從全部政府性資金審計理念的提出，到現在的具體審計實踐，經歷了“探索—實踐—完善”的過程。期間，省審計廳出臺的《全部政府性資金審計工作意見》，明確了開展全部政府性資金審計的必要性、目標和任務、全部政府性資金審計的內容以及根據全部政府性資金審計工作的需要建立的相應工作機制等，有力地推動了全省審計機關的審計轉型。

從實踐論的觀點出發，一個觀點的提出到產生效果，需要經過“認識—實踐—再認識—再實踐”的反復過程，全部政府性資金審計也不例外。三年的審計實踐，盡管也取得了一定的效果，但工作中遇到的問題或者不同的思想認識也隨即不斷出現，有些甚至還帶有些迷惘。例如：全部政府性資金審計中還沒有真正樹立“一盤棋”的思想，相關業務處室存在著“各自為政”的現象，審計資源還沒有得到有效整合；對全部政府性資金審計還主要停留在摸清家底的層面，縱向比對、橫向分析、綜合評價的成份還不多等等。剖析全部政府性資金審計的思想認識，從不同的角度探求其內在要求，有助于更好地推動全部政府性資金審計向縱深推進，進而為審計創新創業提供理論支撐，是必要的，也是必需的。所以結合這次廳冬季集訓，對如何更好地開展全部政府性資金審計，作以下幾點思考。

一、全部政府性資金審計的內涵要求

全部政府性資金審計、績效審計、計算機審計，是審計轉型的三大突破口，三者是相輔相成的有機統一體。對任何事物，只有從完整性、有效性、準確性的角度去評價分析，才會更加全面、客觀，才會更加宏觀和有說服力。

審計視野面向全部政府性資金，強調的是審計工作的宏觀性和審計評價的完整性，也即從政府性資金的安排分配--撥付使用—最終成效的整個資金鏈，應該是一個完整的整體，任何割裂其中一塊進行評價都是不完整的。同時，全部政府性資金審計也是以資金使用管理績效為最終目標，并以計算機技術為支撐，保證分析數據的準確性。

因此，我認為，全部政府性資金審計的內涵要求，在于通過有效的審計資源整合，以資金使用績效為目標，以計算機技術為支撐，從完整性的角度來評價一項或多項政府性資金活動的最終結果和狀態。

編者按：本文主要從由來、作法、體會進行講述。其中，主要包括：市領導摸清村底的初衷、市政府另辟蹊徑的安排、審計局拓展領域的探索、在認識上突破兩個誤區、在定點上選擇三種類型、在內容上突出六審六查、在方法上注重兩個結合。、在處理上把住三道關口、在善后上搞好三項服務、領導重視是保證、部門配合是關鍵、確保質量是根本等，具體材料請詳見：

為強化村級財務監督和管理，更好地服務于社會主義新農村建設，去年我們嘗試開展了村級財務審計工作。根據市政府的安排，我們對碼頭等4個行政村2006－2007年度村級財務狀況進行了審計調查，查出違紀金額118萬元，糾正金額69萬元。入庫金額13.4萬元，提出改進意見15條，均被有關部門和鄉村采納。

一、由來

1、市領導摸清村底的初衷。2007年，市政府主要領導為了摸清稅改后村級財務底細，給市政協出題進行專題調研。于是，由市政協牽頭組織了審計、財政、農業等部門參加的調研小組，對全市21個鄉(鎮)場、街道的村級財務狀況進行了全面調查。調研結果表明，村級財務管理存在許多問題，主要表現在：(1)白條抵庫嚴重；(2)無手續借支公款；(3)虛開發票報賬，用非正規發票入賬；(4)村務公開、村民理財沒有落到實處；(5)項目工程竣工結算未經審計而報賬；(6)村級招待費用過多，資金使用不合理；(7)村級債務負擔沉重。

2、市政府另辟蹊徑的安排。針對村級財務存在的諸多問題，市政府另辟蹊徑，摒棄村級集體經濟組織審計由農業局經管站負責的傳統做法，下發專門文件，授權市審計局對碼頭等4個村2006～2007年村級財務狀況進行審計調查。

3、審計局拓展領域的探索。近年來，基層審計機關的審計面越來越窄，拓展審計領域是擺在基層審計機關的新課題。在對鄉鎮主要領導任期經濟責任審計的延伸審計過程中，發現村級財務管理存在諸多不容忽視的問題，于是我們把審計監督的目光轉向關注村級財務上來，利用領導干部任期經濟責任審計這個平臺，把審計的觸角延伸到村級財務管理領域，我們的思路正好與市政府的決策合拍。

隨著知識經濟時代的到來,審計活動日益復雜，審計范圍不斷擴大，審計發揮著越來越重要的作用，同時社會公眾對審計工作質量也提出了越來越高的要求，向審計部門提出了新的課題和挑戰，因此加強審計管理就顯得日益重要和迫切。加強審計管理,對于審計工作適應新形勢、加快審計事業發展、推動審計工作現代化進而完善社會主義審計監督制度等有著極其重要的現實意義。而現代審計管理的核心是加強審計質量管理。近年來，質量概念在審計機關已經深入人心。為了保證審計質量，防范審計風險，各級審計機關采取了一系列措施。但是要想科學地實施審計質量管理，有效提高審計質量，建立審計質量控制的長效機制，需要我們對審計質量管理的理念和質量控制機制進行不斷的創新和探索。

一、概論

（一）構建審計管理（質量控制）體系的背景分析

1、社會背景

我國審計機關成立已有二十五年，審計機構逐步壯大。20**年，國家審計署審計長**向全國人大常委會作了審計工作報告，由此在全國掀起了一場“審計風暴”；這以后每年審計長受國務院委托所作的審計工作報告對中央部門及部門所屬單位預算執行中存在的問題，都向社會作了如實披露，提交了一份讓人觸目驚心的“審計清單”；20**年9月5日中國審計署又在其官網上公告，公布*個部門單位20**年度預算執行和其他財政收支審計結果，此外還同時公布了國家開發銀行、中國農業銀行、中國光大銀行股份有限公司、原中國人保控股公司、原中國再保險(集團)公司20**年度資產負債損益審計結果。隨著“審計風暴”的不斷掀起，“審計”在公眾中的知名度逐漸提高，審計重要性被世人逐漸認識和熟知，同時審計內部所蘊涵著的審計風險也在逐漸地增大，尤其審計管理與某些先進國家相比，差距明顯，因此，審計質量管理成了當今審計工作發展中所面臨的一個重要的理論與實踐問題，建立并完善審計項目質量控制體系成了各級審計機關當前的一項重中之重的工作。

2、實踐背景

農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局。黨中央歷來十分重視“三農”問題，先后發出10個“一號文件”，出臺了一系列重要政策。黨的**以來，以同志為總書記的黨中央，著眼全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的戰略全局，密集出臺一系列強農惠農政策。**屆五中全會作出了建設社會主義新農村這一戰略部署，**報告把解決好農業、農村、農民問題，作為全黨工作的重中之重。在全國掀起了建設社會主義新農村的高潮。

審計部門作為政府的重要經濟監督部門，必須服從和服務于黨的中心工作，在社會主義新農村建設中要有所作為，確保社會主義新農村建設資金的安全有效、促進新農村建設各項政策的落實。近年來，各級審計機關牢固樹立民本審計理念，加大了對“三農”資金的審計監督力度，在促進“三農”工作的扎實開展方面發揮了積極作用。但是隨著社會主義新農村建設的步伐不斷加快，公共財政覆蓋農村的范圍不斷擴大，農業審計工作的內部環境和外部環境發生了深刻的變化，傳統的農業審計思維方式、管理模式、審計目標和審計手段及審計方法等，已難以適應當前建設社會主義新農村工作的要求，農業審計轉型已勢在必行。因此，在新形勢下對如何開展農業審計轉型進行理論和實踐的探索，充分發揮農業審計在推進社會主義新農村建設中的監督和服務作用，顯得尤為重要。

一、新形勢下加快農業審計轉型的必然性

農業審計伴隨著審計機關的建立而產生發展。審計機關開展的傳統農業審計，實際上是農業資金的審計，是對各級財政支持農業和農村經濟發展的資金真實、合法和效益進行監督的行為。主要側重于二方面內容，一是農業事業費的審計，對財政預算安排給農口主管行政機關包括農業、水利、氣象等部門及其下屬的企事業單位組織農業生產、經營和服務活動所需要的事業費支出審計；二是支農專項資金的審計，對各級財政預算安排使用，用于扶持改善現有農業基礎生產條件、加速農業生產集約化經營、增強農業發展后勁的專項資金審計。

隨著黨的**將解決好農業、農村、農民問題，定位為全黨工作的重中之重，各地的社會主義新農村建設得到了快速推進，審計工作如何圍繞黨的中心工作，更好地適應農村經濟社會發展的需要，最大限度地滿足各級黨委、政府以及社會各界在新時期對審計工作提出的更新更高要求，農業審計工作轉型已顯得十分必要。同時，農業審計作為審計工作的重要內容，在**審計創新創業、加快審計轉型的大環境下，必須同步跟進，在審計的理念上、在審計的方式方法上、在審計的技術手段上等各個方面，必須與審計轉型保持一致的節拍；**審計創新創業、加快審計轉型又為農業審計轉型提供了理論支撐和實務支持，使得農業審計工作加快轉型變得十分可能。必要性和可能性的結合，使農業審計在新形勢下加快轉型成為必然。

（一）圍繞中心、服務大局是加快農業審計轉型的根本要求

《會計法》的頒布、實施，迄今已跨越二十年的時空，《會計法》是會計工作的基本法，是指導會計工作的準繩。回顧二十年來“以法治會”，成績顯著。下面就自己在重溫學習《會計法》中關于建立和健全本單位內部會計監督中加強企業內部審計談一點認識。

一、加強企業內部審計工作是新修訂的《會計法》賦于內審人員獨立行使會計內部監督的重要職能。

企業內部會計監督是指各單位的會計機構、會計人員通過日常會計工作對經濟活動進行的監督。針對我國現存的管理失控、盲目投資，資產流失，會計信息失真，會計機構、會計人員對本單位經濟活動監管職能弱化等現象，新修訂的《會計法》，對本單位內部會計監督提出了原則性要求，除了要建立和健全單位內部控制制度外，還第一次明確指出“對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確”。把建立和完善單位內部審計制度作為加強單位會計內部監督的重要手段，運用法律手段，作了具體規定。審計署關于內部審計工作的規定第二條指出“內部審計是獨立監督和評價本單位及其所屬財政收支、財務收入，經濟活動的真實、合法和效益的行為，以促進加強經濟管理和實現經濟目標”。獨立行使內部審計職能，是加強會計內部監督的重要組成部分。

二、內部審計工作，地位重要，作用明顯，意義重大。

內部審計是隨著社會主義經濟的發展和企業管理的內在需要而逐步發展起來的。在社會主義市場條件下，它們地位越來越重要，作用越來越明顯。內部審計概括起來主要有：一是監督作用，對單位及其所屬企業貫徹、落實國家政策法規，財經法紀，防止國有資產流失，保證國有資產的完整和增值起監督作用；二是促進作用，內部審計對健全單位內部控制制度，加強企業管理，提高經濟效益，防范、懲治腐敗和加強廉政建設方面起促進作用。因此，加強內部審計，對保護單位資產的安全和完整，防止、發現、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料真實、合法、完整起到了積極作用，它促進了單位內部會計監督制度健全和加強，因此，內部審計在單位的地位越來越重要，加強單位內部審計意義重大。

三、開展單位內部審計，必需配備獨立的內部審計人員。

新修訂的《審計法》體現了黨中央和國務院關于加強審計監督的精神和《全面推進依法行政實施綱要》關于規范審計行為，堅持依法審計和建設法制政府的要求，適應了形勢發展，總結了實踐經驗，并借鑒國際慣例，在健全審計監督機制，完善審計監督職責，強化審計監督手段，規范審計監督行為等四個方面進行了修改。通過學習，就強化審計監督手段，履行審計監督職責，提高審計工作效率，行使好審計職權談一點意見。

1、對社會審計機構的核查權。社會審計機構審計的單位依法屬于審計機關審計監督對象的，審計機關按照國務院的規定，有權對該社會審計機構出具的相關審計報告進行核查。這對于我們正確地把握審計范圍，理順審計機關與社會審計機構，法定審計對象的關系，有了法律依據，也為審計機關委托社會審計機構進行審計明確了法律責任。我局已在學習《審計法》過程中，制定了《委托社會中介組織審計項目管理辦法》，需要在實踐中不斷總結完善。

2、帳戶查詢權。審計機關經縣級以上人民政府審計機關負責人批準，有權查詢被審計單位金融機構的帳戶。審計機關有證據證明被審計單位以個人名義存儲公款的，經縣級以上人民政府審計機關主要負責人批準，有權查詢被審計單位以個人名義在金融機構的存款。這為我們在審計中，查處多頭開戶、設帳外帳、公款私存等違紀違規問題，有了履行職責的手段。對于公款私存的查詢，一定要注意證據，應慎用這一權力。

3、資料、資產封存權。審計機關對被審計單位轉移、隱慝、毀棄會計憑證、會計帳薄、財務會計報告以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，轉移、隱慝所持有的違反國家規定取得的資產，有權予以制止。必要時，經縣級以上人民政府審計機關負責人批準，有權封存有關資料和違反國家規定取得的資產，對其中在金融機構的有關存款需要予以凍結的，應當向人民法院提出申請。

4、建議暫停撥付資金權。審計機關對被審計單位正在進行的違反國家規定的財政收支、財務收支行為，有權予以制止；制止無效的，經縣級以上人民政府審計機關負責人批準,通知財政部門和有關主管部門暫停撥付與違反國家規定的財政收支、財務收支行為直接有關的款項，已經撥付的，暫停使用。在使用這一職權時，一定要注意不得影響被審計單位合法的業務活動和生產經營活動。

5、提請協助權。審計機關履行審計監督職責，可以提請公安、監察、財政、稅務、海關、價格、工商行政管理等機關予以協助。這為審計機關提請有關部門進行協助，提供了法律依據，也為審計機關查處違紀違法行為提供了強有力的保證。

隨著計算機的發展和經濟體制改革的深化,會計電算化得到迅速的普及和發展，不同的企事業單位根據自身的需求和條件，選擇了會計電算化記帳，大大提高了會計信息處理的速度和準確性，為用戶提供了及時準確的會計信息，是會計發展史上的一次飛躍，但是，也給我們的審計工作帶來了很大的影響。

一、審計線索發生變化

當前，許多單位引入“金蝶財務軟件”，“用友財務軟件”等財務系統，這使得單位各項業務的審計線索發生了變化，傳統的手工會計系統中的審計線索在電算化系統中中斷甚至消失。在手工系統中由原始憑證到記帳憑證，由過帳到財務報表的編制，每一步都有文字記錄，都有經手人簽字，審計線索十分清楚，審計人員進行審計完全可以進行順查，逆查和抽查，但在電算化會計系統中，傳統的帳薄沒有了，絕大部分的文字記錄消失了，代之的是有會計資料的磁盤，這些磁性介質上的信息是以機器可讀的形式存在的。此外，從原始數據進入計算機到財務報表的輸出，這中間的全部會計處理集中由計算機按程序指令自動生成，導致在審計時只能發現業務的結果，而不能追索其來源。

二、審計內容的改變

在會計電算化的條件下，審計的監督職能雖然沒有改變，但審計內容都發生了變化，在電算化會計信息系統中，會計事項由計算機按程序自動進行處理，如果系統應用程序出錯或被非法篡改，則計算機多會按給定的程序以同樣錯誤的方法處理所有的會計事項，從而得出錯誤的結果。系統的處理是否合規、合法、安全可靠都與計算機處理和控制功能有直接的關系，在手工會計系統中，會計部門的內部控制一般表現為對人的控制，強調職責分清，相互牽制，采用的手段是利用紙面信息進行人工核對和檢查，但在會計電算化的條件下，內部控制轉變為對人和機器兩方面的控制，主要表現為①是否實施了職責分離，達到相互牽制。②是否采取了嚴格的輸入控制措施，來保證系統輸入信息的可靠性。③是否只有經過授權批準的人才能接觸系統的硬件、軟件及數據文件。④是否建立正確可靠的硬件及軟件平臺，保持系統正常運作。⑤是否采取適當的處理控制措施，來保證會計數據處理的準確性和完整性。⑥是否采取了適當的輸出控制措施，來保證系統能完整準確地輸出經處理后的會計信息。所以，在會計電算化的條件下，審計人員必須審查會計電算化系統的處理功能及其內部控制以證實其會計事項處理的合法性，結果的正確性，信息的完整性和安全性。

三、審計技術的改變

經濟合同審計，就是對經濟合同的真實性、合法性和效益性進行審核檢查。隨著公安機關對外經濟活動的日漸頻繁，經濟合同也隨之日益增加。經濟合同是對外經濟往來的重要載體，抓緊、抓好經濟合同這一環節，加強對合同簽訂、合同履行的審計監督，對保護本單位合法權益、避免經濟糾紛具有很積極的意義。目前，通過開展財務收支審計、經濟責任審計、基建項目決算審計，對公安機關經濟活動的事后監督已比較完善；但公安內部審計要向更寬廣的領域、更高的層次發展，必須逐步建立對經濟活動的事前和事中監督機制，將審計監督關口前移，充分發揮審計監督管理職能，合同審計是一個很好的突破口。公安分局通過二年多來的經濟合同審計，在實踐中積累了一些工作方法和經驗，現對經濟合同審計的幾個要點作一粗淺探索：

一、合同簽訂階段應注重審核的幾個方面

（一）合法性。就單位之間簽訂的合同而言，雙方必須都是法人，或經過法人授權的其分支機構。如公安分局具有法人資格，而分局派出所、看守所、治安支隊等都不具備法人資格，他們只能在分局授權下在授權范圍內行使權利。在某些專業領域，對合同主體又有了更進一步的要求，如設計資質、施工資質、監理資質等，這些資質往往還分為若干等級，等級的優劣直接與企業單位的規模、能力、信譽有著密切關系。對主體審核時要特別關注簽約對方的有關資質，必要時還應調查了解其在行業中的信譽和客戶對他的評價。公安業務部門與外單位簽訂的合同往往涉及業務機密，在選擇合作單位時，還應審核他是否具備保密局頒發的保密資質。另外，在合同中還應明確對方在合同范圍內的義務不得分包、轉包，以保護本方權益，避免發生合同糾紛。值得一提的是，在目前市經濟體制下，要特別提防合同對方利用合同進行詐騙，如收取定金不履約，收取全部貨款后只發部分貨，利用偽造、變造或作廢票據進行詐騙等。所以，審計人員在審核合同時一定要貫徹謹慎性原則，對一些公司企業不要光看其注冊資金規模，更要看其商譽和資質履約情況，把合同審計風險控制在最小限度。

（二）完整性。檢查經濟合同所涉及標的的數量、質量、價格、支付方式和期限、合同履行的期限、地點、方式，違反合同的賠償條件和賠償責任、合同爭議的解決方法等等。為避免引發合同糾紛，一般重點審核標的質量、支付方式以及違約條件和違約責任。

質量條款包括標的的名稱、品種、規格、型號、產地。某些產品是成品進口的或主要部件進口而在國內進行組裝的，這時更應對產品的產地進行明確。在合同中難以用書面方式確切表達產品質量的，有的可采用實物封存方法；有的如基建工程等非標工業產品，須在合同中明確質量標準，一般有國家強制標準、行業標準；對系統集成、軟件開發項目，應將用戶需求和實施方案等作為對質量約定的組成部分，以合同附件形式明確下來。在明確標的質量之后，應注意審核合同中是否對質量驗收條款作了相應的約定。

為保護本方權益，在合同履行中處于主動地位，嚴格付款方式是一個非常有效的保障措施，如付款進度應與對方履約進度相一致，或略遲于對方履約進度。當合同中有售后服務內容時，應爭取預留合同總金額的一小部分待售后服務期滿后（一般約定一年期限）再予以支付。當合同涉及的標的需要驗收或試運行時，應在驗收完畢和試運行期滿達到合同質量要求后，支付余款。

隨著建設社會主義新農村步伐的加快，各級政府對農業基礎設施的投入不斷加大，如何確保涉農資金真正用之于農？涉農資金來源渠道較多，有中央、地方各級財政資金，有銀行貸款，還有村集體、單位和群眾自籌等；撥付渠道也較多，有的是財政部門直接撥付，有的是通過農口有關部門下撥。農業項目分布較為分散，這些特點為監督帶來一定難度。涉農資金的審計應以資金的流動為主線，跟蹤檢查、評價資金投入、管理、使用、效益情況。具體來說，涉農資金審計應堅持“四個結合”：

一是結合經濟責任審計，重點關注項目決策科學性。涉農資金投入是否到位、管理是否有序、能否達到預期的效應，關鍵是決策。而決策的關鍵又在各級、各單位的主要負責人。應將國家資金審計與涉農行政部門、縣（市、區）主要負責人的領導干部經濟責任審計項目結合起來。將涉農資金的管理、使用情況、涉農項目的決策依據、程序及其效益情況，作為評價領導干部決策的重要內容之一，及時發現和揭示涉農資金運行中的領導決策問題，從根本上保證農業開發資金科學、有序的管理和使用。

二是結合財政財務審計，重點關注資金管理規范性。涉農資金有的是實行由財政部門統一撥付和報賬的管理模式，有的是由項目實施單位管理和使用資金，建賬核算。由于項目資金面廣量大，一些資金很難管理到位，少數地方存在擠占、挪用、配套不足等問題，造成項目實施不到位。如果不把這些問題弄清并加以揭示，將對整個農業開發留下隱患。因此應將涉農資金收支管理作為財政同級審和上審下及農口有關單位財務收支審計的重點內容，揭示存在問題。

三是結合工程項目審計，重點關注資金投入效益性。涉農資金使用，很大一部分是工程項目，也是廣大農民群眾在農業開發中看得見、摸得著、最為關注的一項內容。審計機關在服務農業、農村、農民工作中能否得到群眾的認可，一定意義上講也在于農業工程項目審計的質量和效果。為此，應加大對涉農工程項目的審計，重點關注擅自降低建設標準、調整項目建設點、以舊報新帳實不符、開發工程量造價不真實、高估冒算工程建設資金等問題。同時對項目效益情況進行調查，看有無因立項不準、責任不清、管理不善或工程質量等原因，造成損失浪費或事故隱患問題。

四是結合專項審計調查，重點關注資金運行安全性。農業開發資金總體上數額較大，但多數單個項目的資金量較小，而且比較分散，既容易被各級領導和管理部門忽視，也容易給少數人鉆空子。在對重點涉農資金進行審計的基礎上，為保證項目資金能夠安全運行，應該有選擇地安排涉農資金專項審計調查，重點關注有無資金虛假配套、擠占挪用、虛列支出、增加農民負擔等情況。采取審計調查的方法，既有利于及時掌握面上的總體情況，發現普遍性的問題，也有利于集中審計力量，突出審計重點，節約審計成本。

根據全市第二批深入學習實踐科學發展觀活動工作動員大會部署和《中共馬鞍山市委關于開展深入學習實踐科學發展觀活動的實施意見》精神，為順利完成學習調研階段的各項任務，現結合我局實際，提出以下實施*。

一、做好準備工作

l、傳達市委動員大會精神。各地區各部門各單位要迅速傳達市委動員大會精神，認真學習市委書記丁海中同志和省委指導檢查組領導同志講話精神，引導黨員干部準確理解和把握中央和省、市委的決策部署，充分認識開展學習實踐活動的重大意義和總體要求。

2、制定學習實踐活動實施方案。要在認真調查摸底、廣泛征求意見的基礎上，根據市委學習實踐活動的實施意見和第二批學習實踐活動實施方案，圍繞“創新審計上水平、求真服務達小康”這一主題，結合審計工作實際，設計實踐載體，確定符合實際的目標要求和切實可行的具體方法步驟，確保“規定動作”不走樣，“自選動作”有創新。

3、成立領導小組和辦事機構。成立局學習實踐活動領導小組，局黨組書記、局長夏光明同志任組長。領導小組下設辦公室，負責活動的組織實施。

4、召開動員大會。于3月20日上午，召開由全體黨員、本系統基層黨員群眾和服務對象代表參加的市審計局開展深入學習實踐科學發展觀活動動員大會。局黨組書記、局長夏光明同志作動員講話，著重講清楚開展好學習實踐活動的重大意義，切實提高廣大黨員干部參與活動的自覺性、積極性。