未來幾十年，中國老齡人口將急劇增加，人口年齡結構這一變化趨勢對中國經濟社會必然要產生深刻而持久的影響。中國必須在較短時期內建立一個良好的養老體制以應對人口老齡化所引致的經濟和社會問題。可是，中國是在社會生產水平，經濟尚不發達的背景下迎來了人口的老齡化，這使得中國在建立和完善養老體制過程中，在經濟上要承受一個十分沉重的壓力，特別是今天，中國的養老保障制度正處于新舊制度轉軌過渡時期，經濟尚不發達的社會經濟條件，使得新舊制度交替過程中的經濟問題——轉軌成本的承付問題愈加突出。這一問題不僅關系到新制度的有效運行，更為重要的是關系到中國能否在一個間緊迫的時期內建立和完善應有養老體系以應對人口年齡結構變化。

一、中國養老保障制度轉軌問題的形成

中國人口年齡結構的變化給現收現付制的養老保險體系帶來了嚴重的挑戰。在現收現付制下，要求每個工作人口必須能夠贍養更多的老年人口，這就意味著或年輕的工作者要交納更多的養老保障稅，或老齡人口的養老金水平要下降。由于稅收的增加和老年福利的減少在政治上缺乏可行性，因此，在養老基金自身無法平衡運行時，只得求助于公共財政。這時政府的公共財政就面臨很大的壓力，必須承擔日益加重的養老金負擔，公共財政終將不堪重負。現收現付制養老保障體系出路已成為值得考慮的問題。中國養老保障制度經過十余年改革建立起的“統賬結合制度”，由于始終沒有明確的轉軌成本支付安排，養老金隱性債務顯性化、剛性化，形成“空賬問題”，養老金給付缺口也不斷放大，這將放大日后的養老金財政給付風險。另外，覆蓋面低、養老基金制有效運行的相應制度建設等問題尚沒得到解決。因此，目前中國的養老保障制度仍然暴露在嚴重的轉軌問題之下。

(一)體制覆蓋面低

在中國養老保障體系的改革和過渡過程中，養老保障參保職工人數增長速度較低，年均增長在7％左右，但相對增長并不顯著，若考慮到我國的養老保障只覆蓋城鎮就業人員，則用參保職工與城鎮就業人口比例衡量的覆蓋面l0余年間也只增加了十幾個百分點。現存養老保障體系僅覆蓋面了50％的城鎮就業人口。由于就職于國有企業人員比例不斷下降，國有企業的產出比重也隨之下降。其結果是向養老保障體系提供資金來源的人數的增長遠趕不上退休人數的增加。另一方面是收繳率的下降，隨著統籌范圍的擴大，統籌單位對地方的管理越來越難。近幾年來，我國的養老保障基金收繳率呈逐年下降趨勢。目前養老金支出的增長速度已快于國有企業平均工資的增長速度和人均收入的增長速度。養老保障體系的負擔依舊日益加重。

(二)空賬問題

摘要:鄉村醫生養老保障問題是亟待解決的難題之一。文章從需求的角度出發，通過文獻研究法系統地梳理鄉村醫生養老保障相關文獻，探討鄉村醫生養老保障研究現狀，發現存在的問題，在此基礎上為解決鄉村醫生養老后顧之憂提出參考性建議。

關鍵詞:鄉村醫生;養老保障;需求;研究現狀

鄉村醫生是農村三級衛生服務網絡的網底，是廣大農村居民健康守門人，在農村衛生工作中發揮著難以替代的重要作用。其發展歷程經歷了四個階段，從專職“農民”到專職“赤腳醫生”到“半農半醫”的“鄉村醫生”再到職業化的“鄉村醫生”［1］，可以說鄉村醫生是中國特色語境下的特有稱呼，是對農村衛生工作者職業化工作的一種肯定。隨著醫改的深入推進，鄉村醫生隊伍發展面臨著身份尷尬、待遇不穩、老無所養、人才短缺等諸多難題。其中，養老缺乏保障問題已經成為影響基層衛生服務體系穩定性的重要因素［2］。近年來，解決鄉村醫生養老后顧之憂的呼聲此起彼伏，政策設計者也深刻意識到解決該問題的重要性。在政府的一系列關于鄉村醫生隊伍建設的政策文件中，如《國務院辦公廳關于進一步加強鄉村醫生隊伍建設的指導意見》、《國務院辦公廳關于進一步加強鄉村醫生隊伍建設的實施意見》等，都要求各地要建立和完善鄉村醫生養老政策。2015年，總理在國務院的常務會議上強調:“要千方百計提高鄉村醫生待遇，要讓鄉村醫生崗位真正變得有吸引力”，以此來穩定鄉村醫生隊伍，繼續發揮他們的基層衛生服務網底作用。

1鄉村醫生養老保障模式

由于目前國家只是對鄉村醫生養老保障出臺框架性的指導意見，還未制定統一的養老政策，因此，全國各地對此的政策規定及做法有所不同。當前，我國對鄉村醫生養老保障的探索主要是根據鄉村醫生的年齡，分類實施保障。對于未達到退休年齡(男未滿60周歲，女未滿55周歲)的在崗鄉村醫生，根據他們的執業資格、戶籍類型或是否與鄉鎮衛生院簽訂勞動合同等條件，引導其參加城鄉居民基本養老保險、企業職工基本養老保險或鄉村醫生養老保險;而對于已達到退休年齡的在崗或離退崗的鄉村醫生，主要是通過發放鄉村醫生養老生活補助的方式來保障他們的晚年生活。見表1。1．1城鄉居民基本養老保險模式。政策規定對于符合條件的在村衛生室執業的鄉村醫生(持有《鄉村醫生執業證書》)，可在戶籍所在地參加城鄉居民基本養老保險，如吉林;對于不屬于企業職工基本養老保險覆蓋范圍的鄉村醫生，可在戶籍所在地參加城鄉居民基本養老保險，如山東、河北、河南、江西、海南等;各地可結合實際情況，組織符合條件的在崗鄉村醫生參加較高繳費檔次的城鄉居民基本養老保險，如福建;鄉村醫生可根據個人的繳費能力和參保意愿，按規定自行選擇是否參加城鄉居民基本養老保險，如天津。對于鄉村醫生參加城鄉居民基本養老保險的，各地基本上是按現行政策規定辦理。1．2企業職工基本養老保險模式。企業職工基本養老保險的參保方式有兩種，一是對符合條件的聘用到鄉鎮衛生院統一管理的在村衛生室執業的執業(助理)醫師，與鄉鎮衛生院簽訂勞動合同的，由鄉鎮衛生院組織其參保，其養老保險費由鄉鎮衛生院和鄉村醫生個人按規定的比例共同繳納，如遼寧、甘肅、福建、廣東等。二是以靈活就業人員的身份參加，參保費用由鄉村醫生個人承擔，同時，鼓勵有條件的地方給予適當的補貼，如寧夏、新疆、江西、天津等。對于鄉村醫生參加企業職工基本養老保險的，補助資金基本上是由市、縣(區)政府統籌解決;鄉鎮衛生院所交部分的養老保險費用，政策規定一般是由縣級財政核撥。1．3鄉村醫生養老保險模式。有地區建立專項的鄉村醫生養老保障制度，如福建三明建立鄉村醫生養老保險制度，三明市政策規定對于符合條件的個人年繳費額度達3000元的鄉村醫生，縣財政每人每年補助1000元，對個人年繳費額度為5000元、工齡滿30年的鄉村醫生，縣財政每人每年補助1500元。對于鄉村醫生參加鄉村醫生養老保險的，補助資金基本上是由縣(區)級政府財政核撥解決。1．4鄉村醫生養老生活補助模式。養老生活補助模式的保障對象是已達到退休年齡的在崗鄉村醫生或是離退崗的鄉村醫生，各地對此規定要求不一。養老生活補助模式的補助標準有三種:一是按照當地農村居民最低生活保障標準發放補助，如安徽政策規定對具備鄉村醫生資質且從事村醫工作10年以上、到齡退出的鄉村醫生，落實每月不低于300元的生活補助;二是按照當地職工工資標準的一定比例給予補助，如廈門規定對1961年1月1日前出生且從業累計30周年(含)以上的鄉村醫生，每人每月給予最低工資標準作為生活補助;三是結合工齡進行發放，如青海對在鄉村醫生崗位連續工作5年以上的人員，根據實際服務年限，按每滿一年每月給予20元的生活補貼。對于鄉村醫生養老生活的補助資金，各地政策規定基本上也是由各市、縣(區)政府財政統籌解決。

2鄉村醫生養老保障研究現狀

摘要：間斷-均衡理論是繼漸進主義之后分析政策過程的一個重要理論。基于該理論分析了新中國成立以來農村養老保障政策的演進，發現農村養老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無論是計劃經濟時期的一元決策體系還是當前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養老保障政策間斷中黨中央和國務院是主要推動力，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發揮重要作用；而政策的均衡期尤其在改革開放后，政策處于部門的壟斷狀態，以維持其平穩發展。間斷與均衡是農村養老保障政策演變的突出特點，政策變遷的動力主要來源于政黨推動，但是，間斷-均衡理論也存在與中國國情不相適應的地方，所以該理論的運用需要與中國國情相結合，不能生搬硬套。

關鍵詞：農村養老保障；間斷-均衡理論；政策演變；適應性；政黨推動

一、引言

農村養老保障是我國長期城鄉二元分割下的產物，也是我國社會保障中較為脆弱的部分。我國的農村養老保障政策從建國到現今走過了70年的歷程，農村養老保障政策在不斷地變遷和完善，政策的演變并不是無序的，而是有其自身規律的。回顧農村養老保障政策70年的發展歷程，是豐富中國特色社會保障體系的重要組成部分，也是指引未來社會保障政策發展的重要經驗積累。當前關于農村養老保障政策的研究視角呈現多元化的趨勢，如許亞敏從制度經濟學的角度對農村養老保障事業的歷程和現狀進行思考，指出農村養老保障制度處于非均衡的狀態，并提出相關的建議。[1]黃俊輝和李放利用情境認知理論審視新中國成立以來農村養老保障政策，得出政府認知的變化是由情境切換引起的，而且使農村養老保障呈現“格式塔”轉換。[2]李素利和白延濤基于養老保障政策在我國實行的獨特性，從農村居民的視角構建了政策不確定性調節影響政府農村養老保障服務能力與養老保障服務質量之間關系的模型。[3]然而，已有文獻從政策過程視角研究農村養老保障政策變遷的較為稀缺，本文試圖利用間斷-均衡框架對新中國成立以來的農村養老保障政策進行分析，并依據中國的具體情境對間斷-均衡框架進行適當的修正，以增強理論對中國實踐的適用性。

二、分析框架：間斷-均衡理論

間斷-均衡理論（PunctuatedEquilibriumTheory，簡稱“PET”）由美國學者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不斷改進和完善。該理論的提出有其特定的背景，政策科學的提出者拉斯韋爾構建了“概念圖系”，引導政策過程研究的分階段化[4]，隨后政策過程研究一直是公共政策研究的焦點。Baumgartner和Jones在有限理性和漸進主義的基礎上，認為政策的演變不僅僅是漸進式的小修小補，同時也存在政策的快速變遷。第一代政策過程模型主要在20世紀五六十年展起來的，決策被認為是漸進的，子系統似乎是永恒的，政治秩序是穩定的。漸進主義的代表人物林德布洛姆將政策過程視為部門間相互調整的過程；另一位漸進認同者韋達夫斯基將漸進理解為通過參與者之間制度的探索性規則。雖然漸進主義支持者們以有限理性為中心模式，繼續把大部分工作納入公共政策過程，而Baumgartner和Jones認為“即使他們的故事大部分都是正確的，但他們似乎不足以作為政策變化的描述者，他們錯過的部分讓我們覺得太重要了，簡直無法忽視”[5]。其實在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速變化經常發生，但是多元主義下的諸多理論僅僅強調政策的漸進，且對漸進的過分強調會導致人們把多元主義視為天生保守的。然而，從歷史的視角來看，很容易得到很多政策是經歷了長期的穩定和短期的急劇反轉。[6]因此，Baumgartner和Jones認為他們提出的間斷-均衡理論源于對強調穩定性、規則、漸進式調整和“僵局”的政策過程模型的不滿，而且政策變化通常是“脫節的”和“偶發的”，并不總是可預測的。[5]間斷和均衡只是政策變遷過程中呈現的兩種形式，Baumgartner和Jones所提出的間斷-均衡理論，一方面為了解釋一些重要的政策處于長期的穩定狀態，而且享有特權的精英群體在這些政策領域占有主導權；另一方面也為了解釋一些顯然根深蒂固的經濟利益既得者在政治斗爭中處于失利狀態，并且伴隨著一些政策的快速變遷。[7]顯然，政策緣何處于均衡或間斷狀態是Baumgartner和Jones要闡述的重點。為進一步認知間斷-均衡理論，需要對理論中的幾組重要概念進行解釋。（一）政策圖景和政策場域。政策圖景是間斷-均衡理論中一個重要概念，在早期的文獻中，Baumgartner和Jones將政策圖景解釋為“關于某一政策的信仰和價值觀”[6]。而后續的文獻中，政策圖景則以一種簡單易懂的話語被描述出來，政策圖景是指如何被理解和被討論的，[7]并將政策圖景進一步的細化為兩部分，是實證信息和情感訴求的混合物，任何政策圖景都包括經驗的和評估的，而且評估的部分被稱為“語氣”。[7]政策圖景并不是單一的，而是多樣的，政策圖景存在正面和反面之分。正面的政策圖景有利于政策的穩定，而負面的政策圖景容易引致政策變遷。政策圖景是政策變遷的一個重要影響因素，通常情況下會被政治競爭者所利用，Baumgartner和Jones利用了機構競技場一詞，認為在這一競技場中各個機構的利益不一致，會出現不同的政策圖景，競爭者試圖通過控制政策圖景以改變現有的政策。政策場域主要是指政治制度，[6]也就是一些組織或群體在政策制定中擁有決定權，既可以是壟斷的，也可以是共享的。[7]單一的問題有可能被許多組織共同裁決，也可以被某一個組織來主導。而且政策場域也不是單一的，像政策圖景一樣具有多面性。政策場域的變化也會引起政策的變遷，尤其是從子系統政治轉換到宏觀政治層面，會加速政策間斷的到來。（二）宏觀政治和子系統政治。宏觀政治和子系統政治的分類主要來源于學者Redford，在其著作《行政國家中的民主》中將美國多元化的政治系統區分為子系統政治和宏觀政治。所謂的宏觀政治主要是指國會、總統和政黨等政治制度；子系統政治是由不同利益主導而成的決策系統，即專門政策范疇的次級系統。[8]在間斷-均衡理論框架下，Baumgartner和Jones將宏觀政治視為一種間斷政治，是由總統和國會等高層次、強統合能力且對宏觀性的政策變化起著主導作用的政治要素組成，其中包含了政策大規模變遷、政策過程出現的重大間斷等要素，呈現一個正向反饋的過程。而子系統政治是一種平衡政治，由相對分散的單一利益團體主導，但不排除子系統存在多個利益相互競爭的可能性，它在總體上保持穩定性和漸進性，并不會對政策過程產生大的擾動。[9]另外，宏觀政治和子系統政治處理問題的方式存在差異，宏觀政治處理問題一般是串行的，而子系統政治處理問題可以是并行的。由于子系統政治可以是多元的，能夠同時處理諸多問題；而宏觀政治的注意力是有限的，一次只能注意到一個重要問題。如果一個政策進入了宏觀政治的串行處理過程中，那么該政策便處于轉變問題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環境之中，這就預示著政策變遷將會出現。一旦問題被提到議程上來，宏觀政治就會加以處理，并爭相努力解決新的熱點問題；而且重大的政策變遷往往會伴隨著一個或多個子系統被破壞的結果。（三）正反饋和負反饋。在政策間斷和均衡中有兩個反饋機制，一個是正反饋，一個是負反饋。反饋機制本身就是一個循環的過程，PéterÉrdi認為反饋機制從根本上影響系統的動態行為。粗略地說，負反饋減少了錯誤或偏離目標狀態，因此具有穩定效應；而增加與初始狀態偏差的正反饋則具有不穩定效應。[10]正反饋往往會使政策議程進入宏觀政治層面，導致政策的變遷；而負反饋往往與子系統政治關聯，會使政策處于穩定或均衡的狀態。[11]一般情況下，子系統政治會反對政策的巨大變遷而維護政策的穩定，試圖對政策進行壟斷，形成負反饋機制，與之匹配的政策圖景往往是正面的。政策壟斷有兩個重要的特征，一是政策制定的組織結構是限定的，而且這一結構限制其他人員進入決策過程中來；二是與政策過程相關的強有力的支持構想，這些支持性的政策構想一般與那些可以直接和簡單地通過圖景和修辭而被理解的核心政策價值相關。[7]而一旦政策圖景發生變化，政策壟斷將會崩潰，正反饋機制就會發生作用，政策極易進入宏觀政治層面，進而引發政策的變遷。（四）個體決策和組織決策。間斷-均衡理論中包含個體層面的決策和組織層面的決策。決策過程中，在問題的選擇上，個體層面主要是注意力如何分配的問題，而組織層面上體現為議程的設置。對于問題的屬性，個體層面主要是問題的描述，而組織層面是對問題如何界定，問題的界定是間斷-均衡理論的一個重要基礎。在解決問題的方案選取上，個人層面主要是給出更多的可替代方案，而組織層面則是對現有的方案進行辯論和討論（如圖1）。（五）注意力分配和不成比例的信息處理模型。注意力是間斷均衡理論中引發政策變遷的一個重要因素，基于有限理性，個體或組織的注意力都是有限的。Jones等人將決策者稱為有限注意力范圍內的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones認為注意力的轉移產生了積極的反饋過程，促4成了政策的快速變化。當政策子系統不受大量關注時，政策發展緩慢或漸進式發展；當注意力轉向政策子系統時（可能通過觸發事件），政策可能會迅速改變。[7]而且，注意力的轉換是存在動力來源的，Jones認為注意力轉換有四種來源：“事件驅動”的變化和過程驅動的變化(外生來源)；代表性聯系和沖突擴大機制(內生來源)。[12]而對于環境中的信息，由于個體或組織的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones強調信息處理在決策系統中的作用。信息處理涉及收集、匯總、解釋政策制定環境中的信號并優先排序。在任何一種情況下，信息都可能是不確定的（估算值的確切值未設置）和含糊不清（受到多種解釋的影響）。作為具有人類認知限制的有限理性決策者，政策制定者將重點放在這些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他們反對傳統的成比例的信息處理模型，認為系統中將會存在對來自環境輸入的持續監測。以往成比例的信息處理模型認為問題將會直接根據他們的嚴重性成比例界定，解決方案也會根據他們解決問題的效率進行排列。這將是一個完全成比例的過程：回應中任何變化規模將會與來自環境信號中任何變化規模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones認為信息處理應該是不成比例的，于是發展出了一個不成比例的信息處理模型，認為政策決策在預測上不成比例，因為政策制度往往對小的變化反應不足（忽視它們完全是由于缺乏政策關注），對大的變化反應過度（當注意力轉向先前被忽視的政策子系統）。[14]間斷-均衡理論并不是集中地探討純粹的漸進性政策理論或純粹的理性選擇理論的問題的，而是以拓展了現有的議程設置理論，來處理政策均衡和政策間斷問題。[9]間斷-均衡理論建基在美國的政治體制下，在美國甚至歐洲諸多國家具有很強的適用性，尤其在預算領域。二十世紀五十年代到九十年代，漸進主義模型一直在政策過程理論中占據主導地位，自從Baumgartner和Jones出版《美國政治中的議程與不穩定性》后，源于生物進化論的間斷均衡理論取代了漸進主義模型的地位。[13]于是，一大批基于間斷均衡理論的研究文獻不斷涌現，如Breunig等人考察了美國國家預算過程，以評估預算漸進主義與預算間斷的長期預算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有內容編碼的歐洲理事會結論的新數據集，發現間斷-均衡理論適用于歐洲理事會的政策議程。[16]

第一條為進一步完善本市社會保障體系，促進經濟社會和諧發展，按照統籌城鄉的要求，遵循與經濟發展水平和財政承受能力相適應的原則，結合本市實際，制定本辦法。

第二條凡具有本市戶籍、年滿60周歲，且不享受社會養老保障待遇的人員，按照本辦法，享受城鄉無社會保障老年居民養老保障待遇(以下簡稱老年保障待遇)。

本辦法所稱社會養老保障待遇是指：

(一)機關、事業單位離、退休費、退職費；

(二)基本養老保險待遇和工傷保險定期待遇；

(三)建設征地超轉人員生活補貼；

摘要：人口老齡化“銀色浪潮”在席卷發達國家之后，正迅速向發展中國家襲來。由于它關系經濟社會的發展，也關系包括老年人在內生活問題，因而世界各國對老齡化問題十分重視，使得養老保險在整個社會保障中占有的地位也越來越重要。我國目前雖然還未進入老齡化社會，但人口老齡化速度很快，預計到2000年，我國60歲以上人口將占總人口的10.6%，65歲以上人口也將占總人口的7.5%，人口老齡化的問題將日益突出。與此同時，我國的人口老齡化是在經濟還不發達的情況下提前到來的，也就是說，在我國經濟尚未縮短與世界先進水平差距的時候，人口老齡化程度卻接近了發達國家的比例。人口結構的變化給社會保障事業帶來許多新的難題，也會給我國的經濟、社會帶來一些消極的影響。因此，根據我國人口老齡化的特點，盡快地尋求切實可行的對策，對于推動我國的現代化建設和經濟的發展，有著重要的理論意義和現實意義。本文擬從養老保障籌資方式的選擇、養老保障儲備基金的管理與使用和養老保險金的發放與分配等方面來探討如何完善我國的養老保障制度。

關鍵詞：老齡化養老保險制度發放與分配多元化改革設想

一、養老保障籌資方式的基本模式及其選擇

一般來說，籌集養老保障基金有一個“收支平衡”的基本原則，否則，養老保障制度就會因失去經濟上的保證而無法維持。對這個平衡原則，可以從短期與長期兩種不同時間的角度去理解：一是“橫向平衡”，即當年（或近幾年）內提取的基金總和應與其所需支付的費用總和保持平衡。二是“縱向平衡”，即對某個參加養老保障的職工，其在全部繳納養老保險費期間所提取的養老保障基金總和應與其在全部享受養老保障待遇期間所需支付的費用總和保持平衡。

目前國際上對養老保障基金有三種籌集模式：（1）現收現付式的籌資方式。它是根據一定時期內（通常為1年）收支平衡的原則籌集資金，即本期養老保障收入僅用來滿足本期的支出需要。政府通過對在職職工征收當年保險費，用來支付當年的養老保障費用開支，不為以后時期提供儲備資金。西方各國大多采用現收現付為養老保障的籌資方式，我國現階段養老保險金的籌集也主要采用這種方式。（2）完全積累式的籌資方式。它是以養老者在退休養老前自我積累的養老基金，根據長時期收支總平衡的原則確定收費率，即在預測未來時期養老保障支出需求的基礎上確定一個可以保證在養老期內收支平衡的總平均收費率進行先期積累的一種方式。以新加坡為代表的中央公積金制就是這種完全積累式，我國目前對合同工建立的養老保險辦法，大體上也采用這種方式。（3）部分積累式的籌資方式。“現收現付式”和“完全積累式”雖各有特點，但分別采用都有難以克服的困難，目前許多國家采用“混合式”籌資方式，即部分積累式。它是根據分階段收支平衡（以支定收，略有結余）的原則確定收費率，即在滿足一定時期（通常為5——10年）支出需要的前提下，留有一定的儲備基金。這部分儲備基金的數額應是一個變量，在人口老齡化高峰到來之前，是儲備基金的積累期；老齡化高峰到來之后，則進入儲備基金的消耗期；當養老金的供求矛盾得到緩解時，再進入儲備基金的積累期。這種方式的最大優點是：兼容前兩種方式的長處，具有一定的彈性，收費率分階段調整，在收費率相對穩定的條件下，儲備基金既可為以后時期養老金支出的需求作準備，也可在積累過程中為經濟發展提供長期投資。

從各國改革的趨勢來看，養老保障的籌資方式只能是從現收現付式向部分積累式再向完全積累式過渡，用完全積累式簡單代替現收現付式是難以實現的。因為在轉變的過渡時期，在職人員除了要為上一代老年人支付養老金以外，還要為自己的未來積累養老金，這種雙重負擔使繳費者難堪重負。

編者按：本文主要從農村養老的表現形式與現狀分析；建設農村養老保障機制的思考進行論述。其中，主要包括：瞻養老人是中華民族的傳統美德,也是法律賦予各級政府、社會團體和每個公民的責任和義務、農村的養老問題大致包括經濟上供給、生活上的照料、精神上的撫慰三個方面、家庭規模的縮小和人口結構發生變化,使青年夫婦的經濟負擔加重、農村工業化、城鎮化進程,使越來越多的土地被工廠、樓房、道路占用、外出打工成為農村居民經濟收入的主要來源、多子女家庭通常形成多個獨立經濟單位、集體養老是農村養老的又一表現形式、購買商業養老保險農民近乎為零、發揚中華民族敬老、愛老傳統,鞏固完善家庭養老、大力推廣集體養老,擴大低保的覆蓋面、發展農村養老保險,減輕政府財政負擔等，具體請詳見。

摘要：農村工作關乎到我國的長治久安,在政府各級部門的關心下取得了較大成效。在市場經濟快速發展的影響下,農村養老工作仍然存在一些新的問題,這種問題的出現既有人為因素的影響,也有現實的政策因素,值得認真地分析和探究。

關鍵詞：農村養老問題對策研究

瞻養老人是中華民族的傳統美德,也是法律賦予各級政府、社會團體和每個公民的責任和義務。改革開放以來,我國社會主義建設取得了重大成就,廣大人民群眾生活水平不斷提高,人口老齡化日益加重,養老問題也日益凸顯。農村養老問題關系到廣大農民的基本生活權益,關系到農村的繁榮和穩定,關系到我國農業的可持續發展,關系到國家的長治久安,思考如何解決和完善農村居民養老問題對現實社會的發展有著重大意義。

1農村養老的表現形式與現狀分析

農村的養老問題大致包括經濟上供給、生活上的照料、精神上的撫慰三個方面,養老方式大致可分為家庭養老、集體養老、商業保險養老三種類型。

失地農民是現代化、城市化過程中出現的特殊群體，是中國經濟社會二元結構的產物。

他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，處于“進退兩難”的尷尬境地。他們既不享有城鎮居民的社會保障，也不享有農村的土地保障，生產生活都存在著風險。計劃生育的推行，城市化的推進，人口向城市的流動，空巢家庭在農村的大量涌現，導致傳統“養兒防老”農村養老體制的崩潰，如何在推進城市化的過程中，保障農民的權利，構建起中國特色社會主義制度下農村養老體制，是一個值得深思的問題。本文希望通過對學界已有文獻的梳理，對現有農村養老體制的發展過程及其中存在的問題的探討，達到初步清晰農村養老體制的目的。

一、失地農民的由來

1.失地農民的界定。關于失地農民的定義，國內學界多有表述，溫晶峰說“失地農民是中國在工業化和城市化快速發展的進程中出現的一個新的社會群體，這個群體有別于城市居民，又不同于農民，成為我們社會中的一個被逐步邊緣化的特殊群體”；劉長飛認為，失地農民是指因土地被征用失去土地以后的農民,主要的原因是農民的土地被無條件征用。而根據政府文件的表述，失地農民，是指土地被依法征收后,農業戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農民，并且是因國家征用農村集體土地而導致失去全部或大部分土地，且在征地時仍享有農村集體土地承包權的在冊農業人口。

2.失地農民的歷史。農民大規模的失去土地，最早可以追溯到歐洲15世紀末至19世紀初的圈地運動。其時，西歐的新興資產階級和新封建貴族通過大規模圈占土地，建造私有大牧場，完成了資本原始積累，也造就了大批喪失土地和家園的農民，為之后的產業革命提供大量廉價勞動力。

中國在計劃經濟時代，失地農民已經出現。為了完成工業化的原始積累，國家通過政策性措施，實行嚴格的城鄉二元結構，通過剪刀差，將利益從農村輸送到城市，將大量人口滯留在農村從事種養業和簡單手工勞動。到了改革開放時代，家庭聯產承包責任制推行之后，土地成為農民幾乎唯一的收入來源，扮演著生產資料、經濟基礎、社會保障等多重角色。陳錫文指出,如果說計劃經濟時代的“剪刀差”讓農民付出了6000億元~8000億元的話,那么改革開放以來通過低價征用農民的土地,最少使農民蒙受了2萬億元的損失。

摘要目前，各地被征地農民的養老保障情況各異。“一地一政”和“碎片化”的制度會帶來管理上的混亂，將被征地農民統一納入新農保制度具有諸多優越性。因此，建議按照分類指導、不重不漏的原則，整合現有的被征地農民養老保障制度；完善新農保政策，提高被征地農民養老待遇水平；建立多方籌資機制，確保資金落實到位；完善被征地農民參加新農保的相關配套措施。

關鍵詞被征地農民；養老保障；新農保

2010年7月，筆者跟隨課題組對湖北省黃陂、南漳、竹溪、宜都、來鳳五個新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點縣（市、區，以下簡稱縣）被征地農民參加養老保障的情況進行了專題調研①。經過調研發現，新農保試點縣被征地農民的養老保障情況各異，參加新農保的政策有別，在制度的運行過程中還存在較多問題，將被征地農民統一納入新農保制度具有諸多優越性。結合湖北省新農保試點縣以及全國其他試點地區的經驗，筆者將對被征地農村參加新農保的問題提出政策建議。

一、被征地農民養老保障的基本現狀

目前，被征地農民養老保障模式可以歸納為五類：

（一）將被征地農民納入城鎮職工基本養老保險制度

［提要］迄今為止，我國農村養老保障體系依然存在諸多短板，如政策法規尚未健全、農村家庭養老模式難以為繼、資金籌集與基金管理方式存在問題、農村居民參保觀念有待加強等。而上述問題根本歸因，可追溯到政府責任的缺位、現行戶籍和土地制度的制約、村民觀念落后等原因。因此，有必要切實推動農村養老保障制度的健全與完善，從法律制度、養老機構、基金籌資及管理和村民積極性等方面探索改革路徑，切實解決我國農村居民養老保障困擾。

關鍵詞：養老保障制度；老齡化；家庭養老

目前，我國國民經濟已經實現跨越式提升，但是在經濟發展新時期下，人口老齡化問題日益嚴重，隨之而來的是農村養老保障問題所造成的挑戰。截至2020年，我國農村總人數中有23.8%為60周歲以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。據相關部門統計，至2035年，該比例將上升超過37個百分點，屆時農村老年人口比例將比城鎮約多出13%，并預測今后30年內我國農村人口老齡化程度將居高不下，農村老齡化問題將持續發展。社會保障制度是國家設計的一項通過國家收入再分配來維護社會公平與正義、促進社會和諧的基本制度，而養老保障制度作為其最重要的一項內容，存在的意義不容忽視。此項制度正是旨在緩解廣大群眾養老壓力、解決國民養老困境。養老保障制度是構建和諧社會的前提要素，也是發展國民經濟必不可少的重要保障。然而迄今為止，我國農村養老保障制度依然在諸多方面存在短板，所以探究我國養老保障制度中存在的問題并進行優化路徑探索，是當前的關鍵任務。

一、我國農村養老保障面臨的困境

（一）法律法規不健全。首先，在政策法規方面，農村養老保障制度體系亟待健全。現今所施行的相關政策多以指導條例、會議通知等方式下達至區域政府，社會保障政策的制定、落實環節皆缺乏穩定性與規范性。其次，國家補貼相關法律制度尚未建立健全，無法從根本上保障村民養老權益。法律制度是政策落實的根本保障，尤其對于農村養老保障而言更為重要。不僅如此，由于無法可依，不同區域政府有關養老保障工作的決策與落實工作未能統一標準，極易導致養老保險政策落實過程出現責任推諉或臨時變更現象，對我國農村養老保障事業的有序推進造成極大困擾。我國農村養老保險相關政策的主要依據，源自民政部門制定的《我國社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》）和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好我國社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件，而此類文件并不具備法律效力，無法保證相關規章政策的權威性。并且隨著社會城市化、現代化發展進程的深入，相關機制已經難以滿足我國農村居民對于養老保障的需求，更加無法契合城鄉二元化發展格局的法律保障訴求，導致農村養老保險體系陷入發展困境。

（二）農村家庭養老模式難以為繼。現代化、工業化使家庭功能由原來的集中型向分散型轉變，傳統的幾世同堂的生活正受到前所未有的沖擊。首先，因為農作物升值空間小，且生活壓力加大，鄉村適齡青年不斷涌入城市尋求就業機會，導致農村空巢老人與日俱增，家庭養老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，農民工在城市化過程中所感受到的外界環境的變化，使孝敬父母、贍養老人的傳統觀念遇到前所未有的挑戰，分散了家庭的凝聚力。最后，生活節奏的加快、競爭壓力的增大，使大多數年輕人疲于應付工作的挑戰和社會的壓力，無暇顧及老年人的生活，更疏于對老年人的照顧，并且年輕人新的價值觀念和生活方式難以得到老年人的認同，代際矛盾加深，雙方難以共處一堂。“養兒防老”的家庭養老模式難以為繼。

未來幾十年，中國老齡人口將急劇增加，人口年齡結構這一變化趨勢對中國經濟社會必然要產生深刻而持久的影響。中國必須在較短時期內建立一個良好的養老體制以應對人口老齡化所引致的經濟和社會問題。可是，中國是在社會生產水平，經濟尚不發達的背景下迎來了人口的老齡化，這使得中國在建立和完善養老體制過程中，在經濟上要承受一個十分沉重的壓力，特別是今天，中國的養老保障制度正處于新舊制度轉軌過渡時期，經濟尚不發達的社會經濟條件，使得新舊制度交替過程中的經濟問題——轉軌成本的承付問題愈加突出。這一問題不僅關系到新制度的有效運行，更為重要的是關系到中國能否在一個間緊迫的時期內建立和完善應有養老體系以應對人口年齡結構變化。

一、中國養老保障制度轉軌問題的形成

中國人口年齡結構的變化給現收現付制的養老保險體系帶來了嚴重的挑戰。在現收現付制下，要求每個工作人口必須能夠贍養更多的老年人口，這就意味著或年輕的工作者要交納更多的養老保障稅，或老齡人口的養老金水平要下降。由于稅收的增加和老年福利的減少在政治上缺乏可行性，因此，在養老基金自身無法平衡運行時，只得求助于公共財政。這時政府的公共財政就面臨很大的壓力，必須承擔日益加重的養老金負擔，公共財政終將不堪重負。現收現付制養老保障體系出路已成為值得考慮的問題。中國養老保障制度經過十余年改革建立起的“統賬結合制度”，由于始終沒有明確的轉軌成本支付安排，養老金隱性債務顯性化、剛性化，形成“空賬問題”，養老金給付缺口也不斷放大，這將放大日后的養老金財政給付風險。另外，覆蓋面低、養老基金制有效運行的相應制度建設等問題尚沒得到解決。因此，目前中國的養老保障制度仍然暴露在嚴重的轉軌問題之下。

(一)體制覆蓋面低

在中國養老保障體系的改革和過渡過程中，養老保障參保職工人數增長速度較低，年均增長在7％左右，但相對增長并不顯著，若考慮到我國的養老保障只覆蓋城鎮就業人員，則用參保職工與城鎮就業人口比例衡量的覆蓋面l0余年間也只增加了十幾個百分點。現存養老保障體系僅覆蓋面了50％的城鎮就業人口。由于就職于國有企業人員比例不斷下降，國有企業的產出比重也隨之下降。其結果是向養老保障體系提供資金來源的人數的增長遠趕不上退休人數的增加。另一方面是收繳率的下降，隨著統籌范圍的擴大，統籌單位對地方的管理越來越難。近幾年來，我國的養老保障基金收繳率呈逐年下降趨勢。目前養老金支出的增長速度已快于國有企業平均工資的增長速度和人均收入的增長速度。養老保障體系的負擔依舊日益加重。

(二)空賬問題