一、我區機構養老的現狀分析和基本實踐

目前，我區有養老服務機構十四家，其中一家為公辦養老福利機構（*區社會福利院，擁有養老床位150余張，建筑面積達4700平方米），其余十三家為民辦養老機構（享受*市政府的一次性新增床位補貼和每月床位運營補貼）。截止目前統計總床位數902張（每千名老人擁有床位數達26張，超過*市“養老事業十一五規劃”要求的每千名老人擁有床位數22張的標準），入住老人632人（其中自理341人、半自理205人、全護理86人分別占入住老人總數的54%、32%和14%）。參照20*年底*市實行的社會福利機構等級評定和收費標準的相關文件，我區福利機構的主要分級為二級四家（區社會福利院、*慧恩老年公寓、頤和老年公寓和南山園老年公寓）、三級四家、四級（含無級）六家。三個級別養老機構每月對自理、半自理、全護理老人的收費標準平均定格在1050元、1250元、1450元，850元、950元、1200元，700元、800元、1050元，基本符合全區老人和社會老人的收入狀況和養老需求。截止20*年底的粗略統計，贏利機構有8家、年利潤平均在5—15萬，微利機構（稍有結余）3家、年利潤平均在1—3萬的，虧損機構有3家（主要原因是新建、改擴建、宣傳和交通等因素）。

我區養老機構的發展和規模，客觀地說比不上本市的玄武、鼓樓、白下和秦淮等兄弟城區。但近六年來，區政府隨著*市河西開發建設的步伐，及時準確定位機構養老的工作目標和相關舉措：用好政策、鼓勵民辦、三先三后（先辦后規范、先辦后扶持、先辦后示范）、善借東風（主要是緊跟全市建設步伐和借市福利服務協會之智獲得支持）、區域特色（主要標志是以遷址到江心洲后的區社會福利院為特色，打造了以生態農業、休閑觀光、品牌服務為一體的六家養老機構：區社會福利院、*慧恩老年公寓、頤和老年公寓、江心之家養老院、康良養老院和祥和養老院）。突出實踐了“政府主導、民間組織操辦、市場化運作”工作思路，基本實現了我區機構養老多樣化服務的工作目標。

二、我區機構養老當前面臨的主要問題

1、土地政策制約著養老機構的持續發展。鼓勵社會力量興辦養老機構，已是我國進入老齡化社會的戰略選擇，在這種背景下，民辦養老機構無疑迎來巨大的機遇。2000年，國家就頒布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，但由于這些政策涉及發改、國土、稅務、電力等多個部門，又沒有出臺相應的具體實施細則，在實際執行過程中難以落實，其中最為突出的是土地政策。在我區打造河西新*、新城區的背景下，民辦養老機構用地實行劃撥是不可能的，優先供地同樣也是不現實的。自2006年至今的近四年中，已有近五家較大規模的投資商因用地問題，取消了在我區興辦養老機構的計劃。

2、管理體制上應做到歸口管理。作為日溢壯大起來的民辦養老機構隊伍，有其自身的政策和發展要求，其中最重要的是要實現歸口管理。筆者建議，市級民政局應設養老機構管理處、區級民政局應設養老機構管理科或者說最起碼的也要配有專職干部，改變目前老齡和社會事務（處或科）齊抓共管的局面。來實現對養老機構管理的隊伍上做到專職專用、專業對口，提高機構養老工作的針對性。目前我區對養老機構的管理，已從局老齡科調到社會事務科，同樣也是沒有做到專職專用。

摘要：20世紀末我國開始進入人口老齡化社會，自此我國將經歷世界上規模最大、速度最快的人口老齡化過程，這就需要更高質量的社會化養老服務；由于“四二一”家庭結構的小型化發展，家庭養老功能日漸弱化。因此，機構養老的廣泛建立，必將為老年人老有所養、安度晚年提供更多的渠道。

關鍵詞：機構養老；人口老齡化；工作標準化；工作人員

一、目前我國機構養老的現狀分析

機構養老被視為我國養老模式的支撐。截至目前，全國有各類養老服務機構38060個，總床位266.2萬張，收養各類人員210.9萬人，平均每千名老人擁有床位數16.9張，與發達國家50張-70張的平均水平相差甚遠，與發展中國家20張-30張的平均水平也有不少差距。而且，我國養老機構仍以公辦為主，民辦養老機構發展滯緩。在全國養老服務機構中，農村“五保”供養機構約占55%；在城市養老機構中，民政部門舉辦的社會福利機構、光榮院等收養性福利機構占59%。

二、我國機構養老存在的主要問題及原因分析

近年來，我國機構養老事業迅速發展，但與此同時還存在著一些矛盾和問題，主要表現在以下方面：

為推動養老福利事業的發展，鼓勵企事業單位、社會團體、其他組織和個人以多種形式興辦養老福利機構，進一步規范對養老福利機構的管理，加快社會福利社會化進程，根據《中華人民共和國老年人權益保護法》、民政部《社會福利機構管理暫行辦法》及國務院辦公廳《關于加快實現社會福利社會化的意見》（國辦發〔2000〕19號）精神，結合我市實際，現就鼓勵和促進社會力量興辦養老福利機構提出以下意見：

一、高度重視我市老齡化現狀，加快養老福利體系建設

目前，我市60歲以上的老年人口已達到25.37萬人，占全市總人口的12.57％。一方面，人口老齡化具有數量大、增長快、“未富先老”等特點；另一方面，家庭結構日趨小型化，傳統家庭養老功能逐步弱化，“空巢老人”、高齡和生活不能自理的老人不斷增多，對社會福利的需求日益加大；同時，我市的老年福利設施數量少、功能單一，遠不能滿足廣大老年人的需求。截至20**年，我市共有各種類型的養老福利機構20家，入住老年人1560人，占60歲以上老年人口的0.62％，低于全國0.9％的水平。加快養老福利體系建設步伐刻不容緩。

市人民政府高度重視老齡工作，并將做好老齡和社會福利工作納入《**市國民經濟和社會發展“十一五”規劃》，通過加快發展養老事業，加強公共服務，體現以人為本、全民關懷，促進社會和諧進步，有效減輕養老為家庭帶來的負擔。通過多渠道、多途徑動員社會力量，整合社會資源，擴大社會參與，促進社會福利事業的快速發展。同時，有利于解決下崗職工尤其是“4050”人員的再就業，實現不同群體的互利共贏，促進社會穩定。各部門、各單位要切實采取有效措施，大力推動養老福利事業的快速發展。

二、總體發展目標

以國家興辦養老福利機構為示范，努力構建以多種所有制形式養老福利機構為骨干的養老福利網絡。目前，全市每千名老人擁有床位9.6張，力爭到2010年達到每千名老人擁有15張床位以上，之后以每年增加3—5張床位的速度增長。

我市機關事業單位養老保險從年月正式啟動。經過幾年的發展，參保范圍已覆蓋我市所有行政機關、自收自支單位。止目前，參保單位共家，參保人員人，離退休人員人，占在職職工的；年應征養老保險費萬，應發放養老待遇萬元，歷年累計結余萬元。

一、工作現狀。

1．實現了養老保險費單基數征繳。我市從年月以來，一直按照雙基數征繳，即參保單位按在職職工工資總額與離退休費之和為基數進行繳費。此辦法雖然有利于增強基金實力，但沒有體現出養老保險對于用人單位離退休費負擔的均衡作用，沒有真正解決各單位之間離退休費用負擔畸輕畸重的問題。為此，我們經過嚴格測算，在確保養老保險費的征繳與發放保持平衡的基礎上，從去年月日起，對機關事業單位養老保險費實行單基數征繳。即按在職職工工資總額繳費，離退休人員的離退休費不再納入繳費基數。

2．實現了離退休人員養老金的社會化發放。我市從××年元月起對所有財政全供的離退休人員及部分自收自支單位的離退休人員實行了養老金社會化發放，特別是對自收自支單位按照成熟一家實行一家的思路，逐漸擴大社會化發放范圍。止目前，實現社會化發放的行政機關和自收自支單位的離退休人員已達到名，占全部離退休人員的。本文轉載自網

3．建立了機關事業單位職工個人帳戶。長期以來，我市機關事業單位養老保險一直存在著繳費與待遇相脫節的問題，沒有體現出養老保險制度權利與義務相對應的原則。為了建立繳費與待遇掛鉤機制，增強各用人單位和廣大職工的繳費積極性，充分保障機關事業離退休人員的基本生活，我市決定從××年元月起統一為機關事業單位建立職工養老保險個人帳戶，個人繳費部分全部計入個人帳戶。建帳時間從年月起計算，年月以后參加工作的，按實際參加工作時間計算。

二、存在的問題。

1康樂園老年公寓火災事故概況

1.1事故發生過程。河南省魯山縣康樂園老年公寓火災發生時內有常住老人130余人、工作人員25人。事故發生地不能自理區住有52名老人、4名護工。2015年5月25日19時30分左右，不能自理區兩名女護工發現西北角建筑大面積燃燒。事故造成38人死亡、6人受傷，直接經濟損失達2064.5萬元。[1]1.2事故發生原因。直接原因是老年公寓不能自理區供電線路接觸不良而發熱，異常高溫引燃了電線絕緣層、聚苯乙烯泡沫等易燃可燃材料。同時由于建筑物吊頂空間整體貫通，加速了火勢蔓延燃燒，導致整體建筑短時間內垮塌。而老年公寓管理不規范，安全防范意識淡薄，安全隱患長期存在；地方民政部門違規審批許可，行業監管不到位；地方國土、規劃建設等部門執法監督工作不力，履行職責不到位間接導致了事故發生。1.3事故處置及善后處理。老年公寓工作人員進行了火災撲救和人員疏散，當地消防接警出動，進行了一些系列相對專業的滅火與搜救，隨后當地政府啟動應急響應，組織公安、民政、醫療衛生等部門展開搜救和維穩工作。省、市政府接到火災事故報告后，啟動了應急預案，組織開展應急救援工作，進行傷亡人員家屬接待及安撫、遇難者身份確認和賠償等工作，對遇難者家屬、受傷人員及其家屬進行心理疏導等善后工作。

2養老機構危機管理的必要性

2.1社會化養老模式流行，問題層出不窮。據國家統計局最新數據，65歲及以上人口接近1.6億人，占總人口的11.4%，老齡化趨勢愈演愈烈。受20世紀計劃生育政策和現階段龐大青年勞動力流動的影響，“空巢”老人越來越多，導致家庭養老模式逐漸瓦解，社會化養老流行起來。發展期短暫的養老機構受到政策制度、經濟狀況、地理區位等因素制約，發展水平兩極分化且多數經營狀況不盡人意，養老機構的質量變得難以保障，埋下重大隱患。同時，養老機構頻發的事故，以及處理時產生的種種問題矛盾，也給起步階段的養老機構巨大考驗。因此，如何做好養老機構的安全管理工作，是促進養老機構發展的一個重大問題。2.2事故形成負面影響，造成社會混亂。首先，養老機構安全事故給家庭帶來最直接的打擊。養老機構頻發事故不僅對受害人子女帶來沉重打擊，也給受害者家庭帶來傷痛。負面情緒會導致一系列不良行為的產生，影響社會穩定。其次，老年人由于年高、體差等原因往往行動不便，在危機突發時不能夠迅速做出反應，有的甚至只能坐以待斃。所以養老機構的安全應首先得到保障。頻發的安全事故會導致民眾對養老機構喪失信心，影響養老市場的發展，一定程度上導致社會市場秩序的混亂。最后，養老機構安全事故的發生政府難辭其咎，監管責任的缺失降低了政府的公信力。

3養老機構頻發危機的原因

3.1法律法規不健全。用完善的法律來管理危機在發達國家已是共識，但目前中國還沒有專門針對養老機構危機管理方面的法律。僅在2012年3月才出臺養老服務領域的第一個行業標準《養老機構安全管理》，也是第一次從行業管理角度，針對養老機構安全管理樹立規范。但2012年之后各類養老機構安全事故仍層出不窮，可見僅一個行業標準的出臺并不能夠填補相關制度的缺失，理應根據養老機構實際情況和安全事故特點完善相關制度，有法可依才能進一步提高養老機構安全管理水平。3.2危機意識淡薄。養老機構是養老安老場所，老年人自身不會把他們安享晚年之地與危機掛鉤，多數老年人也因為年事已高思維也不再活躍，所以基本不具備危機意識。以2013年黑龍江太平鄉養老院火災事故為例，事故是一名老人抽煙所導致，老人不具危機意識的行為無形中就會導致危機的產生。同時，養老機構工作人員更多的是給予身體和精神上的照料，缺乏危機意識和危機管理能力。以2015年河南魯山縣康樂園老年公寓特大火災事故為例（以下均稱“5.25”事故），公寓建筑物大量使用易燃建材，極易引發火災[1]。3.3缺乏專業人員。養老機構內多數老人年齡大行動緩，甚至長年臥床，生活不能自理，在危急情況下需要他人幫助才能安全疏散，增加了救援難度。大多數養老機構從業人員年齡偏大，數量偏少，缺少專業培訓，火災發生時自己都力不從心，更談不上施救他人。以“5.25”事故為例，該老年公寓護工數量偏少，且基本為中年農村婦女，缺乏專業知識與應急能力。事故發生的第一時間不能及時有效做到救援，反而致使自身的傷亡。只能向外尋求幫助，原地等待救，援拖延了最佳救援時間。3.4危機預警和監控系統不完善。首先，預警系統不夠完善。如“5.25”事故后，各部門沒有去著力構建一個完整的危機預警系統，更多只是淺層次的安全知識宣講、設施質量排檢等。危機有偶然性，一定程度上是不可避免的，一旦發生相應工作應準備充分，絕不能夠倉促應對。其次，監控系統不夠完善。“5.25”事故調查報告可以看出，康樂園消防監測系統極其簡陋，工作人員也沒有做到全面的看護和及時發現問題，最終導致不能自理區老人僅被救出兩名。3.5缺少應急聯動機制。應急聯動機制是在事故前、中、后期采取一系列合理、有序、快速的行動，需要不同部門合作。現階段養老機構沒能夠與其他部門形成統一的應急聯動機制。這樣會導致各部門之間缺乏基本的溝通與聯系，無法集合力量整合資源，在面臨危機時，難以形成聯動力量。例如，“5.25”事故在火勢最兇猛的時候僅有消防部門和養老機構工作人員實施救援救災，而在火災發生后，魯山縣委、縣政府才啟動應急響應，組織公安、民政、醫療衛生等部門人員展開搜救、善后及維穩工作。3.6缺乏事后期恢復工作的理論總結與創新。在事故得到控制后，應該及時組織并展開事后的恢復工作。危機管理恢復期的主要工作是復原和及時的總結反思。在“5.25”事故中政府等相關部門做到了醫療救治、維穩、賠償等工作，并對遇難者家屬、受傷人員進行心理疏導。但沒有進行后續追蹤調查以及深入地學結，為以后的危機預警、應急機制提供科學、有效的理論創新，也沒有充分意識到盡快形成專門應對養老機構安全事故的行動機制的重要性。

一、調查方式及樣本來源

本調查以大連地區為例，旨在針對老年人關于養老服務方面的需求的調查考察大連養老機構品牌的建設和發展方向。調查于2014年3月4日到3月9日采用隨機問卷調查和訪談的方式進行，共發放問卷350份，收回312份，其中有效問卷311份，回收率為89.1%，有效率為99.7%。調查樣本需要一定的代表性，調查對象包括大連主要區域的老年人。樣本年齡表明，55歲到60歲的老年人數38人占12.2%，61歲到65歲的老年人數65人，占20.9%，66歲到70歲的老年人數77人，占24.8%，71歲到75歲的老年人數58人，占17.0%，75歲以上老年人數78人，占25.1%。樣本性別表明，男性老年人數177人，占總體樣本的56.91%，女性老年人數134人，占總體樣本的43.09%。樣本的醫療支出表明，醫療支出占總工資20%的老年人占總體樣本的64.3%，占總工資20%到49%的老年人占總體樣本的20.0%，占總工資50%到79%的占總體樣本的12.3%，占總工資80%到100%的老年人占總體樣本的3.5%。樣本的月收入表明，月收入在1000元以下的老年人數為41人，占總體樣本的13.2%，月工資1000到1999元的有63人，占20.3%，月工資2000元到2999元的有110人，占35.4%，月工資3000元到3999元的有48人，占15.4%，月工資4000元到4999元的有33人，占10.6%，月工資5000元以上的有16人，占5.1%。樣本的身體狀況表明，健康且精力充沛的占24.8%，健康的占44.5%，患有疾病尚能自理的占29.7%，失能、殘疾的占1.0%。

二、大連地區養老機構品牌建設的現狀

（一）養老機構缺乏品牌建設意識

隨著老年人口的增多，人口老齡化的現象越來越嚴重，養老機構也必然會成未來老年人選擇的一種趨勢。以大連地區的調查為例，有45%的老年人有進入養老機構養老的意愿，這一數據會隨著養老機構的發展而繼續增加。老年產業初步發展使得養老機構在數量和質量上也有了一定的規模，但是缺乏宣傳度，沒有能夠打造的品牌，養老機構才無法得到普及以及被老年人熟知。在這種情況下，養老機構可以充分利用國家以及社會資源，從而進行自身的品牌機構建設。品牌是一個企業或產品獨有的、具有一定經濟價值的無形資產，只有創立一定的品牌，企業或產品才能具有差異性，才能被更多人識別出來。同時，一個好的品牌也能為企業帶來一定的信譽和保障，大多數養老機構不被老年人信任的主要原因是其缺少自身品牌建設，擁有企業自身的品牌意味著企業具有獨特的經營模式、商品定位和較強的資源整合能力。另外，養老機構也屬于一種商業模式，品牌效應能使養老機構自身以及其消費群體帶來巨大的經濟和社會效益。而大連地區的很多養老機構在品牌建設方面意識缺乏，其產品與服務等大同小異，無法滿足老年人的一些獨特的需求。

（二）養老機構服務質量較差

各縣市區人民政府，市屬各開發區管委會，市政府各部門、單位，各重點企業，各高等院校，各人民團體：

為充分發揮社會化養老服務機構在應對人口老齡化快速增長中的積極作用，加快建立與我市經濟社會發展相協調的多元化養老服務體系，滿足多層次的養老服務需求，經市政府同意，現就扶持社會化養老服務機構發展提出以下意見。

一、指導思想和目標任務

（一）指導思想。以優惠政策和措施為引導，加快推進養老服務機構實現職能多樣化、投資多元化、服務層次化、隊伍專業化。探索拓展養老服務機構殘疾人托養職能，鼓勵和支持社會民間組織、企業和個人采取獨資、合資、參股等方式參與興辦養老服務機構，參與國有養老服務機構的建設和經營，培育和支持大型民營集團提供養老服務。逐步建立與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調、與社會養老需求相匹配的養老服務體系。全面落實科學發展觀，進一步推動構建社會主義和諧社會，促進轉方式、調結構。

（二）目標任務。根據老年人養老需求和養老服務供給情況，制定社會化養老服務規劃，在政府保基本的基礎上，鼓勵和引導社會力量參與養老服務業建設；同時，支持和鼓勵養老服務機構接收殘疾人，充分發揮養老機構的殘疾人托養服務職能，進一步開展“陽光家園”計劃，滿足殘疾人托養服務的基本需求。到年，實現每千名老年人擁有養老床位30張以上，初步實現基本養老服務多層次、全覆蓋。

二、基本原則

為進一步做好養老服務機構肺炎疫情常態化防控工作，根據民政部及省、市、區應對秋冬季肺炎疫情工作部署要求，有效應對秋冬季可能出現的疫情反彈風險，持續抓緊抓實養老服務領域疫情常態化防控措施，積極應對秋冬季可能發生的疫情流行，切實保障廣大老年人的身體健康和生命安全，現結合我區疫情防控工作實際，制定本工作方案。

一、構建應急處置工作機制

（一）制定應急處置預案

1.根據當前疫情防控新情況、新問題，健全疫情常態化防控工作機制，完善養老服務領域疫情防控應急處置預案，履行行業監管職責，指導督促轄區內養老機構制定完善疫情防控應急預案，應知應會民政部《養老機構肺炎疫情常態化防控指南》，以及省、市民政部門制定的有關疫情防控工作指南，落實各項疫情常態化防控措施。

2.督促各養老機構制定完善疫情常態化防控方案和應急處置預案，責任到崗，責任到人。要針對出入管理、人員防護、內部管控、消毒隔離、疫情處置、物資保障等重點環節，建立健全規章制度、工作流程并組織實施。當養老機構出現疑似病例或感染病例時，養老機構負責人應立即向區民政部門、區衛生健康和區疾控中心報告，即時啟動應急預案。不得出現遲報、瞞報、漏報現象。

（二）加強防疫物資儲備

自民政部2013年12月啟動開展第一批公辦養老機構改革試點工作以來，我去積極響應上級號召，向社會公開宣傳公辦養老機構改革的相關優惠政策，引導、支持社會力量參與公辦養老機構的改革工作，截止目前我縣6家公辦敬老院共有4家公辦養老機構實施了公辦民營改革。

一、具體做法如下

1、改革現有管理體制和運營方式，積極宣傳、引導社會力量參與，委托各類專業化、非營利性社會組織負責運營管理。通過運營補貼、購買服務等方式，支持公建民營機構發展。加強監督管理，明晰權責關系，確保國有資產不流失、養老用途不改變、服務水平明顯提高。

2、增強公辦養老機構服務功能，公辦養老機構應當加大基礎設施改造，拓展服務功能，拓寬服務范圍，提高護理性床位的數量和比重。當時按要求公辦民營養老機構在滿足孤老優撫對象、農村五保對象、城鎮“三無”老人和低收入高齡、失能等特殊困難老人服務需求的同時，可適當兼顧其他有養老服務需求的社會老人。目前已有三家公建民營機構收住社會老人。

二、取得成效

2014年以來，我區先后完成鎮敬老院、敬老院、敬老院、敬老院公建民營改革，公建民營率達66％，吸引社會力量投入近1200萬元進行公辦養老機構升級改造，在優化運營機制、完善內部治理、豐富服務內容、提升服務質量等方面大膽改革創新；體現真實性，機構運營狀況良好，近年來未發生重大安全事故，不存在重大安全隱患，社會評價高。

各鎮（街道、開發區）民政辦，各敬老院，各養老服務機構：

近期，國內連續發生造成多人傷亡的公共場所惡性案件，影響極大。為確保公共場所安全，杜絕惡性案件發生，保障人民群眾的生命財產安全，5月3日，中央召開專門會議進行強調和部署。敬老院和養老服務機構都是老年人比較集中的場所，安全工作不容有失。為進一步加強敬老院和養老服務機構安全管理，保障老年人的人身安全，特通知如下：

一、要高度重視敬老院和養老服務機構的安全管理工作。各鎮（街道）民政辦、敬老院和養老服務機構要始終樹立安全第一的思想，時刻繃緊安全弦。民政辦要經常對敬老院的安全管理工作進行檢查，及時指出安全管理中存在的問題。敬老院和養老服務機構要把安全管理作為日常工作的重點，完善安全管理工作制度，對安全工作實行專人負責，常抓不懈。

二、要進一步加強值班工作。敬老院和養老服務機構要認真落實值班制度，做到24小時值班人員在崗在位。要教育值班人員認真履行職責，確保安全。特別要加強夜間值班工作，敬老院和養老服務機構必須安排夜間值班人員，并有領導帶班。值班人員要經常對管理區域進行巡查，落實對老年人居室的查房制度。

三、加強門衛值守管理。敬老院和養老服務機構都要在大門口安排門衛值守，平時要關閉大門，非本單位人員進入要認真盤查，問明情況，經批準后方可進入，嚴禁隨意出入。嚴格老年人外出請銷假制度，本院的老年人外出必須請假，身體、智力狀況差的老年人不得單獨外出，防止意外發生。

四、敬老院、養老服務機構不得收養精神病人和有故意傷害他人前科的人員。對已經入院的人員，發現精神出現異常現象的，要加強監控，必要時通知村委會或老人親人接其離院，防止出現傷人、損壞公物或自傷、自殺等情況發生。