的是人的能力，看的是人的業(yè)績，不以一暇而掩大德掩大才。特別是有些優(yōu)秀人才，才高個性也強(qiáng)，不能因?yàn)閭€性張揚(yáng)“脾氣不好”就冷落他們。領(lǐng)導(dǎo)有了寬厚的用人度量，就容易帶動形成良好的用人環(huán)境。當(dāng)然，用人要有度量，不是對人才的缺點(diǎn)視而不見，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該在用人所長的同時，幫助人才克服缺點(diǎn)，提高素質(zhì)和個人修養(yǎng)，真心實(shí)意地培養(yǎng)人才，愛護(hù)人才，在使用中讓人才快速成長。

摘要:提高家庭承載養(yǎng)老責(zé)任的能力是我國積極應(yīng)對老齡化的必要舉措。在家庭養(yǎng)老危機(jī)逐步暴露后，國家通過不斷調(diào)整公私法和社會法規(guī)范，試圖從各個角度加強(qiáng)對家庭養(yǎng)老功能的維護(hù)。但是，家庭成員養(yǎng)老責(zé)任的法定形式和內(nèi)容仍然不盡完備，老年人家庭養(yǎng)老權(quán)益的社會性保障依然薄弱。欲推動家庭在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段實(shí)現(xiàn)新時代養(yǎng)老美德的理想模式再生，需要回歸家庭倫理面向，進(jìn)一步優(yōu)化家庭養(yǎng)老責(zé)任立法規(guī)范體系，以凝聚價值共識，積極展開家庭養(yǎng)老支持政策法規(guī)實(shí)踐探索，以達(dá)至重塑家庭養(yǎng)老功能的整體目標(biāo)。

關(guān)鍵詞:家庭養(yǎng)老;家庭養(yǎng)老功能;贍養(yǎng)扶養(yǎng)權(quán)益;家庭養(yǎng)老支持;家庭倫理

一、問題的提出

戰(zhàn)略研究預(yù)測認(rèn)為，21世紀(jì)我國將經(jīng)歷快速、急速、深度和重度老齡化四個階段［1］。老齡化被認(rèn)為是社會現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是人口再生產(chǎn)模式從“傳統(tǒng)型”向“現(xiàn)代型”轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果［2］。老齡化的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向已對社會保障制度形成壓力且潛藏著公共安全隱患，在當(dāng)前全球政治局勢動蕩不安、經(jīng)濟(jì)衰退以及社會資源緊張的形勢下，其負(fù)面作用更為放大。當(dāng)前，國家受財政能力的限制，無法為老年人提供高福利供養(yǎng)，基本養(yǎng)老金替代率逐步下降、公益性養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展不均衡且有效性供給不足、帶有救濟(jì)性質(zhì)的福利性保障仍處于較低層次是現(xiàn)實(shí)的國情。因此，家庭作為不可缺失且值得珍視的養(yǎng)老資源，其養(yǎng)老功能的發(fā)揮狀況關(guān)乎老年人晚年生活質(zhì)量，涉及代際和諧與社會穩(wěn)定并關(guān)聯(lián)到社會養(yǎng)老保障體系改革緩沖空間的大小。曾多次提到家庭建設(shè)的重要性，并在中共中央政治局就我國人口老齡化形勢和對策舉行的集體學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào)，要“教育引導(dǎo)人們自覺承擔(dān)家庭責(zé)任、樹立良好家風(fēng)，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位”［3］。而國家治理的現(xiàn)代化意味著維護(hù)并增進(jìn)家庭養(yǎng)老功能主要以法治方式展開，構(gòu)建完備的家庭養(yǎng)老法律保障體系對我國積極應(yīng)對老齡化具有重大的意義。對于家庭養(yǎng)老法律保障這一主題，國內(nèi)研究較多集中于老年人精神贍養(yǎng)權(quán)益保障方面，其原因主要在于“常回家看看”入法曾一度引起社會熱議，學(xué)者們由此探討精神贍養(yǎng)規(guī)范體系構(gòu)造、精神贍養(yǎng)司法糾紛以及道德法律化等問題。另外，諸如對家庭暴力、遺棄罪、親屬法等方面的研究也不同程度地涉及老年人家庭權(quán)益。總體而言，相關(guān)討論一般只從某一側(cè)面展開，極少嵌入老齡化視角，尚缺對法律整體進(jìn)行系統(tǒng)性分析。本文擬在上述研究的基礎(chǔ)上，從應(yīng)對家庭養(yǎng)老危機(jī)的角度出發(fā)，著力解決以下幾個問題:第一，當(dāng)家庭在現(xiàn)代化過程中逐漸暴露出其在養(yǎng)老承載能力上的脆弱時，法律呈現(xiàn)何種變化來應(yīng)對這一現(xiàn)象?第二，現(xiàn)行法律在維護(hù)家庭養(yǎng)老功能上有何特點(diǎn)，存在哪些不足?第三，如何在現(xiàn)行法律框架體系內(nèi)進(jìn)一步促進(jìn)老年人家庭養(yǎng)老權(quán)益的保障?通過對上述三個問題的討論，本文試圖揭示法律對家庭養(yǎng)老所持有的立場，提出老齡化背景下優(yōu)化法律機(jī)制以增進(jìn)家庭養(yǎng)老功能的具體策略。

二、家庭養(yǎng)老危機(jī)與法律回應(yīng)

家庭養(yǎng)老在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會具有較為堅實(shí)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，并通過儒家思想的理論闡釋以及朝代統(tǒng)治者所締造的禮法秩序形成頗具特色的家庭孝養(yǎng)文化。但近代以來，傳統(tǒng)孝道一度被視為民族國家的障礙和與個體人格相對立的奴隸道德而受到知識界的猛烈批判［4］。中華人民共和國成立后沿著治道轉(zhuǎn)型的方向繼續(xù)前行以完成培育獨(dú)立人格觀念的未竟之業(yè)，社會主義改造運(yùn)動中家庭產(chǎn)權(quán)被剝奪，家庭出身被符號化、階級化，宗族祭祀活動被禁止，家長權(quán)威被批判，宗法社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)被徹底撼動。隨著宗族制度存續(xù)土壤的瓦解，舊時代曾賦予老年人知識、智慧以及宗族精神象征之光環(huán)被剝除。自改革開放進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時代，家庭規(guī)模的小型化和成員居住的離散化影響著照料功能的發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)理性、拜金主義和極端形式的個人中心主義開始侵入家庭，再加上知識、技能、信息和咨詢快速更新，老年人的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢在縮減，其地位在家庭和社會中普遍下降，特別是獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老能力薄弱①，家庭養(yǎng)老司法糾紛增多②，老人孤獨(dú)死、被虐待或自殺的情況頻現(xiàn)③。家庭養(yǎng)老危機(jī)開始暴露。對農(nóng)村養(yǎng)老問題展開的研究還揭露出一個現(xiàn)象:從養(yǎng)老時間、責(zé)任、質(zhì)量和公共輿論等方面看，農(nóng)村家庭養(yǎng)老已不再是傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”所期待和應(yīng)有的內(nèi)涵④。家庭關(guān)系處于外控力弱化、內(nèi)聚力松散和抗風(fēng)險能力減低的狀態(tài)。當(dāng)家庭愈來愈展現(xiàn)出其在養(yǎng)老能力上的脆弱時，國家層面呈現(xiàn)出日益清晰的應(yīng)對思路:一方面，尋找家庭養(yǎng)老的功能替代機(jī)制，主要通過發(fā)展社會養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老服務(wù)體系，從家庭外部為老年人提供相應(yīng)的養(yǎng)老支持;另一方面，從意識形態(tài)上繼續(xù)宣揚(yáng)家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)美德。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，權(quán)威治理向法律治理轉(zhuǎn)型，法律規(guī)范成為制度層面維護(hù)家庭養(yǎng)老功能的重要載體形式，特別是在改革開放之后，家庭養(yǎng)老問題回到立法視野，逐漸形成一套帶有中國特色的家庭養(yǎng)老保障法律體系。(一)家庭養(yǎng)老保障的立法發(fā)展和現(xiàn)狀。1．確定“家庭主義”的法定責(zé)任立場《中華人民共和國憲法》制定伊始便列有家庭受國家保護(hù)之條款，1982年憲法修改將“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”納入“公民基本權(quán)利義務(wù)”章節(jié)并保留至今。按整體性的憲法解釋，對家庭的保護(hù)意味著家庭本身具有法律主體地位，體現(xiàn)出憲法捍衛(wèi)家庭的價值取向，而代際間的贍養(yǎng)扶助權(quán)利義務(wù)關(guān)系則是形成維系家庭制度的關(guān)系之一［5］。從憲法文本表述可知，國家和社會為年老公民提供物質(zhì)幫助始終是一種漸進(jìn)責(zé)任，需要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的狀況來確定。反之，成年子女贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)則帶有不附條件的絕對性。據(jù)此，養(yǎng)老責(zé)任分配上的“家庭主義”⑤立場在憲法中得以凸顯。家庭在養(yǎng)老責(zé)任中的首要地位也在老年人權(quán)益保障立法中得以體現(xiàn)。老年人權(quán)益保障制度致力于改善民生問題與優(yōu)化社會治理，貫徹國家社會發(fā)展戰(zhàn)略要求，以法律、政策與道德合力原則，關(guān)注老年人在生理、生存、經(jīng)濟(jì)等方面的現(xiàn)實(shí)能力差異，通過社會公共利益配置的均衡化和公平化以達(dá)至實(shí)質(zhì)平等和社會公正的目標(biāo)。在《老年人權(quán)益保障法》中，“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”以專章形式位列總則之后各章之前，經(jīng)過2012年的修改，“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭”的表述變更為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)”，但是并沒有實(shí)質(zhì)性改變責(zé)任框架設(shè)定中家庭的重要角色。2．逐漸強(qiáng)化家庭成員的養(yǎng)老責(zé)任一是延展家庭贍養(yǎng)扶助關(guān)系類型并鞏固相應(yīng)義務(wù)。除了子女對父母承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)、夫妻之間互負(fù)扶養(yǎng)義務(wù)之外，有負(fù)擔(dān)能力的(外)孫子女對子女已死亡或無力贍養(yǎng)的(外)祖父母要承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)，由兄、姐扶養(yǎng)長大的有負(fù)擔(dān)能力的弟、妹，對缺乏勞動能力又缺乏生活來源的兄、姐也有扶養(yǎng)義務(wù)。同時，子女對父母的贍養(yǎng)義務(wù)不因父母婚姻關(guān)系的變化而終止，贍養(yǎng)人的贍養(yǎng)義務(wù)不因老年人的婚姻關(guān)系變化而消除。按照《民法典》總則的新設(shè)規(guī)定，成年子女不但要贍養(yǎng)、扶助父母，而且還要保護(hù)父母。對父母承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的子女，即便被撤除監(jiān)護(hù)資格，也依然要承擔(dān)扶養(yǎng)費(fèi)和贍養(yǎng)費(fèi)的給付義務(wù)。二是具體化家庭成員養(yǎng)老責(zé)任的內(nèi)容。一方面，不斷增設(shè)與贍養(yǎng)和扶養(yǎng)有關(guān)的義務(wù)性要求。以《老年人權(quán)益保障法》2012年修改為例，“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”章節(jié)增加到十五項(xiàng)，立法進(jìn)一步細(xì)化贍養(yǎng)、扶養(yǎng)責(zé)任的履行形式，要求贍養(yǎng)人及時治療、護(hù)理患病老人，照料生活不能自理的老人，要求分居家庭成員應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或問候老年人，要求老年人遺囑處分財產(chǎn)依法為老年配偶保留必要的份額，等等。另一方面，在《婚姻法》和《老年人權(quán)益保障法》的修改和《反家庭暴力法》的頒布中增設(shè)家庭成員的禁止性義務(wù)要求，以刑事制裁和民事制裁為后盾，保護(hù)弱勢老年人在家庭中人身和財產(chǎn)權(quán)益。比如，禁止子女或其他親屬干涉老年人財產(chǎn)權(quán)的行使，禁止子女或其他親屬以竊取、騙取、強(qiáng)行索取等方式侵犯老年人財產(chǎn)權(quán)，禁止遺棄、虐待老年人，禁止對老年人實(shí)施家庭暴力等。除上述內(nèi)容之外，法律也從程序規(guī)范角度提高了對老年人的權(quán)利司法救濟(jì)水平，最具代表性的便是新近頒行的《民法典》。《民法典》突破時效限制，明確贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的支付請求權(quán)不適用訴訟時效的規(guī)定，為老年人追索費(fèi)用提供了極大的便利。3．授權(quán)社會主體介入家庭事務(wù)家庭生活內(nèi)嵌于社會生活之中，家庭成員與各類社會主體的互動決定了后者具有干預(yù)家庭事務(wù)的常規(guī)能力和影響力。綜合現(xiàn)行相關(guān)法律，諸如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、居民委員會、村民委員會、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員、依法設(shè)立的老年人組織等各類組織已獲得不同程度介入家庭事務(wù)的授權(quán)。當(dāng)老年人家庭養(yǎng)老權(quán)益受損，這些組織可以通過行使相應(yīng)的權(quán)力來發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)無法替代的優(yōu)勢，并通過柔性介入家庭領(lǐng)域，以道德宣傳、家風(fēng)教育和行為批評等生活化的方式，督促家庭成員履行贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)并維護(hù)家庭和諧。具體而言，對社會主體的賦權(quán)包括幫助權(quán)、制止權(quán)、報告權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。比如，在家庭內(nèi)部發(fā)生針對老年人的施暴行為時，社會組織接到反映投訴后可對受害方予以幫助并處理相應(yīng)的家庭矛盾，及時勸阻正在發(fā)生的家庭暴力行為，監(jiān)督家庭成員不再實(shí)施家庭暴力，調(diào)解家庭糾紛，批判教育當(dāng)事人①;對贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人予以監(jiān)督，督促義務(wù)人履行相應(yīng)的義務(wù)等②。4．以社會權(quán)面向保障家庭養(yǎng)老權(quán)益長期以來，老年人的家庭養(yǎng)老權(quán)益常常被視為一項(xiàng)個體私權(quán)利，主要以家庭成員為主張對象，但是家庭成員養(yǎng)老責(zé)任的履行往往受制于經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)能力、陪伴時間與空間距離等外部條件。正是基于上述因素的考量，《老年人權(quán)益保障法》2012年的修改增設(shè)了“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策”的規(guī)定，體現(xiàn)出立法者對老年人家庭養(yǎng)老權(quán)益的重新認(rèn)識。例如，加入“用人單位應(yīng)當(dāng)保障贍養(yǎng)人探親休假權(quán)利”條款，參與立法修訂的專家對該新設(shè)條款的說明是，此規(guī)定可以為老年人與贍養(yǎng)義務(wù)人提供向用人單位主張權(quán)利的法定依據(jù)［6］。可見老年人家庭權(quán)益已不純粹是一項(xiàng)私法權(quán)利，它還具備社會權(quán)的性質(zhì)。其規(guī)范效力要求政府承擔(dān)積極的政策性責(zé)任，同時也對其他社會主體提出直接或間接的義務(wù)要求。在黨的十八大后，于不同場合多次提出，“要不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng)政策、制定家庭養(yǎng)老支持政策”，各類國務(wù)院規(guī)劃綱要文件中也頻頻出現(xiàn)“支持家庭養(yǎng)老”的話語表述，大大推動了各類支持措施的出臺。比如，在就近居住方面，2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》對完善老年人戶籍管理作出要求，規(guī)定80周歲及以上老年人可自愿隨子女遷移戶口;在稅收優(yōu)惠上，2019年施行的《個人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》將贍養(yǎng)老人作為附加扣除項(xiàng)，規(guī)定贍養(yǎng)年滿60歲的父母以及子女均已去世的年滿60歲的祖父母和外祖父母，按每月2000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除;在時間補(bǔ)償上，針對獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老人能力不足的問題，地方政府開始探索旨在幫助平衡獨(dú)生子女工作與家庭照料之間關(guān)系的“獨(dú)生子女護(hù)理假”，目前已有福建、廣西、海南、湖北、黑龍江等十多個省份以及部分較大城市通過修訂地方性法規(guī)，賦予獨(dú)生子女甚至非獨(dú)生子女在老年父母患病期間帶薪休假陪護(hù)的權(quán)利，要求用人單位同時保障休假期間的保障工資福利待遇不變。可見，國家對家庭養(yǎng)老的干預(yù)態(tài)度和方式已發(fā)生鮮明的變化，逐漸走出側(cè)重依賴“懲罰義務(wù)人”的模式。(二)家庭養(yǎng)老立法保障的特點(diǎn)。第一，老年人接受贍養(yǎng)扶養(yǎng)的法律正當(dāng)性既不基于身份尊卑之別，也不基于扶養(yǎng)與贍養(yǎng)關(guān)系的對等性。一方面，法律包含著對平等價值的承諾，當(dāng)代家事法律的制定初衷在于革新傳統(tǒng)社會的等級觀念，家庭成員與老年人具有平等的公民身份，其人格尊嚴(yán)、人格自由、人格獨(dú)立以及人身財產(chǎn)權(quán)利都同等地受到法律的保護(hù)。另一方面，從具體的贍養(yǎng)扶養(yǎng)關(guān)系類型上看，立法也并不遵照對等邏輯來創(chuàng)設(shè)義務(wù)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，家庭成員間的羈絆和聯(lián)結(jié)貫穿于生命歷程中，相互間的關(guān)愛和互惠難以量化計算，付出與回報的對等性完全無法成立。老年人之所以獲得法律賦權(quán)，是因其身心不可逆轉(zhuǎn)地趨于脆弱，需要通過立法改善弱勢老年群體的不利處境，最終達(dá)至捍衛(wèi)老年人生存發(fā)展權(quán)的社會公正目標(biāo)。第二，立法不采用“孝”之術(shù)語。盡管在“弘揚(yáng)中華民族敬老美德”“弘揚(yáng)家庭美德”“家庭成員應(yīng)當(dāng)敬老愛幼”等原則性表述中表現(xiàn)出對傳統(tǒng)孝道的承繼，但由于立法對社會關(guān)系的調(diào)整始終是從外在行為切入，實(shí)際上只能側(cè)重于“養(yǎng)”之舉動的規(guī)范化，至于行為背后的心理動機(jī)是否保有“敬”的意識則難以過問。對客觀行為的關(guān)注體現(xiàn)了現(xiàn)代法律與道德之間的區(qū)別，同時也意味著法律視域下的家庭倫理有別于傳統(tǒng)儒家孝道倫理。后者對孝心和孝行的踐行要求與特定的世界觀、生命觀和自我理解緊密聯(lián)系:世界是一個生生不息、大化流行的整體性生命實(shí)體，人與萬物同受天地覆載之恩澤孕育而生，并共處于相互聯(lián)系的生命網(wǎng)絡(luò)中，天地萬物是人的生命得以存在和延續(xù)的助益條件。由于個體生命根源于父母先祖，以“贊天地化育之恩”的生命觀來看，孝養(yǎng)父母和家庭長者是一種自我生命價值和人生意義得以理解和安頓的方式［7］。顯然，“報本返始”的傳統(tǒng)倫理意蘊(yùn)既不可能也無法在法律文本中被傳遞，法律對家庭養(yǎng)老責(zé)任要求始終從個體出發(fā)、并以家庭互助為落腳點(diǎn)。第三，立法對老年家庭養(yǎng)老權(quán)益維護(hù)從粗放模式日益走向精細(xì)化，這背后以現(xiàn)實(shí)問題為驅(qū)動。比如1982年《中華人民共和國憲法》將成年子女贍養(yǎng)扶助父母納入基本義務(wù)章節(jié)，該規(guī)定源于家庭贍養(yǎng)糾紛的報道被立法者知悉［8］，“常回家看看”入法的主要目標(biāo)在于解決空巢老人的精神慰藉問題［9］。因此，無論是家庭成員還是其他社會主體，法定養(yǎng)老責(zé)任邊界必然隨著社會情勢的變化而不斷調(diào)整，展現(xiàn)出立法在自身邏輯框架內(nèi)對社會生活的價值引領(lǐng)和塑造作用。

關(guān)鍵詞：表達(dá)權(quán)言論自由誹謗罪因言獲罪罪刑法定

[摘要]：本文以我國近年發(fā)生的十幾起因批評當(dāng)權(quán)者而獲罪的案例為背景，論證了言論多元的基本哲理、我國現(xiàn)有法律體系在保障人民表達(dá)權(quán)方面的不完善的方面，提出了若干審理關(guān)涉公共事務(wù)言論案件的法律準(zhǔn)則。作者認(rèn)為，動輒“因言獲罪”不是民主與法治社會的正常現(xiàn)象，如何從法律上抑制“因言獲罪”事件頻發(fā)，是一個值得我們繼續(xù)深入探討的話題。

2007年召開的黨的十七大上，總書記的政治報告完整提出了“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的要求；2008年6月20日，他在視察人民日報的講話時，再次申述了這四項(xiàng)人民的權(quán)利。提出保障人民的這些權(quán)利，是以我國社會生活中存在的問題為背景的。近些年來，“因言獲罪”事件時有發(fā)生。十七大之前的2006年，發(fā)生安徽“五河短信案”、重慶“彭水詩案”、山東“高唐網(wǎng)案”；十七大召開的當(dāng)年，發(fā)生山西“稷山文案”、山東“紅鉆帝國案”、江蘇“無錫藍(lán)藻案”、海南“儋州歌案”、陜西“志丹短信案”、河南“孟州書案”；2008年，又發(fā)生遼寧“西豐誹謗案”、安徽“靈璧侮辱案”、四川“通江詩案”；2009年，河南“靈寶帖案”、重慶“反漲價T恤案”、四川“遂寧帖案”、內(nèi)蒙“鄂爾多斯帖案”等等。以上尚是受到傳媒關(guān)注的，沒有受到關(guān)注的同類事件更多。

如此眾多的案例，同質(zhì)異構(gòu)，呈現(xiàn)出一個共同的問題，即人民的自由表達(dá)權(quán)如何得到法律法規(guī)和法治化理念的保障。本文主要探討對言論的寬容及相應(yīng)的法律調(diào)整準(zhǔn)則。

要想使輿論一律是不可能，也是不應(yīng)該的

在哲理上，言論不可能一律，因而至少應(yīng)當(dāng)容忍表達(dá)的多元，這是歷史上眾多學(xué)者的共同看法；而認(rèn)定自己的觀點(diǎn)、行為“絕對之是”，通常被視為主觀意志上的“唯我論”現(xiàn)象。英國哲學(xué)家以賽亞•伯林（IsaiahBerlin）曾用“獨(dú)斷式的確定感”（dogmaticcertainty）一語加以概括。[1]以約翰•密爾（JohnStuartMill）為代表的古典自由主義，在知識論上持“非獨(dú)斷”和“不確定”的觀點(diǎn)。在認(rèn)識論上，哈耶克（FriedrichAugustvonHayek）提出“不可避免的無知”（inevitableignorance），他指出：“有關(guān)主張寬容的經(jīng)典論點(diǎn)，無疑是以承認(rèn)我們所主張的這種無知為基礎(chǔ)的。”[2]顯然，要求言論一律，在認(rèn)識論上也是一種烏托邦式的幻想，因?yàn)闆]有人全知全能。